Le fonds de solidarité à destination des entreprises : une mise en œuvre rapide dans un contexte instable (Cour des comptes, Le rapport public annuel 2021, Tome I)
Summary
In this chapter of its Rapport public annuel 2021 (Tome I), France’s Cour des comptes reviews the fonds de solidarité, the direct-aid fund for very small businesses, micro-entrepreneurs and the self-employed hit by closures or lost revenue, set up by ordonnance and decree with an initial envelope of 1 Md€. During the first lockdown and reopening its resources came to nearly 9 Md€, 8 Md€ of it from the State. Few eligibility criteria, simple automated processing and very restricted prior checks allowed fast payment; the Court found it was used by more than 1,7 million very small businesses in that period with fairly limited fraud. With the second wave it reopened to all sectors, and ceilings for the hardest-hit sectors rose to 10 000 € a month and then 200 000 €, a change the Court says carries risks that need better control.
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Full text
Le fonds
de solidarité
à destination
des entreprises :
une mise en œuvre
rapide dans un
contexte instable
PRÉSENTATION _______________________________________________
Le fonds de solidarité est, avec l’indemnisation de l’activité
partielle et les prêts garantis par l’État, l’un des principaux dispositifs de
soutien aux entreprises mis en œuvre par le Gouvernement depuis mars
2020 afin de limiter les conséquences économiques de la crise sanitaire.
Il permet de verser une aide directe réservée, dans un premier
temps, aux très petites entreprises (TPE), aux micro-entrepreneurs, aux
indépendants et aux professions libérales qui ont fait l’objet d’une mesure
de fermeture administrative ou connu une baisse importante de leur chiffre
d’affaires du fait du confinement. Des critères d’éligibilité peu nombreux,
une procédure de dépôt et de traitement des demandes simple et très
automatisée et des contrôles a priori très restreints ont été retenus pour
permettre un versement rapide de l’aide.
Le dispositif a fortement évolué au cours de la crise : conçu en
mars 2020 comme un dispositif simple pour les très petites entreprises, il est
devenu plus complexe à partir du premier déconfinement, avec un
ciblage sur certains secteurs pour un nombre de bénéficiaires plus
restreint, entre juillet et septembre 2020.
À partir d’octobre, les nouvelles mesures de restriction d’activité ont
entraîné des modifications substantielles du fonds. Il a de nouveau été
ouvert à tous les secteurs et, pour ceux d’entre eux les plus touchés par la
crise (restauration, hôtellerie, évènementiel, etc.), le plafond des aides a été
significativement accru (10 000 € par mois, puis 200 000 € à compter de
décembre 2020) tout comme la taille des entreprises éligibles (jusqu’à
50 salariés, puis sans plafond à compter de décembre).
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212 COUR DES COMPTES
Les travaux de la Cour, qui s’appuient notamment sur une
enquête conduite en août auprès d’entreprises éligibles au fonds et sur
une comparaison internationale, ont principalement porté sur la mise en
œuvre du fonds de solidarité et son utilisation jusqu’à fin septembre 2020
(premiers confinement et déconfinement). Ils retracent également son
évolution à compter d’octobre 2020 (deuxième vague de la crise
sanitaire), ainsi que les dépenses associées connues au 28 février 2021.
Compte tenu des délais dans lesquels ils ont été réalisés, ces travaux ne
permettent pas d’évaluer l’impact du fonds de solidarité, notamment
en termes d’emplois maintenus ou de faillites évitées.
Mesure générale de soutien initialement destinée aux très petites
entreprises, le fonds de solidarité a été mis en place avec une grande
efficacité, sa conception simple permettant des paiements très rapides et
des adaptations régulières au vu des difficultés rencontrées lors des deux
premières phases de la crise sanitaire (I). Ce dispositif a été utilisé, entre mars
et septembre 2020, par plus de 1,7 million de très petites entreprises, avec
une fraude assez limitée, et s’est ainsi avéré être un très bon outil pour le
versement en urgence d’aides de faible montant (II). Depuis octobre 2020,
le fonds de solidarité permet également de distribuer des subventions
beaucoup plus élevées à des entreprises de plus grande taille. Le maintien
dans la durée du fonds, combiné à un élargissement qui en change la
nature, emporte des risques qu’il est nécessaire de mieux maîtriser (III).
I - Un dispositif déployé très rapidement,
qui a évolué à plusieurs reprises
A - De mars à septembre 2020, un dispositif
national simple pour répondre à une situation
d’urgence
1 - Une aide générale pour limiter les effets de la crise
sur les très petites entreprises
Le fonds de solidarité a été créé par l’ordonnance du 25 mars
2020 et le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020, avec une enveloppe
financière initiale de 1 Md€.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 213
Lors des premiers confinement et déconfinement, du 17 mars au
30 septembre 2020, les dépenses du fonds de solidarité ont représenté
6,6 Md€162 pour des ressources totales de près de 9 Md€, dont 8 Md€
financés par l’État, 467 M€ par les régions163 et 398 M€ par les sociétés
d’assurance, soucieuses de contribuer compte tenu de leur refus de
prendre en charge les pertes d’activité liées à la crise. S’y sont ajoutées
diverses autres contributions164.
Dispositif national, le fonds de solidarité a été présenté dès sa
création comme un outil mis en place conjointement par l’État et les
régions, en raison de leurs compétences en matière de développement
économique depuis la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation
territoriale de la République (loi NOTRe) du 7 août 2015165.
À sa conception, en mars 2020, le fonds de solidarité comportait
deux volets de subventions :
le volet 1 répondait à une logique de revenu de substitution pour les
petites entreprises et les indépendants, défini en lien avec le préjudice
subi par les entreprises. Il permettait le versement d’une aide égale à
la perte de chiffre d’affaires mensuelle de l’entreprise dans la limite
de 1 500 € par mois, renouvelable chaque mois ;
le volet 2, destiné à renforcer la trésorerie des entreprises les plus en
difficulté, a été conçu comme un dispositif anti-faillite. Réservé aux
entreprises ayant déjà bénéficié du volet 1, sous réserve de critères
spécifiques plus approfondis, il ne pouvait être demandé qu’une seule
fois. Son montant a été fixé, à la création du fonds, entre 2 000 € et
5 000 €, selon la taille et la situation de l’entreprise.
Un volet « 2 bis » a été ajouté en juin 2020166 pour permettre aux
départements, communes ou établissements publics de coopération
intercommunale d’aider des entreprises de leur territoire, bien que le
développement économique n’entre plus dans leur champ de
compétence. Ce volet permettait aux entreprises bénéficiaires des deux
volets 1 et 2, situées sur le territoire de collectivités infrarégionales ayant
contribué au fonds, de recevoir automatiquement une aide
complémentaire allant de 500 € à 3 000 €.
162 Les dépenses constatées correspondent aux aides versées au titre des mois de
mars à septembre 2020, donc à l’engagement financier du fonds sur les premiers
confinement et déconfinement, avant les nouvelles restrictions décidées dans le
cadre de la deuxième vague de la pandémie à partir de fin septembre
(fermetures, couvre-feu puis second confinement).
163 Au 28 février 2021, les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Martinique n’avaient
pas versé le solde de leur contribution (respectivement 29 M€ et 0,2 M€).
164 Collectivités d’outre-mer (3,2 M€, auxquels devrait s’ajouter 0,5 M€ de reliquat
à verser par Saint Pierre et Miquelon), autres collectivités (1,1 M€), entreprises
Hermès et Meridiam (3,1 M€).
165 Accord du 17 mars 2020 entre le Premier ministre et les présidents de régions
pour une participation des régions au financement du fonds.
166 Décret n° 2020-757 du 20 juin 2020.
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214 COUR DES COMPTES
Ne fonctionnant pas selon les principes de solidarité nationale
retenus pour le volet 2, ce qui a été source de complexité167, ce volet 2 bis
s’est avéré inopérant. Au 30 novembre, seuls 78 paiements avaient été
réalisés, pour un montant marginal168. La possibilité pour les collectivités de
délibérer pour y recourir est fermée depuis fin octobre 2020.
Des dispositifs similaires mis en place dans de nombreux pays
La comparaison internationale conduite par la Cour des
comptes pour neuf pays169 montre que des mesures similaires au fonds
de solidarité ont partout été adoptées au printemps 2020. Huit pays
ont choisi de recourir à des subventions directement distribuées aux
petites entreprises et aux indépendants pour faire face à l’impact
économique du coronavirus. Seuls les États-Unis ont opté pour une
aide sous forme de prêt.
Si, lors du premier confinement, la plupart de ces pays ont
choisi de définir des critères d’éligibilité et des formats d’aides
similaires à la France, c’est-à-dire un critère principalement de baisse
de chiffre d’affaires et un calcul de l’aide proportionnel à cette
baisse, certains ont choisi de procéder à des calculs différents. Ainsi,
plusieurs pays ont opté pour des critères de comparaison des coûts
non compressibles avec le chiffre d’affaires (Allemagne), de valeur
foncière de l’entreprise (Royaume-Uni) ou encore de masse salariale
(Australie). Pour ce qui est du calcul de l’aide versée, il pouvait
également être forfaitaire (Royaume-Uni, Belgique, Australie, Pays-
Bas pour les PME), proportionnel aux coûts fixes (Allemagne), ou
encore relatif au minimum social (Espagne, Pays-Bas pour les
indépendants).
Comme en France, lors de la phase aiguë de la crise, la plupart
des pays ont eu recours à une aide dont l’instruction était simple et le
versement rapide, l’objectif étant de limiter les pertes économiques
des établissements fermés administrativement ou dont l’activité était
fortement diminuée. Avec une dépense à fin juillet représentant
0,29 % du PIB, l’enveloppe financière que la France y a consacrée
avant les élargissements du dispositif intervenus après l’été, se situait,
sur la même période et pour les dispositifs équivalents, en dessous de
la moyenne des pays étudiés (0,38 % du PIB). L’analyse des dépenses
réalisées sur la totalité de l’année 2020 permettra de déterminer
l’évolution du positionnement de la France au niveau international.
