Cour des comptes (France), "Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire" (Preserving employment: the Ministry of Labour in the face of the health crisis), rapport public thématique, July 2021
Summary
A thematic public report of the Cour des comptes, Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire, dated Juillet 2021, on how the labour ministry worked to preserve employment during the health crisis. Its contents list the procedures and methods, a synthesis, a summary of recommendations and an introduction. The first chapter describes a massive support plan put in place quickly at the start of the crisis, beginning with rapid measures to organize activity and preserve rights. The report closes with material based on the results of checks carried out by the Urssaf.
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“Cour des comptes (France), ‘Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire’ (Preserving employment: the Ministry of Labour in the face of the health crisis), rapport public thématique, July 2021.”
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PRÉSERVER
L’EMPLOI
Le ministère du travail
face à la crise sanitaire
Rapport public thématique
Juillet 2021
Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire - juillet 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Procédures et méthodes ................................................................................ 5
Synthèse ......................................................................................................... 9
Récapitulatif des recommandations ...........................................................19
Introduction ..................................................................................................21
Chapitre I Un plan de soutien massif mis en place avec réactivité
au début de la crise ......................................................................................27
I - Des mesures rapides d’organisation de l’activité et de préservation
des droits ........................................................................................................27
A - L’adaptation réussie des acteurs publics et privés à des circonstances
auxquelles ils n’étaient pas préparés ..................................................................... 28
B - Le renseignement des usagers : une adaptation progressive à l’afflux
de demandes ......................................................................................................... 33
C - Un premier ensemble de mesures pertinentes pour sécuriser les acteurs
économiques ......................................................................................................... 36
II - L’activité partielle, une mesure-phare très attractive déployée
avec célérité ...................................................................................................41
A - Un dispositif sous-utilisé avant la crise .......................................................... 41
B - Une mise en place rapide ................................................................................ 45
III - Le dispositif exceptionnel du FNE-Formation : le pari difficile
de la formation professionnelle en temps de crise .........................................48
A - Un dispositif marginal avant la crise mobilisé dans des conditions
plus attractives ...................................................................................................... 48
B - Une délégation pertinente de la gestion aux Opco malgré certaines
difficultés pratiques .............................................................................................. 50
Chapitre II Un objectif de préservation immédiate des emplois
atteint en dépit de certaines limites et d’un coût non maîtrisé .................53
I - Des dispositifs abondamment utilisés qui ont permis d’éviter
des licenciements à court terme .....................................................................54
A - Un recours généralisé à l’activité partielle, des disparités locales
et sectorielles ........................................................................................................ 54
B - Des indices d’un effet favorable sur l’emploi et les chômeurs en 2020 .......... 60
II - Un coût exceptionnel de l’activité partielle, un ciblage imparfait
du FNE-Formation .........................................................................................69
A - Le coût budgétaire hors normes de l’activité partielle .................................... 69
B - Un encouragement à la formation plus opportuniste que susceptible
de conjurer les effets de la crise ............................................................................ 76
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4 COUR DES COMPTES
Chapitre III Le contrôle, un enjeu majeur confronté
à de nombreux obstacles ..............................................................................83
I - Des contrôles de l’activité partielle nombreux mais insuffisamment
ciblés ..............................................................................................................84
A - Un dispositif de contrôle a posteriori conçu pour compenser la baisse
du nombre de contrôles a priori ........................................................................... 84
B - Une coordination réelle, une trop grande liberté de méthodes ........................ 86
C - Sur le terrain, des difficultés nombreuses ....................................................... 89
D - Des résultats partiels, difficiles à extrapoler ................................................... 95
II - Le recours au FNE-Formation, des contrôles nécessaires,
encore à déployer .........................................................................................100
A - Des dépassements du montant de 1 250 € HT, des taux de refus faibles ...... 100
B - Un contrôle a posteriori du dispositif par les Direccte en attente
de déploiement.................................................................................................... 101
Chapitre IV Les mesures de relance prises à partir de l’été 2020 :
de premiers effets, des incertitudes...........................................................105
I - La pérennisation de l’activité partielle et du FNE-Formation :
un processus contrarié ..................................................................................108
A - La montée en charge retardée de l’activité partielle de longue durée
(APLD) ............................................................................................................... 108
B - Un nouveau régime du FNE-Formation réorienté progressivement
vers les enjeux de l’après crise ........................................................................... 110
II - Un ensemble de mesures ciblées sur les publics les plus fragilisés
par la crise ....................................................................................................113
A - De nouvelles urgences apparues à l’été 2020 ............................................... 113
B - Les aides exceptionnelles à l’embauche : des mesures attractives
qui ont produit des effets dès 2020 ..................................................................... 115
C - L’accompagnement vers l’emploi et la formation des jeunes :
des objectifs ambitieux pour 2021 mais difficiles à atteindre ............................. 120
III - Le plan de soutien aux entreprises sociales inclusives :
des résultats mitigés .....................................................................................125
A - Un secteur affaibli pendant le premier confinement mais qui a résisté ......... 126
B - Un plan de soutien aux résultats mitigés ....................................................... 127
Conclusion générale ...................................................................................131
Liste des abréviations ................................................................................133
Annexes .......................................................................................................135
Réponses des administrations et organismes concernés .........................171
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Procédures et méthodes
En application de l’article L. 143-6 du code des juridictions
financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public
annuel et des rapports publics thématiques.
Ces travaux et leurs suites sont réalisés par l’une des six chambres
que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres
et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier, aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à
un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme leurs projets
ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre
formation comprenant au moins trois magistrats L’un des magistrats assure le
rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
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6 COUR DES COMPTES
La présente enquête a été pilotée par la cinquième chambre de la
Cour des comptes. L’instruction s’est déroulée de septembre 2020 à
janvier 2021. Elle a impliqué de nombreux acteurs au niveau national ou
régional. Compte tenu des circonstances liées à la crise sanitaire, certains
entretiens ont été réalisés en visioconférence.
Au plan national, ont été particulièrement sollicités la délégation
générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), la direction
générale du travail (DGT), la direction de l'animation de la recherche, des
études et des statistiques du ministère du travail (Dares), la direction
générale du Trésor, l’Agence de services et de paiement (ASP), Pôle emploi,
cinq des onze opérateurs de compétences (Opco) qui, depuis la réforme de
2018, assurent un rôle pivot en matière de formation professionnelle.
France Stratégie a mis à disposition de la Cour des informations
synthétiques issues des données relatives à la crise dont elle dispose.
Au plan régional, des entretiens approfondis ont été organisés avec
les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de l'emploi d’Occitanie, de Centre-Val-de Loire
et d’Île-de-France. Des questionnaires ont été adressés aux autres Direccte
et à plusieurs directions en outre-mer (Dieccte)1.
Les organisations représentatives des structures d’accueil des publics
des politiques de l’emploi (missions locales, structures de l’insertion par
l’activité économique, entreprises adaptées, centres de formation des
apprentis, organismes de formation), ainsi que plusieurs organisations
syndicales et patronales ont également été entendues.
Le rapport n’a pour objet d’examiner ni la pertinence des mesures de
restriction d’activité pour lutter contre l’épidémie de covid-19, ni celle de la
stratégie économique d’ensemble mise en place par le Gouvernement (en
particulier des mesures telles que le Fonds de solidarité, les prêts garantis
par l’État, les mesures d’exonérations ou de report d’échéances en matière
fiscale ou sociale, etc.), mais il vise à porter une appréciation sur la
conception, la mise en œuvre et, dans la mesure du possible, sur les premiers
résultats des mesures qui ont été prises par le ministère du travail pour
préserver l’emploi et pour éviter une forte dégradation du pouvoir d’achat
des demandeurs d’emploi à l’occasion de la crise sanitaire.
1 Devenues, le 1er avril 2021, les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du
travail et des solidarités (Dreets) en métropole et les directions de l’économie, de
l’emploi, du travail et des solidarités (Deets) en outre-mer.
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PROCÉDURES ET MÉTHODES 7
Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 30 avril 2021, par
la cinquième chambre, présidée par M. Terrien, président de chambre, et
composée de MM. Berthomier, Lion, Montarnal, conseillers maîtres et
Mme Mattei, conseillère maître, et ainsi que, en tant que rapporteurs,
MM. Duboscq, Oseredczuk, conseillers maîtres, ainsi que Mme Soussia,
conseillère maître, contre-rapporteure.
Il a été examiné et approuvé, le 11 mai 2021, par le comité du rapport
public et des programmes de la Cour des comptes, composé de
M. Moscovici, Premier président, Mme Camby, rapporteure générale,
MM. Morin, Andréani, Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, Gautier,
présidents de chambre, Mme Hirsch, Procureure générale, entendue en ses
avis.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Synthèse
Un soutien massif et rapide à l’emploi tout au long
de la crise sanitaire
Face à la crise sanitaire et à ses conséquences économiques et
sociales, le ministère du travail a eu pour objectifs d’assurer une certaine
continuité du fonctionnement courant des entreprises tout en veillant aux
conditions de travail des salariés, de prévenir l’effondrement immédiat de
l’économie, de sécuriser la situation de la plupart des acteurs et d’éviter le
basculement immédiat dans la précarité de certains publics. À des mesures
d’urgence, ciblées et massives, mises en œuvre avec rapidité dans les
premiers temps de la crise, a succédé à l’été 2020 une profusion de mesures
répondant à des objectifs divers - faire face à la poursuite de la crise
sanitaire, prendre en compte de nouvelles urgences, préparer l’après-crise –
au risque d’une certaine confusion.
Les moyens engagés sur le périmètre du ministère chargé de
l’emploi sont inédits : pour un budget exécuté de 13,4 Md€ en crédits de
paiement sur les programmes 102 et 103 en 2019 et de 31,8 Md€ en 2020
(toutes missions budgétaires confondues2), la délégation générale à
l’emploi et à la formation professionnelle disposait début 2021 de
29,8 Md€, sans compter le financement par l’Unédic de certaines mesures,
ni les crédits supplémentaires ouverts en cours d’année.
Les principaux dispositifs déployés en 2020 et au premier semestre
2021 sont rappelés dans le graphique suivant.
2 Programmes 102 Accès et retour à l’emploi et 103 Accompagnement des mutations
économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi,
programme 356 Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d'urgence
aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire et programme 364 Cohésion de la mission
Plan de relance.
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10 COUR DES COMPTES
Schéma n° 1 : mesures d’urgence, de soutien et de relance
mises en œuvre par le ministère du travail en 2020 et 2021
NB : Le schéma mentionne le coût constaté (2020)3 ou estimé (2021) des mesures mises en œuvre. Les
montants indiqués pour 2021 sont ceux votés en loi de finances initiale ou annoncés lorsqu’ils n’ont pas
fait l’objet d’ouverture de crédits en loi de finances initiale4.
Sigles utilisés : APLD : activité partielle de longue durée ; CFA : centres de formation des apprentis ; CP :
crédits de paiement ; EA : entreprises adaptées ; IAE : structures de l’insertion par l’activité économique ;
PACEA : parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie ; PEC : parcours
emploi compétence ; PRIC : pactes régionaux d’investissement dans les compétences ; ProA : reconversion
ou promotion par l’alternance ; Transco : transitions professionnelles collectives.
Source : Cour des comptes
3 Sur le coût des mesures pour l’État, cf. Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2020 des crédits de la mission Travail et emploi et Note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2020 des crédits de la mission Plan d’urgence, avril 2021.
4 C’est notamment le cas pour l’aide aux permittents et saisonniers récurrents, ainsi que
pour les transitions collectives. Par ailleurs, les montants votés en loi de finances initiale
ne couvrent pas le coût de la prolongation de plusieurs aides, annoncée au premier
trimestre 2021 (notamment des aides à l’embauche en contrat d’apprentissage ou en
contrat de professionnalisation jusqu’à la fin de l’année 2021).
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SYNTHÈSE 11
Des mesures d’urgence massives mises en place avec réactivité
Au début de la crise sanitaire, grâce à une très forte mobilisation des
services et des équipes dans la conception des mesures et dans leur mise en
œuvre, l’État et ses opérateurs sont parvenus à apporter une réponse rapide,
en dépit de difficultés inhérentes à l’urgence.
L’intervention de l’État dans les champs de l’emploi et du travail a
été centrée sur quelques mesures fortes : l’activité partielle pour sécuriser
les entreprises et les salariés et éviter les licenciements, le FNE-Formation
pour renforcer la formation professionnelle des salariés placés en activité
partielle, et le maintien de droits à indemnisation afin d’éviter le
basculement immédiat de certains demandeurs d’emploi dans la précarité
(report de la réforme de l’assurance chômage, prolongation des droits des
chômeurs en fin de droit, adaptation du régime des intermittents du
spectacle). L’organisation des conditions de travail dans un contexte
d’épidémie a également constitué un enjeu fort pour le ministère du travail
dès le début de la crise.
Cette réactivité est d’autant plus à souligner que de nombreux
acteurs publics ou privés étaient engagés dans des réformes et n’étaient pas
toujours préparés à des conditions de travail à distance ni à la fermeture de
leurs locaux. Tous ont renforcé leur capacité à conduire leurs activités à
distance. La crise a aussi permis d’instaurer un dialogue plus régulier entre
l’État et ses partenaires, au plan national comme à l’échelon local, qu’il
conviendra de pérenniser après la crise sanitaire.
S’agissant de l’activité partielle, la France a retenu les
enseignements de la crise financière de 2008 en la mettant immédiatement
au cœur de sa réponse en faveur de l’emploi, avec des moyens financiers
considérables (33,8 Md€ prévus en 2020 dont 22,6 Md€ ouverts sur le
budget de l’État et 11,2 Md€ à la charge de l’Unédic) et un régime parmi
les plus favorables en Europe. L’élaboration des textes visant à modifier
profondément le dispositif antérieur à la crise comme la mise en place des
crédits budgétaires ont été effectuées avec célérité, avec des adaptations
régulières pour tenir compte de l’évolution du contexte et de certaines
situations (régime différencié selon les secteurs notamment).
