Garantir l’efficacité des aides de l’État aux entreprises pour faire face aux crises — Notes thématiques, juillet 2023
Summary
A thematic note from the Cour des comptes, juillet 2023, part of its contribution to the public spending review, on state aid to companies in two crises: the 2020 emergency plan for the health crisis and the resilience plan for the energy crisis. It puts the cost of support from 2020 to 2022 at more than 92 Md€, and says that with 143 Md€ of state-guaranteed loans (PGE) and deferred social contributions the support equals 10 % of gross domestic product. The note finds the emergency measures effective but says prior checks were limited, refusal rates very low and fraud risk handled unevenly. It proposes three levers: temporary aid with built-in evaluation, aid targeted at the firms most affected, and anti-fraud controls designed in from the start.
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Full text
NOTES THÉMATIQUES
GARANTIR L’EFFICACITÉ
DES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
POUR FAIRE FACE
AUX CRISES
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023
2 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
SOMMAIRE
3 AVERTISSEMENT
4 SYNTHÈSE
7 INTRODUCTION
8 1 - Des mesures globalement efficaces,
des risques d’effet d’aubaine et de fraude
partiellement pris en compte
8 A - Un soutien massif de l’État aux entreprises
13 B - Le plan d’urgence : des mesures efficaces face
à un choc exceptionnel, des contrôles à poursuivre
17 C - Le plan de résilience : des aides multiples,
décidées dans l’urgence et parfois mal positionnées
20 2 - Les conditions d’une amélioration de la qualité
des dépenses en temps de crise
20 A - Affirmer le caractère temporaire des aides
et prévoir leur évaluation
20 B - Mieux évaluer les besoins des entreprises
et la nécessité de la dépense
21 C - Systématiser les outils de contrôle a priori
22 RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX DE LA COUR DES COMPTES
COUR DES COMPTES 3
AVERTISSEMENT
La présente note fait partie d’un ensemble de travaux destinés à contribuer
à la revue des dépenses initiée par le Gouvernement dans la perspective des
projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2024.
Cet ensemble de notes thématiques vise à éclairer le débat et à capitaliser
sur les nombreux travaux récents réalisés par les chambres de la Cour des
comptes. Les neuf thèmes choisis correspondent à des politiques publiques
pour lesquelles les questions de l’efficacité et de l’efficience de l’action
publique se posent avec une acuité particulière. Il a semblé utile à la Cour de
contribuer à évaluer la qualité de la dépense publique, dans sa conception, sa
mise en œuvre et son suivi, et à formuler des leviers d’action pour la renforcer.
La publication de ces notes intervient parallèlement à celle du rapport sur
la situation et les perspectives des finances publiques 2023, qui propose
une vision consolidée de la qualité de la dépense à tous les niveaux
d’administration publique et une grille d’analyse, susceptible de déboucher
sur des dispositifs plus économes, plus efficaces et plus équitables.
Comme pour les notes structurelles qu’elle a publiées au dernier trimestre
2021, conformément à sa mission constitutionnelle d’information des
citoyens, la Cour a souhaité développer une approche nouvelle, qui se
différencie de ses travaux habituels, pour apporter, par cette série de notes
volontairement très synthétiques et ciblées, sa contribution au débat
public tout en veillant à laisser ouvertes les différentes voies de réformes
envisageables.
Cette note a été délibérée par la première chambre le 19 juin 2023 et
approuvée par le comité du rapport public et des programmes de la
Cour des comptes le 27 juin 2023.
Les publications de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site
internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr.
4 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
SYNTHÈSE
En 2020, un plan d’urgence a été mis en œuvre pour faire face aux conséquences
économiques immédiates de la crise sanitaire, suivi à compter de 2022 d’un plan
de résilience, toujours en cours, pour soutenir l’activité face à la crise énergétique.
De nombreux dispositifs pour aider les entreprises ont été mobilisés, pour un coût
qui peut être évalué à 92,4 Md€ de 2020 à 2022, et un soutien financier total de
260,4 Md€ en intégrant le montant des prêts garantis et des reports de paiements
des cotisations sociales.
Les mesures du plan d’urgence se sont révélées efficaces pour soutenir la trésorerie
des entreprises, préserver le tissu économique et sauvegarder l’emploi. Contrepartie
de la recherche d’une grande rapidité d’exécution, les contrôles a priori ont été limités
et le taux de refus des demandes très faible. Le risque de fraude a été appréhendé
de manière variable et progressive par les administrations. La possibilité de cumuler
différents dispositifs de soutien a augmenté le risque de versement de compensations
indues au regard du préjudice subi.
La crise énergétique, d’une ampleur comparable à celle du choc pétrolier de 1973, est
de nature différente. Elle résulte d’une succession de déséquilibres économiques et de
perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales en 2021 dans le contexte
de la reprise économique post crise sanitaire. L’État y a répondu immédiatement
par des mesures générales et automatiques et des aides ciblées sur certaines
entreprises. Les administrations ont rencontré des difficultés pour évaluer les
besoins des entreprises et apprécier la réalité de leur situation financière. En 2022,
les crédits affectés au financement de ces aides ont ainsi été largement surestimés
et des aides forfaitaires octroyées sans vérification des pertes réellement subies. En
2023, l’assouplissement des critères augmente le risque de compensations indues,
alors qu’en raison de la hausse importante des prix de l’énergie à partir du second
semestre 2022, le nombre de bénéficiaires pourrait fortement augmenter. L’absence
de système automatisé de partage des données pour les dispositifs mis en œuvre par
les fournisseurs d’électricité et l’aide versée par le ministère chargé de l’économie
augmente les risques de fraude et nécessitera des contrôles a posteriori.
COUR DES COMPTES 5
Pour améliorer la qualité des aides publiques octroyées aux entreprises en temps
de crise et réduire les dépenses, la Cour identifie trois leviers d’action.
1 - Face à des crises par nature limitées dans le temps, les dispositifs de soutien
doivent être temporaires.
Dans les deux crises analysées par la Cour, on relève la tentation de poursuivre la
mise en œuvre de dispositifs au-delà de l’échéance initialement prévue, comme par
exemple le Fonds de solidarité et les prêts garantis par l’État (PGE) du plan d’urgence.
De même, aucune date n’a été annoncée pour l’extinction de certains dispositifs
transversaux du plan de résilience. Or, un arrêt trop tardif du soutien peut contredire
les objectifs d’autres politiques publiques, comme la transition énergétique ou la
compétitivité de l’économie. Le pilotage de la sortie des dispositifs de soutien serait
grandement facilité par des indicateurs de performance et un dispositif d’évaluation.
2. - Afin de limiter les risques de captation et de saupoudrage des aides, les dispositifs
doivent être ciblés sur les entreprises les plus affectées par la crise.