167 Il nécessitait un fléchage manuel des aides par collectivité contributrice et la
signature de conventions tripartites entre l’État, les régions et les autres
collectivités concernées.
168 117 000 € au profit d’entreprises de Lorient agglomération. D’autres paiements
devaient être réalisés en Haute-Saône suite à la signature d’une convention tripartite.
169 Allemagne, Australie, Belgique, Danemark, Espagne, États-Unis, Italie, Pays-Bas
et Royaume-Uni.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 215
2 - Un volet 1 privilégiant la rapidité du versement
des aides
Lors de la mise en place de l’aide, l’objectif premier du volet 1 a
été la rapidité du versement, ce qui a conduit à prévoir des critères
d’éligibilité peu nombreux. Ont été ciblés les très petites entreprises (TPE)
et les travailleurs non salariés (micro-entrepreneurs, indépendants,
professions libérales, etc.), avec des critères de taille et d’impact de la
crise. Les principaux critères170, cumulatifs, étaient les suivants :
- un chiffre d’affaires annuel inférieur ou égal à 1 M€ ;
- un nombre de salariés inférieur ou égal à 10 salariés ;
- un bénéfice annuel inférieur ou égal à 60 000 € ;
- avoir fait l’objet d’une fermeture administrative ou subi une perte
de chiffre d’affaires significative (seuil fixé à -70 % dans le décret du
30 mars, ramené à –50 % dès le 2 avril 2020).
Une procédure de dépôt et de traitement des demandes simple
et très automatisée, avec une demande faite en ligne sur la base
d’informations essentiellement déclaratives (des formulaires papier
étant mis à disposition des entrepreneurs ne maîtrisant pas internet), a
été mise en place.
Dans le contexte d’urgence, les exigences de simplicité et de
rapidité de déploiement ont effectivement prévalu sur des
considérations de prévention de la fraude, si bien que les contrôles a
priori ont été limités autant que possible, comme dans la plupart des
autres pays, avec un recours fréquent à des déclarations sur l’honneur.
Pour bloquer les fraudes et les erreurs les plus grossières, la direction
générale des finances publiques (DGFiP) a toutefois mis en place des
contrôles de cohérence, en grande partie automatisés, entre le dépôt
de la demande et la mise en paiement.
170 Des précisions ont été introduites dans le décret d’application, afin
notamment que le dispositif soit ciblé sur les entreprises ayant le plus besoin d’un
soutien (assouplissement des conditions de cumul avec un contrat de travail ou
avec des indemnités journalières), et des conditions ont été introduites pour
assurer la compatibilité avec la réglementation européenne en matière d’aides
d’État (voir infra).
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216 COUR DES COMPTES
Des dispositifs de contrôle développés progressivement
Les contrôles mis en place par la DGFiP sur le volet 1
s’exerçaient au départ à deux niveaux : contrôles automatiques ex
ante ; contrôles par les services déconcentrés en cas d’anomalie
signalée.
À fin mai 2020, sur 2 668 255 formulaires de demande d’aide, la
DGFiP avait dénombré 92 249 rejets automatiques renvoyés pour
examen dans les services (soit 3 %), dus, pour la plupart, au fait que
les entrepreneurs avaient saisi leurs coordonnées personnelles et non
celles de l’entreprise, ou bien au blocage des paiements en doublon
(45 585). Après correction et, le cas échéant, mise en paiement suite
à instruction complémentaire, le taux de rejet à fin mai s’établissait à
1,72 % des demandes.
Ce taux de rejet a progressivement augmenté avec la
prolongation du fonds et l’évolution des critères d’éligibilité. Au
30 septembre, les filtres automatiques avaient abouti au rejet et
renvoi pour examen de plus de 500 000 demandes. Après transmission
aux services déconcentrés, et le cas échéant mise en paiement après
vérification, le taux de rejet final s’élevait à 8,8 % à cette date
(444 312 demandes rejetées171).
Ces contrôles a priori ont été complétés à partir de juillet 2020
par des contrôles a posteriori. Une première sélection de
91 740 dossiers a été opérée, centrée sur les entreprises en sommeil
réactivées postérieurement à la date d’ouverture du fonds, les
entreprises liées à des réseaux identifiés comme frauduleux, les multi-
demandeurs ou les entreprises défaillantes depuis un certain temps.
Au 31 décembre 2020, les contrôles avaient permis d’identifier
24 820 demandes irrégulières émanant d’environ 10 000 entreprises,
pour un montant total de 30,3 M€. Ce chiffre devrait augmenter avec
la poursuite des contrôles sur cette première liste d’une part, et par le
traitement d’une seconde sélection de 103 000 dossiers sur la période
mars - septembre d’autre part, ciblant les entreprises ne respectant
pas les critères de taille, de chiffre d’affaires ou les règles de cumul
avec des indemnités journalières.
Pour prévenir les risques de fraude, il est prévu que les
bénéficiaires doivent conserver les documents attestant du respect
des conditions d’éligibilité au fonds et du correct calcul du montant
de l’aide pendant cinq années à compter de la date de versement
de cette dernière.
171 Une même entreprise peut réitérer sa demande en rejet autant de fois qu’elle
le souhaite, ce qui peut contribuer à gonfler le nombre des demandes rejetées.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 217
3 - Un volet 2 reposant sur des critères plus restrictifs
et une instruction décentralisée
Pour cibler l’aide du volet 2 sur les entreprises confrontées à un
risque de faillite, des critères resserrés ont été mis en place. Dans la
première version, l’aide n’était ouverte qu’aux entreprises remplissant
l’ensemble des critères suivants :
- être bénéficiaire du volet 1 du fonds, et donc respecter les critères
d’éligibilité associés ;
- employer au 1er mars 2020 au moins un salarié en contrat à durée
indéterminée ou déterminée ;
- présenter un solde négatif entre, d’une part, l’actif disponible et,
d’autre part, les dettes exigibles dans les 30 jours ;
- s’être vu refuser une demande de prêt de trésorerie d’un montant
raisonnable faite depuis le 1er mars 2020 auprès d’une banque dont
l’entreprise était cliente à cette date.
Les critères du volet 2, plus complexes que ceux du volet 1, ont
suscité des difficultés d’interprétation. La notion de « prêt de trésorerie
d’un montant raisonnable » laissait place à appréciation si bien que
cette condition a été supprimée par décret du 20 juin 2020.
D’autres conditions sont d’emblée apparues trop restrictives et
ont fait l’objet d’aménagements rapides, avec l’ouverture du dispositif,
sous conditions, aux entreprises n’ayant pas de salarié, et
l’assouplissement du mode de calcul du solde négatif de trésorerie
(intégration des charges fixes, y compris les loyers commerciaux ou
professionnels).
Enfin, le montant de l’aide du volet 2, initialement fixé de manière
forfaitaire à 2 000 €, versés en une seule fois, a été remplacé par une
fourchette comprise entre 2 000 € et 5 000 €172.
Les demandes d’aides du volet 2 devaient être déposées en ligne
sur une plateforme régionale, instruites par les services du conseil
régional, puis validées et ordonnancées par le préfet de région avant
leur versement par la DGFiP. La mise en place du volet 2 du fonds a
donc exigé la création d’un système d’information ad hoc, qui a été
développé par les éditeurs informatiques choisis par chaque région, sous
la conduite de Régions de France, en coordination avec la DGFiP et le
ministère de l’intérieur, chargés de la mise en paiement des aides.
172 Cette limite a été portée à 10 000 € pour les secteurs dits prioritaires à partir du
décret du 20 juin 2020 (cf. infra).
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218 COUR DES COMPTES
Des risques de fraude moins élevés sur le volet 2
Sur le volet 2, une partie du risque de fraude est limitée par
l’obligation de bénéficier du premier volet. Par ailleurs, des contrôles
spécifiques ont été mis en place, s’appuyant sur les éléments
déclaratifs pour un contrôle de premier niveau sur l’éligibilité. Ainsi,
l’instruction par les services régionaux a permis davantage de
vérifications que pour le volet 1 (par exemple, les régions vérifient le
nombre de salariés à partir de la déclaration sociale nominative,
DSN).
Un contrôle ex post, plus poussé et visant à vérifier les
déclarations des entreprises (chiffre d’affaires, nombre de salariés,
refus du prêt), a été assuré par les services du ministère de l’intérieur.
Le ministère de l’intérieur a indiqué que parmi les près de
6 000 dossiers traités, une cinquantaine ont été bloqués en raison
d’une double demande de la part des entreprises.
À titre d’exemple, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur
(PACA) a chargé un prestataire de lui fournir une vérification de la
conformité et de la cohérence des dossiers de demande d’aide dans
le cadre du processus d’attribution du volet 2 (du 4 juin au
3 juillet 2020). En un mois, 400 contrôles ont été effectués et plusieurs
points d’attention ont émergé, portant sur l’interprétation des règles
d’éligibilité par les entreprises ou du critère relatif à l’impasse de
trésorerie, ou encore de la notion de fermeture administrative.
B - Une mise en œuvre effective en 15 jours,
des paiements aux entreprises très rapides
1 - Des efforts soutenus pour déployer le fonds
de solidarité
Les dispositifs transversaux de soutien aux entreprises annoncés au
début de la crise sanitaire, comme l’indemnisation de l’activité partielle
ou encore les arrêts de travail exceptionnels pour garde d’enfant, ne
répondaient pas aux besoins des indépendants et des dirigeants des très
petites entreprises, qui perdaient l’essentiel de leurs revenus.
Dès lors, avant même le confinement, la direction générale des
entreprises (DGE), la DGFiP et la direction générale du Trésor ont, à la
demande du Gouvernement, travaillé à un dispositif de soutien pour les
petites entreprises et les indépendants.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 219
Les agents en charge de la conception et de la mise en œuvre
du dispositif, eux-mêmes confinés et en télétravail, ont préparé les textes
réglementaires, développé les systèmes d’information et créé les circuits
opérationnels et budgétaires du fonds dans des délais particulièrement
courts. Les administrations ont ainsi été en état de proposer dès le début
du confinement un dispositif d’aide aux petites entreprises. Le ciblage
envisagé dans un premier temps sur les secteurs les plus affectés par la
crise (hôtellerie, restauration, transports, voyages, évènementiel) a été
rapidement abandonné compte tenu de la diffusion de la crise à tous
les secteurs, en raison du confinement.