Malgré sa mobilisation, l’Agence de services et de paiement (ASP),
chargée de la gestion et du paiement de l’activité partielle, n’a pu faire face
dans les premières semaines à l’afflux massif d’inscriptions dans son
système d’information. Après quelques semaines de difficultés, les
services de l’État comme l’ASP sont cependant parvenus, en redéployant
une partie de leurs effectifs et en choisissant d’alléger et d’automatiser les
procédures, à traiter les demandes des entreprises dans des conditions
reconnues par tous comme satisfaisantes. Les paiements ont ainsi été
réalisés dans des délais rapides (6,3 jours en moyenne en 2020).
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12 COUR DES COMPTES
Le choix de compléter l’activité partielle par un dispositif
exceptionnel de formation professionnelle est intervenu quelques semaines
après le début de la crise. Si la décision de confier assez rapidement aux
opérateurs de compétences (Opco) l’instruction des dossiers a été
pertinente car les services de l’État (les Direccte) étaient saturés, il a
entraîné certaines lourdeurs en raison de la déconcentration de la gestion
(signature de quelque 159 conventions bilatérales, divergences initiales de
doctrine entre Direccte sur l’application des règles), qui ont été
progressivement surmontées avec pragmatisme.
Une profusion de mesures à la rentrée 2020 au risque
d’un certain éparpillement
À partir de l’été 2020, le Gouvernement a annoncé un nouvel
ensemble de mesures en faveur de l’emploi et de la formation
professionnelle. Pour la plupart intégrées au Plan de relance, elles devaient
se substituer aux mesures d’urgence initiales. Or, la persistance de la crise
sanitaire a compliqué le calendrier de leur mise en œuvre. Ont ainsi coexisté
des mesures d’urgence du début de crise, prorogées, des mesures pour
répondre à de nouvelles urgences comme celle d’apporter une solution aux
quelques 750 000 jeunes arrivant sur le marché du travail à la rentrée 2020,
et enfin des mesures de plus long terme dans un objectif de relance de
l’activité ou de prévention des effets plus durables de la crise sur l’emploi.
Cette superposition explique les difficultés de déploiement au
second semestre 2020 de l’activité partielle de longue durée (APLD),
destinée à prendre le relais du régime très favorable d’activité partielle
instauré au début de la crise. La conclusion d’accords de branches relatifs
à l’APLD a également été moins rapide qu’attendu. Son déploiement a
progressé au 1er trimestre 2021, mais il ne concerne pas tous les secteurs
d’activité dans les mêmes proportions.
La révision du régime du FNE-Formation le 1er novembre 2020 ne s’est
concrétisée qu’au cours du 1er trimestre 2021 avec la conclusion de
conventions-cadres nationales avec les Opco et une réorientation judicieuse
vers des parcours de formation. Celle-ci s’inscrit dans le cadre de la priorité
désormais accordée à la formation professionnelle des salariés, dans la
perspective de l’après-crise, alors que ses ressources avaient été surtout
dirigées depuis 2018 vers l’apprentissage et les demandeurs d’emploi. Comme
des moyens importants sont mobilisés en faveur de dispositifs peu utilisés
avant la crise ou nouveaux - promotion ou reconversion par l’alternance
(ProA), compte personnel de formation « de transition », transitions
collectives – il importe de réaliser des bilans réguliers, quantitatifs, qualitatifs
et financiers, et d’évaluer l’impact de ces différents dispositifs.
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SYNTHÈSE 13
Le plan « ♯ 1 jeune 1 solution » a déployé de nombreuses mesures
en faveur des jeunes au risque d’une dispersion des moyens et d’une
saturation des services instructeurs. Ce choix pragmatique d’une réponse
tous azimuts en faveur des jeunes, remettant parfois en question des
orientations précédentes, nécessite, là aussi, d’organiser un suivi précis et
régulier de leur déploiement.
Plusieurs mesures ont été lancées dès le second semestre 2020. Il en
est ainsi en particulier des aides à l’embauche des apprentis et des jeunes,
qui ont connu un succès dès la rentrée 2020 pour la première, un peu plus
tard pour la seconde, répondant à l’objectif de réactivité attendu de telles
mesures. Quelques difficultés dans la gestion de ces aides, progressivement
résolues au premier trimestre 2021, ont toutefois entraîné des retards de
paiement aux entreprises ; la prolongation de la crise a entraîné au premier
trimestre 2021 la décision de prolonger certaines d’entre elles jusqu’à la
fin de l’année 2021.
Pour l’accompagnement des jeunes, l’objectif du doublement du
nombre d’entrées en Garantie jeunes prévu en 2021 est ambitieux au regard
des modalités d’accompagnement et des critères jusqu’alors appliqués.
Cela a conduit le ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion à faire
évoluer ces critères et à renforcer les moyens alloués aux missions locales.
On observe une hausse des entrées dans ce dispositif dans les premiers mois
de 2021 par rapport à la même période en 2019 (dernière année non
affectée par la crise). Parallèlement, l’État a révisé sa stratégie en recourant
aux contrats aidés pour les jeunes, alors que ce mode d’accompagnement
des jeunes était devenu marginal. Le démarrage s’est avéré en-deçà des
attentes dans les derniers mois de 2020 et début 2021 pour les contrats
conclus dans le secteur marchand.
Afin de combler un « angle mort » du plan d’urgence lancé au début
de la crise, le Gouvernement a créé, à compter du 1er novembre 2020 et
pour une durée prorogée jusqu’en mai 2021, puis à fin août 2021, une aide
aux salariés alternant des périodes d’emploi et de chômage (travailleurs
« permittents ») et aux saisonniers récurrents. En raison de la complexité
des opérations de détermination des ayants droit par Pôle emploi, les
premiers versements à quelque 535 000 bénéficiaires sont intervenus en
février 2021 ; des paiements indus ont été constatés pour près de
15 000 personnes, selon le nombre de cas identifiés à fin avril 2021.
Enfin, dans le secteur des entreprises sociales inclusives, un plan de
soutien de plus de 300 M€, conçu assez tôt, n’a été déployé qu’à l’automne
2020, réduisant les délais de préparation des dossiers et d’instruction par
les services de l’État.
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14 COUR DES COMPTES
Le choix de mobiliser depuis l’été 2020 un très grand nombre de
dispositifs, anciens ou nouveaux, implique un travail important de gestion
et de suivi par les services de l’État et les autres acteurs qui en sont chargés.
Il convient dans ce contexte de veiller à l’adéquation des moyens
disponibles pour le mettre en œuvre.
Un objectif atteint de préservation immédiate des emplois
en dépit de certaines limites et d’un coût non maîtrisé
De premiers indices suggèrent que l’activité partielle a bien évité,
ou à tout le moins différé, une partie de l’impact négatif de la crise sur
l’emploi, mais la gestion de la sortie de crise sera déterminante pour en
établir le bilan final. Les effets pervers habituellement redoutés lorsque
s’applique une telle mesure (effets d’aubaine au profit d’entreprises qui
n’en auraient pas eu besoin, versements en pure perte au bénéfice
d’entreprises non viables) paraissent, en première analyse, relativement
circonscrits.
Les deux autres principales mesures d’urgence appellent un
jugement nuancé. D’une part, les pouvoirs publics ont souhaité ouvrir un
large accès au FNE-Formation pour financer la formation des salariés des
entreprises recourant à l’activité partielle. L’objectif de départ, louable,
était d’intégrer un volet « formation » à une politique de maintien dans
l’emploi, alors que ce lien est trop souvent absent. Il s’agissait de saisir une
opportunité d’améliorer la qualification de salariés disposant d’un temps
libéré, face à un durcissement à venir des conditions du marché du travail.
Cependant, le bilan s’avère médiocre faute d’un ciblage du dispositif en
termes de publics et de contenus. Ainsi, les modalités de mise en œuvre ont
surtout permis le financement de formations courtes et non qualifiantes au
profit de publics variés, sans considération de leur fragilité, ni de l’intérêt
réel des projets de formation pour les entreprises ou la sécurisation du
parcours professionnel des intéressés. Le nécessaire recentrage du
dispositif est intervenu tardivement, du fait de son lien avec les évolutions
imprévisibles du calendrier d’ajustement de l’activité partielle.
D’autre part, la prolongation des droits des chômeurs pendant la période
de confinement était une mesure d’équité incontestable, qui a été mise en
œuvre avec célérité par Pôle emploi. Le coût de cette mesure devrait s’élever
au total à 3,7 Md€ en raison de sa durée (pendant le premier confinement puis
du 30 octobre 2020 au 30 juin 2021) et du nombre élevé de bénéficiaires
(360 000 pendant la première période, 830 000 pendant la seconde). Le coût
de la mesure d’« année blanche » pour les intermittents du spectacle s’avère
très supérieur, par personne concernée, à celui du dispositif de droit commun,
dans une proportion que ne justifie pas toujours la particularité de leur secteur.
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SYNTHÈSE 15
La différence de traitement est particulièrement nette avec certaines catégories
de salariés en contrat de travail précaire, intérimaires ou permittents, pour
lesquels le soutien a été beaucoup plus mesuré et plus tardif.
Les mesures mises en œuvre à partir de l’été 2020 présentent un état
d’avancement variable. Le succès des aides à l’embauche d’apprentis s’est
traduit par une nette augmentation du nombre de contrats d’apprentissage
en 2020, même si elle s’est faite pour partie au détriment des contrats de
professionnalisation. L’impact de l’aide à l’embauche sur l’entrée des
jeunes sur le marché du travail depuis la rentrée 2020 devra, pour sa part,
être analysé plus précisément, de même que la concurrence éventuelle entre
les dispositifs mis en place. Il est ainsi possible que les difficultés de
démarrage des contrats aidés en faveur des jeunes soient en partie liés au
succès de l’aide à l’embauche des jeunes à la même période.
Le contrôle, un enjeu majeur insuffisamment pris en compte
Le déploiement massif de nouveaux dispositifs de soutien en matière
de travail, d’emploi et de formation professionnelle portait en lui-même l’enjeu
déterminant du contrôle du versement des aides à bon droit, d’autant plus que
la priorité avait été accordée à la rapidité de traitement des demandes.
Malgré la mobilisation des personnels et des résultats incontestables
obtenus, les enjeux du contrôle n’ont pas été correctement appréhendés par
les pouvoirs publics. Le plan de contrôle a été conçu dans une logique
quantitative et une volonté de démontrer une rapidité de riposte face à la
fraude, au détriment de la qualité de celle-ci.
Faute d’une réflexion large en amont, l’accent a été mis sur la
recherche de certaines formes de fraude très médiatisées, telles que le cumul
entre activité partielle et télétravail dissimulé, qui se sont avérées
extrêmement difficiles à établir. Les risques se situaient en réalité tout autant,
sinon davantage, dans la surévaluation des heures et des salaires déclarés et
dans la mise en place de fraudes organisées reposant sur la création en chaîne
de sociétés coquilles ou sur l’usurpation d’identité. De surcroît, certaines
caractéristiques du dispositif lui-même, comme la modulation des taux ou la
non-prise en charge des congés, induisaient des possibilités d’erreurs ou de
risques de tentatives de fraude en grand nombre.
Pour faire échec à ces formes d’abus, il aurait fallu permettre
rapidement des croisements de données nouveaux, notamment entre les
demandes d’indemnité, les déclarations sociales nominatives, le fichier des
comptes bancaires. Ceux-ci n’ont été effectués que tardivement et de
manière parcellaire. Il aurait également fallu rétablir rapidement les
contrôles a priori, dont la suppression temporaire pouvait se comprendre
dans les toutes premières semaines, mais ne se justifiait plus au-delà. Les
méthodes de ciblage choisies ne permettent même pas d’estimer ce qu’a pu
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16 COUR DES COMPTES
être le montant des trop-versés sur un dispositif dont le coût budgétaire
excède 26 Md€ pour l’année 2020. L’ensemble justifie qu’un nouveau plan
de contrôle revienne sur l’ensemble des indemnités versées, avec cette fois
les outils et les méthodes adéquats.
Certes, les lacunes constatées dans la conception et le déploiement des
contrôles sont à apprécier dans le contexte très particulier de l’urgence dans
laquelle ces contrôles ont été menés, et des moyens disponibles. Mais cette
expérience doit inciter le ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion à
opérer une mutation culturelle dans son rapport aux abus et aux fraudes,
mutation déjà opérée dans d’autres administrations telles que la DGFiP ou
les Urssaf. L’existence de réseaux de fraudes organisées devra à l’avenir être
prise en compte dès la conception des dispositifs, et des progrès décisifs
doivent encore être accomplis dans l’interfaçage des données.
Chiffres clés
Activité partielle :
- Dépenses 2020 : 25,3 Md€ de crédits consommés (État et
Unédic) en 2020 ; dépense estimée à 26,2 Md€ en prenant en compte les
demandes d’indemnisation non traitées en 2020.
- Dépenses 2021 (y compris l’activité partielle de longue durée) : estimation
du plan de relance revue de 6,6 Md€ à 14,7 Md€ par le projet de loi de
finances rectificative de juin 2021.
- Nombre maximal de salariés effectivement placés en activité partielle :
8,4 millions au mois d’avril 2020 (dans près d’un million d’entreprises).
FNE-Formation :
- Crédits engagés en 2020 : 297 M€.
- Nombre de dossiers de formation reçus (2020) : 205 000.
- Nombre de salariés bénéficiaires (2020) : 437 000.
Mesures de prolongation des droits à indemnisation :
- Prolongation des droits des demandeurs d’emploi en fin de droits : 680 M€
pour 360 000 bénéficiaires lors du premier confinement (mars à
mai 2020) ; 3 Md€ estimés pour 830 000 bénéficiaires pour la seconde
période (fin octobre 2020 à juin 2021).
- Mesure « d’année blanche » en faveur des intermittents du spectacle :
750 M€ de mars 2020 à août 2021 et 200 M€ supplémentaires pour la
prolongation jusqu’à fin 2021 ; 47 000 bénéficiaires (estimation pour la
première période).