La connaissance par les administrations concernées de la situation financière et
économique des entreprises doit être améliorée. Des capacités d’analyse micro-
économique plus étendues permettraient de mieux cibler les aides, d’en évaluer
l’impact et de s’assurer que leurs montants n’excèdent pas au total celui du préjudice
subi. L’exemple du comité d’évaluation du plan d’urgence montre l’utilité de prévoir
les modalités de partage des données nécessaires aux évaluations dès la conception
des dispositifs.
3. - L’urgence du déploiement des politiques en période de crise peut être propice aux
fraudes. Il convient de se prémunir contre ce risque dès la conception des dispositifs.
Les dispositifs anti-fraude doivent être mis en œuvre simultanément aux aides,
notamment pour faciliter la récupération des indus, et la dynamique engagée en
matière de croisement des fichiers de données administratives poursuivie. Ainsi pour
limiter les fraudes relatives à l’activité partielle constatées pendant la crise sanitaire,
les services de contrôle de l’État et l’Agence de services et de paiement (ASP) doivent
pouvoir réaliser des croisements des données sociales, fiscales et bancaires.
6 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
Chiffres clés :
• 249,7 Md€ mobilisés pour soutenir les entreprises entre 2020 et 2022 dans
le cadre du plan d’urgence* (pour un coût de 82,2 Md€), dont :
• 80,6 Md€ de subventions et autres mesures budgétaires (pour un coût de
80,6 Md€) ;
• 169,1 Md€ de prêts garantis par l’Etat et autres mesures de liquidité et
de garantie (pour un coût de 1,6 Md€) ;
• 10,7 Md€ mobilisés pour soutenir les entreprises dans le cadre du plan de
résilience (pour un coût de 10,2 Md€), dont :
• 8,8 Md€ de mesures transversales** (pour un coût de 8,8 Md€) ;
• 1,9 Md€ d’aides ciblées sur certains secteurs économiques ou entreprises***
(pour un coût de 1,4 Md€).
* données budgétaires
** estimation de la part revenant aux entreprise, coût budgétaire annuel non déterminé
*** montants du programme de stabilité 2023-2027 et données budgétaires relatives aux PGE
« Résilience » en 2022
GARANTIR L’EFFIC ACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES P OUR FAIRE FACE AUX CRISES
Mieux évaluer
les besoins des entreprises
et la nécessité de la dépense
Affirmer le caractère
temporaire des aides
et prévoir leur évaluation
Systématiser les outils
de contrôle a priori
COUR DES COMPTES 7
INTRODUCTION
Depuis 2020, deux plans ont consacré des montants significatifs au soutien
financier des entreprises pour les aider à faire face aux conséquences économiques
immédiates des crises : le plan d’urgence face à la crise sanitaire liée à la covid-19
et le plan de résilience sociale et économique face à la crise énergétique en lien
notamment avec la guerre en Ukraine, toujours en cours.
Afin de contrer les effets économiques de ces crises, l’État a fortement augmenté
ses dépenses d’intervention directe en s’appuyant sur l’assouplissement de
l’encadrement européen.
Le coût des soutiens de l’État aux entreprises de 2020 à 2022, sous des formes
variées (activité partielle, fonds de solidarité, exonération de cotisations sociales,
aides au paiement de facture d’énergie, aides sectorielles), peut être évalué à plus
de 92 Md€ en prenant en compte les dépenses du plan d’urgence (82 Md€) et les
estimations du coût des mesures du plan de résilience en 2022. En intégrant le
montant de 143 Md€ de prêts garantis par l’État et celui des reports de paiement
des cotisations sociales, le soutien aux entreprises représente 10 % du produit
intérieur brut (PIB).
Le bilan de ces deux plans est contrasté : l’équilibre entre l’efficacité des aides évaluée
à l’aune des objectifs fixés et l’efficience des dépenses publiques correspondantes
pourrait être amélioré (1). La Cour identifie trois leviers d’action pour mieux garantir
à l’avenir le caractère ciblé et temporaire des mesures de crise (2).
8 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
1 - DES MESURES GLOBALEMENT EFFICACES, DES RISQUES D’EFFET
D’AUBAINE ET DE FRAUDE PARTIELLEMENT PRIS EN COMPTE
A - Un soutien massif de l’État de solidarité (41,03 Md€), l’activité partielle
aux entreprises (21,98 Md€) et les exonérations de cotisations
sociales (8,5 Md€), soit un coût budgétaire de
Depuis 2020, l’État soutient les entreprises face 71,5 Md€ sur la période 2020‑2022.
aux chocs successifs de la pandémie et de la crise
Des reports de cotisations sociales pouvant aller
énergétique, au moyen de mesures transversales
jusqu’à 36 mois ont également été consentis
et automatiques et d’aides ciblées (1). La France
à partir de 2020. Selon l’Agence centrale des
se situe parmi les pays de l’Union européenne qui
organismes de sécurité sociale (ACOSS), sur près
mobilisent le plus grand nombre de dispositifs
de 26 Md€ engagés dans les plans d’apurement
et les montants de soutien les plus élevés (2).
des cotisations sociales depuis le début de la crise
sanitaire, plus de 14,7 Md€ ont été régularisés fin
1. De 2020 à 2022, un soutien
2022, soit 57 % des montants dus.
aux entreprises évalué à 260,5 Md€
représentant un coût pour l’État Les entreprises ont également pu souscrire
de plus de 92 Md€ des prêts garantis par l’État (PGE), qui
représentent 143 Md€ sur la période 2020-
Les soutiens publics aux entreprises 2022, dont 94,7 Md€ restaient à rembourser fin
comprennent des subventions et autres 2022 (66 % des montants dus). Sur la période
mesures budgétaires, qui ont un effet 2020-2022, l’État a été appelé en garantie
immédiat et définitif sur le solde public et des pour 1,569 Md€. La provision inscrite au titre
mesures de liquidité (reports de charges) et des PGE dans le compte général de l’État est
de garantie (prêts garantis par l’État), qui font de 4,817 Md€ fin 2022. À court terme, les PGE
normalement l’objet d’un remboursement par génèrent un gain budgétaire pour les finances
leurs bénéficiaires et dont l’impact sur le solde publiques grâce à la prime versée à l’État par
public ne peut être évalué qu’a posteriori. les banques à titre de rétribution de sa garantie
(3,225 Md€). In fine, le coût du dispositif
a. Le plan d’urgence de mars 2020
dépendra des appels de garantie consécutifs
Trois mesures représentent l’essentiel des aides aux défaillances des entreprises ne pouvant
versées aux entreprises dans le cadre du plan rembourser les prêts contractés.
d’urgence mis en œuvre en mars 2020 : le fonds
COUR DES COMPTES 9
Graphique n° 1 : répartition des soutiens financiers de l’État aux entreprises face à la crise
sanitaire sur la période 2020 - 2022 (Md€)
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Prêts garantis par l’État** 143,2
Fonds de solidarité
41
et aides annexes
Report de cotisations sociales 26
Activité partielle de crise* 22
Exonérations et aide au paiement
8,5
des cotisations sociales
Autres : participations
9,1
financières de l’État
*Le coût budgétaire des PGE en 2022 n’intègre pas les primes reçues de la part des banques.