Les régions et le ministère de l’intérieur ont œuvré à un
déploiement rapide du volet 2. Des démarches simplifiées pour assurer
les échanges de fichiers entre l’administration centrale du ministère de
l’intérieur et les préfectures ont été mises en place. Les régions ont
constitué en urgence des équipes chargées d’instruire les demandes du
volet 2. La région Île-de-France a ainsi mobilisé 10 agents, dont la moitié
appelés en renfort des équipes habituellement chargées du soutien aux
entreprises. En région PACA, 10 agents ont été formés, pour traiter
l’instruction des demandes, et mobilisés à raison de 4 équivalents temps
plein (ETP).
Enfin, un effort particulier a été réalisé sur le suivi des aides
versées : la direction interministérielle du numérique (Dinum) a mis à
disposition dès fin avril 2020 un tableau de bord actualisé
régulièrement173, qui a facilité le suivi du dispositif par le Gouvernement,
les administrations, les préfets de régions, les conseils régionaux et le
Parlement.
2 - Le recours à des outils déjà existants
Compte tenu de l’urgence, les administrations ont recouru,
quand c’était possible, à des systèmes d’information déjà existants. Le
site des impôts des particuliers a été choisi pour recueillir les demandes
d’aides mensuelles. En effet, consolidé dans le cadre du prélèvement à
la source, il a permis de créer les comptes pour pouvoir bénéficier de
l’aide plus rapidement que le site des impôts des entreprises ne l’aurait
permis et d’absorber des millions de demandes. Le paiement des aides
a été réalisé via Chorus, système d’information financière de l’État
capable de réaliser des versements de masse. Le service du contrôle
fiscal de la DGFiP a constitué les bases de données nécessaires pour
réaliser les contrôles de cohérence a priori.
173 https://www.economie.gouv.fr/covid19-soutien-entreprises/aides-versees-
fonds-solidarite
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220 COUR DES COMPTES
En parallèle, le financement a été organisé via un nouveau
programme du budget général de l’État, intégrant par fonds de
concours les contributions des autres parties prenantes (régions et
sociétés d’assurances en particulier)174, permettant une mise en place
très rapide des crédits. Le directeur général de la DGFiP a été désigné
responsable du programme budgétaire sur lequel sont imputées les
dépenses du fonds.
Au fur et à mesure de la prolongation et de l’élargissement du
fonds, les enveloppes financières ont été augmentées. Aux 750 M€
initialement prévus pour la part de l’État dans la loi de finances
rectificative (LFR) du 23 mars 2020, se sont ajoutés 5,5 Md€ dans la LFR
du 25 avril 2020, puis 1,7 Md€ dans la LFR du 30 juillet 2020175, soit un total
de 8,05 Md€176. Les régions ont versé 467 M€ sur les 500 M€ prévus, les
sociétés d’assurance près de 400 M€. Compte tenu des 7 M€ versés par
d’autres contributeurs (cf. supra), le total des ressources du fonds
s’élevait, à l’issue des premiers confinement et déconfinement
(17 mars-30 septembre 2020) à 8,9 Md€177.
La Cour relève que, contrairement à la réglementation
comptable et budgétaire, les contributions des régions ont été
comptabilisées en dépenses d’investissement, alors qu’il s’agit de
dépenses d’intervention normalement classées en section de
fonctionnement. Cette pratique s’appuie sur une circulaire178
dépourvue de toute base légale, qui accorde aux collectivités
territoriales une dérogation exceptionnelle visant à permettre aux
collectivités concernées d’étaler la charge sur plusieurs exercices et de
la financer par l’emprunt.
Compte tenu de son objet, la Cour estime que la contribution des
collectivités territoriales au fonds de solidarité doit être comptabilisée en
dépenses de fonctionnement dans leurs comptes 2020.
174 Dont les contributions sont ensuite intégralement fongibles avec les autres
crédits du fonds, sans fléchage possible à l’exception des aides du volet « 2 bis »
(cf. supra).
175 Au moment du second confinement, une quatrième LFR (du 30 novembre
2020) a, à nouveau, majoré les moyens à la disposition du fonds de solidarité.
176 Après prise en compte de 100 M€ versés depuis le programme « dépenses
accidentelles et imprévisibles ».
177 La LFR du 30 novembre 2020 a ajouté 10,8 Md€ au total des ressources du fonds
en 2020 ; la LFI 2021 prévoit une enveloppe de 5,6 Md€ (en plus des reports 2020).
178 Circulaire interministérielle du 10 avril 2020 relative aux modalités de
contribution volontaire des collectivités territoriales au fonds de solidarité.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 221
3 - Un outil accessible très rapidement
Moins d’un mois après le début des réflexions, le fonds de
solidarité a été créé par l’ordonnance du 25 mars 2020 et rendu
opérationnel par décret dès le 30 mars 2020.
Le formulaire de demande d’aide au titre des pertes enregistrées
en mars par les entreprises situées en métropole et dans les régions
d’outre-mer a été mis en ligne le 31 mars 2020. Selon une enquête
réalisée à la demande de la Cour par l’Institut BVA au cours du mois
d’août 2020, la possibilité pour les entreprises de formuler leur demande
sur papier n’a été utilisée que par 1 % des entreprises demandeuses du
volet 1 et 4 % pour le volet 2179.
La DGFiP estime que, pour le volet 1, le délai moyen entre le
dépôt de la demande et le versement effectif sur le compte bancaire
était compris entre trois et quatre jours sur la période mars -
septembre 2020, délai estimé à sept jours pour le volet 2 par le ministère
de l’intérieur. 95 % des bénéficiaires du volet 1 interrogés en août dans
le cadre de l’enquête de la Cour ont dit être satisfaits de la vitesse de
versement.
La clarté des critères d’éligibilité aux aides mensuelles du volet 1
et la simplicité des démarches ont permis à la majorité des TPE de
formuler leur demande sans avoir besoin de contacter les
administrations. Seuls 11 % des entrepreneurs ayant demandé l’aide du
volet 1 ont sollicité l’administration pour demander des éclaircissements
et, selon l’enquête BVA-Cour des comptes précitée, près des deux tiers
d’entre eux (64 %) ont été satisfaits des réponses qui leur ont été
apportées.
C - De nombreuses évolutions du dispositif
entre mars et septembre 2020, le maintien
d’une quasi-automaticité des paiements
Initialement destiné à compenser les pertes de chiffre d’affaires
du mois de mars 2020, le fonds de solidarité a été reconduit en avril, mai
et juin 2020, les conditions pour en bénéficier étant assouplies en
parallèle pour tenir compte des difficultés qui avaient pu apparaître.
179 Enquête réalisée par téléphone du 3 au 26 août 2020 auprès de 800 dirigeants
de TPE.
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222 COUR DES COMPTES
À partir du 1er juillet 2020, le périmètre des bénéficiaires a été
progressivement restreint aux seules entreprises des secteurs dits
prioritaires (« S1 »), ou liés à ces secteurs (« S1 bis »)180, dont la liste, définie
par décret, a été plusieurs fois modifiée. Les conditions permettant de
bénéficier des deux volets du fonds ont en outre été assouplies et le
plafond des aides doublé (jusqu’à 3 000 € pour l’aide mensuelle, jusqu’à
10 000 € pour l’aide complémentaire), certains secteurs bénéficiant de
règles spécifiques.
Tableau n° 1 : évolution du fonds de solidarité
(volet 1 – aides mensuelles) entre mars et septembre 2020
1er confinement 1er déconfinement
Mars Avril Mai Juin Juillet Août Sept.
Secteur d’activité Tous Secteurs prioritaires
(S1)
et connexes (S1 Bis)
Plafond 10 10 20
de salariés 20 pour S1 et
S1 bis
Plafond 1 000 000 € 1 000 000 € 2 000 000 €
de CA 2 000 000 €
pour S1 et S1
bis
Plafond 1 500 € 1 500 € 3 000€
de l’aide 3 000 € pour
mensuelle S1 et S1 bis
Nombre d’entreprises 3 000 000 250 000 – 300 000
potentiellement
éligibles
Source : Cour des comptes d’après direction générale des entreprises (DGE)
Ces évolutions ont eu pour effet de rendre le dispositif plus
complexe pour un nombre de bénéficiaires plus restreint, tout en
conservant l’automaticité de versement et l’absence d’instruction des
demandes. Ce choix est singulier par rapport à nos partenaires : à la fin
180 Secteurs de la restauration, de l’hôtellerie, du tourisme, de l’événementiel, du
sport et de la culture (« S1 »), ainsi que les secteurs d’activité connexes (« S1 bis »).
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de la période aiguë de la crise, sur les neuf pays étudiés181, six182 avaient
choisi d’abandonner leur dispositif d’aide automatique et universel pour
recourir à des aides limitées aux secteurs les plus touchés et
subordonnées à une instruction plus poussée, afin d’encourager la
reprise de l’activité et de contenir les risques de fraude.
À partir d’octobre 2020, dans un contexte de dégradation de la
situation sanitaire, de nouvelles évolutions sont intervenues (cf. infra III).
Toutes les petites entreprises sont redevenues éligibles dès lors que leur
chiffre d’affaires continuait à être affecté par la crise ; des aides
significativement plus élevées pour des entreprises de taille plus
importante ont été mises en place. L’automaticité de versement des
aides et le caractère déclaratif des informations demandées ont
néanmoins été conservés.