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SYNTHÈSE 17
Autres mesures :
- Coût initial prévu des mesures de soutien à l’emploi sur la durée du Plan
de relance : 16 Md€, dont 11 Md€ inscrits au budget 2021. Coût revu à la
hausse, le Plan « ♯ 1 jeune, 1 solution » étant porté de 6,7 Md€ à environ
9 Md€.
- Plan de consolidation et d’accompagnement au développement des
entreprises adaptées et des structures d’insertion par l’activité
économique : 300 M€ (352 M€ consommés en 2020).
- Nombre d’aides à l’embauche accordées à mi-juin 2021 pour les apprentis
(532 927), les alternants en contrat de professionnalisation (61 645) et
pour les jeunes (383 725).
Situation de l’emploi en 2020 :
- 284 000 destructions nettes d’emplois.
- Baisse du taux de chômage de 0,1 point au sens du Bureau international
du travail (entre fin 2019 et fin 2020) en raison de personnes s’étant
retirées du marché du travail.
- Augmentation du nombre de demandeurs d’emploi de près de
261 000 dans les catégories A, B et C pour atteindre 6 millions (+ 266 000
en catégorie A).
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Récapitulatif des recommandations 5
Garantir le versement à bon droit des aides liées à la crise
3. Mettre en place des dispositions permettant la restitution des
allocations d’activité partielle perçues par les entreprises n’ayant pas
enregistré de baisse de l’activité (ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion).
5. S’assurer systématiquement de l’éligibilité au taux le plus favorable
d’allocation d’activité partielle des entreprises qui en ont bénéficié
(ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion).
6. Lancer dans les services déconcentrés de l’État une nouvelle vague de
contrôles a posteriori sur les dossiers d’activité partielle depuis
mars 2020, dans des conditions qui permettront d’évaluer par
extrapolation l’ampleur totale de la fraude (ministère du travail, de
l’emploi et de l’insertion).
7. Permettre aux services de contrôle de l’État et de l’Agence de services
et de paiement de réaliser les croisements de données, notamment
sociales, fiscales et bancaires, afin de mieux lutter contre la fraude
(ministère des comptes publics, Acoss, Cnam/MSA, ministère du
travail, de l’emploi et de l’insertion, Agence de services et de
paiement).
8. Déployer dans les services déconcentrés de l’État un plan de contrôle
de la qualité des dossiers instruits par les opérateurs de compétences
(Opco) au titre du FNE-Formation (ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion).
5 La numérotation des recommandations correspond à leur ordre de présentation au fil
du rapport.
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20 COUR DES COMPTES
Mieux cibler les dispositifs
1. Étudier, pour l’avenir, la baisse du plafond de prise en charge au titre
de l’activité partielle des indemnités versées par les entreprises à leurs
salariés à 3,5 ou 4 fois le Smic au lieu de 4,5 fois le Smic (ministère
du travail, de l’emploi et de l’insertion).
Suivre et évaluer les mesures ; capitaliser les expériences
2. À partir des données recueillies par le comité d’évaluation des mesures
d’urgence, définir un programme de travail partagé d’évaluation de
l’impact des mesures dans le domaine du travail et de l’emploi, sous
l’égide de France Stratégie (France Stratégie, Insee, ministère du
travail, de l’emploi et de l’insertion, ministère de l’économie, des
finances et de la relance).
4. Prévenir systématiquement l’émergence de fraudes organisées dès la
conception d’un nouveau dispositif exceptionnel de prestation
(ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion).
9. Évaluer périodiquement les dispositifs de formation professionnelle
mobilisés en réponse à la crise afin de pouvoir les adapter et, le cas
échéant, de changer de stratégie (ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion).
10. Mettre en place un suivi du déploiement de l’ensemble des dispositifs
de crise dans le réseau des services déconcentrés de l’État de manière
à évaluer l’adéquation des moyens disponibles pour le mettre en œuvre
(ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion).
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Introduction
Au premier trimestre 2020, l’épidémie de covid-19 s’est répandue
en Europe et en France, conduisant le Gouvernement français à décréter le
17 mars un confinement sévère, prévoyant l’interdiction des déplacements,
sauf dans un petit nombre de cas exceptionnels, la fermeture des
commerces non essentiels et des écoles, et la généralisation du télétravail.
Ce confinement a été levé en deux phases, le 11 mai et le 2 juin. Après une
accalmie lors de l’été, une nouvelle dégradation de la situation sanitaire a
conduit le Gouvernement à mettre en place un second confinement6 à
compter du 30 octobre, jusqu’au 28 novembre, date à laquelle a toutefois
été maintenu un couvre-feu à partir de 20 heures, avancé à 18 heures le
16 janvier 2021. Des restrictions plus sévères ont été appliquées par la suite
à quelques villes ou départements, puis généralisées à partir du 3 avril. Un
processus d’allègement en quatre phases a été engagé le 3 mai 2021.
La baisse du PIB enregistrée en 2020 en raison de l’épidémie et des
restrictions sanitaires s’est élevée à - 8,2 %, soit plus du triple de celle
enregistrée lors de la crise financière de 2008 (- 2,6 %), qui avait, sur
18 mois, abouti à une hausse de près de 1 million des demandeurs d’emploi
inscrits à Pôle emploi et de près de 670 000 chômeurs. Les caractéristiques
des deux crises sont en effet différentes.
L’arrêt pratiquement instantané d’un grand nombre d’activités a
conduit le Gouvernement à prendre, et l’administration à mettre en œuvre,
dans un délai très court, de nombreuses mesures dans le domaine du travail
et de l’emploi. Au premier train de dispositions prises dès la fin du mois de
mars et tout au long du confinement, souvent nommées « plan d’urgence »,
puis « mesures d’urgence », ont succédé d’autres décisions censées
prévenir des effets plus durables de la crise, voire favoriser le retour de
conditions plus favorables, dont certaines ont été regroupées dans un
ensemble présenté le 3 septembre 2020 comme un Plan de relance. Il ne
s’agit toutefois pas d’une séquence linéaire composée d’étapes distinctes,
car des mesures « d’urgence » ont été conservées ou réactivées tout au long
de l’année 2020, au gré de l’évolution de la situation sanitaire, tandis
6 Les modalités du deuxième confinement étaient cependant moins strictes que celles
du premier.
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22 COUR DES COMPTES
qu’étaient déployées en parallèle les mesures « de relance », dont certaines
visent davantage, à strictement parler, à soutenir l’activité et l’emploi plutôt
qu’à relancer l’activité économique.
Le présent rapport examine la pertinence des mesures prises en
matière de travail et d’emploi, apprécie leurs conditions de mise en œuvre
et dresse un premier bilan de leurs effets. Il n’a donc pas vocation à couvrir
l’ensemble de l’action de l’État face à cette crise : ne sont prises en compte
ni les mesures de soutien économique aux entreprises et aux ménages (alors
même que celles-ci, en contribuant à assurer la viabilité des structures de
production et le niveau de la demande qui lui est adressée, ont
indubitablement contribué au maintien de l’emploi), ni les mesures d’ordre
sanitaire, sauf lorsqu’il s’est agi, pour l’administration du travail7, de
s’assurer de la bonne application des protocoles sanitaires pour la reprise
de l’activité.
Dans le champ de ce rapport, le plan d’urgence a principalement
organisé un accès simplifié à un régime d’activité partielle rendu plus
favorable. Ce régime a bénéficié à plus d’un million d’entreprises et, en
avril 2020, au plus fort de la crise, à plus de huit millions de salariés. Cette
mesure, peu utilisée en France lors de la crise de 2008, avait été jugée
efficace là où elle avait été mise en place, notamment en Allemagne.
Couplée à l’activité partielle, la possibilité a aussi été offerte de
financer à 100 % des formations suivies par les salariés des entreprises en
activité partielle, via un fonds jusque-là peu utilisé et très souple, le
FNE- Formation. Près de 360 000 salariés en ont bénéficié en 2020.
Ce plan a également retenu des mesures pour neutraliser l’impact de
la période sur les droits des demandeurs d’emploi. De multiples
dispositions ciblées ont par ailleurs procédé à des ajustements en matière
de droit du travail, ou sont venues adapter le cadre applicable aux
bénéficiaires des politiques du travail, de l’emploi et de la formation
professionnelle, ainsi qu’aux structures et associations qui y concourent.
Ces interventions ont été déployées par des administrations, au
niveau central comme au niveau déconcentré, et par des organismes
eux-mêmes soumis à de fortes contraintes en matière d’organisation, du
fait de la nécessité de travailler pour l’essentiel à distance, et dans certains
cas avec des effectifs réduits.
7 Le ministère du travail est devenu le ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion
à partir du 6 juillet 2020.
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INTRODUCTION 23
Quant aux mesures prises depuis l’été 2020, outre la pérennisation
de l’activité partielle et du FNE-Formation sous un nouveau format, elles
s’adressent à un grand nombre de publics fragilisés par le contexte du
marché du travail. Il s’agit des jeunes (pour lesquels certaines mesures ont
été regroupées dans un plan dit « ♯ 1 jeune 1 solution »), des apprentis, des
personnes en situation de handicap, principalement sous forme de primes
à l’embauche et de places supplémentaires dans des dispositifs d’insertion,
mais aussi des salariés en contrats précaires (permittents).
Des mesures ont aussi été prises pour les organismes qui les
accueillent et les orientent : Pôle emploi, les missions locales, les
Cap emploi, l’Apec (Association pour l'emploi des cadres), les acteurs de
l’insertion par l’activité économique, les entreprises adaptées, les centres
de formation d’apprentis, etc.
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24 COUR DES COMPTES
Schéma n° 2 : frise chronologique retraçant les principales étapes
de la crise sanitaire et les mesures prises en conséquence
Source : Cour des comptes
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INTRODUCTION 25
Le présent rapport est organisé en quatre parties.
L’État et les administrations ont su mettre en place un plan de soutien
massif avec réactivité et efficacité, ce qui représentait un véritable défi (I).
Les dispositifs proposés (au premier rang, l’activité partielle), ont été
massivement utilisés, permettant d’atteindre pendant la période l’objectif de
préservation des emplois, quoiqu’avec des coûts non maîtrisés ;
l’encouragement à la formation paraît cependant avoir été trop dispersé (II).
Le déploiement d’un tel volume d’aides financières soulevait de
nombreux enjeux de contrôle. Malgré la mobilisation des services, cette
tâche n’a pas été parfaitement ciblée et doit être poursuivie (III).
Enfin, s’il est prématuré d’évaluer les effets des mesures prises à
partir de l’été 2020, leurs premiers résultats montrent une réussite inégale.
Dans un contexte où le Gouvernement a recouru à toute la palette des outils
disponibles, quitte à inverser parfois le cours de certaines orientations
précédentes, le succès dépendra des capacités de pilotage sur le terrain et
d’évaluation régulière des résultats et de l’impact (IV).
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Chapitre I
Un plan de soutien massif mis en place
avec réactivité au début de la crise
Face à l’urgence, les administrations se sont mobilisées de manière
exemplaire, alors même qu’elles n’étaient pas épargnées par les difficultés
d’organisation liées au contexte sanitaire, et que la crise survenait, pour la
plupart d’entre elles, dans un contexte de restructuration. Les autres acteurs
des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle, diversement
préparés à ces circonstances exceptionnelles, se sont aussi mobilisés.
Ainsi, le ministère du travail, ses opérateurs et ses partenaires ont
assuré une continuité de service, mis en place l’information des usagers, et
accompagné l’arsenal des mesures d’urgence prises (I). Cet arsenal reposait
notamment sur un dispositif d’activité partielle rendu très attractif et mis en
place rapidement (II) et sur un encouragement accru à recourir à la formation
professionnelle pour les salariés des entreprises bénéficiaires (III).
I - Des mesures rapides d’organisation
de l’activité et de préservation des droits
Dans des délais très rapides, l’État a tenté de sécuriser les publics et
les acteurs économiques, notamment les plus fragiles, en précisant les
conditions de maintien de l’activité et du travail, en organisant
l’information de la population, et en prolongeant les droits de bénéficiaires
d’aides publiques.
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28 COUR DES COMPTES
A - L’adaptation réussie des acteurs publics et privés
à des circonstances auxquelles ils n’étaient pas préparés
1 - La mobilisation des services de l’État
a) Le fonctionnement agile de l’administration centrale
du ministère du travail
Au sein de la délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle (DGEFP) et de la direction générale du travail (DGT), la
plupart des agents étaient déjà équipés d’ordinateurs portables au
déclenchement de la crise, ce qui a permis un basculement de l’activité du
service vers le télétravail. En revanche, ces directions, comme la plupart
des services du ministère, ont souffert au début de la crise d’un sous-
dimensionnement de leurs moyens de connexion sécurisée à distance
(VPN) et de moyens de communication limités aux audioconférences, sauf
exceptions. Ces faiblesses ont été progressivement corrigées.
Sur le plan de l’organisation, le fonctionnement en « mode projet »
adopté par la DGEFP en 2018 s’est avéré pertinent en temps de crise en
permettant de dépasser le cadre de l’organisation habituelle en sous-
directions et missions. Les collaborateurs les moins sollicités ont renforcé
les équipes chargées des dispositifs de soutien à l’économie, au premier
rang desquels l’activité partielle qui montait en charge.
Avec la succession de réformes depuis une quinzaine d’années, la
DGT et la DGEFP ont acquis une pratique importante dans la production
de textes, utile pendant la crise. L’urgence étant souvent requise, elles ont
développé dans ce domaine un certain pragmatisme qui les conduit à
définir rapidement l’essentiel des règles et à traiter dans un second temps
les cas particuliers ou les lacunes qui apparaissent. Cette méthode, quelles
qu’en soient les limites, a montré une certaine efficacité, notamment dans
la mise en œuvre du dispositif exceptionnel d’activité partielle.
De mars à juillet 2020, le ministère du travail a ainsi concouru à une
loi organique, quatre lois de finances, quinze ordonnances, vingt-deux
décrets et sept arrêtés, sans compter la pratique généralisée de mise en ligne
de « questions/réponses » ou de « fiches métier » pour l’application des
protocoles sanitaires destinées aux services déconcentrés et aux usagers.