**En tenant compte de la contribution de l’Unedic sur la même période 2020-2022 (environ 10,8 Md€),
le coût total de l’activité partielle de crise s’établit à environ 32,8 Md€.
Source : Notes d’exécution budgétaire des missions « Plan d’urgence » et « Engagements financiers de l’État ».
Graphique n° 2 : répartition du coût budgétaire des soutiens financiers de l’État
aux entreprises face à la crise sanitaire sur la période 2020 - 2022 (Md€)
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Prêts garantis par l’État** 1,6
Fonds de solidarité
41
et aides annexes
Report de cotisations sociales
Activité partielle de crise* 22
Exonérations et aide au paiement
8,5
des cotisations sociales
Autres : participations
9,1
financières de l’État
*Le coût budgétaire des PGE en 2022 n’intègre pas les primes reçues de la part des banques.
**En tenant compte de la contribution de l’Unedic sur la même période 2020-2022 (environ 10,8 Md€),
le coût total de l’activité partielle de crise s’établit à environ 32,8 Md€.
Source : Notes d’exécution budgétaire des missions « Plan d’urgence » et « Engagements financiers de l’État ».
10 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
D’autres aides (garantie export, recherche et Selon les données disponibles début 2023,
développement) ont accompagné certains sec le coût des soutiens aux entreprises prévus
teurs1, dont le montant n’est pas pris en compte sur la période 2022-2023 peut être évalué à
ici. Le montant total des soutiens de l’État pour 24,8 Md€ dont 18,5 Md€ au titre des dispositifs
permettre aux entreprises de surmonter la crise transversaux et 6,3 Md€ au titre des aides
sanitaire s’élève à 249,7Md€, soit 10,9 % du PIB ciblées. Cette évaluation prend en compte
à sa valeur de 20202, pour un effort budgétaire l’estimation par la direction générale des
évalué à 82,2 Md€, près de 3,6 % du PIB. entreprises et la direction générale du Trésor
du coût des dispositifs transversaux bénéficiant
b. Le plan de résilience économique et sociale
aux entreprises, ainsi que celle de la Commission
de mars 2022 pour contrer la hausse
de régulation de l’électricité (CRE) relative à
des coûts de l’énergie et le choc d’inflation
l’« amortisseur électricité » pour les petites
et moyennes entreprises (PME) et au « sur -
Le Gouvernement a annoncé près de 92 Md€
amortisseur électricité » pour les très petites
d’aide au titre du plan de résilience économique
entreprises (TPE). Pour les aides ciblées, il s’agit
et sociale afin de faire face à l’augmentation des
des montants indiqués dans le programme de
coûts de l’énergie et à l’inflation. Les entreprises
stabilité 2023 2027.
peuvent à la fois bénéficier de mesures
transversales et automatiques de réduction des Par ailleurs, 0,488 Md€ de PGE « Résilience » ont
prix de l’énergie et d’aides plus ciblées. été attribués au second semestre 2022.
Graphique n° 3 : estimation du coût des soutiens de l’État aux entreprises face à la crise
énergétique et du montant des PGE « Résilience » sur la période 2022-2023 (Md€)
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Baisse de la TICFE* 7,4
Bouclier tarifaire (part TPE)* 2,5
Livraison exceptionnelle par EDF (ARENH+)** 5,2
Amortisseur d'électricité PME*** 2,9
Sur amortisseur électricité TPE*** 0,5
Guichet d'aide au paiement des factures**** 5
Aide aux TPE ("aide boulangers")**** 0,3
Aides sectorielles (BTP, transporteurs...)**** 1
Montant des PGE "Résilience" 2022***** 0,5
Source : *Estimations DGE et DG Trésor. **Coût en comptabilité nationale de l’ARENH+3 estimé à 5,2 Md€ (part entreprises),
estimations DGE et DG Trésor. ***Commission de régulation de l’électricité - délibération du 13 avril 2023. ****Programme
de stabilité 2023 – 2027. *****Montant des PGE « Résilience » octroyés au second semestre 2022, coût non évalué. Note
d’exécution budgétaire de la mission « Engagements financiers de l’État ».
1.
Cour des comptes, « Le soutien public à la filière aéronautique. Des aides d’urgence, une transformation à accélérer ».
Communication à la commission des finances du Sénat, février 2022 et « Le soutien au tourisme durant la crise
sanitaire. Un secteur préservé, une transformation à peine engagée. » Rapport public thématique, février 2023.
2.
2 300 Md€ selon l’Insee
3.
L’ARENH+ s’ajoute au dispositif d’Accès Régulé à l’Électricité Nucléaire Historique (ARENH).
COUR DES COMPTES 11
Au total, le coût des mesures de crise destinées financière de 2008, la Commission européenne,
aux entreprises sur la période 2020-2022 peut en concertation avec les États membres, a
être évalué à 92,4 Md€, en prenant en compte adopté en mars 2020 et en mars 2022 des
les estimations relatives au plan de résilience. encadrements temporaires des aides d’État pour
Le montant total du soutien apporté par l’État faire face à la crise sanitaire et aux conséquences
s’élève à environ 260,4 Md€. Le coût pourrait économiques de la guerre en Ukraine.
s’élever à 107 Md€ en intégrant les mesures
Les États conservent des marges de manœuvre
prévues en 2023, le soutien atteignant 275 Md€.
importantes pour la déclinaison nationale de
2. Un soutien facilité ces encadrements temporaires. En outre, les
par l’assouplissement du cadre européen mesures générales non sélectives, ainsi que
les aides de minimis5 considérées comme non
Selon l’encadrement européen des aides d’État,
distorsives sur le marché intérieur, ne relèvent
les aides publiques aux entreprises sont jugées
pas de ces encadrements.
incompatibles avec le marché unique lorsqu’elles
faussent ou menacent de fausser la concurrence La France a mobilisé l’ensemble de ces
et qu’elles affectent les échanges entre les instruments pour le plan d’urgence. Elle a notifié
États membres. Cet encadrement prévoit des près de quarante mesures ou aides individuelles
exceptions pour les aides qui sont justifiées depuis mars 2020 pour la crise sanitaire
par la nécessité de pallier des défaillances de (PGE, fonds de solidarité, aides sectorielles
marché, ainsi que par leur caractère nécessaire, à la trésorerie) au titre des aides d’État. Des
approprié et proportionné. aides individuelles ont été notifiées quand
elles excédaient le cadre national initialement
L’intervention publique en période de crise
prévu, justifiées par la nécessité d’éviter la
est compatible de plein droit avec le cadre
défaillance de grandes entreprises qui aurait
européen pour « remédier à une perturbation
des conséquences sur l’ensemble de la filière6.
grave de l’économie » et pour « remédier aux
calamités naturelles ou autres évènements Dans le cadre du plan de résilience, seize
extraordinaires »4, ce dernier cas permettant mesures ont été notifiées au titre des aides
d’indemniser des dommages en lien direct avec d’État depuis le 1er janvier 2022 en réponse à
l’évènement extraordinaire. Comme pour la crise la crise énergétique.