II - Des aides distribuées massivement
A - Un recours très important au volet 1,
un volet 2 marginal
1 - Une utilisation massive des aides mensuelles du volet 1
Au titre des premiers confinement et déconfinement 183,
4,9 millions d’aides mensuelles financées par le fonds de solidarité
(volets 1 et 2) ont été distribuées à 1,7 million d’entreprises (sur 3 millions
de bénéficiaires potentiels), pour un montant total de 6,8 Md€, soit, en
moyenne, 2,8 aides de 1 383 € chacune. Les aides mensuelles du volet 1
représentent 96 % des sommes versées et correspondent pour l’essentiel
aux pertes de chiffre d’affaires des mois de mars, avril et mai 2020.
Chaque entreprise bénéficiaire a donc perçu un montant moyen de
3 887 €. Le plafond mensuel de 1 500 € est atteint dans 75 % des cas.
181 Pour rappel : Allemagne, Australie, Belgique, Danemark, Espagne, États-Unis,
Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni.
182 L’Espagne, l’Allemagne, les Pays-Bas, la Belgique, la Grande-Bretagne et
l’Australie.
183 Les analyses présentées portent sur la consommation des aides financées par
le fonds de solidarité, au titre des mois de mars à septembre 2020. Elles ne
prennent pas en compte des conséquences de l’élargissement du fonds
consécutif au couvre-feu puis au confinement de l’automne.
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224 COUR DES COMPTES
Après un pic de dépenses au titre du mois d’avril, la décélération
constatée en mai s’est amplifiée en juin alors que le dispositif restait ouvert
à toutes les entreprises, indicateur de la reprise d’activité. À partir de juillet,
les montants versés sont restés stables, signe des difficultés persistantes des
entreprises des secteurs qui bénéficiaient encore du fonds.
Graphique n° 1 : aides du volet 1 versées entre mars et septembre 2020
par mois indemnisé (en M€)
Source : Cour des comptes d’après DGFiP, données consolidées au 28 février 2021
2 - Un recours limité aux aides du volet 2
À fin décembre, les aides versées au titre du volet 2
représentaient 260 M€, soit à peine 4 % des dépenses totales du fonds.
La légère accélération des dépenses constatée à partir de juillet
(cf. graphique 2) traduit moins la hausse du nombre d’aides que
l’augmentation de leur montant moyen, le décret du 20 juin 2020 ayant
porté le plafond des aides du volet 2 de 5 000 € à 10 000 € pour les
entreprises des secteurs prioritaires.
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Graphique n° 2 : versements réalisés au titre du volet 2
au 31 décembre 2020 (en M€)
Source : Cour des comptes d’après DGFiP
Les refus ont été beaucoup plus nombreux sur le volet 2 que sur le
volet 1 : selon l’enquête BVA-Cour des comptes précitée, seule la moitié
des entreprises ayant déposé une demande d’aide du volet 2 l’ont
effectivement obtenue (57 % dans la région PACA à fin juin et 53 % en
Ile-de-France à fin juillet).
Les aides du volet 2 ont également suscité un nombre plus élevé
de questions de la part des entreprises. Les régions se sont organisées
pour accompagner les entreprises dans leurs démarches, créant
notamment des cellules d’urgence, par exemple en région Ile-de-
France et dans la région PACA. Dans la cellule d’urgence de la région
Île-de-France, 60 % des questions posées par les entreprises portaient sur
le volet 2 du fonds de solidarité contre seulement 15 % sur le volet 1.
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226 COUR DES COMPTES
Des critères d’éligibilité complexes pour les entreprises
Dans la première version du volet 2, l’entreprise devait prouver
que sa demande de prêt de trésorerie « d’un montant
raisonnable »184 avait été refusée, ce qui a été bloquant pour de
nombreuses TPE, soit parce qu’elles avaient bénéficié d’un prêt, soit
au contraire parce qu’inquiètes d’un risque de surendettement, elles
ne souhaitaient pas en solliciter auprès de leur banque.
D’autres critères ont, dans une moindre mesure, posé difficulté
aux petites entreprises : le critère de « difficulté avérée » a entraîné
l’auto-exclusion d’entreprises en difficulté, mais n’étant pas à la limite
de la cessation de paiement. L’obligation initiale d’emploi d’au moins
un salarié a également conduit certaines entreprises à renoncer.
Cette obligation a ensuite été levée pour les entreprises ayant fait
l’objet d’une fermeture administrative, ce qui n’a pas non plus été
compris : dans le contexte de confinement généralisé, de
nombreuses TPE sont restées fermées quand bien même leur
ouverture n’était pas juridiquement interdite.
Par ailleurs, certaines entreprises se sont vu refuser une aide du
volet 2, parce qu’elles en avaient déjà bénéficié car, contrairement
à celles du volet 1, les aides du volet 2 n’étaient pas renouvelables
chaque mois.
Nécessitant des démarches plus complexes et des documents
plus nombreux pour un montant maximum de 5 000 €, cette aide ne
semble pas avoir été jugée attractive par les petites entreprises. Les
évolutions successives de la réglementation, qui visaient à permettre un
accroissement du taux de recours à cette aide complémentaire,
semblent en réalité en avoir fait un dispositif peu lisible, difficile à instruire
pour les services des régions et parfois redondant avec d’autres outils
mis en place à leur niveau comme les fonds d’urgence (cf. III), qui offrent
des aides d’un montant souvent plus élevé.
Le dispositif du volet 2 a pris fin le 31 octobre 2020, les entreprises ne
pouvant plus déposer de demande à ce titre à partir de cette date185.
184 Selon les termes du décret précité du 30 mars 2020.
185 Hormis pour les discothèques qui pouvaient le faire jusqu’à fin février 2021.
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B - Une concentration sur les secteurs
les plus touchés par la crise
et sur les plus petites entreprises
La répartition régionale des aides versées correspond à celle du
PIB de chaque région, modulé par la part des entreprises de moins de
10 salariés. Au titre des mois de mars à septembre, les entreprises d’Île-
de-France ont donc bénéficié, comme attendu, de 25 % des aides
versées par le fonds de solidarité (cf. carte).
Carte n° 1 : répartition régionale des aides du fonds de solidarité
au titre des mois de mars à septembre, en M€ (hors outre-mer)
Source : calculs Cour des comptes sur bases de données
data.gouv.fr au 31/10/2020
Les secteurs qui comptent une proportion importante de très petites
entreprises ou d’indépendants ont été particulièrement concernés. Les
activités commerciales ont ainsi bénéficié de 15 % du montant des aides,
suivies par les secteurs de l’hébergement et de la restauration (14 %), de la
construction (10 %), des activités spécialisées, scientifiques et techniques
(10 %) et du transport et de l’entreposage (10 %).
Ouvert aux entreprises comptant jusqu’à 10 salariés, le fonds de
solidarité a majoritairement bénéficié aux entreprises les plus petites, les
trois quarts des bénéficiaires comportant au plus deux salariés. Ceci
s’explique notamment par le fait que les entreprises plus importantes
excèdent souvent le plafond de chiffre d’affaires de 1 M€.
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228 COUR DES COMPTES
La répartition géographique du volet 2 diffère de celle du volet 1,
avec une plus forte concentration des montants distribués en Île-de-
France (37 % des montants contre 25 % pour le volet 1), en lien avec la
forte présence du secteur de l’hébergement et de la restauration (44 %
des aides allouées à ce titre).
Tableau n° 2 : répartition régionale des aides du volet 2
versées en 2020
Région Montant volet 2 (M€) %
Île-de-France 94,9 37,0
Provence-Alpes-Côte d'Azur 23,4 9,1
Auvergne-Rhône-Alpes 23,2 9,0
Occitanie 18,8 7,3
Nouvelle-Aquitaine 17,0 6,6
Hauts-de-France 16,3 6,3
Grand Est 12,0 4,7
Bretagne 9,5 3,7
Normandie 7,4 2,9
Bourgogne-Franche-Comté 6,8 2,6
Pays de la Loire 6,6 2,6
Centre-Val de Loire 5,9 2,3
Guyane 4,8 1,9
Guadeloupe 4,4 1,7
Corse 1,8 0,7
Martinique 1,7 0,7
La Réunion 1,2 0,5
Mayotte 1,2 0,5
Total 256,9 100,0
Source : Calculs Cour des comptes sur bases de données data.gouv.fr au
31/12/2020
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 229
C - Une fraude probablement faible
sur la première période
Les demandes d’aide reposant, pour l’essentiel, sur des données
déclaratives, des entreprises pourraient être tentées de frauder en
indiquant des effectifs salariés, un chiffre d’affaires ou des bénéfices
inférieurs à la réalité. Selon les premiers travaux conduits par la Cour au
titre des mois de mars à septembre, la fraude apparaît cependant limitée.
La fraude portant sur les effectifs peut être estimée en comparant les
données des déclarations sociales nominatives (DSN) 2019 avec les données
déclarées par les entreprises bénéficiaires des aides186. Cette fraude semble
très faible, avec un impact estimé à 21 M€ sur les 2 Md€ distribués aux
entreprises présentes dans la DSN 2019, soit 1 % des demandes.
La fraude résultant d’une sous-déclaration de chiffre d’affaires ou
de revenus pourrait être un peu plus élevée. L’estimation du risque de
fraude relative au chiffre d’affaires et au revenu est établie en
examinant les entreprises déclarant leur chiffre d’affaires et leur revenu
au régime réel, soit environ 50 % des bénéficiaires187. Selon les données
examinées par la Cour, 13 000 entreprises, sur les 890 000 entreprises au
régime réel ayant bénéficié du fonds de solidarité, dépassaient le
plafond de chiffre d’affaires de 1 M€ (1,4 % des entreprises au réel), et
33 000 entreprises dépassaient le plafond de revenu de 60 000 € (3,8 %
des entreprises au réel). Il en résulterait une fraude potentielle estimée à
20 M€, au titre du chiffre d’affaires, et 81 M€188 au titre du revenu.
Au total, en prenant en compte les sous-déclarations présumées
d’effectifs, de chiffre d’affaires et de bénéfice imposable, et les doubles
comptes, la fraude au fonds de solidarité pourrait, selon l’estimation de la
Cour, être comprise entre 20 M€ (0,3 % des aides) et 100 M€ (1,6 %) entre
mars et septembre 2020. À ce montant s’ajoutent, sans qu’ils puissent être
chiffrés à ce stade, les montants versés à tort aux entreprises ayant
déclaré des baisses de chiffre d’affaires supérieures à leur baisse réelle, ce
qui ne pourra être vérifié que lors des contrôles a posteriori.