Cette organisation agile a permis à l’administration centrale de faire
preuve de réactivité et d’inventivité dans la conception de mesures saluées
unanimement par les acteurs de l’écosystème. Ces derniers ont également
souligné que les circonstances exceptionnelles de la crise avaient renforcé
la fréquence et la qualité du dialogue qu’ils entretiennent avec le ministère.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 29
AU DÉBUT DE LA CRISE
Sur le sujet de l’activité partielle, une réunion quotidienne a ainsi été
organisée jusqu’en mai entre la DGEFP et l’Agence de services et de
paiement (ASP), afin de traiter au fil de l’eau les nombreuses difficultés
liées à la montée en charge de ce dispositif puis d’en suivre l’évolution.
Des échanges réguliers ont aussi été institués avec les principaux
partenaires du ministère pour sa mise en œuvre. Les organisations
syndicales et patronales ont souligné l’apport des échanges réguliers avec
les ministres successifs et l’administration centrale.
Des webinaires ont parfois été organisés, notamment à l’initiative
du Haut-commissaire à l’inclusion dans l’emploi et à l’engagement des
entreprises ou, en région, par les directions régionales des entreprises, de
la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) et
les têtes de réseau partenaires de l’État vis-à-vis de leurs adhérents. Ce
mode de communication gagnerait à être plus utilisé à l’avenir par
l’administration centrale du ministère.
b) Au sein des Direccte, un recentrage sur quelques missions
essentielles dans un contexte de baisse des effectifs
Au sein des Direccte (et Dieccte en outre-mer), la crise sanitaire est
intervenue alors qu’elles s’organisaient en vue de l’entrée en vigueur au
1er juin 2020 de la réforme de l’organisation territoriale de l’État, qui
prévoit leur rapprochement, au plan régional et départemental, avec les
services chargés de la cohésion sociale. En raison de la crise, ce volet de la
réforme a finalement été reporté au 1er janvier, puis au 1er avril 2021.
Les services déconcentrés de l’État étaient moins bien préparés que
l’administration centrale à la généralisation du télétravail, les taux
d’équipement en ordinateurs portables étant variables, par exemple de
l’ordre d’un sur deux en Occitanie. Les agents ont souvent été contraints
d’utiliser leur matériel personnel pour assurer la continuité du service à
distance. Des solutions pragmatiques ont parfois été adoptées, permettant
notamment aux agents de transporter leur matériel fixe de bureau à leur
domicile. Des investissements importants ont toutefois été réalisés tout au
long de l’année 2020, afin d’augmenter ce taux d’équipement.
Les Direccte ont activé, dès le début de la crise, un plan préétabli de
continuité de l’activité qui s’est parfois avéré trop limité au regard des
capacités de travail nécessaires pour répondre aux nombreuses urgences.
De manière générale, une réaffectation massive des agents a été opérée,
principalement pour mettre en place l’activité partielle. Ce mouvement
interne a été complété par des renforts, qui ont pris la forme d’un
recrutement de 309 contractuels pour la durée du second semestre. Affectés
aux cellules de contrôle de l’activité partielle des Direccte, ils ont dû être
formés dans l’urgence.
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30 COUR DES COMPTES
Un retour d’expérience auprès des Direccte, réalisé en décembre
2020 par le secrétariat général du ministère du travail, a révélé que la
gestion de crise avait favorisé le décloisonnement des services et accru la
solidarité entre eux. Elle a aussi permis de fédérer les acteurs régionaux et
départementaux dans la perspective de la reprise économique8.
Ce bilan souligne également la « force de la collaboration inter-
réseaux », avec la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) au plan
national ou avec les agences régionales de santé (ARS), à la suite d’une
convention conclue entre le ministère chargé de la santé et la DGT. Mais
ce constat n’a pas toujours été partagé localement dans les Direccte,
plusieurs ayant souligné la faiblesse de la collaboration avec les directions
régionales ou départementales chargées de la cohésion sociale, avec
lesquelles elles étaient appelées à fusionner en 2021.
Dans le cadre de la présente enquête, les directeurs régionaux ont
aussi relevé la difficulté dans laquelle se sont trouvés les services
économiques de l’État en région (SEER) affectés par les baisses d’effectifs
consécutives au transfert du suivi des acteurs du développement
économique aux Régions, intervenu en 2018, les services déconcentrés de
l’État limitant leur action à quelques secteurs stratégiques. Or, dans le
contexte de la crise, c’est d’abord vers l’État, à l’origine des principales
mesures de soutien, que se sont tournés les acteurs économiques quel que
soit leur secteur d’activité.
Dans les unités départementales des Direccte, l’animation en
matière économique n’a reposé parfois que sur un ou deux agents avec tous
les risques de fragilité que cela induit. Plusieurs directeurs régionaux ont
fait état d’un certain épuisement à la fin du deuxième trimestre 2020.
2 - Des acteurs du service public de l’emploi diversement préparés
a) L’utilité pendant la crise de la politique de développement
du télétravail et de la numérisation de Pôle emploi
Au sein de Pôle emploi, alors que le télétravail concernait un tiers de
l’effectif avant la crise, à hauteur d’un ou deux jours par semaine, la quasi-
totalité de l’effectif a adopté ce mode de travail lors du premier confinement.
Le basculement des lignes téléphoniques professionnelles a été réalisé
8 À titre d’exemple, le Pacte régional économique et social pour accompagner la reprise
d’activité du 30 avril en Centre-Val-de-Loire ou la Charte partenariale conclue le
3 septembre 2020 en Nouvelle-Aquitaine. Ces initiatives impliquent des acteurs locaux
tels que la Région, les organisations syndicales et patronales, les organisations
professionnelles, les chambres consulaires, etc.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 31
AU DÉBUT DE LA CRISE
rapidement, et les capacités techniques adaptées à l’augmentation du nombre
d’appels. Le taux d’équipement en ordinateurs portables, proche de 60 %, a
atteint 100 % fin 2020. Le principal problème rencontré a tenu à la difficulté
d’augmenter les connexions simultanées pour les agents en télétravail. Après
s’est adapté temporairement avec une augmentation des moyens logiciels,
Pôle emploi a investi dans de nouvelles infrastructures.
L’effort important de dématérialisation des procédures, relevé dans
un précédent rapport de la Cour9, a facilité le maintien des missions de
service public pendant le premier confinement, alors même que les agences
et points relais avaient temporairement cessé d’accueillir du public. Au
cours des deux mois de confinement, 3,2 millions d’appels téléphoniques
de demandeurs d’emploi ont été traités, soit 800 000 de plus qu’en 2019
sur la même période ; près de 9 millions de courriels ont été échangés avec
des délais de réponse rapides (5 heures en moyenne).
Un enjeu majeur pour Pôle emploi a consisté à joindre et
accompagner les quelque 180 000 demandeurs d’emploi qui conservaient
l’habitude de se rendre en agence afin de procéder à l’actualisation
mensuelle de leur situation et éviter, le cas échéant, la perte de leurs droits.
Divers moyens ont été utilisés (courrier, SMS, téléphone, campagne
d’information) avec succès, selon l’établissement, puisque 97 % des
demandeurs d’emploi concernés ont pu mettre à jour leur situation. Ces
circonstances ont en outre conduit à changer les habitudes d’environ la
moitié des personnes qui se rendaient en agence et qui accomplissent
désormais leurs formalités à distance.
b) Des efforts d’adaptation des missions locales et des Cap emploi
en dépit des difficultés
Les autres acteurs du service public de l’emploi ne disposaient pas,
sauf exception, du même niveau de développement numérique pour assurer
leurs missions avec des locaux fermés. Ces organismes s’adressent à des
publics présentant des difficultés particulières d’accès à l’emploi, qu’il
s’agisse des missions locales, chargées d’accompagner les jeunes âgés de
16 à 25 ans connaissant des difficultés d’insertion, ou des Cap emploi,
chargés de la préparation, de l’accompagnement, du suivi durable et du
maintien dans l’emploi des personnes handicapées.
9 Cour des comptes, rapport public thématique, La gestion de Pôle emploi, dix ans après
sa création, juillet 2020, La Documentation française.
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32 COUR DES COMPTES
Ils abordaient en outre la crise dans un contexte de réforme. Les Cap
emploi expérimentaient leur rapprochement avec Pôle emploi, avant
généralisation de la démarche. Les missions locales voyaient s’appliquer,
depuis le 1er janvier 2020, une réforme de leur financement et se
préparaient à mettre en œuvre l’obligation légale de formation des jeunes
âgés de 16 à 18 ans (destinée aux jeunes « décrocheurs »).
Pour les missions locales, la tâche s’est avérée d’autant plus difficile
que la modalité la plus renforcée d’accompagnement (Garantie jeunes)
comporte des séances collectives en présentiel et que les jeunes qu’elles
suivent sont souvent peu équipés pour un accompagnement à distance.
Une « enquête flash » de la Dares, réalisée mi-mai 2020, souligne la
forte diminution des entrées de jeunes dans les parcours
d’accompagnement, mais un large maintien de ceux commencés avant la
crise, ainsi que l’apport des moyens de communication à distance pour
maintenir le contact avec les jeunes, malgré certaines difficultés.
3 - Un secteur de la formation professionnelle
et de l’apprentissage en restructuration
et peu préparé aux formations à distance
La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir
professionnel a profondément modifié le domaine de la formation
professionnelle et de l’alternance avec le remplacement des organismes
paritaires collecteurs agréés (Opca) au 1er avril 2019 par onze opérateurs
de compétences (Opco) dotés de missions nouvelles. Au début de la crise
sanitaire, la fusion des moyens humains et des outils de gestion des anciens
Opca au sein des nouvelles structures n’était pas achevée et des problèmes
de gouvernance demeuraient parfois.
Dans le secteur de l’apprentissage, les principales réformes prévues
par cette loi sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020 : les centres de
formation des apprentis (CFA) ont vu leur mode de financement
profondément évoluer, passant à un système de rémunération au contrat,
lié au nombre d’apprentis accueillis, et de financement par l’intermédiaire
des Opco. Le premier confinement est intervenu alors que ces derniers
reprenaient la gestion et le paiement de l’ensemble des contrats
d’apprentissage conclus avant 2020, opération plus complexe que prévu.
Le Gouvernement a décidé au début du premier confinement de
suspendre l’accueil dans les centres de formation des apprentis et les
organismes de formation. Or, ces organismes avaient insuffisamment
développé les formations à distance, peu adaptées à certains métiers et se
heurtant tant aux réticences de beaucoup d’acteurs qu’à des procédures
administratives fondées sur un fonctionnement en présentiel.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 33
AU DÉBUT DE LA CRISE
Dans ce contexte peu propice, les opérateurs de la formation
professionnelle et de l’alternance se sont efforcés de développer leurs outils
de formation à distance. Dans les CFA, les formations post-bac s’y sont
bien prêtées, mais il a fallu pour les formations plus techniques ou
manuelles privilégier les cours théoriques pendant le confinement, en
repoussant les formations en présentiel. Les organismes de formation ont
connu une évolution similaire. Le niveau d’équipement (ordinateurs
portables et connexions internet) des bénéficiaires des formations a
constitué une autre limite. Des différences sont apparues selon le niveau
d’études pour les CFA ou selon la catégorie socio-professionnelle du
salarié ou son secteur d’activité pour les organismes de formation.
Pour l’ensemble des acteurs des politiques de l’emploi et de la
formation professionnelle, les couvre-feux et confinements du second
semestre 2020 et du premier trimestre 2021 ont eu un moindre impact. Ces
acteurs avaient développé les outils nécessaires et les structures sont restées
ouvertes sous certaines conditions.
B - Le renseignement des usagers : une adaptation
progressive à l’afflux de demandes
1 - Un redimensionnement des services de renseignement
des Direccte
Au plan national, l’activité de renseignement en droit du travail a été
facilitée par la mise à disposition, le 1er janvier 2020, du code du travail
numérique accessible par internet. Les sites du ministère du travail et des
Direccte ont également diffusé en temps réel les textes applicables et divers
outils pédagogiques destinés aux usagers (entreprises, salariés, etc.).
Afin de répondre aux questions individuelles, l’inspection du travail
dispose d’un service de renseignement, placé dans les unités
départementales des Direccte, avec un numéro unique national d’appel et
une coordination régionale. Face à l’afflux de demandes, les Direccte ont
rapidement renforcé ce service, en faisant appel au volontariat
d’inspecteurs du travail dont les missions de contrôle étaient réduites au
début du premier confinement. Ces services ont traité des questions
relatives à l’application du droit du travail et des protocoles sanitaires, mais
aussi aux dispositifs en faveur de l’emploi, surtout l’activité partielle.
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34 COUR DES COMPTES
Dans la deuxième quinzaine de mars et en avril 2020, les principales
interrogations des entreprises ont porté sur le dispositif d’activité partielle
qui venait d’être mis en œuvre (cf. infra, chapitre I §. II). Les Direccte ont
rapidement constitué des cellules chargées de ces questions autour du
service économique de l’État en région (SEER) de leur pôle
3E « entreprises, emploi et économie ». Elles ont été souvent renforcées
par des agents du pôle « concurrence, consommation, répression des
fraudes » de ces directions, voire, en Nouvelle-Aquitaine, par des agents
des directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt. En
Île- de-France, cette cellule, activée dès le 15 mars 2020, a répondu, au plus
fort de son activité, à quelque 1 700 demandes par jour.
À partir de la troisième semaine d’avril, les chambres consulaires
(chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers et de
l’artisanat, chambres d’agriculture) ont accepté de prendre en charge les
réponses de premier niveau aux entreprises de leur ressort. Les Direccte
ont alors mobilisé leurs cellules de renseignement pour répondre aux
questions plus complexes sur l’activité partielle.
Dans les plus grandes régions, des dizaines de milliers d’appels ont
été traités. La Direccte d’Île-de-France a ainsi apporté quelque
50 000 réponses aux entreprises pendant les deux premiers mois de la crise.
Les données de qualité de service (taux de réponse) ne sont pas toujours
disponibles eu égard à la mise en place rapide de ces cellules, mais la
réactivité semble bonne malgré le contexte.