4.
Article 107.2.b) et 3 b) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Montant maximal cumulé sur trois ans, de 200 000 € par entreprise, 20 000 € par entreprise agricole, 30 000 € par
5.
entreprise de pêche maritime. Ce montant a été porté respectivement à 800 000 €, 290 000 € et 345 000 € de 2020 au
30 juin 2022 par la Commission européenne pour faciliter le soutien aux entreprises pendant la crise.
Air France (recapitalisation de 4 Md€ après lui avoir accordé un prêt et une garantie d’actionnaire pour un montant
6.
de 7 Md€), Renault et Novares (garanties d’emprunt).
12 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
Tableau n° 1 : articulation des plans d’urgence et de résilience avec les encadrements européens
Encadrement européen Plan d’urgence Plan de résilience
Aides d’État
Origine de la crise Pandémie covid Impacts de la guerre en Ukraine
Période 2020-2022 2022-2023
Remédier à une perturbation grave de l’économie
Finalités
Remédier aux calamités naturelles ou autres évènements extraordinaires
Soutenir l’économie et atténuer les
Préserver la trésorerie des entreprises
Objectifs conséquences économiques des sanctions
et les emplois
adoptées par l’UE
Critères obligatoires pour justifier que les aides sont nécessaires, proportionnées et
Qualité de la dépense
attribuées aux entreprises qui en ont le plus besoin
Aides à montant limité plafonnée à 2 M€
Subventions
par entreprise sur 2022-2023
PGE covid PGE résilience
Prêts bonifiés Prêts bonifiés
Garantie aux banques qui versent les aides -
Assurance-crédit à l’exportation. -
Types d’aide
Aides aux investissements -
Soutiens au financement sur fonds
-
propres des PME
Indemnisation partielle des surcoûts : aide
Indemnisation des dommages :
au paiement des factures, amortisseur PME,
fonds de solidarité
aides sectorielles (agriculture et pêche)
Aides aux entreprises de travaux public
Aides de minimis Exonération de cotisations sociales
et aux transporteurs routiers
Mesures d’effet général, Reports de paiement des charges, Exonérations de TICFE, bouclier tarifaire,
hors encadrement temporaire subvention au chômage partiel ARENH+
Source : Cour des comptes, d’après les encadrements européens.
Le suivi des aides d’État effectué au niveau dépenses publiques associées, la France, avec
européen permet de comparer les États entre 69 Md€, se situe en deuxième place derrière
eux pour une partie de leurs interventions en l’Allemagne (127,9 Md€). En termes de soutien
période de crise sanitaire, les mesures d’effet aux entreprises et de dépenses publiques
général (activité partielle) et les aides de minimis rapportés au PIB, la France figure parmi les
n’étant pas prises en compte. Le montant total premiers pays européens. Les choix nationaux
des soutiens octroyés par la France dans ce diffèrent : l’Allemagne a davantage utilisé les
cadre sur la période 2020-2021 (208 Md€) est subventions et autres mesures budgétaires,
le plus élevé de l’Union européenne, au même la France, l’Italie et l’Espagne ont davantage
niveau que l’Allemagne. En ce qui concerne les recouru aux mesures de liquidité et de garantie.
COUR DES COMPTES 13
Graphique n° 4 : montants des soutiens aux entreprises au titre de la crise sanitaire
et des dépenses publiques relevant de l’encadrement européen des aides d’État
sur la période 2020‑2021 (Md€)
France
Italie
Allemagne
Espagne
Autres pays
0 25 50 75 100 125 150 175 200 225
Dépenses publiques Soutien financier
Source : Commission européenne, State aid scoreboard 2020 et 2021, Eurostat dissemination tool for statistics.
B - Le plan d’urgence : des mesures pouvoirs publics ont souhaité éviter une crise
efficaces face à un choc exceptionnel, de liquidité pour préserver le tissu économique
des contrôles à poursuivre et sauvegarder l’emploi.
Les dispositifs d’aides ont très vite été mis en
Les autorités publiques se sont montrées
place par la loi d’urgence et la loi de finances
réactives et efficaces dans la conception et
rectificative adoptée le 23 mars 2020. Les
la mise en œuvre des soutiens publics aux
autorités ont misé dans un premier temps sur
entreprises au moment de la crise sanitaire (1).
la simplicité des dispositifs en s’appuyant sur
La prolongation des dispositifs en 2021 et 2022
des procédures existantes (activité partielle),
s’est accompagnée d’un ciblage croissant sur les
des tiers connaissant les bénéficiaires potentiels
entreprises les plus touchées (2). Les objectifs
(les banques pour les PGE) et des systèmes
apparaissent globalement atteints mais
d’information aptes au traitement de masse
des cas de compensations indues au regard
(site impôt.gouv.fr des particuliers pour le
des dommages subis et de fraudes ont été
fonds de solidarité). Ainsi facilité, le recours à
observés (3).
ces soutiens a été particulièrement massif lors
de la première vague de l’épidémie (de mars à
1. Un déploiement rapide lié au choix
septembre 2020) : 90 % des 140 Md€ de PGE et
de dispositifs peu ciblés et s’appuyant
57 % des aides relatives à l’activité partielle ont
sur des outils éprouvés
été sollicités durant la première vague.
La pandémie a eu un impact exceptionnel sur Qu’il s’agisse de l’activité partielle, des PGE
l’économie : un choc simultané d’offre et de ou du fonds de solidarité, la réactivité des
demande, à très grande échelle, imprévisible et administrations et des opérateurs, et leur
exogène aux activités économiques touchées capacité à concevoir et adapter des dispositifs
par des mesures administratives soudaines simples et rapides en dialoguant avec les parties
de fermeture. Dans ce contexte inédit, les prenantes (représentants des entreprises,
14 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
banques) ont été soulignées par l’ensemble pour un coût budgétaire significatif : entre
des travaux de la Cour et le Comité de suivi et 2020 et 2022, 8,5 Md€, dont 4,6 Md€ au titre
d’évaluation du plan d’urgence (cf. annexe 1). des exonérations et 4,5 Md€ au titre des aides
Contrepartie de la recherche d’une grande au paiement, ont été mobilisés pour près de
rapidité d’exécution, les contrôles a priori ont 500 000 entreprises, soit 22 % du nombre total
été limités et le taux de refus des demandes d’entreprises éligibles. 248 700 travailleurs
très faible. indépendants en 2021 et 155 000 en 2022 ont
bénéficié de cette mesure.