186 Cette analyse est réalisable pour les entreprises ayant reçu l’aide au titre du
volet 1 et étant présentes dans les DSN 2019, soit 31 % des entreprises
demandeuses (ce qui exclut les autoentrepreneurs qui n’ont pas de salariés, mais
aussi les entreprises déclarant à la mutualité sociale agricole, MSA).
187 Les autres entreprises, au régime « micro », sont moins susceptibles de frauder,
étant donné les limitations de chiffre d’affaires et de bénéfices inhérentes à ce
régime.
188 Mais dans certains cas, le dépassement du plafond peut être justifié par la
déclaration d’un conjoint collaborateur, ce qui majore le plafond à 120 000 €.
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230 COUR DES COMPTES
Ces analyses de la Cour sont corroborées par les premiers résultats
de contrôles a posteriori effectués par la DGFiP (cf. supra). Suite au
contrôle d’un premier échantillon de 90 000 dossiers suspectés de
fraude, 24 820 demandes irrégulières ont été identifiées, représentant
30,3 M€ de versements indus189.
III - Des finalités revues à l’automne 2020
pour prendre en compte la durée
de la crise, avec des risques accrus
A - Un élargissement du fonds qui en change
la nature et accroît son enjeu financier
1 - Un changement de la nature du fonds
Le fonds de solidarité a évolué très fréquemment, chacune de ses
prolongations mensuelles faisant l’objet d’un nouveau décret fixant les
entreprises-cibles, les modalités de calcul et les montants.
La nouvelle dégradation de la situation sanitaire constatée depuis
octobre 2020 et la mise en place d’un couvre-feu puis d’un deuxième
confinement suivi d’un déconfinement très progressif ont conduit à
accroître le soutien aux entreprises, y compris de plus grande taille, visées
par des fermetures administratives ou des restrictions d’activité.
Ainsi, pour les mois d’octobre et novembre, en parallèle de la
réouverture du fonds « universel » de 1 500 € pour toutes les petites
entreprises selon leur perte de chiffre d’affaires190, le montant des aides
a été porté jusqu’à 10 000 € par mois, pour les entreprises touchées par
une fermeture (ou par le couvre-feu) ou relevant d’un secteur prioritaire
(« S1 ») ou connexe (« S1 bis »)191. Simultanément, le nombre maximum
de salariés a été porté à 50, et le plafond de chiffre d’affaires supprimé.
À compter de décembre 2020, le plafond mensuel de l’aide est
porté à 200 000 € pour les entreprises fermées par décision
administrative, relevant des secteurs « S1 » ou « S1 bis », les discothèques
et les stations de ski. Le plafond de 50 salariés est supprimé. Le montant
de l’aide correspond à 100 % de la perte de chiffre d’affaires, jusqu’à
10 000 €, ou à 20 % de la perte de chiffre d’affaires, jusqu’à 200 000 € (à
condition d’avoir perdu au moins 70 % du chiffre d’affaires hors produit
des ventes à emporter et à distance).
189 Au 31 décembre 2020, la DGFiP avait émis 500 titres de perception. La DGFiP
annonce pour 2021 des campagnes mensuelles d’émission de titres de
perception destinées à récupérer les indus du fonds de solidarité.
190 Entre juillet et septembre, seules les entreprises des secteurs prioritaires (S1) et
connexes (S1 bis) pouvaient bénéficier du fonds de solidarité.
191 Secteurs de la restauration, de l’hôtellerie, du tourisme, de l’événementiel, du
sport et de la culture (« S1 »), ainsi que les secteurs d’activité connexes (« S1 bis »).
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 231
Le Gouvernement a annoncé le 14 janvier 2021 la création d’une
aide complémentaire plus élevée pour prendre en charge les coûts fixes
des entreprises de plus grande taille, notamment les petits groupes
d’hôtellerie et restauration. Ainsi, les entreprises fermées
administrativement ou des secteurs « S1 » et « S1 bis » réalisant plus
d’1 M€ de chiffre d’affaires mensuel devraient avoir droit à une prise en
charge jusqu’à 70 % de leurs coûts fixes dans la limite de 3 M€ pour
l’ensemble du premier semestre 2021. Suite aux dernières décisions de la
Commission européenne (cf. infra), ce plafond pourrait être augmenté
à 10 M€ par entreprise. Les textes précisant les conditions de mise en
œuvre de cette nouvelle aide n’ont pas encore été publiés.
Tableau n° 3 : évolution du fonds de solidarité
(volet 1 – aides mensuelles) entre octobre et décembre 2020
Octobre Novembre Décembre
Tous
(zones couvre-feu),
fermeture
Secteur d’activité Tous Tous
administrative, S1et
S1bis hors zones
couvre-feu
Nombre maximum
50
de salariés Aucun
Plafond de CA Aucun
100 % perte de CA jusqu’à
Jusqu’à 100 % de perte de CA dans 10 000 € ou 20 % CA
la limite du montant plafond (variable mensuel jusqu’à 200 000 € ;
selon secteur et zone) ; pour les pour les interdictions
Mode de calcul
interdictions d’accueil du public, la d’accueil au public, la
vente à distance n’entre pas dans le vente à distance n’entre
calcul de perte de CA pas dans le calcul de perte
de CA
1 500 € (tous) 1 500 € (tous) 1 500 € (tous)
10 000 € (fermeture 10 000 € 200 000 €
Montant plafond administrative, zones (fermeture (fermeture administrative,
couvre-feu, S1 et S1 administrative, S1 et S1 bis, discothèques et
bis) S1 et S1 bis) stations de ski)
Nombre d’entreprises
200 000 (aide majorée)
potentiellement indéterminé 3 000 000
+ 3 000 000
éligibles
Source : Cour des comptes d’après direction générale des entreprises (DGE)
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232 COUR DES COMPTES
La compatibilité avec le droit communautaire des aides d’État
Le dispositif du fonds de solidarité s’intègre dans le cadre
communautaire des aides d’État. Dès sa mise en œuvre, des
conditions ont été introduites pour assurer la compatibilité avec la
réglementation européenne, comme l’exclusion des entreprises en
difficulté avant la crise, par exemple.
La réglementation européenne a surtout un impact sur le
plafond des aides versées. Dans une communication du
19 mars 2020192, la Commission européenne a précisé les conditions
dans lesquelles les aides aux entreprises sont compatibles avec la
réglementation existante193 et a plafonné le montant cumulé des
subventions directes aux entreprises à un montant de 800 000 €.
Initialement prévu jusqu’au 31 décembre 2020, ce régime
dérogatoire exceptionnel a d’abord été prolongé jusqu’en juin 2021.
En parallèle, la Commission a ouvert, en octobre, une autre possibilité
de soutien aux entreprises via la prise en charge d’une partie de leurs
coûts fixes, dans la limite d’un plafond d’abord fixé à 3 M€ par
entreprise. En janvier 2021, la Commission a prolongé ces mesures
jusqu’au 31 décembre 2021 et a relevé le plafond des aides cumulées
par entreprise à 1,8 M€ pour les subventions directes et 10 M€ au titre
des coûts fixes.
Ce régime temporaire a été modifié à cinq reprises depuis mars
2020. Dans un contexte sanitaire et économique qui reste instable, les seuils
des aides versées et leur durée de versement pourraient encore évoluer.
Tout en conservant le rôle de soutien au revenu pour les dirigeants
des toutes petites entreprises et des travailleurs indépendants pour
lequel il avait été conçu initialement, le fonds a ainsi vu croître son rôle
de soutien à la trésorerie des entreprises, afin de couvrir tout ou partie
de leurs charges fixes et d’éviter leur faillite.
En conséquence, les moyens mis à la disposition du fonds de solidarité
pour l’année 2020 ont plus que doublé en novembre 2020, passant de
8,9 Md€ à 19,8 Md€, à la suite de l’abondement de 10,9 Md€ décidé dans la
quatrième loi de finances rectificative194. Pour l’exercice 2021, 5,6 Md€ ont
été inscrits en LFI 2021, auxquels s’ajoute le report de 7,9 Md€ de crédits 2020.
192 Communication de la commission 2020/C 91 I/01 du 19 mars 2020 relative à
l’encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir
l’économie dans le contexte actuel de la flambée de l’épidémie de covid 19.
193 Article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
194 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 233
2 - Des dépenses en forte hausse
Les données à fin janvier 2021 montrent que le coût total des aides
accordées au titre des mois d’octobre, novembre et décembre 2020,
encore provisoire195, représente déjà 8,7 Md€ (cf. graphique infra),
atteignant ainsi en trois mois plus que le coût total des aides versées au
titre des sept mois précédents.
Graphique n° 3 : aides du volet 1 versées au titre de 2020
par mois indemnisé (en M€)
NB : au 31 janvier 2021, les aides versées l’ont été au titre des mois de mars à
décembre 2020.
Source : Cour des comptes d’après DGFiP – données provisoires au
28 février 2021
Sur le plan budgétaire, la consommation totale de crédits (toutes
périodes indemnisées confondues) s’élève, au 31 décembre 2020, à
11,8 Md€196, avec en décembre une dépense de 4,3 Md€. À fin
février 2021, les dépenses atteignaient 15,5 Md€ au titre des aides 2020,
dont 15,2 Md€ pour le volet 1.
Cette hausse des dépenses, très significative, peut être mise en
relation avec l’élargissement des plafonds et des critères, traduisant le
changement de périmètre du fonds.
195 Les entreprises ont jusqu’à fin février 2021 pour déposer leur demande au titre
de décembre, certaines d’entre elles bénéficiant de délais supplémentaires.