L’évolution permanente des dispositifs de soutien et du droit du
travail a compliqué la tâche des services de renseignement. Il en a été de
même du délai entre l’annonce politique et sa concrétisation par les
services de l’État (rédaction des instructions, adaptation des systèmes
d’information et de moyens)10, en dépit de la réactivité de ces derniers. Ce
décalage dans le temps a suscité une insatisfaction récurrente des
organisations d’usagers comme des partenaires des politiques publiques. Il
a aussi placé les services opérationnels, souvent très mobilisés, dans une
situation délicate.
10 Ainsi, environ trois semaines se sont écoulées entre l’annonce politique de
l’indemnisation de l’activité partielle à hauteur de 39 heures dans la restauration et sa
traduction administrative.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 35
AU DÉBUT DE LA CRISE
2 - Au sein de l’ASP, une saturation inévitable au moment
critique, malgré des mesures pour restaurer la qualité de service
Alors que 100 000 entreprises étaient jusqu’alors référencées au titre
de l’activité partielle, l’Agence de services et de paiement (ASP)11 a dû en
quelques jours, au début de la crise sanitaire, enregistrer dans ses systèmes
d’information près d’un million de nouvelles entreprises, lesquelles
devaient recevoir des codes de connexion.
Du 16 mars, jour de l’annonce du premier confinement, au
3 avril 2020, près de 125 000 appels ont été reçus chaque jour ouvré, contre
quelques centaines d’appels par jour auparavant. L’ASP estime qu’il aurait
fallu que 3 000 personnes traitent ces appels pour qu’elle soit en mesure de
maintenir ses standards de qualité, soit plus que l’ensemble de son effectif,
tous métiers confondus.
L’ASP a mobilisé ses agents en moindre activité du fait de la crise
sur d’autres missions, leur a fourni des guides de réponse de premier niveau
et a construit une organisation permettant un traitement des demandes par
des agents de plus en plus spécialisés selon leur complexité. Elle a pris la
décision, provisoirement, de ne pas traiter les courriels afin de donner la
priorité à la réponse téléphonique. Pour autant, le choc était tel qu’elle n’a
retrouvé une qualité de service satisfaisante qu’à partir du 22 avril.
L’ASP dispose d’un système de suivi des appels qui permet une
analyse statistique détaillée de sa qualité de service, ce qui est à mettre à
son crédit. Elle s’est fixé comme objectif de répondre à 60 % au moins du
nombre d’appelants uniques12, mais, même sur cet indicateur dégradé, elle
n’a pu atteindre que 17 % dans les premières semaines. Afin ne pas
prolonger indéfiniment les temps d’attente, 75 % à 95 % des appels ont été
directement interrompus sur la période, ce qui a été mal vécu par les
usagers. L’objectif de 60 % a été atteint à partir de la deuxième semaine
d’avril, alors même que le nombre moyen d’appels quotidiens restait très
élevé (48 000).
11
L’ASP est un établissement public interministériel à caractère administratif, créé le
1er avril 2009, qui exerce ses missions dans les domaines de l’agriculture, l’emploi, la
formation professionnelle, l’insertion, l’aménagement du territoire et la protection de
l’environnement. Elle joue le rôle d’organisme payeur pour plus de 200 aides.
12 En situation de crise, ce ratio se dégrade d’autant plus vite que les appelants, s’ils
n’ont pas de correspondant, multiplient les appels (4,5 appels en moyenne par usager
sur cette période, avec un maximum de 6,3 appels relevé le 18 mars 2020).
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36 COUR DES COMPTES
Quant au traitement des courriels, plusieurs milliers de messages
reçus dans la deuxième quinzaine de mars et début avril, majoritairement
pour demander un identifiant de connexion, n’ont pas pu être traités13. En
avril, seul un sur quatre a pu recevoir une réponse. Cependant, à partir
du 10 de ce mois, des équipes spécialement formées ont repris les réponses
aux courriels, permettant de réduire la pression téléphonique, avec une
normalisation de leur traitement en mai.
Une répartition des tâches ou une coordination entre l’ASP et les
Direccte aurait pu sembler souhaitable. Toutefois, au-delà des difficultés
techniques ou de qualité de service (être renvoyé sur un autre interlocuteur,
en temps de crise, est difficilement acceptable), il y avait une logique à
cette partition des expertises : les Direccte traitant les questions relatives
au dispositif lui-même et l’ASP celles sur l’enregistrement dans le système
de traitement.
C - Un premier ensemble de mesures pertinentes
pour sécuriser les acteurs économiques
Afin de rassurer les acteurs économiques, le Gouvernement a
annoncé plusieurs mesures visant à les sécuriser ; d’autres mesures ont été
prises pour assouplir le droit du travail, mais n’ont pas fait l’objet d’un
examen approfondi dans le cadre de la présente enquête.
1 - Le déploiement de la réforme de l’assurance chômage
fortement affecté par la crise sanitaire
À la suite de l’échec des négociations entre partenaires sociaux sur
l’assurance chômage en février 2019, le Gouvernement a mis en place, par
décret du 26 juillet 2019, une réforme qui durcissait les règles
d’indemnisation et pénalisait les entreprises recourant de manière abusive
aux contrats de courte durée, dans un marché de l’emploi en trajectoire
favorable. Plusieurs nouvelles règles d'indemnisation sont entrées en
vigueur le 1er novembre 2019. La modification des règles de calcul de
l’allocation chômage devait intervenir le 1er avril 2020 et le bonus-malus
pour limiter le recours aux contrats de courte durée le 1er janvier 2021.
13 Des campagnes de mailings de masse touchant 250 000 correspondants ont toutefois
été réalisées sur la période, dispensant des informations générales sur le processus
d’inscription et sur la suite de la procédure.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 37
AU DÉBUT DE LA CRISE
Fin mars 2020, dans le contexte de la crise sanitaire, alors qu’il
s’efforçait de sécuriser la situation des entreprises, des salariés et des
demandeurs d’emploi, le Gouvernement a décidé le report au
1er septembre 2020 des mesures qui devaient entrer en vigueur en avril. La
crise sanitaire se prolongeant, il les a reportées au 1er janvier, puis au
1er avril et enfin au 1er juillet 2021.
Le premier volet de la réforme, déjà en vigueur, a, lui aussi, subi les
conséquences de la crise sanitaire puisque le Gouvernement a décidé, à
compter du 1er août 2020, d’en suspendre les principales mesures, celles
qui durcissaient l’ouverture des droits des bénéficiaires (diminution du
nombre de mois travaillés nécessaires pour percevoir des allocations ;
dégressivité de l’allocation pour certains bénéficiaires).
Cette succession de décisions a rendu particulièrement difficiles à
comprendre les règles applicables. Début mars 2021, à l’issue d’une
concertation avec les partenaires sociaux, la ministre du travail a présenté
les nouvelles règles et leur calendrier d’entrée en vigueur à compter du
1er juillet 2021. Toutefois, par une ordonnance du 22 juin 2021, statuant en
référé, le Conseil d’État a suspendu l’application de plusieurs dispositions
du décret n° 2021-346 portant diverses mesures relatives au régime
d’assurance chômage en attendant de statuer au fond. Par un décret du
29 juin 2021, le Gouvernement a donc prolongé l’application des règles de
la convention d’assurance chômage de 2017 jusqu’à fin septembre 2021.
2 - La prolongation des droits à indemnités : des mesures
de portée générale, coûteuses pour ce qui concerne
les intermittents
a) La prolongation des droits des demandeurs d’emploi : une mesure
rapidement mise en œuvre
Au début de la crise, le ministère du travail a décidé la prolongation
temporaire de la durée d'indemnisation des demandeurs d'emploi arrivant
en fin de droits entre le 1er mars et le 31 mai 2020, en neutralisant la période
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38 COUR DES COMPTES
du premier confinement14. Plusieurs allocations étaient concernées15.
Envisagée par le cabinet de la ministre du travail dès l’annonce du
confinement, cette mesure s’est concrétisée le 19 mars par le dépôt d’un
amendement au projet de loi d'urgence, finalement adopté le 25 mars.
Les modalités choisies, qui ont le mérite de la simplicité, ont surtout
été tributaires de la capacité de Pôle emploi à mettre en place rapidement
le schéma retenu dans ses systèmes d’information. En effet, l’actualisation
mensuelle des demandeurs d’emploi devant intervenir fin mars, les équipes
de Pôle emploi chargées des systèmes d’information disposaient d’un court
délai pour identifier les demandeurs d’emploi concernés et modifier les
systèmes d’information.
Ceci explique une légère différence de traitement entre allocataires :
on constate un écart de près d’un mois dans la prolongation des droits entre
les bénéficiaires dont les droits venaient à échéance en fin de mois par
rapport à ceux dont les droits se terminaient en début de mois ; de plus il
n’a pas été pas tenu compte de l’éventuelle capacité de rechargement des
droits des bénéficiaires16.
L’effet de la prolongation des droits a été évalué ex ante par
Pôle emploi à environ 113 000 demandeurs d’emploi devant connaître une
fin de droit en mars, 99 000 en avril et 91 000 en mai 2020. L’opération
technique de modification des systèmes d’information a été effectuée de
manière satisfaisante, aucune difficulté n’ayant été signalée dans la
prorogation automatique des droits des bénéficiaires.
Une mesure similaire de prorogation des droits a été adoptée à
l’occasion du deuxième confinement, pour la période allant initialement du
30 octobre au 31 décembre 2020, puis au 30 juin 2021, corrigeant toutefois
la différence de traitement mentionnée ci-dessus en termes de durée de la
prolongation. Elle a été complétée par certaines dispositions ad hoc17.
14 Soit une prolongation de 91 jours pour ceux dont les droits se sont épuisés en
mars 2020, de 60 jours pour les demandeurs d’emploi arrivant en fin de droits au cours
du mois d’avril 2020 et de 30 jours pour les demandeurs d’emploi arrivant en fin de
droits au cours du mois de mai 2020. La période de référence en matière d’affiliation
est aussi allongée d’autant.
15 L’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE), l’allocation de solidarité spécifique
(ASS) et l’allocation d’assurance à la charge des employeurs publics (fonctionnaires et
agents contractuels de l’État, des collectivités locales, etc.).
16 Les allocataires peuvent, dans certaines conditions, cumuler la perception de
l’indemnité avec une activité rémunérée, qui leur permet de « recharger » leurs droits
et donc d’allonger la durée totale d’indemnisation.
17 Allongement du délai de forclusion pour s’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi,
assouplissement des conditions d’ouverture de droits pour certains salariés
démissionnaires dans le cadre d’une mobilité qui n’a pu se réaliser compte tenu de la crise.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 39
AU DÉBUT DE LA CRISE
Des mesures comparables à l’étranger
En Suède, les chômeurs ont bénéficié d´un allègement des critères
d'éligibilité des allocations chômage en 2020. Jusqu’au 31 décembre, la
durée de cotisation nécessaire à l’ouverture des droits était abaissée de 12 à
3 mois et l'obligation de travail de 80 à 60 heures de travail par mois au
cours des 6 derniers mois. Au Danemark, pour les bénéficiaires
d’allocations chômage, les périodes de confinement ont été neutralisées
dans le calcul de la durée d’indemnisation. De plus, l'exigence de 225 heures
de travail pour les bénéficiaires de la prestation sociale Kontanthjælp
(revenu de subsistance) destinée aux chômeurs de longue durée a été
suspendue du 9 mars au 8 septembre 2020 et de nouveau du
1er novembre 2020 jusqu’au 30 avril 2021.
En Espagne, les personnes ayant épuisé leur droit à prestation
contributive entre le 14 mars et le 30 juin 2020, et qui n’avaient droit à
aucune autre prestation, ont bénéficié durant 90 jours d’une prestation
équivalent à 80 % du salaire minimum.
b) Des mesures exceptionnelles en faveur des intermittents
du spectacle
Après l’annonce, le 19 mars 2020, de premières mesures
conservatoires proches de celles du droit commun en leur faveur, des
organisations représentatives des professions du spectacle ont demandé la
mise en œuvre d’une « année blanche », soit une prolongation de la durée
d’indemnisation des intermittents du spectacle jusqu’en août 2021, sans
vérification de la condition d’affiliation de 507 heures. Au moment où elle
a été décidée, la reprise d’un fonctionnement normal du secteur était
envisagée en août 2020 ; il était prévu que les intermittents reconstituent
leurs droits dans le régime entre août 2020 et août 2021, date à laquelle leur
affiliation serait de nouveau examinée.
Le ministère du travail a proposé des alternatives à cette demande :
- l’abaissement du seuil d’éligibilité de 507 heures pour l’ouverture des
droits des intermittents jusqu’à août 2021 ;
- une disposition de « crédit d’heures » : pour les examens de demande
d’allocation des intermittents entre septembre 2020 et août 2021,
l’utilisation pour les mois de mars à août 2020 (lorsqu’ils font partie
de la période étudiée) des heures faites sur les mêmes mois en 2019.
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40 COUR DES COMPTES
Ces mesures ont fait l’objet d’un chiffrage par Pôle emploi qui
confirme leur caractère moins coûteux que le dispositif d’« année
blanche », mais elles comportaient des risques d’entrée de nouveaux
publics (abaissement du seuil) ou de reproduction arbitraire d’inégalités
antérieures (crédits d’heures). L’arbitrage a finalement été rendu en faveur
de ce dernier, qui bénéficiait du soutien du ministère de la culture. Les
textes d’application sont intervenus en juillet 2020.
Outre son coût, la mesure a pu provoquer des effets d’aubaine : elle
permettait aux intermittents qui n’auraient de toute façon pas pu atteindre
les 507 heures entre août 2019 et août 2020, même en l’absence de
pandémie, d’être encore indemnisés jusqu’en août 2021. De plus, elle
pouvait désinciter certains bénéficiaires à rechercher une activité dans des
sous-secteurs de l’intermittence qui n’ont pas ou peu été affectés (par
exemple, dans le secteur de l’audiovisuel).
Le ministère du travail considère que les allocataires restent incités
à effectuer un certain nombre d’heures pendant cette période pour pouvoir
bénéficier d’une indemnisation au-delà de l’ « année blanche ». Le
11 mai 2021, le Gouvernement a annoncé la prolongation de la mesure
jusqu’à la fin de l’année et la mise en place de plusieurs mesures
accompagnant la sortie de l’ « année blanche ».