2. Des ajustements au fil de l’eau
pour tenir compte de la situation sanitaire Les dispositifs massifs d’aide mis en place
en 2020 ont rempli leurs objectifs de court
Dès la deuxième vague de la pandémie, à terme en réduisant le nombre des faillites
l’automne 2020, les mesures ont évolué pour d’entreprises et en limitant les pertes d’emplois.
répondre aux situations particulières de certains Le nombre de défaillances d’entreprises, en
secteurs d’activité. Les critères d’éligibilité cumul sur 12 mois, a baissé de 39 % entre 2019
se sont complexifiés, en particulier pour le et 2020. Le niveau constaté par la Banque de
fonds de solidarité, et les délais de versement France était inférieur de 19 % en décembre
des aides se sont allongés, traduisant ainsi 2022 à celui de 2019, et de 9,7 % en avril
les contraintes inhérentes à un ciblage des 2023 (chiffres provisoires). Le ciblage du plan
aides sur les entreprises les plus exposées aux d’urgence apparaît globalement satisfaisant.
conséquences de la crise. Le périmètre du fonds Les dispositifs de soutien ont davantage
de solidarité s’est aussi progressivement élargi compensé les entreprises les plus affectées
en termes de secteurs d’activité et d’entreprises par la crise, sans soutenir artificiellement les
éligibles, devenant le support de mesures plus entreprises en difficulté avant la crise, le poids
durables visant à éviter la faillite d’entreprises des entreprises « zombies »7 dans le recours aux
de plus grande taille. Au 31 décembre 2022, différents dispositifs n’excédant pas leur poids
plus de deux millions d’entreprises ont bénéficié dans l’économie avant la crise.
du fonds de solidarité et de ses adaptations
successives pour un total de 41 Md€. 3. Des limites liées aux fraudes,
à des compensations indues au regard
À partir de juillet 2020, un dispositif d’exonération des pertes et à la difficulté de mettre fin
de cotisations et contributions sociales à certains dispositifs
patronales, associé à une aide au paiement des
cotisations et contributions sociales initialement La priorité donnée à la rapidité et à la facilité
égale à 20 % de la masse salariale des mois d’accès aux mesures de soutien, qui se justifiait
considérés, a été mis en place pour soutenir la par la nécessité d’éviter une crise de confiance
trésorerie des petites et moyennes entreprises dans une situation exceptionnelle, a conduit à
(PME). Les critères d’éligibilité ont été modifiés des critères d’éligibilité peu restrictifs et des
au fil des vagues épidémiques, en lien avec les contrôles limités. Ces choix nécessaires pour la
évolutions du fonds de solidarité. Ce dispositif rapidité du déploiement comportent des limites
a bénéficié à un nombre limité d’entreprises en termes d’efficience de la dépense.
Définies par l’OCDE comme les entreprises matures ne dégageant pas assez d’excédent brut d’exploitation pour
7.
couvrir leurs frais financiers durant trois années de suite.
COUR DES COMPTES 15
Avant la crise, les entreprises françaises d’octroi du PGE, l’interdiction de domicilier
figuraient déjà parmi les plus endettées de des filiales ou succursales dans des territoires
l’Union européenne8. Cette situation a perduré non-coopératifs en matière fiscale pendant
malgré les aides du plan d’urgence. Pour faciliter toute la durée de l’emprunt, et le respect des
les remboursements des PGE et permettre la délais de paiement de leurs fournisseurs). Ces
sauvegarde des entreprises en difficulté, des engagements n’ont pas été contrôlés, sauf en ce
aménagements ont été prévus avec l’extension qui concerne les délais de paiement. La Cour a
de la durée de la garantie de l’État au-delà de six recommandé de mettre en œuvre ces contrôles
ans. Par ailleurs, le PGE « Résilience » permet de et de préciser la procédure permettant de tirer les
couvrir jusqu’à 15 % du chiffre d’affaires annuel conséquences du non‑respect des engagements.
moyen au cours des trois dernières années, il est
Les possibilités de recours au fonds de solidarité
entièrement cumulable avec le ou les PGE covid,
à des secteurs non concernés par les fermetures
dont le plafond d’emprunt représente 25 % du
administratives ou par la prise en charge de
chiffre d’affaires. Les entreprises détentrices
coûts d’exploitation sans tenir compte des
d’un PGE pourront donc emprunter jusqu’à 40 %
résultats économiques et des autres aides
de leur chiffre d’affaires, ce qui est susceptible
ont augmenté le risque d’un cumul des aides
d’accroître les difficultés de remboursement.
supérieur au préjudice subi et majoré le risque
La réponse aux besoins de liquidité des de fraude 9. Des exploitants de remontées
entreprises est allée parfois au-delà de ce qui était mécaniques ont vu leurs pertes de charges
strictement nécessaire : combinés aux autres d’exploitation totalement compensées par le
soutiens en trésorerie, les PGE ont, dans certains fonds et ont en outre bénéficié du dispositif
cas, plus que compensé la chute de l’excédent de l’activité partielle et d’exonérations de
brut d’exploitation (EBE) des entreprises qui cotisations sociales10.
en ont bénéficié. La sélection des bénéficiaires Le risque de fraude a été appréhendé de manière
des PGE par des banques responsabilisées variable et progressive.
sur une partie du risque a permis d’éviter des
La DGFiP a été en mesure de mettre en place dès
fraudes massives comme cela a été observé
la création du fonds de solidarité des contrôles
au Royaume-Uni ou aux États-Unis. Toutefois,
automatiques ex ante, afin d’écarter les cas de
il demeure indispensable de renforcer le suivi
fraude les plus grossiers (contrôle de cohérence
pour anticiper des situations à risque.
entre le numéro SIREN et le numéro de compte
Par ailleurs, les grandes entreprises devaient bancaire connu de l’administration, pour éviter
souscrire des « engagements de responsabilité » les risques d’usurpation d’identité ; blocage
(en particulier l’interdiction de verser des des paiements en doublon vers une même
dividendes ou de racheter des actions l’année entreprise au titre du même mois). Ces contrôles
8.
Cour des comptes, « Les prêts garantis par l’État. Une réponse efficace à la crise, un suivi nécessaire ». Rapport public
thématique, Évaluation de politiques publiques, juillet 2022.
9.
Cour des comptes, « Le fonds de solidarité à destination des entreprises : une mise en œuvre rapide dans un contexte
instable », rapport public annuel 2021.
10.
Chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, « Le soutien apporté aux sociétés gérant des remontées
mécaniques pendant la crise Covid-19 dans les Alpes du Nord – départements de Savoie et de Haute-Savoie », audit
flash, octobre 2022.