196 Dont 11,56 Md€ pour le volet 1, 260 M€ pour le volet 2 et 0,4 M€ pour le volet 2 bis.
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234 COUR DES COMPTES
B - L’élargissement et la prolongation du fonds
emportent des risques qu’il convient
de mieux maîtriser
1 - Un cumul très large avec d’autres aides, dont le total
peut parfois dépasser le préjudice subi
a) Un cumul très large avec d’autres aides
Depuis l’origine, le bénéfice du fonds de solidarité peut se
cumuler à d’autres mesures, la plupart visant un champ plus large que
les seules petites et très petites entreprises.
Au niveau national, l’État a déployé plusieurs dispositifs
transversaux, en particulier les prêts garantis par l’État (PGE), ouverts à
toutes les entreprises quelles que soient leur taille et forme juridique,
l’indemnisation de l’activité partielle, le report ou l’étalement des
échéances fiscales et sociales et, dans le cas des cotisations sociales
patronales, la possibilité d’une exonération voire d’un crédit de
cotisations. Ces mesures ont été complétées par des plans de soutien
d’urgence aux secteurs les plus touchés par la crise, pour 43,5 Md€ au
total197. Les plus petites entreprises peuvent également bénéficier, de
droit, du report du paiement des loyers, des factures d’eau, d’électricité
et de gaz.
Des mesures d’aide aux entreprises ont également été prises en
matière sociale. Divers organismes de sécurité sociale, et notamment
des caisses de retraite, ont versé des aides exceptionnelles à leurs
cotisants, en particulier pour les professionnels libéraux du secteur de la
santé. La plus notable est l’aide entièrement automatique mise en place
par le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants
(CPSTI), d’un montant équivalant aux cotisations versées en 2018, dans
la limite de 1 250 €, entièrement cumulable avec le fonds de solidarité
et nette d’impôts198.
De leur côté, les régions ont mis en place, avec la Caisse des
dépôts (Banque des territoires), des fonds de soutien régionaux avec
lesquels le fonds de solidarité s’est trouvé en situation de concurrence
et de cumul. Ceux-ci sont restés actifs à l’automne, durant le couvre-feu
et le second confinement.
197 Chiffrage DGE à fin juillet 2020.
198Au 10 juin 2020, cette aide, financée sur les réserves du régime
complémentaire de retraite des travailleurs indépendants, avait été versée à plus
d’un million d’indépendants, pour un montant total de 928 M€.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 235
Les fonds de soutien régionaux aux entreprises
Des fonds de soutien régionaux aux entreprises, baptisés
« Résilience », « COVID Résistance », ou encore « Renaissance », ont
été mis en place dans 17 des 18 régions de métropole et d’outre-mer,
ainsi que dans deux collectivités d’outre-mer. Ils proposent aux TPE et
associations des avances remboursables à taux zéro et sans frais, d’un
montant maximum de 15 000 € à 30 000 €, et une durée de
remboursement comprise entre trois et sept ans (avec un différé de
six à 24 mois).
Bien qu’il ne s’agisse que de prêts, leur plafond élevé et la
simplicité des démarches permettant de les obtenir en ont fait un
dispositif attractif pour les entreprises. À fin juin, 48 M€ d’avances
avaient été octroyées à près de 5 600 entreprises, pour un montant
moyen de 9 000 €. À cette même date, le volet 2 du fonds de
solidarité avait distribué 49 M€ d’aides, à des entreprises plus
nombreuses (près de 20 000 paiements) mais d’un montant
nettement inférieur (environ 2 500 €). À mi-septembre, pour 15 fonds
lancés sur 19, l’engagement financier total s’élevait à 440 M€, dont
près de 144 M€ financés par la Caisse des dépôts (Banque des
territoires), 173,5 M€ par les régions et 124 M€ par les collectivités
infrarégionales.
b) La possibilité d’une indemnisation au-delà du préjudice subi
Compte tenu des autres mesures de soutien aux entreprises et de
leurs modalités de calcul, les aides mensuelles du fonds de solidarité
peuvent conduire à indemniser les entreprises au-delà des préjudices
subis sur les mois d’octobre à décembre 2020.
L’aide du fonds de solidarité permet d’indemniser la perte de
chiffre d’affaires des entreprises, tandis que d’autres mesures ont pour
objectif de réduire leurs charges, notamment de masse salariale. Le
recours conjoint au fonds de solidarité et à l’indemnisation de l’activité
partielle peut ainsi conduire, dans certains cas, à améliorer la situation
d’une entreprise par rapport à l’année précédente.
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236 COUR DES COMPTES
Le cumul du fonds de solidarité et de l’activité partielle
Une entreprise fermée administrativement en novembre 2020
ayant eu en novembre 2019 un chiffre d’affaires de 10 000 € peut
toucher ce montant au titre du fonds de solidarité. Or, en novembre
2019, l’entreprise devait payer l’intégralité de ses coûts fixes, alors qu’en
2020, si elle emploie des salariés, le dispositif d’activité partielle réduit
considérablement ses charges de masse salariale.
Dans ce cas, sauf augmentation de ses autres charges,
l’entreprise améliore mécaniquement son bénéfice par rapport à
novembre 2019, puisque son chiffre d’affaires est maintenu mais ses
charges sont plus faibles.
De même, il est possible aux entreprises de choisir, chaque mois,
le chiffre d’affaires de référence pour calculer leur perte d’activité 2020 :
soit celui du même mois en 2019, soit la moyenne mensuelle du chiffre
d’affaires 2019. Dans le contexte de prolongation du fonds, cela peut
conduire à sur-indemniser des entreprises ayant une activité saisonnière.
Ainsi, une entreprise de restauration habituellement ouverte d’avril à
septembre peut bénéficier d’une aide en octobre, novembre et
décembre 2020 alors qu’elle est normalement fermée à cette période.
Enfin, afin de soutenir l’activité, les décrets relatifs au fonds de
solidarité pour novembre 2020, décembre 2020 et janvier 2021 prévoient
que pour les entreprises ne pouvant accueillir de public, la vente à
emporter n’est pas prise en compte pour calculer le montant de l’aide.
Le cumul des aides est autorisé, chacune ayant sa propre
logique ; il est parfois même recherché dans un contexte
particulièrement difficile pour les entreprises. Il est néanmoins nécessaire
de mieux identifier les situations de cumul qui conduisent à ce que les
aides dépassent le montant du préjudice subi. Ceci est d’autant plus
justifié que le fonds aide dorénavant des entreprises de taille nettement
plus importante, pour des montants très significatifs.
2 - Une exposition croissante au risque de fraude
nécessitant des contrôles renforcés
Le volet 1 du fonds de solidarité devait assurer un paiement massif
et rapide d’aides de faible montant, ce qui avait justifié la mise en place
d’un dispositif général simple, très automatisé et avec des contrôles
allégés. Dans un tel cadre, comme l’ont montré les premières
estimations de la Cour, le risque de fraude était assez limité, et son
impact financier est resté contenu. En revanche, pour le versement
d’aides de montants plus élevés, destinées à un nombre plus réduit
d’entreprises de plus grande taille, l’outil mis en place au printemps 2020
expose à un risque de fraude significativement augmenté.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 237
Pour répondre en partie à cette préoccupation, la DGFiP a fait
évoluer son dispositif d’instruction des aides. Elle a ainsi progressivement
enrichi ses filtres automatiques, afin de rediriger certaines demandes
vers ses services pour instruction approfondie199 ou encore de vérifier le
secteur d’activité de l’entreprise demandeuse et son éligibilité au
régime d’aide sollicité200.
Depuis le 15 janvier 2021, elle a également mis en place un
dispositif spécifique d’instruction des demandes d’aides dépassant un
certain montant (30 000 €). Selon la DGFiP, le nombre total des
demandes comprises entre 10 000 € et 200 000 € étant estimé à 70 000
par mois la plupart resteront néanmoins traitées de façon automatique.
Enfin, les aides au titre des coûts fixes, qui devraient atteindre
jusqu’à 3 M€, voire 10 M€, et dont le nombre prévisionnel est estimé par
la DGFiP entre 500 et 1 000, devraient être examinées par une équipe
dédiée au sein de sa direction des grandes entreprises.
Ce renforcement du contrôle a priori est d’autant plus nécessaire
que le fonds de solidarité a été prolongé jusqu’à l’été 2021. Il devra être
complété par des contrôles a posteriori accrus, assortis de sanctions en
cas de fraude.
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________________________
Le succès du fonds de solidarité face à la crise sanitaire est réel.
Créé en deux semaines, grâce à la très forte mobilisation de toutes les
parties prenantes et au recours le plus large possible à des outils déjà
existants, simples et efficaces, il a permis de limiter les effets de la crise
par la distribution rapide, au 31 décembre 2020, de 11,8 Md€ d’aides à
1,8 million d’entreprises et d’entrepreneurs individuels et indépendants.
Si, de mars à septembre 2020, le volet 1 de l’aide, avec des
contrôles a priori limités et une très grande rapidité de versement, a fait
l’objet d’un recours massif, concentré sur les secteurs les plus touchés
par la crise et les plus petites entreprises, le volet 2, dédié à lutter contre
les faillites et doté de critères plus restrictifs n’a en revanche connu qu’un
succès limité.
199 Entreprises reliquataires de dettes fiscales de plus de 1 500 € (formulaire d’avril),
défaillantes aux impôts indirects des entreprises (formulaire d’octobre), ayant eu
des aides supérieures à 5 000 € sur des comptes bancaires de type néobanques
(formulaire de novembre), demandeurs créés après septembre, demandes qui
excèdent le chiffre d’affaires 2019 de l’entreprise (formulaire de décembre).
200 Appartenance aux secteurs prioritaires (S1) ou connexes (S1 bis), entreprises
concernées par une fermeture administrative.
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238 COUR DES COMPTES
À compter du mois d’octobre 2020, avec le couvre-feu puis le
deuxième confinement, le volet 1 du fonds a pris une ampleur inédite,
avec un élargissement aux entreprises ayant jusqu’à 50 salariés puis sans
plafond, et un versement d’aides mensuelles jusqu’à 10 000 €, voire
200 000 €, conduisant à un doublement de son enveloppe financière
pour 2020 dans la loi de finances rectificative du 30 novembre 2020.