La série de dispositifs mis en place par le Gouvernement au début
de la crise présente toutefois deux angles morts :
- les indépendants qui n’avaient pas le statut de chef d’entreprise et ne
pouvaient donc prétendre au fonds de solidarité, même lorsqu’ils
pouvaient exercer dans des secteurs affectés par la crise ;
- les actifs au profil d’activité heurté (hormis les intermittents du
spectacle) : intérimaires, saisonniers, « permittents » et, plus
généralement, actifs qui enchaînent de manière plus ou moins
continue des contrats de courte durée et qui pouvaient se trouver sans
contrat de travail lors de la mise en œuvre de l’activité partielle.
Certains d’entre eux ont pu indirectement bénéficier de l’aide
exceptionnelle de solidarité, d’un montant de 150 €, accordée en mai
puis en novembre 2020, sous certaines conditions, aux bénéficiaires
des minima sociaux. Une réponse spécifique, moins ponctuelle, a
finalement été apportée fin 2020 aux saisonniers et « permittents »
récurrents (cf. chapitre IV).
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 41
AU DÉBUT DE LA CRISE
II - L’activité partielle, une mesure-phare
très attractive déployée avec célérité
A - Un dispositif sous-utilisé avant la crise
1 - Un dispositif longtemps sous-utilisé,
reconfiguré il y a quelques années
Par le versement d’une allocation à l’entreprise pour chaque salarié
placé en chômage partiel, le dispositif d’activité partielle a pour objet
d’éviter les licenciements qui pourraient résulter de la baisse ou de la
cessation de son activité. Il profite à l’entreprise, dont le coût salarial est
réduit, voire nul, et qui conserve une force de travail et des compétences
qui favoriseront la reprise d’activité. Il bénéficie aussi au salarié, qui
demeure au sein de l’entreprise, et évite une perte progressive de
qualification liée à un licenciement ; il lui procure une ressource, inférieure
mais non éloignée de sa rémunération antérieure, et soutient donc la
demande.
L’activité partielle permet également de limiter la progression des
dépenses d’assurance chômage.
Dans son rapport public annuel de 201118, la Cour avait observé que
l’activité partielle (ou chômage partiel) n’avait pas été suffisamment
utilisée pendant la crise de 2008, en raison de complexités de la procédure
et de contraintes diverses. Or, dans les pays qui y avaient eu davantage
recours, tels que l’Allemagne, l’activité partielle avait permis de conserver
la force de travail dans l’entreprise et d’éviter des effets de déqualification
des salariés licenciés, avec des impacts favorables sur l’emploi.
Dans les années précédant la crise, le dispositif français, déjà rendu
un peu plus favorable en 2013, représentait de l’ordre de 100 M€ par an, et
avait été mobilisé dans des zones ou des secteurs confrontés à des
difficultés spécifiques. Il était cofinancé par l’État à hauteur d’environ
62 % et l’Unedic à hauteur de 38 %.
18 Cour des comptes, rapport public annuel, Le système français d’indemnisation du
chômage partiel, un outil insuffisamment utilisé, février 2011.
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42 COUR DES COMPTES
2 - Un dispositif d’urgence rendu plus attractif
et d’un accès encore simplifié
Le Gouvernement a été habilité par l’article 11 –I -1 - b de la loi
n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de
covid-19 à adapter encore ce cadre au contexte de la crise. Il a choisi, d’une
part, d’en rendre le recours particulièrement aisé, d’autre part, de le rendre
plus incitatif pour les entreprises. Les textes ont ainsi prévu :
- l’allègement des procédures et de certaines contraintes : l’accord des
Direccte devient tacitement acquis sous 48 heures ; la consultation du
comité social et économique en entreprise demeure nécessaire, mais
peut être postérieure à la demande ; la limite de 1 000 heures par
salarié est portée à 1 607 heures ; la durée concernée passe de six mois
à un an ; les possibilités de différencier les quotités travaillées selon
les individus sont étendues ; le champ des entreprises concernées est
élargi (entreprises publiques, particuliers employeurs, etc.) ;
- l’indemnité versée aux salariés par l’entreprise, qui était auparavant
forfaitaire, est fixée en proportion du salaire antérieur (70 % du salaire
brut, soit 84 % du salaire net), avec un plancher au niveau du Smic et
un plafond à 4,5 Smic. L’allocation versée à l’entreprise couvre ainsi
100 % du coût supporté par l’entreprise jusqu’à un niveau élevé de
rémunération.
Les versements demeurent assurés par l’Agence de services et de
paiement (ASP) et le financement par l’État (aux deux tiers) et l’Unédic
(pour un tiers).
3 - La délicate introduction d’une modulation des taux
Dans le contexte du premier déconfinement, afin d’inciter les
secteurs où cela était possible à reprendre leur activité, le Gouvernement,
a choisi d’opérer une distinction entre les secteurs encore sensiblement
affectés par la crise (dits « protégés »), qui continueraient à faire l’objet
d’une prise en charge à 100 % de l’indemnité versée aux salariés, et le droit
commun dans lesquels un reste à charge pour l’entreprise serait introduit,
de l’ordre de 15 % du salaire net.
Une modulation plus précoce du dispositif, qui en aurait diminué le
coût, ne pouvait pas aisément être introduite : durant le confinement, la
restriction d’activité était générale, sauf pour certaines activités essentielles
qui pouvaient elles aussi souffrir d’une baisse d’activité.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 43
AU DÉBUT DE LA CRISE
Plus précisément, deux catégories d’entreprises continuant à
bénéficier d’une prise en charge intégrale ont été déterminées : celles
concernées par nature en raison d’une fermeture administrative ou de leur
appartenance à un secteur très touché (annexe n° 1 du décret n°2020-810
du 29 juin 2020) et celles pouvant y prétendre en raison de leur
appartenance à un secteur connexe (annexe 2) pouvant justifier d’une
activité réduite (chiffre d’affaires en baisse de 80 %). Les listes annexes du
décret correspondant ont connu plusieurs versions successives dont la
lecture montre que l’exercice a été fait avec une certaine rigueur.
Dans la première version de la liste, à l’annexe n° 1, se trouvent
principalement les activités liées au tourisme, à l’hôtellerie-restauration,
aux loisirs et à la culture ; à l’annexe n° 2, certaines activités agricoles
(pêche, chaîne des vins, bières et fromages), le commerce de gros, l’édition,
certaines activités de transport ou liées à celui-ci. Dans la deuxième version
(parue le 12 septembre 2020) ont été ajoutées diverses activités connexes
aux précédentes. Dans les versions successives, ont encore été ajoutés
quelques secteurs, en rapport le plus souvent avec les loisirs.
La volonté louable de prendre en compte au plus près la réalité des
secteurs, sans ouvrir trop largement l’accès au dispositif financé à 100 %,
a conduit ainsi à un inventaire complexe, avec, par exemple, des
distinctions subtiles, parmi les boissons dont la consommation a
potentiellement été affectée par la crise en raison de leur caractère lié à la
fête ou au loisir, entre les vins, bières et champagnes, d’une part, (admis à
l’annexe n° 1) et les thés et chocolats, d’autre part (pas même admis à
l’annexe n° 2). Le poids politique des acteurs peut expliquer certaines de
ces distinctions.
Les listes de secteurs établies dans le cadre de l’activité partielle par
le ministère du travail n’ont pas toujours été homogènes avec celles
déterminées par le ministère de l’économie et des finances et de la relance
pour d’autres mesures (fonds de solidarité, par exemple), mais les écarts
ont dans l’ensemble été rapidement corrigés.
4 - Des montants importants annoncés
Comme avant la crise, l’activité partielle est payée par l’ASP mais
financée par l’État et l’Unédic, la répartition entre ceux-ci ayant été
légèrement modifiée dans le cadre du dispositif exceptionnel instauré en
mars 2020, le premier assurant 67 % de la dépense, la seconde 33 %.
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44 COUR DES COMPTES
Au début de la crise, il était extrêmement difficile de prévoir les
montants susceptibles d’être mobilisés. En effet, il s’agit d’un dispositif de
guichet et non d’une enveloppe fermée, pour lequel les pouvoirs publics
n’avaient pas d’expérience préalable du comportement des entreprises, et
se trouvaient dans l’incertitude sur l’évolution même de la pandémie.
Pour en rester au coût direct19, lors de l’élaboration du premier projet
de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2020, une première évaluation
a été retenue, réalisée par la direction générale du Trésor. Celle-ci reposait
sur l’hypothèse selon laquelle le recours au dispositif n’excéderait pas deux
mois et concernerait environ 15 % des heures de travail des salariés. Le
coût a ainsi été estimé à environ 8,5 Md€ pour deux mois dont 5,5 Md€
pour l’État. Cela correspondait à 650 millions d’heures chômées sur deux
mois à un coût unitaire de 13,9 € par heure.
Les projections financières réalisées pour les lois de finances
rectificatives ultérieures ont tenu compte du salaire horaire observé,
significativement inférieur aux premières prévisions, et en sens inverse, de
la poursuite probable du recours au dispositif sur une plus longue période.
Elles ont, en outre, pu extrapoler sur la base des données observées sur les
premières semaines.
Ainsi, la deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020 a
réévalué le coût de l’activité partielle à 24 Md€ et porté les crédits ouverts
au budget de l’État à 17,2 Md€. La troisième loi de finances rectificative
du 30 juillet 2020 a revu à la hausse le coût global de l’activité partielle, à
30,8 Md€, et les crédits ouverts pour l’État à 20,5 Md€. La quatrième loi
de finances rectificative du 30 novembre 2020 a finalement estimé le coût
de l’activité partielle en 2020 à 33,8 Md€20. La dotation annuelle pour
l’État a donc été portée à 22,6 Md€, la dépense à la charge de l’Unédic
étant estimée autour de 11,2 Md€. En réalité, ces montants sont supérieurs
aux dépenses effectives constatées au titre de l’année 2020 (cf. chapitre II).
19 Le coût global de la mesure exceptionnelle d’activité partielle se compose, à titre
direct, de dépenses liées à l’indemnisation des entreprises à la charge de l’État et de
l’Unédic et, à titre indirect, d’une perte de recettes (cotisations sociales) pour l’Unédic
et pour la Sécurité sociale, cette dernière étant toutefois inférieure à celle qui aurait
résulté de la suppression des emplois maintenus grâce à l’activité partielle.
20 À partir de la troisième loi de finances rectificative, les montants prévus incluent ceux
liés à l’activité partielle de longue durée, dispositif prévu pour les secteurs durablement
affectés par la crise, dont les caractéristiques sont détaillées au chapitre IV.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 45
AU DÉBUT DE LA CRISE
B - Une mise en place rapide
1 - Une mobilisation exceptionnelle de la délégation générale
à l’emploi et à la formation professionnelle
Si les grandes lignes du dispositif d’activité partielle étaient simples,
l’ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 devait tenir compte d’un grand
nombre de situations particulières21. Toutes n’ont pu être prises en compte
d’emblée, donnant lieu à des textes ultérieurs dans des délais courts.
La DGEFP a donc fait en sorte de traiter rapidement le plus grand
nombre des cas, quitte à préciser par la suite le régime applicable à
certaines situations22, suivant en cela une forme de méthode « agile ». Ce
choix, qui a évidemment l’avantage de la réactivité, présente
l’inconvénient de ne pas donner d’emblée aux acteurs de visibilité
complète sur les dispositifs dont ils relèvent.
Certaines clarifications sensibles n’ont été apportées qu’après un
délai jugé excessif par les utilisateurs, en particulier les modalités de
déclaration des horaires et rémunérations des secteurs qui dépassent par
convention les 35 heures, tels que l’hôtellerie-restauration, clarifiées dans
l’ordonnance du 22 avril 202023.
En outre, les solutions trouvées étaient parfois discutables. Pour les
salariés placés en situation de garde d’enfants au-delà de 30 jours, qui ne
pouvaient plus prétendre à une prise en charge par l’assurance maladie au
titre des indemnités journalières passé ce délai, l’ordonnance du
15 avril 2020 a choisi de les placer en activité partielle, impliquant un
cofinancement par l’Unédic qui présente un caractère arbitraire.
21 Parmi de nombreux exemples, on peut citer le cas des apprentis et salariés titulaires
d’un contrat de professionnalisation dont la rémunération antérieure était inférieure au
Smic et celui des salariés employés à domicile par des particuliers employeurs ou des
assistants maternels.
22 Ainsi l’ordonnance n°2020-428 du 15 avril 2020 est venue modifier l’ordonnance
précédente pour ce qui concerne les salariés au forfait, les salariés en contrat
d’apprentissage ou de professionnalisation, les cadres dirigeants. Elle a également traité
le cas des salariés portés, des intérimaires et des marins pêcheurs. De même, le décret
n° 2020-522 du 5 mai 2020 est venu modifier ou préciser certaines dispositions du
décret n° 2020-435 du 16 avril 2020, ou des deux ordonnances précitées, concernant
les salariés au forfait, les salariés portés, les cadres dirigeants, les marins-pêcheurs et
les personnels navigants commerciaux.
23 Les modalités de déclaration dans le SI APART de l’ASP ne permettant pas d’inscrire
un temps de travail supérieur à 35 heures, consigne a été donnée aux déclarants à
39 heures d’en déclarer 35 et de majorer d’autant le salaire horaire.
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46 COUR DES COMPTES
À cet égard, cette dernière n’a pas été consultée en amont des
décisions, alors même qu’elle était amenée à les financer selon une clé de
répartition proche de celle retenue avant la crise. Cela est cohérent avec la
volonté assumée du Gouvernement, au nom de l’urgence, de limiter la
consultation des partenaires sociaux.
Si les partenaires sociaux n’ont pas contesté l’implication de
l’Unédic dans le financement du dispositif, sa direction a fait part de ses
interrogations quant à sa participation au financement de la prise en charge
des indemnités journalières au-delà de 30 jours. Elle a aussi relevé la
difficulté où elle se trouve d’identifier les indus de prise en charge dans
certains cas24. L’Unédic a toutefois davantage été impliquée au stade du
pilotage de la mise en œuvre.