16 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
ont été complétés à partir de juillet 2020 Les risques de fraude n’avaient cependant
par des contrôles a posteriori sur le premier pas été correctement identifiés en amont.
volet du fonds de solidarité qui concerne les Il a fallu attendre juillet 2021 pour que le
entreprises des secteurs directement concernés contrôle du dispositif d’activité partielle soit
par les fermetures administratives. Ces significativement amélioré grâce au croisement
contrôles sont réalisés sur différents critères : des données entre différents acteurs publics.
enjeux financiers, entreprises appartenant Les services de l’État et de l’agence de services
à un réseau frauduleux, multi-demandeurs et de paiement (ASP) se sont organisés afin de
ou encore sociétés en sommeil réactivées prévenir l’émergence de fraudes organisées
pendant la crise sanitaire. Près de 187 670 telles que la création en chaîne de sociétés sans
demandes irrégulières ont été identifiées en activité ou l’usurpation d’identité d’entreprises
2021 et 2022, pour un montant de 472,6 M€ existantes, ce qui a conduit au blocage ou au
de titres de recouvrement émis. Environ rejet de demandes d’indemnisation pour un
73,2 M€ avaient effectivement été recouvrés montant total de plus de 329 M€ de 2020
fin 2022 et 161,8 M€ reversés spontanément. à avril 2023, pour l’essentiel à la suite des
Les recouvrements se poursuivent. En 2023, contrôles réalisés en 2020 et en 2021. Selon le
les contrôles viseront plus particulièrement dernier bilan en date d’avril 2023, les services
le dispositif de régularisation des montants du ministère du travail et de l’ASP ont été en
d’aides perçues pour compenser les coûts fixes capacité de contrôler au moins une fois 10,3 %
porté par le décret du 3 mai 2022. des établissements ayant bénéficié de l’activité
partielle depuis le début de la crise sanitaire, ce
S’agissant de l’activité partielle, la Cour11 a
qui a permis de procéder à des régularisations
souligné la matérialisation de certains effets
pour un montant total recouvré ou en cours de
pervers liés à l’ouverture large du dispositif
recouvrement de 217 M€.
tels que le bénéfice de l’aide accordé à des
entreprises qui auraient, sur la même période, Compte tenu de la complexité des critères
connu une hausse sensible de leur chiffre d’éligibilité et de leur variabilité dans le temps
d’affaires. Afin de maîtriser ces risques, le selon les vagues épidémiques, les exonérations
ministère du travail a mis à disposition de de cotisations sociales n’ont pas été contrôlées
ses services un outil permettant de cibler les au stade de leur déclaration par les bénéficiaires.
contrôles sur ces entreprises grâce à un partage La Cour a relevé les faiblesses du contrôle de
de données avec la DGFiP. Une procédure de ces dispositifs12. Il importe que ces contrôles
remboursement volontaire partagée avec soient réalisés avant l’échéance de prescription
l’UNEDIC a été mis en place à partir de février triennale qui s’applique aux déclarations des
2021, conduisant au reversement de 6 M€. entreprises faites en 2020, 2021 et 2022.
11.
Cour des comptes, « Préserver l’emploi. Le ministère du travail face à la crise sanitaire ». Rapport public thématique,
juillet 2021.
Cour des comptes, « Certification des comptes 2021 du régime général de sécurité sociale et du conseil de la
12.
protection sociale des travailleurs indépendants », rapports de certification des comptes, mai 2022.
COUR DES COMPTES 17
C - Le plan de résilience : glissement annuel au sens de l’indice des prix
des aides multiples, décidées dans à la consommation harmonisé (IPCH), contre
l’urgence et parfois mal positionnées +11,5 % en moyenne dans l’UE et +10,6 % pour
la zone euro. En 2023, si l’ARENH+ n’est pas
Face à une succession de chocs depuis l’automne reconduit, le bouclier tarifaire et la baisse de la
2021 dont les conséquences se font toujours TICFE se poursuivent. Ils sont complétés par des
sentir, l’État a répondu en 2022 par des mesures aides ciblées qui se déclenchent à partir d’un
transversales et automatiques visant à lutter certain seuil de prix et en tenant compte de la
contre l’inflation et des aides destinées aux situation des entreprises, ce qui n’est pas le cas
entreprises dont la mise en œuvre se poursuit du bouclier tarifaire et de la baisse de la TICFE.
en 2023 (1). La conception et la mise en œuvre
Les États doivent démontrer auprès de la
de l’aide aux entreprises énergo-intensives13
Commission européenne que ces aides ciblées
se sont heurtées à des difficultés pour évaluer
sont nécessaires, proportionnées et attribuées
le préjudice réel des entreprises, adapter les
aux entreprises qui n’étaient pas déjà en
aides et contrôler le montant total perçu par
difficulté avant les mesures prises, dès lors
les entreprises (2).
qu’elles s’inscrivent dans le cadre des aides
1. Une volonté de répondre aux tensions d’État. Des critères sont définis pour évaluer
inflationnistes par des mesures l’exposition aux effets économiques de la crise
automatiques et peu ciblées (coûts de l’énergie, indemnisation partielle
de réduction des prix de l’énergie des pertes, évaluation des pertes subies)
et cibler les entreprises énergo-intensives
Pour soutenir les entreprises face à la hausse des dont la définition est établie par référence
prix de l’énergie, la France a mis en place en 2022 à la directive européenne sur la taxation
plusieurs mesures générales et automatiques de l’énergie. Des exigences en matière de
de réduction des prix de l’électricité : baisse de protection de l’environnement ou de sécurité
la taxe intérieure sur la consommation finale d’approvisionnement doivent être prévues.
d’électricité (TICFE) à son niveau minimal,
Des aides aux transporteurs routiers et aux
livraison exceptionnelle par EDF de volumes
entreprises de travaux publics ont été mises en
supplémentaires d’électricité à prix réduit en
œuvre en 2022 en se fondant sur la possibilité
2022 (ARENH+), bouclier tarifaire électricité
d’aides de minimis pour octroyer des aides
à destination des petits professionnels (TPE),
forfaitaires. Ces aides pouvaient se cumuler
amortisseur électricité en 2023, à destination
avec la remise carburant (7,6 Md€) dont l’impact
des TPE/PME ne bénéficiant pas du bouclier
sur les entreprises n’est pas évalué. L’aide aux
tarifaire. L’ARENH+ s’ajoute au dispositif de
entreprises de travaux publics a été versée
l’ARENH dont l’impact sur les entreprises en
à 4 184 entreprises pour un montant total
période de prix élevés est difficile à estimer.
de 15,8 M€ et un montant moyen de 3 767 €
Ces mesures ont permis de limiter l’inflation à un (montant maximum de 73 999 €). La mesure
niveau inférieur à celui de la plupart des autres exceptionnelle de soutien aux entreprises dont
pays européens en 2022 : en octobre 2022, l’activité principale est le transport public routier
selon Eurostat, elle s’établissait à +7,1 % en a bénéficié à 23 203 entreprises pour un budget
13.
Entreprises dont les achats de produits énergétiques atteignent au moins 3 % de la valeur de la production.