Ainsi, progressivement, le fonds s’est transformé, passant d’un outil
général de soutien aux petites entreprises versant l’équivalent d’un
revenu de survie à leur dirigeant, au support de mesures plus durables
visant à éviter la faillite d’entreprises de plus grande taille, en particulier
dans les secteurs de la restauration, de l’hôtellerie, du tourisme, de
l’événementiel, du sport et de la culture.
Or, les principes généraux de fonctionnement du fonds n’ont pas
évolué en parallèle, celui-ci conservant pour la grande majorité des
demandes d’aide une quasi-automaticité de versement reposant sur
des informations essentiellement déclaratives. L’utilisation du même
outil, pour des publics et des objectifs très différents, accroît le risque
d’un cumul des aides supérieur au préjudice subi et majore le risque de
fraude. L’administration a conscience de ce risque et a engagé une
modification de ses procédures et un renforcement des contrôles.
Le fonds de solidarité a vocation à s’éteindre progressivement, avec
la sortie de la crise sanitaire. Sa mise en extinction devra néanmoins s’opérer
avec prudence car il contribue, avec les autres dispositifs mis en place dans
le cadre de cette crise, à maintenir en activité des entreprises qui auraient
disparu sans ces aides, indépendamment de la crise sanitaire : la Banque
de France indique ainsi que le nombre de faillites est, en 2020, inférieur de
39,5 % à son niveau de 2019. La suppression du fonds de solidarité et des
autres mesures d’urgence, nécessaire dès lors que l’apaisement de la crise
sanitaire aura permis le retour à une activité normale, pourrait entraîner un
ressaut important des défaillances d’entreprises.
La Cour formule ainsi les recommandations suivantes à l’attention
du ministère de l’économie, des finances et de la relance :
1. conformément à la réglementation, imputer la contribution des
collectivités territoriales au fonds de solidarité en dépenses de
fonctionnement ;
2. mettre en place des outils permettant d’éviter que le cumul d’aides
versées à une entreprise soit supérieur au préjudice subi ;
3. accompagner l’accroissement du montant des aides et
l’élargissement du fonds à des entreprises de taille plus importante
par la mise en place d’une instruction plus exigeante des aides et
d’un dispositif renforcé de prévention de la fraude et de sanctions.
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Réponses
Réponse du ministre de l’économie, des finances
et de la relance ......................................................................................... 241
Président de l’association Régions de France ..................................... 244
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RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE
Le fonds de solidarité à destination des entreprises a été créé
dans l’urgence afin d’apporter dans les meilleurs délais un soutien aux
entreprises particulièrement touchées par les conséquences
économiques de l’épidémie de covid-19.
Les travaux de la Cour soulignent que cette aide d’urgence aux
entreprises remplit pleinement son objectif d’aide massive à
décaissement rapide. Elle a été mise en place en mobilisant l’ensemble
des ressources du ministère de l’Économie, des Finances et de la
Relance, alliant les compétences juridiques et sectorielles de la direction
générale des Entreprises, les analyses économiques de la direction
générale du Trésor, les prévisions budgétaires de la direction du Budget
et la mise en œuvre informatique et financière de la direction générale
des Finances publiques. Avec une grande efficacité, ces équipes ont
déployé un outil simple d’utilisation et permettant des versements dans
des délais remarquables, ce qui en a fait un outil particulièrement
apprécié des entreprises.
Cette appréciation positive des bénéficiaires du fonds conforte
les principes directeurs ayant présidé à la création du fonds de solidarité
et à la définition de ses modalités de mise en œuvre. Ce résultat est
également une réussite collective pour toutes les parties prenantes.
Grâce à leur mobilisation de tous les instants, le fonds est très
régulièrement adapté à l’évolution de la situation sanitaire française et
ses implications sur l’activité économique.
La mise en œuvre du fonds de solidarité est aussi une expérience
dont l’analyse ex-post peut utilement alimenter la réflexion sur l’action
de l’État en période d’incertitude élevée, dans des situations où il est
nécessaire de mobiliser des moyens et des compétences de manière
transverse et agile.
Au regard des recommandations formulées par la Cour, nous
souhaitons apporter les éléments d’information suivants.
Recommandation n° 1 : imputer la contribution des collectivités
territoriales au fonds de solidarité en dépenses de fonctionnement.
Le Gouvernement a donné aux collectivités territoriales et
établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à
l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020, par une
circulaire co-signée par la ministre de la Cohésion des territoires et des
Relations avec les Collectivités territoriales et par le ministre délégué
chargé des Comptes publics, la possibilité d’imputer en section
d’investissement, de façon exceptionnelle et temporaire, et par
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242 COUR DES COMPTES
dérogation aux règles budgétaires et comptables en vigueur, leur
participation au fonds de solidarité. Cette dérogation est justifiée par le
caractère exceptionnel du fonds créé par la loi d’urgence sanitaire.
Ces dépenses peuvent être amorties sur une durée maximale de
cinq ans et le dispositif optionnel de neutralisation budgétaire de la
dotation aux amortissements des subventions d’équipement versées
s’applique conformément aux dispositions du code général des
collectivités territoriales (CGCT). Enfin, il faut noter que ces opérations ne
sont pas éligibles au fonds de compensation de la TVA (FCTVA).
Recommandation n°2 : mettre en place des outils permettant
d’éviter que le cumul d’aides versées à une entreprise soit supérieur au
préjudice subi.
Le Gouvernement poursuit l’objectif de limiter les effets d’aubaine
ou de « sur-indemnisation » dans le cadre du fonds de solidarité. Les
cumuls d’aides dépassant le préjudice subi doivent être évités, sans pour
autant que les outils mis en place ne conduisent à des délais de
traitement incompatibles avec l’urgence économique. Par ailleurs, le
principe fondamental du fonds de solidarité, à savoir le versement,
chaque mois, d’une aide d’urgence à un très grand nombre
d’entreprises, ne permet pas un examen manuel a priori de chaque
demande.
Lors de la création du fonds de solidarité en mars 2020, l’aide
constituait un revenu de substitution pour les dirigeants non-salariés des
très petites entreprises et pour les travailleurs indépendants. Il a ainsi été
décidé de déduire du montant de l’aide les indemnités journalières et
les pensions de retraite, et d’exclure les entreprises dont le dirigeant était
par ailleurs salarié à temps complet. Ces règles ont été introduites afin
de limiter les éventuels cumuls.
L’objectif de limiter les effets de « sur-indemnisation » présidera
également à la mise en œuvre de l’aide dite « coûts fixes »,
prochainement créée dans le cadre du fonds de solidarité. Cette aide
tiendra compte de l’ensemble des aides publiques reçues par
l’entreprise au titre des dispositifs d’urgence, tant par l’État que par les
collectivités territoriales. Ces aides seront déduites de l’assiette de l’aide
afin de ne pas couvrir deux fois une même dépense.
Recommandation n°3 : accompagner l’accroissement du
montant des aides et l’élargissement du fonds à des entreprises de taille
plus importante par la mise en place d’une instruction plus exigeante
des aides et d’un dispositif renforcé de prévention de la fraude et des
sanctions.
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 243
Comme la Cour le recommande, nous vous confirmons qu’au
regard de l’accroissement du montant des aides et de l’élargissement
du fonds de solidarité à des entreprises de taille plus importante, le
dispositif de prévention de la fraude et les sanctions ont été renforcés.
Des contrôles préalables à certaines demandes sont désormais à
l’œuvre et ont démontré tout leur intérêt. Ce type de contrôle concernera
l’intégralité des demandes au titre de l’aide dite « coûts fixes » qui sera
créée prochainement dans le cadre du fonds de solidarité.
Un dispositif de contrôle à trois niveaux a ainsi été développé
reposant sur un mécanisme de confrontation automatique des
demandes avec des fichiers de contrôle préétablis. Ces fichiers ont été
mis en place dès l’origine, puis ont évolué au fil du temps en fonction
notamment des données disponibles, des évolutions des critères
d’attribution du fonds, des décisions de rejet de demandes antérieures.
Il s’agit donc de fichiers dynamiques qui sont actualisés en
permanence.
Un premier niveau d’examen est composé de filtres automatiques
appliqués a priori. Les demandes qui, au vu de ces filtres, présentent des
incohérences sont soit rejetées soit renvoyées dans les services fiscaux pour
instruction a priori de la demande d’aide (secteur d’activité, par exemple).
Le deuxième niveau repose sur une instruction a priori, réalisée par
les agents de la DGFiP, lesquels examinent les dossiers renvoyés en
contrôles manuel suite au passage du premier filtre. Environ 200 000
dossiers sont actuellement en traitement à ce titre, dont 120 000 pour les
demandes d’aide au titre du mois de décembre. Sont également
expertisées les demandes signalées comme présentant des risques de
fraude. Dans ce cas, les SIREN concernés sont signalés et toute nouvelle
demande est soit rejetée automatiquement soit renvoyée pour
instruction a priori.
Enfin, un dernier contrôle, a posteriori, examine le respect des
conditions d’éligibilité. Ces contrôles sont ciblés sur des dossiers
présentant des risques de fraude (entreprises en sommeil réactivées,
entreprises défaillantes déclaratives, etc.). Près de 92 000 dossiers ont
ainsi été transmis aux services de contrôle sur des aides versées entre
mars et juillet. Fin janvier, environ 33 000 contrôles ont conclu à
43,6 millions d’euros d’aides indues.
L’envoi aux services fiscaux de nouvelles listes pour contrôle a
posteriori sera prochainement effectué au regard des enjeux financiers
qui sont croissants, compte tenu des évolutions du fonds au titre des
derniers mois. Par ailleurs, un travail d’identification des dossiers
présentant de forts risques de fraude est en cours, s’agissant notamment
des entreprises ayant perçu en 2020 au titre du fonds des aides
supérieures à leur chiffre d’affaires déclaré en 2019.