Le processus de signature de la convention devant formaliser sa
participation a été anormalement long, puisqu’il est intervenu à la toute fin
de l’année 2020, en raison notamment des changements d’interlocuteurs
survenus au sein de l’État et de désaccords sur la durée d’application des
dispositions relatives au nouveau schéma d’activité partielle de longue
durée (APLD), construit par la suite et intégré à la convention.
L’ASP rapporte quant à elle avoir été consultée très régulièrement
au stade de la mise en œuvre du dispositif.
2 - D’importants enjeux de traitement informatique surmontés
par l’Agence de services et de paiement
L’ASP partageait avec les Direccte, puis les réseaux consulaires,
l’enjeu d’information des usagers, mais portait une responsabilité
spécifique, celle de l’intégration dans son système d’information d’un
grand nombre de nouveaux ayants droit.
Le premier enjeu mettait à l’épreuve la capacité du système
d’information à supporter un nombre de connexions démultiplié. Celui-ci est
passé d’un millier de connexions par jour à 400 000 connexions quotidiennes
au pic de la crise. À cet égard, l’ASP venait, fin 2019, dans le cadre de son
plan d’investissement informatique, de renforcer les capacités de traitement
en volume du système d’information de gestion de l’activité partielle (SI
APART) en multipliant par six le nombre de ses serveurs et en modifiant
toute l’architecture de son système. Celle-ci a ainsi pu être adaptée aux
circonstances liées à la crise dès le 23 mars 2020. Des investissements
complémentaires ont été réalisés courant 2020.
24 Dont celui des organismes publics auto-assurés recourant à l’activité partielle mais
ne pouvant prétendre à un financement de l’Unédic.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 47
AU DÉBUT DE LA CRISE
Le deuxième enjeu consistait à délivrer aux utilisateurs des
identifiants d’inscription dans des délais rapides. De ce point de vue, le
système a été très rapidement saturé. La décision a été prise de renoncer à
attribuer des identifiants après certaines vérifications de l’identité des
demandeurs, mais de les délivrer automatiquement. Elle a permis de
délivrer des identifiants à un million d’utilisateurs au lieu d’une centaine
par mois avant la crise. Rendue impérative par l’afflux de demandes et la
volonté politique d’un enregistrement et d’un paiement rapides, cette
décision a toutefois contribué à faire basculer dans d’autres étapes de
contrôle la question éventuelle de l’usurpation d’identité (cf. chapitre III).
Le troisième enjeu consistait à inscrire en quelques jours dans les
systèmes d’information un mode de calcul de l’indemnité désormais
proportionnel au salaire et non plus forfaitaire, dans des délais
incomparablement plus courts que ceux d’un projet informatique normal,
puisqu’une première série de paiements était attendue le 1er avril 2020,
quinze jours après l’annonce de principe. Là aussi, un module spécifique,
applicable dans un nombre très limité de cas, avait déjà été développé dans
cet esprit, ce qui a permis de réaliser cette adaptation dans les délais. Sans
ce contexte favorable, les paiements auraient vraisemblablement été
différés de plusieurs semaines.
Pendant cette phase et au-delà, des contacts quotidiens à tous les
niveaux entre l’ASP et la DGEFP ont permis de s’assurer du bon
déploiement des processus informatiques.
3 - Des délais de paiement rapides
En 2019, au sein de l’ASP, deux agents (en équivalent temps plein)
sur 1 992 étaient positionnés dans la direction régionale de Bretagne et
affectés à la mise en paiement du dispositif d’activité partielle. Le siège de
l’ASP s’est mobilisé pour s’adapter au défi volumétrique, ainsi que la
direction régionale d’Auvergne-Rhône-Alpes et, dans une moindre mesure,
les directions régionales d’Occitanie et des Hauts-de-France.
Le délai entre la validation de la demande d’indemnisation par les
services déconcentrés du ministère du travail et la date de paiement, fixé à
10 jours, a été respecté. En effet, le délai moyen observé est de 6,3 jours
sur l'année 2020. Il a atteint 13 jours entre janvier et février, puis 6 jours
entre mars et juillet, et enfin 8 jours entre octobre et novembre. Il est
compris entre 10 à 15 jours depuis décembre, avec le retour à des délais de
gestion normaux de l’activité partielle. Grâce à des trains de paiement
rendus plus fréquents, le délai n’a été dépassé qu’une seule fois et d’une
seule journée.
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48 COUR DES COMPTES
Ce résultat collectif, dû en particulier à l’engagement des personnels
de l’ASP et du ministère du travail, doit être salué pour avoir permis de
sécuriser au plan financier les entreprises et les salariés du pays, et apporté
ainsi une contribution essentielle, au même titre que certaines professions
mises en avant lors du premier confinement.
III - Le dispositif exceptionnel du FNE-
Formation : le pari difficile de la formation
professionnelle en temps de crise
A - Un dispositif marginal avant la crise mobilisé
dans des conditions plus attractives
Dès le début de la crise sanitaire, l’État et les partenaires sociaux ont
envisagé une mesure d’incitation à la formation couplée à l’activité
partielle. L’objectif était de mobiliser utilement du temps rendu disponible
chez les salariés, avec l’espoir d’améliorer ainsi leur employabilité face à
un marché du travail appelé à se durcir à terme. Une solution similaire avait
été adoptée en 2009, dans le contexte de la crise financière de 2008, mais
avait connu un succès limité.
Le Gouvernement a choisi d’utiliser le dispositif existant du
FNE-Formation, outil très souple, peu encadré par le code du travail et donc
facile à adapter dans une période d’urgence (une simple instruction a suffi).
Il s’agissait, comme pour l’activité partielle, d’une mesure d’appui
aux mutations économiques en faveur des entreprises de moins
de 250 salariés25 qui permet de cofinancer avec les entreprises la formation
des salariés les plus exposés à la perte de leur emploi et ceux de faible
niveau de qualification par rapport aux besoins dans leur bassin d’emploi.
Ce dispositif était très peu utilisé avant la crise - 7 M€ en 2019 pour
7 000 salariés bénéficiaires – et ne représentait dans les Direccte et leurs
unités départementales que quelques jours ou semaines d’activité par an.
Pour le rendre attractif, le FNE-Formation a été complètement
réformé, si bien qu’il présente peu de similitudes avec le dispositif antérieur.
25 Cf. Cour des comptes, rapport public thématique, Les dispositifs de l’État en faveur
des salariés des entreprises en difficulté, juillet 2020.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 49
AU DÉBUT DE LA CRISE
Alors qu’il était incompatible avec l’activité partielle avant la crise,
seules les entreprises qui en bénéficiaient ont pu y prétendre au
printemps 202026. La mesure a été ouverte à toutes les entreprises, quelle
que soit leur taille. Ce faisant, le ministère du travail est revenu sur une
orientation forte de sa réforme de 2018 qui avait délibérément abandonné
l’aide au financement du plan de développement des compétences dans les
entreprises employant au moins 50 salariés.
En outre, jusqu’à sa révision au 1er novembre 2020, la mesure a
bénéficié non seulement aux salariés placés pour tout ou partie de leur
temps de travail en activité partielle mais aussi, ce qui n’allait pas de soi, à
l’ensemble des salariés de l’entreprise.
Les conditions de prise en charge des formations par l’État ont été
particulièrement favorables, puisque celui-ci a assumé 100 % des coûts
pédagogiques des actions réalisées dans le cadre du plan de développement
des compétences, sans plafond horaire27, mais avec un maximum de 1 500 €
par salarié, montant au-delà duquel le dossier fait l’objet d’une instruction
plus détaillée. Toutes les formations et les actions de validation des acquis
de l’expérience (VAE), ainsi que les bilans de compétences, ont été rendus
éligibles, sauf les formations obligatoires (comme les habilitations routières
ou en matière de sécurité) et les formations en alternance.
L’entreprise bénéficiaire doit en contrepartie s’engager à maintenir
dans l’emploi le salarié formé pendant toute la durée de la convention.
Compte tenu de la nécessité de mettre en œuvre rapidement la
mesure, le ministère du travail a simplifié la procédure de demande de
financement par les entreprises. Il a également doté le dispositif de crédits
très supérieurs à ceux employés jusqu’alors, soit 412 M€ en 2020,
essentiellement obtenus par redéploiement de crédits.
D’autres pays ont tenté de lier recours à l’activité partielle et
encouragement à la formation, mais aucun n’a prévu un financement
à 100 %. En Suède, les coûts des formations des salariés en activité
partielle ont été pris en charge à 60 %. Au Danemark, l’allocation versée
aux salariés est majorée de 10 % lorsque ceux-ci entrent dans des
programmes de formation. En Espagne, les salariés en activité partielle ont
été déclarés prioritaires pour l’accès aux programmes de formation.
26 Tel n’est plus le cas en 2021, le bénéfice du FNE-Formation ayant été élargi aux
entreprises en difficulté.
27 La prise en charge des coûts pédagogiques variait selon certains critères avant la crise,
mais n’était pas intégrale.
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50 COUR DES COMPTES
B - Une délégation pertinente de la gestion aux Opco
malgré certaines difficultés pratiques
1 - Une gestion rapidement déléguée aux opérateurs
de compétences (Opco) de manière pragmatique
Outre le fait qu’il repose exclusivement sur des financements de
l’État, le recours au FNE-Formation s’explique par l’existence de
procédures, certes peu utilisées, mais formalisées et connues des différents
intervenants, les Direccte comme les Opco : soit des conventions directes
entre l’État et les entreprises, soit des conventions entre l’État et les Opco
(ceux-ci agissant au profit des entreprises de leur champ) .
Ce schéma a été reconduit dans le cadre du nouveau dispositif. Les
premières semaines, les Direccte ont traité les premières demandes des
entreprises à leur niveau, mais cette organisation n’a pas résisté aux
circonstances imposées par la crise, en particulier la mobilisation totale des
effectifs des Direccte sur la gestion de l’activité partielle. Ces dernières ont
rapidement convenu avec la DGEFP qu’il fallait faire appel aux Opco afin
d’éviter une paralysie de la gestion du dispositif.
De leur côté, les Opco y ont vu un intérêt pour toucher l’ensemble
des entreprises bénéficiant de l’activité partielle, alors que leur champ de
financement des plans de développement des compétences des entreprises
se limite désormais aux entreprises employant moins de 50 salariés. Pour
certains d’entre eux, le FNE-Formation a représenté des moyens supérieurs
aux budgets prévus au titre des plans de développement des compétences
(d’autant qu’une entreprise sur deux avait annulé les actions de formation
programmées)28. Les Opco ont, de l’avis général, assuré une bonne
information sur le dispositif et les formations disponibles.
L’État a compensé leurs frais de gestion sur la base d’un taux
compris entre 2 et 3 %, loin des frais de gestion accordés aux Opco dans le
cadre de leurs contrats d’objectifs et de moyens avec l’État (de l’ordre de
8,5 %). Certains Opco l’ont estimé insuffisant. Fin avril, l’Opcommerce
estimait le coût de gestion d’un tel dispositif entre 5,5 % et 6 %. D’autres
ont pu absorber cette mission nouvelle sans contrainte majeure, soit parce
qu’ils conservaient encore des effectifs excédentaires à la suite de la
transformation des Opca en Opco, soit parce que le ralentissement de leurs
autres activités du fait de la crise sanitaire permettait, au moins
temporairement, le redéploiement d’effectifs. En 2021, les nouvelles
conventions conclues au plan national avec les Opco ont prévu des frais de
gestion plus élevés (5 %).
28 Les crédits mobilisés en 2020 (412 M€) sont à rapprocher du montant des charges
enregistrées en 2019 dans les comptes des Opco au titre du financement des plans de
développement des compétences des entreprises de moins de 50 salariés, soit 784 M€.
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UN PLAN DE SOUTIEN MASSIF MIS EN PLACE AVEC RÉACTIVITÉ 51
AU DÉBUT DE LA CRISE
2 - Des difficultés de gestion progressivement estompées
Le choix de confier l’essentiel de la gestion aux Opco s’est
accompagné de tâches administratives non négligeables, puisque chaque
Direccte (et Dieccte en outre-mer), sauf exception, a conclu des
conventions avec les différents Opco, soit pas moins de 159 conventions
au total. La majorité d’entre elles ont été signées au deuxième
trimestre 2020 (7 en avril, 52 en mai, 62 en juin) mais les dernières ont
connu un certain retard (25 en juillet et 11 d’août à octobre 2020).
Avec pragmatisme, les Opco ont toutefois commencé à instruire et
prendre en charge les dossiers des entreprises avant même la signature des
conventions, sur la base des projets qui leur avaient été transmis. L’État et
les Opco ont fait vivre ces conventions avec une certaine souplesse, au fur et
à mesure de la consommation des crédits, sous la forme d’avenants
financiers. Les procédures financières ont été allégées progressivement29.
Les Opco ont rapidement observé des divergences d’interprétation
entre les régions sur les modalités de mise en œuvre de la mesure (formations
éligibles, notamment, pièces justificatives nécessaires, souplesse plus ou
moins grande sur le montant de 1 500 € déclenchant une instruction
approfondie, modalités de reporting des Opco aux Direccte) qui ont compliqué
les premières semaines de gestion. L’organisation de réunions hebdomadaires
entre la DGEFP et les Opco à partir du 21 avril a néanmoins permis de faire
remonter les difficultés et d’harmoniser la doctrine vis-à-vis des Direccte.
Peu d’informations ont été rendues publiques sur le recours au
FNE- Formation, si ce n’est un communiqué de la coordination inter-Opco,
alors qu’une remontée hebdomadaire de données était organisée via les
Direccte. La diffusion plus large de telles données aurait pu permettre une
action plus importante de la part des relais d’information à destination des
entreprises, en plus de l’information diffusée par les Opco. Par ailleurs, on
peut déplorer l’absence de bilan qualitatif approfondi du FNE-Formation,
qui aurait été justifié par les moyens déployés et la perspective de le
prolonger au-delà du 1er novembre 2020.