18 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
global de 400 M€. Près de 342,5 M€ d’aides catégories d’entreprises éligibles. Les dépenses
avaient été versés fin 2022. Un nombre important passées d’approvisionnement en gaz et en
de véhicules exploités par les entreprises électricité servent à calculer le montant de la
éligibles ne pouvant être relié à ces entreprises compensation dès lors qu’elles dépassent un seuil
par les données de l’État car loués auprès d’un de déclenchement. L’aide mise en place en juillet
tiers, sans mention du locataire sur le certificat 2022 prévoyait trois volets de prise en charge
d’immatriculation, le dispositif a nécessité la pour les entreprises énergo-intensives subissant
mise en place d’un portail déclaratif spécifique une perte d’EBE, avec des critères d’éligibilité de
et la mobilisation en nombre de personnels plus en plus restreints et une intensité de l’aide
d’instruction par l’ASP. L’absence de conditions de plus en plus élevée, le premier volet prévoyant
préalables sur les difficultés économiques, sur le la prise en charge de 30 % des coûts éligibles
montant des pertes réellement subies et sur la pour un montant plafonné à 2 M€ par entreprise
réduction de la consommation d’énergie fossile présentant une perte d’EBE d’au moins 30 %.
a exposé les pouvoirs publics aux risques de
La juxtaposition des mesures transversales
captation et de saupoudrage de ces aides.
et automatiques de réduction des prix de
l’électricité et des aides ciblées, ainsi que
2. Des difficultés de coordination qui
l’éclatement de leur pilotage entre deux
ne facilitent ni la mise en place des aides
ministères se sont avérés dommageables à la
ni la lutte contre la fraude
conception et la mise en œuvre de l’aide aux
Les mesures transversales et automatiques entreprises énergo-intensives en 2022.
de réduction du prix de l’énergie représentent
Les administrations ont rencontré des difficultés
une part significative du plan de résilience. Elles
pour évaluer les répercussions de la hausse des
sont pilotées par le ministère chargé de l’énergie
prix de l’énergie sur les entreprises en 2022.
avec la Commission de régulation de l’énergie
D’une part, cette hausse a pu être limitée par
(CRE) et mises en œuvre par l’intermédiaire des
l’impact des mesures transversales de réduction
fournisseurs d’énergie pour ce qui concerne
des prix. D’autre part, sa diffusion peut être
le bouclier tarifaire et l’ARENH+. La baisse de
limitée ou différée selon les contrats entre
TICFE est pour sa part mise en œuvre par le
les entreprises et leurs fournisseurs d’énergie,
ministère de l’économie.
ou être répercutée dans les prix de vente des
Les aides ciblées aux entreprises sont également produits des entreprises. Ainsi, alors que le prix de
partagées entre les deux ministères : l’aide l’électricité vendue en gros au prix spot a connu
au paiement des factures des entreprises une hausse de 564 % entre août 2021 et août
énergo-intensives est pilotée par le ministère 2022, l’indice des prix pour l’électricité vendue aux
de l’économie, les compléments au bouclier entreprises n’a augmenté que de 13 % sur cette
tarifaire pour les PME et une partie des TPE même période. Or, aux termes de l’encadrement
sont pilotés par le ministère chargé de l’énergie européen des aides d’État, l’augmentation des
avec la CRE. Ces aides ciblées doivent respecter prix devait atteindre +100 % pour déclencher le
l’encadrement européen adopté le 23 mars versement de l’aide. Enfin, d’autres dispositifs
2022 et modifié le 28 octobre, en particulier de soutien en trésorerie étaient plus simples à
la définition des entreprises énergo-intensives mobiliser (PGE « Résilience » garantis par l’État,
et le plafonnement du montant des aides par reports de charges).
COUR DES COMPTES 19
Ces difficultés à évaluer les besoins des le montant de l’aide doit être calculé de manière
entreprises et l’impact des mesures transversales à ne pas compenser intégralement les pertes
ainsi que le ciblage de l’aide au paiement subies15. Ces assouplissements, conjugués à un
des factures expliquent qu’un nombre limité impact plus important de la hausse des prix
d’entreprises (500) ont finalement bénéficié de l’énergie en 2023, semblent produire leurs
de ce dispositif en 2022, pour les factures de effets : au 2 mai 2023, 331,01 M€ ont été versés,
mars à août 2022. Selon la direction générale pour 3 870 demandes, et 332,77 M€ étaient en
des entreprises, le dispositif a permis de cours d’instruction, pour 4 186 demandes.
rassurer les entreprises sur leurs perspectives
Compte-tenu des incertitudes relatives à
économiques en constituant un filet de sécurité
l’évolution des contrats d’approvisionnement
garantissant un environnement protecteur, tout
en énergie et à la transmission des surcoûts
en ciblant les entreprises pour lesquels les coûts
énergétiques dans les prix de vente, le
énergétiques ont un poids important. Ainsi,
suivi et l’évaluation in itinere de l’aide
l’industrie manufacturière représente 57 % des
doivent être renforcés afin d’identifier les
demandes et 92 % des aides accordées.
cas de compensations indues et d’ajuster
Dans ce contexte, alors que 2,9 Md€ avaient les paramètres de l’aide en conséquence.
été prévus en 2022 pour financer l’aide L’articulation entre les différents dispositifs a
exceptionnelle aux entreprises du secteur des été précisée par un décret du 20 mars 2023.
travaux publics et l’aide aux entreprises énergo- Les entreprises ne peuvent demander l’aide au
intensives, 77 M€ ont été versés en 2022, soit paiement des factures qu’après avoir demandé
2,6 % des crédits disponibles. Le dispositif et bénéficié de l’amortisseur si elles sont
a été assoupli et simplifié pour la prise en éligibles. L’augmentation du prix de l’énergie
charge des factures d’énergie de septembre d’au moins 50 % est vérifiée après déduction
2022 à décembre 2023. Le critère de perte de l’amortisseur et du bouclier tarifaire. Les
d’exploitation ou d’EBE a été supprimé pour entreprises doivent enfin déclarer les montants
les aides plafonnées à 2 M€, ce qui augmente reçus au titre de l’amortisseur dans leur
le risque de compensations indues, même s’il demande d’aide au paiement des factures afin
s’agit d’aides qui prennent en charge une partie de vérifier le respect du plafond par entreprise.
des surcoûts énergétique pour des montants Toutefois, en l’absence de système automatisé
faibles en valeur absolue (montant moyen de 35 de partage des données entre le dispositif
098 € sur la période novembre-décembre 2022). « amortisseur PME » mis en œuvre par les
Le plafond de 2 M€ a par ailleurs été relevé à fournisseurs d’électricité et l’aide mise en œuvre
4 M€. En raison de la hausse importante des prix par le ministère de l’économie, la vérification
de l’énergie à partir du second semestre 2022, du plafond d’aide par PME nécessitera des
le nombre d’entreprises éligibles à ce volet contrôles a posteriori et non automatisés.
pourrait fortement augmenter. Pour les autres De même, il n’est pas prévu d’automatiser la
volets, dont le plafond a également été relevé vérification des seuils de chiffres d’affaires et
à 50 ou 150 M€ au lieu de 25 M€ et 50 M€14, d’effectifs des PME.
Respectivement pour les entreprises énergo-intensives et pour les entreprises énergo-intensives et relevant d’un
14.
secteur particulièrement exposé à la concurrence internationale.