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244 COUR DES COMPTES
Conscients que l’augmentation des plafonds d’aides à 10 000 euros
à compter du mois d’octobre 2020, puis 200 000 euros depuis le mois de
décembre 2020, a accru les risques de fraude, nous avons demandé que
soit engagé un renforcement des filtres a priori notamment pour identifier
les cas de discordance substantielle entre le chiffre d’affaires 2019 déclaré
pour bénéficier du fonds et celui déclaré au titre des obligations fiscales,
mais également pour identifier les demandeurs qui souhaitent bénéficier à
tort de régimes spécifiques avantageux tel que celui propre aux entreprises
ne pouvant accueillir du public ou encore celui dédié aux commerces
situés dans des stations de ski.
Le taux de rejet des formulaires déposés toutes périodes
confondues s’établit à un peu plus de 14 % début février. Ainsi, il est
dénombré 8 304 083 formulaires déposés pour 6 885 651 payés. Retraité
du stock en cours de traitement le nombre de formulaires rejetés s’élève
donc à 1 194 326 formulaires. Ce taux est nécessairement plus élevé sur
le mois de décembre compte tenu du renforcement des contrôles
(173 690 formulaires rejetés sur 717 742 formulaires déposés et 422 984
formulaires payés). Il s’élève à 24 %.
Nous avons également souhaité qu’en lien avec la Chancellerie, les
services de la DGFiP accélèrent les transmissions à l’autorité judiciaire au titre
de l’article 40 du code de procédure pénale des cas de fraudes
présumées.
Enfin, afin de maintenir un bon équilibre entre versement rapide des
aides et vigilance justifiée face aux risques de fraude, une équipe dédiée
composée de 50 personnes a été mise en place pour gérer les dossiers à
forts enjeux, présentant des montants d’aide supérieurs à 30 000 euros et
250 vacataires seront prochainement recrutés pour assurer l’instruction a
priori des demandes renvoyées dans les services de la DGFiP.
PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION RÉGIONS DE FRANCE
Par courrier en date du 26 janvier 2021, vous m’avez transmis le
chapitre de votre prochain rapport public annuel relatif au fonds de
solidarité à destination des entreprises.
Ce chapitre dresse un bilan des conditions de mise en œuvre du
Fonds de solidarité et se penche en particulier sur modalités de
mobilisation (financières, organisationnelles et humaines) des Régions,
dans la mise en œuvre du « volet 2 » du Fonds de solidarité que le
Gouvernement a souhaité confier à leur responsabilité, en mars 2020.
Si les constats établis par la Cour quant aux conditions de mise en
œuvre n’appellent pas d’observations particulières de ma part, je
souhaite cependant revenir sur 3 points :
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 245
1 – Une forte mobilisation des Régions dans un contexte
d’urgence et de crise sanitaire
La Cour souligne la rapidité avec laquelle le Fonds a été déployé
malgré les difficultés liées à la crise sanitaire et aux contraintes du
confinement. Ce déploiement dans des délais exceptionnels au regard
de l’ampleur de ce dispositif a été rendu possible grâce à la très forte
mobilisation, dès le 17 mars 2020, et à l’esprit de responsabilité qui ont
inspiré l’action des acteurs impliqués dans ce déploiement, tant du côté
des services de l’État que des Régions.
Les présidents de Région, sollicité par le gouvernement, ont
immédiatement répondu favorablement pour contribuer au
financement du Fonds pour près de 500 M€ et pour assurer la mise en
œuvre du « volet 2 ». Les Régions ont apporté une contribution au Fonds,
mais également pris à leur charge l’ensemble des coûts liés à la mise en
œuvre et au fonctionnement des plateformes déployées, dans chaque
région, pour le dépôt des demandes d’aide au titre du « volet 2 ».
Les services des Régions (directions du développement
économique, des services informatiques, juridiques) ont été, dans des
conditions complexes, massivement mobilisés dès la mi-mars pour
assurer, en lien avec Régions de France et les services de l’État, la mise
en place du dispositif volet 2, ouvert le 15 avril, soit moins d’un mois après
l’engagement pris vis-à-vis du gouvernement. La mobilisation concertée
et étroite des Régions et des services de l’État, sous l’égide de Régions
de France et de la Direction générale des entreprises, en première ligne,
a permis de préfigurer le cadre juridique, les modalités d’intervention des
régions et d’articulation avec les services de l’État en région (rédaction
du « Convention FSN État – Régions », définition d’un processus
d’instruction précis, organisation de réunions techniques régulières avec
les services en région, conception et paramétrage des outils sur la base
des décrets) avec une rapidité d’exécution exceptionnelle.
Cette mobilisation des Régions a permis, malgré l’aggravation de
la crise et les évolutions successives et rapides des règles applicables au
Fonds de solidarité, d’assurer un fonctionnement efficace et sans
interruption du « volet 2 », qui s’interrompra le 28/2 prochain sur décision
du gouvernement.
2 – Un dispositif « volet 2 » par nature plus restrictif et aux règles de
plus en plus complexes.
Le rapport souligne l’important travail d'instruction et de
vérification assuré par les services des régions pour le « volet 2 », qui a en
effet permis de garantir la rapidité d’octroi des aides, mais a aussi
grandement contribué à limiter les fraudes comparativement au « volet
1 » plus automatique.
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246 COUR DES COMPTES
Le volume des aides octroyées au titre du « volet 2 » est sans
commune mesure avec les montants observés sur le « volet 1 », en raison
du caractère plus restrictif voulu par le gouvernement pour l’aide
complémentaire pouvant être accordée sur le second volet. La cible du
volet 2 et les critères d’accès ont été en effet dès le début plus restrictifs
(avoir bénéficié du volet 1 ; avoir au moins 1 salarié ; exigence de refus
de prêt ; restrictions sectorielles). Ainsi, le fonctionnement du « volet 2 »
relève d’une logique d’instruction spécifique (par la Région) et de
décision (par la Préfecture, service ordonnateur) qui n’a pas
l’automaticité du « volet 1. C’est pourquoi la comparaison entre les
2 volets souvent faite par les observateurs n’est pas pertinente.
Les évolutions des règles d’accès au « volet 2 » voulues par le
gouvernement – plus de 15 décrets applicables au Fonds depuis mars
2020 -, bien qu’introduites pour des raisons généralement opportunes et
légitimes (élargissements), ont nécessité à chaque fois des
développements informatiques et une adaptation des procédures
d’instruction. Ces évolutions multiples et rapides des paramètres du «
volet 2 » ont eu pour effet de rendre le dispositif difficilement lisible pour
les entreprises, avec une multiplication de cas d’usage (demande
initiale ; accès S1 et S1 bis ; demande d’aide complémentaire après
autorisation de prise en compte des « fluides »).
Cependant, et malgré des critères plus restrictifs et des évolutions
complexes des règles, la dynamique du « volet 2 », qui n’a démarré que
le 15 avril 2020, est globalement bonne eu égard à ses finalités. Entre juin
et septembre 2021, le niveau de consommation du « volet 2 » a ainsi
quasiment doublé (50 à 100M€), pour atteindre à date près de 290 M€
cumulés alors que le « volet 2 » ne concerne plus que les « discothèques
». Le faible taux de refus des Régions constaté sur le « volet 2 » atteste
également du bon travail d’instruction et a contribué à la dynamique
de ce second volet.
3 – La Cour des comptes s’interroge sur le bien-fondé d’une
comptabilisation des contributions des régions en dépenses
d’investissement et non de fonctionnement
Le rapport s’interroge sur la légitimité de la dérogation à la règle
d’équilibre budgétaire des collectivités qu’a constitué la décision par
l’État d’autoriser les Régions à comptabiliser en section d’investissement
les dépenses engagées par elles au titre de leur participation au Fonds
de solidarité.
En premier lieu, il convient de noter que la violation de la règle
d’équilibre budgétaire aurait consisté en ce que les régions soient
amenées à financer par l’emprunt leur section de fonctionnement en
raison d’une épargne brute devenue négative. Tel n’a pas été le cas en
2020, et ne l’aurait pas été même si la comptabilisation de leur
contribution au Fonds avait été faite en fonctionnement. Par contre,
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LE FONDS DE SOLIDARITÉ À DESTINATION DES ENTREPRISES :
UNE MISE EN ŒUVRE RAPIDE DANS UN CONTEXTE INSTABLE 247
dans cette hypothèse, leur capacité d’autofinancement aurait été
fortement dégradée, dans un contexte où il était attendu de leur part
des investissements massifs dans la relance alors qu’elles avaient déjà
engagé d’importantes dépenses exceptionnelles (+ de 1,7 Md€) pour
soutenir les entreprises et l’emploi sur leurs territoires tout en subissant des
pertes de recettes estimées à près de 900 M€ en 2020.
Par ailleurs, si l’on s’interroge sur les fondements de ce fonds de
solidarité, on comprend qu’il avait pour objectif de sauver un appareil
productif composé d’entreprises artisanales et de TPE/PME dont tout le
monde savait qu’il serait essentiel à la reprise. Il s’agissait bien de faire
un pari sur l’avenir, et de ce fait, la dépense pouvait s’assimiler à une
dépense d’investissement au même titre que les dépenses liées à la
recherche et l’innovation.
C’est pour toutes ces raisons que lorsque le gouvernement a
sollicité les régions pour ré-abonder le fonds de solidarité à hauteur de
250 M€ supplémentaires, il a naturellement autorisé la comptabilisation
de ces dépenses en investissement au regard de l’ampleur historique de
la crise.
Enfin, comme vous le savez, les régions comme toutes les
collectivités locales ne peuvent déroger à la règle d’équilibre
budgétaire, et donc financer leurs dépenses courantes par le déficit
comme le fait l’État. L’affectation en investissement a permis un
financement par l’emprunt et donc un lissage de la charge sur plusieurs
exercices. Ce faisant, cette mesure a contribué à maintenir la solvabilité
des Régions et leurs capacités futures à contribuer aux mesures de
rebond de l’économie et à la relance.
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