15.
L’EBE après versement de l’aide est plafonné à 70 % de l’EBE 2021 ou à 0 € si l’EBE 2021 est négatif.
20 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
2 - LES CONDITIONS D’UNE AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ
DES DÉPENSES EN TEMPS DE CRISE
Pour remédier aux constats qui viennent d’être entre programmes. La budgétisation des aides
énoncés, trois leviers d’action peuvent être mis aux entreprises énergo-intensives a manqué
en œuvre pour améliorer la qualité des aides et de rigueur en 2022, aboutissant à une sous-
réduire la dépense. Les aides de crise doivent exécution de 97,4 %.
être temporaires et leur évaluation doit favoriser
Des indicateurs de performance et un dispositif
leur mise en extinction au bon moment (1).
d’évaluation sont indispensables pour être
Pour éviter le saupoudrage, il est nécessaire
en mesure de réorienter certaines actions et
de cibler les aides et pour cela d’améliorer la
documenter le moment pertinent de l’arrêt des
connaissance par les administrations de la
dispositifs de crise.
situation des entreprises pour mieux évaluer
leurs besoins (2). Il convient de mettre en place,
dès la conception des dispositifs, des outils de B - Mieux évaluer les besoins
lutte contre les fraudes et de récupération des des entreprises et la nécessité
indus (3). de la dépense
L’intervention économique sous forme de
A - Affirmer le caractère temporaire
subvention directe aux entreprises expose
des aides et prévoir leur évaluation
au risque de captation et de saupoudrage
Les crises sont par nature non permanentes. La notamment en raison de l’asymétrie
stratégie de sortie des dispositifs apparait donc d’information entre les pouvoirs publics et
essentielle. S’il convient d’éviter un retrait trop les entreprises. Ces risques peuvent altérer
rapide des aides de crise, à l’inverse un arrêt l’efficacité et l’efficience des dépenses.
trop tardif peut nuire aux objectifs de certaines
Les efforts de ciblage doivent être renforcés et
politiques publiques, en l’espèce la sobriété
des critères permettant de réserver les aides
énergétique ou la compétitivité de l’économie.
aux entreprises les plus touchées, d’évaluer
Fin 2022, la Commission européenne et le
les pertes réellement subies et de limiter les
Fonds Monétaire International ont ainsi appelé
aides à une partie des pertes doivent être
les États à davantage cibler leurs réponses à la
mis en place. En règle générale, l’obligation
crise énergétique.
de justifier de la dégradation de la situation
Le pilotage budgétaire des mesures de crise individuelle de l’entreprise doit être un
doit être plus rigoureux afin de garantir le préalable à l’octroi de l’aide, en s’appuyant sur
caractère temporaire des mesures de crise. La un ratio économique pertinent comme celui de
prolongation de la mission « plan d’urgence » l’excédent brut d’exploitation. Il s’agit d’éviter
a été marquée par des atteintes répétées les compensations indues, et, dans le cas de
aux principes budgétaires d’annualité et de la crise énergétique, de veiller à conserver les
spécialité, du fait de reports de crédits de incitations à la recherche d’économies d’énergie
grande ampleur et de multiples redéploiements et de décarbonation de l’économie.
COUR DES COMPTES 21
À cet effet, les capacités d’analyse micro- prévoit un contrôle systématique a priori, ce
économique des administrations doivent être qui a conduit notamment à modifier le délai de
davantage mobilisées et renforcées pour évaluer validation tacite des demandes d’indemnisation
correctement les besoins des entreprises. Le de 72 h à 15 jours pour faciliter ces contrôles.
partage entre les différents acteurs publics des
L’ASP, la DGEFP et la DGFIP étudient la possibilité
données nécessaires au suivi des entreprises
de développer le croisement automatisé des
doit être amélioré.
données relatives aux comptes bancaires.
C - Systématiser les outils de contrôle Le ministère du travail déploie également,
a priori avec l’appui d’un prestataire spécialisé, une
fonctionnalité reposant sur l’intelligence
La DGEFP, l’ASP, l’ACOSS et la DGFIP indiquent artificielle, qui vise à prédire la non-conformité
avoir pérennisé les pratiques d’échange d’une demande d’activité partielle. Une
d’information et de coordination mises en œuvre évaluation de l’efficacité de cette fonctionnalité
pendant la crise sanitaire et amélioré leurs sera réalisée à la fin 2023.
capacités de croisement de données sociales,
La Cour a aussi recommandé de mettre en place
fiscales et bancaires pour les contrôles du
des outils permettant d’éviter que le cumul
dispositif d’activité partielle : mise à disposition
d’aides versées à une entreprise soit supérieur
des services du ministère du travail en charge
au préjudice subi. Cette recommandation portait
du contrôle d’un outil d’aide au ciblage des
sur les aides d’urgence et s’adressait à la DGFiP,
contrôles, de la liste des établissements de
à la direction générale des entreprises et à la
création récente et des paiements bloqués
DGEFP. Elle conserve toute sa pertinence pour
à la suite d’un contrôle de l’ASP, des effectifs
les aides du plan de résilience, en y associant le
de l’établissement à partir des données de
ministère en charge de l’énergie et la CRE.
la déclaration sociale nominative (DSN), des
incohérences constatées dans les coordonnées La dynamique d’amélioration des contrôles
bancaires des entreprises demandeuses à partir a priori en s’appuyant sur le partage des
des données du Fichier des comptes bancaires et données doit être poursuivie et ces contrôles
assimilés (FICOBA). La stratégie de contrôle de systématiquement prévus avant la mise en
l’activité partielle mise en place en janvier 2023 œuvre d’un nouveau dispositif.
22 GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX
DE LA COUR DES COMPTES
La Cour a mené de nombreux travaux ces dernières années sur lesquels elle s’est
appuyée, en particulier les publications suivantes :
Le soutien au tourisme durant la crise sanitaire. Un secteur préservé, une
l
transformation à peine engagée, rapport public thématique, février 2023 ;
Analyses de l’exécution budgétaire 2020, 2021, 2022 de la mission « Plan d’urgence » ;
l
Analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission « Économie » ;
l
Analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission « Écologie, Développement
l
et mobilités durables » ;
Les prêts garantis par l’État. Une réponse efficace à la crise, un suivi nécessaire,
l
rapport public thématique, évaluation de politiques publiques, juillet 2022.
Le soutien public à la filière aéronautique. Des aides d’urgence, une transformation
l
à accélérer, communication à la commission des finances du Sénat, février 2022 ;
Préserver l’emploi. Le ministère du travail face à la crise sanitaire », rapport public
l
thématique, juillet 2021 ;
Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation,
l
communication à la commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, juillet 2021 ;
Le fonds de solidarité à destination des entreprises : une mise en œuvre rapide
l
dans un contexte instable, rapport public annuel 2021.
Les publications de la Cour des comptes sont consultables sur le site Internet :
www. ccomptes.fr
La présente note
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023
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