En définitive, même s’il n’est intervenu que dans un second temps,
le choix de l’État de solliciter les Opco s’est avéré pertinent dès lors que
lui-même n’avait manifestement pas la capacité de gérer ce dispositif dans
les conditions particulières des premiers mois de la crise. Une gestion
centralisée des conventionnements aurait toutefois largement simplifié la
gestion administrative et financière du dispositif. La DGEFP en a pris acte
lors de la révision du dispositif au 1er novembre 2020 avec la signature
en 2021 de conventions nationales avec les Opco (cf. chapitre IV).
29 Les premiers versements (acompte de 50 %) aux Opco sont intervenus au moment de
la signature des conventions. Alors qu’un bilan intermédiaire était initialement prévu
pour déclencher le deuxième versement, une procédure allégée a finalement été mise
en œuvre avec une simple attestation de réalisation de la prestation, l’envoi d’un dossier
plus complet recensant toutes les demandes devant intervenir ultérieurement.
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52 COUR DES COMPTES
______________________ CONCLUSION ______________________
Grâce à une très forte mobilisation dans la conception des mesures
et dans leur mise en œuvre, l’État et ses opérateurs (Pôle emploi, ASP) sont
parvenus dans l’urgence à mettre en place une réponse puissante à une
situation inédite. L’intervention de l’État a eu pour objectifs d’assurer une
certaine continuité du fonctionnement courant dans les entreprises non
fermées, tout en étant attentif aux conditions de travail des salariés, de
prévenir l’effondrement immédiat de l’économie, de sécuriser la plupart
des acteurs, et d’éviter le basculement immédiat dans une précarité de
certains publics. Ceci est d’autant plus à souligner que de nombreux
acteurs connaissaient une phase de réforme et n’étaient pas toujours
préparés à des conditions de travail à distance et de fermeture de leurs
locaux.
Les partenaires associés à l’État se sont aussi mobilisés après
quelques semaines de sidération.
Cette capacité de réaction n’a toutefois pas permis de faire face à
l’afflux massif des demandes d’information en ce qui concerne
l’inscription des entreprises dans le système d’information de l’ASP aux
fins de bénéficier de l’activité partielle. Après quelques semaines, les
services de l’État (notamment les Direccte et leurs unités départementales)
et l’ASP sont cependant parvenus à traiter ces demandes dans des délais
rapides.
L’activité partielle, qui a constitué le cœur de la réponse apportée,
a été complétée par une incitation nouvelle à la formation via le
FNE- Formation, utilisé jusqu’alors de manière marginale. Le choix de
confier aux Opco l’instruction des dossiers s’est révélé pertinent, dans la
mesure où les Direccte étaient saturées, mais il a occasionné certaines
lourdeurs de gestion dans les premiers temps.
En première analyse, les mesures prises dans le domaine du travail
et de l’emploi dans le contexte d’urgence (période de confinement et de
déconfinement, de mi-mars à juin 2020), ont été étendues et rapides, même
si elles ont laissé de côté, au moins provisoirement, la question de certains
indépendants et salariés en contrat précaire.
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Chapitre II
Un objectif de préservation immédiate
des emplois atteint en dépit de certaines
limites et d’un coût non maîtrisé
Le dispositif d’activité partielle a été très utilisé, mais de manière
inégale selon les secteurs et les territoires. De premiers indices font penser
qu’il a en grande partie atteint son objectif de préservation des emplois,
tandis que les mesures de prolongation de l’indemnisation des chômeurs
permettaient dans l’immédiat de sécuriser leur situation (I). Mais le coût de
l’activité partielle s’est avéré hors de proportion avec celui des politiques
usuelles de l’emploi. Quant au FNE-Formation, mal ciblé, il n’a constitué
que marginalement une réponse aux enjeux d’amélioration de
l’employabilité des salariés (II).
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54 COUR DES COMPTES
I - Des dispositifs abondamment utilisés qui ont
permis d’éviter des licenciements à court terme
A - Un recours généralisé à l’activité partielle,
des disparités locales et sectorielles
1 - Un recours massif dans l’ensemble
Les enjeux de mesure du taux de recours à l’activité partielle
Les données de recours à l’activité partielle ne sont pas connues
immédiatement de manière certaine, parce que les entreprises ont disposé
en 2020 d’un délai d’un an (six mois depuis le 1er janvier 2021) à compter
de la fin d’un mois donné pour formuler une demande d’indemnisation au
titre de celui-ci. D’une manière générale, les petites entreprises, dont la
situation de trésorerie est souvent plus tendue, et où les déclarations sont
plus simples à réaliser, font leur déclaration plus rapidement.
Ainsi, 90 % des entreprises de moins de 20 salariés ayant fait une
demande d’autorisation préalable de placement en activité partielle incluant
le mois de mars 2020 avaient déposé leurs demande fin juin 2020. A la
même date, seules 70 % des entreprises de plus de 500 salariés avaient fait
leur demande au titre de ce même mois. Il est donc le plus souvent
nécessaire d’extrapoler les données connues pour estimer le taux de recours
à l’activité partielle.
a) Un recours à l’activité partielle comparativement élevé
lors du premier confinement, qui évolue en fonction
des contraintes sanitaires
Selon les données extrapolées par la Dares, le recours à l’activité
partielle reflète dans l’ensemble le calendrier des mesures de contraintes
sanitaires, le premier confinement ayant été mis en place du 17 mars au
11 mai 2020. Le tableau suivant recense plusieurs indicateurs permettant
de décrire l’évolution du recours à l’activité partielle, strictement corrélé à
celle de la crise sanitaire :
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 55
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
Tableau n° 1 : le recours au dispositif exceptionnel d’activité partielle
de mars 2020 à mai 2021
2020-2021 mars avril mai juin juil. août sept. oct. nov. déc. janv. fév. mars avril mai
Salariés
effectivement
placés en 6,7 8,4 7,0 3,2 1,8 1,1 1,2 1,8 3,1 2,4 2,2 2,2 2,3 3,0 2,3
activité partielle
(en millions)
Entreprises
concernées (en 866 974 887 409 238 158 152 262 458 338 307 307 301 251
milliers)
Salariés
susceptibles
d'être placés en 11,4 12,5 12,9 12,2 8,3 7,7 7,2 6,5 7,6 7,6 5,9 5,9 6,2 6,4
activité partielle
(en millions)
Nombre de
demandes
1,03 1,18 1,07 0,50 0,30 0,19 0,19 0,31 0,53 0,40 0,34 0,34 0,35 0,27
d’indemnisation
(en millions)
Montants
indemnisés (en 3,2 8,5 4,6 2,1 1,2 0,7 0,8 0,9 2,3 1,9 1,6 1,7 2,1 2,2 1,5
Md€)
Nombre
d'heures (en 314 812 425 196 110 61 69 82 234 189 157 163 198 211 142
millions)
Taux de
transformation 92 % 93 % 83 % 44 % 51 % 85 % 80 % 85 % 86 % 86 % 90 % 90 % 85 % 92 %
(demandes)
Taux de
transformation 59 % 67 % 54 % 26 % 22 % 14 % 17 % 28 % 41 % 33 % 37 % 37 % 39 % 42 %
(salariés)
Sources : Dares, ASP, DGEFP
Activité et conditions d’emploi de la main-d’œuvre pendant la crise sanitaire Covid-19, Dares, 24 juin 2021 et
Situation sur le marché du travail pendant la crise sanitaire (tableau de bord au 31 mai 2021), Dares.
Lecture (taux de transformation – salariés) : par rapport au nombre de salariés potentiellement couverts par une
demande d’autorisation préalable au placement en activité partielle en mars 2020, seuls 59 % ont effectivement fait
l’objet d’une demande d’indemnisation.
Après le pic enregistré en avril 2020 (8,4 millions de salariés
auraient été placés en activité partielle dans près d’un million
d’entreprises), tous les indicateurs connaissent une baisse rapide jusqu’à la
deuxième vague de l’automne, où un second pic, nettement atténué
(3,1 millions de salariés), intervient en novembre. La persistance de
restrictions d’activités explique le maintien de plus de 2 millions de salariés
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56 COUR DES COMPTES
en activité partielle chaque mois dans les premiers mois de 202130, avec un
nouveau pic à 3 millions en avril 2021.
Le graphique suivant permet de visualiser le fait que les salariés
n’ont le plus souvent été mis en activité partielle que pour une partie de
leur temps, de sorte que les données en équivalent temps plein sont
significativement plus faibles que celles relatives aux personnes physiques.
En avril 2020, davantage de salariés ont été concernés, et pour la proportion
la plus élevée de leur temps de travail.
Ainsi, au plus fort de la crise sanitaire, environ un salarié sur trois,
(44 % des salariés du secteur privé, selon l’Unédic) auraient été placés en
activité partielle, ce qui représente 4,7 millions d’équivalents temps plein
(ETP) à 150 heures par mois.
Graphique n° 1 : estimation du nombre de salariés effectivement
placés en activité partielle, en personnes physiques et en ETP
Source : Dares, Situation sur le marché du travail pendant la crise sanitaire au 21 mars 2021
30 En avril 2021, pour la première fois depuis le début de la crise, la principale cause de
recours à l’activité partielle n’est plus liée à l’activité des entreprises, mais à
l’indisponibilité des salariés en situation de garde d’enfant ou considérés comme
vulnérables face au virus, devant les fermetures administratives et la baisse des
débouchés ou de la demande.
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EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
2 - Des disparités dans l’utilisation du dispositif
liées aux spécificités sectorielles et locales
Le taux de recours au dispositif a été variable selon les secteurs
d’activité et selon la période. Si, lors du premier confinement, tous les
secteurs ont été peu ou prou touchés, quoiqu’avec une intensité inégale, par
la suite, ce sont bien évidemment les secteurs dans lesquels des fermetures
administratives demeuraient (hôtellerie-restauration, activités culturelles et
de loisirs, etc.) ou confrontés à une baisse durable de la demande
(aéronautique, automobile) qui ont concentré par la suite le recours à
l’activité partielle, comme le montre le graphique suivant qui permet de
comparer une estimation des heures d’activité partielle dans chaque secteur
au pic de la crise (avril 2020) et en avril 2021.
Graphique n° 2 : recours à l’activité partielle
selon les secteurs économiques
Source : Dares, Situation sur le marché du travail pendant la crise sanitaire au 30 avril 2021
Dans les autres pays, des écarts sectoriels analogues ont été observés.
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58 COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 : écarts dans le recours à l’activité partielle
Espagne France Royaume-Uni Italie
HCR 48 % 33 % 22 % 13 %
Commerce 13 % 13 % 19 % 16 %
Transports 4,3 % 11,2 % 4,3 % 6,7 %
Construction nc 1,1 % 6,6 % 6,2 %
Industrie nc 12,5 % 9,8 % 9,2 %
HCR : hôtels, cafés, restaurants.
Source : DG Trésor et France Stratégie, données au 31 mars 2021
3 - Quelques particularités dans certains territoires et secteurs
Les données disponibles permettent une étude détaillée des
variations dans les taux de recours selon les secteurs et les territoires, et au
cours de la période. Dans la mesure où le dispositif d’activité partielle était
accessible uniformément sur tout le territoire, l’on peut s’attendre à ce que
sa mobilisation reflète les variations de poids économique et de structure
sectorielle. Tel a largement été le cas. Seuls quelques exemples peuvent
être mentionnés ici.
a) La construction n’a véritablement repris qu’en juin 2020
Le secteur de la construction a été l’objet d’une polémique lorsque
la ministre du travail s’est étonnée, le 19 mars 2020, qu’il soit à l’arrêt. Des
discussions menées par la suite avec les fédérations du secteur ont abouti à
convenir de la rédaction rapide d’un guide pratique, et de réunions au
niveau local en préfecture visant à identifier les chantiers prioritaires. Selon
les Dreets interrogées, même si ces orientations ont effectivement été mises
en œuvre, les donneurs d’ordres, en majorité publics pour ce qui concerne
les grands chantiers, ont souvent préféré attendre la fin du confinement
pour relancer les travaux.
Ainsi, en avril 2020, le taux de recours moyen à l’activité partielle
dans le secteur a été de 33 % d’après les données compilées par
France Stratégie (contre 17 % pour l’ensemble de l’économie) et n’a
véritablement baissé qu’en mai 2020 (avec 9 % en moyenne contre 11 %
pour l’ensemble) et en juin (où il n’est plus que de 2 %, inférieur à la
moyenne nationale de 4,5 %).
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EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
b) Les variations locales dans l’hébergement-restauration
Le secteur de l’hébergement-restauration (qui inclut les cafés) a été
l’un des plus touchés. Il couvre près de 180 000 établissements, très
majoritairement de petite taille (soit un peu moins de 10 % des
établissements du secteur privé), et environ 1,1 million de salariés (soit
environ 6 % des salariés du secteur privé hors intérimaires) dont plus des
trois quarts travaillent dans la restauration. Il représente 4 % de la masse
salariale, selon l’Acoss. Dans ce secteur, les départements ont été
diversement affectés, comme le montre les cartes suivantes portant sur la
première phase de l’épidémie.
Carte n° 1 : part des salariés de l’hébergement-restauration
mis en activité partielle entre mars et août 2020 par département
Source : Unédic d’après données ASP au 2 octobre 2020.
Les départements ayant eu le moins recours à l’activité partielle
pendant cette phase (moins de 50 % des salariés placés en activité partielle)
ont été ceux des Alpes, les plus touchés (plus de 60 %) étant la Corse, Paris,
les Hauts-de Seine et les Yvelines. Ces différences peuvent s’expliquer par
les spécificités locales de l’offre.
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60 COUR DES COMPTES
En Île-de-France, en avril 2020, des demandes d’indemnisation ont
été déposées pour 83 % des salariés du secteur. Passé à 50,3 % en
juin 2020, mois du déconfinement, ce taux était encore voisin de 35 % en
octobre 2020. À Paris, l’hôtellerie, très axée sur la fréquentation
touristique, a été particulièrement touchée. Plus de 2 055 établissements
ont fait des demandes d’indemnisation pour 41 879 salariés de mars à début
décembre 2020, pour un montant de 280 M€, égal à 30 % du total national
de l’hôtellerie. À lui seul, ce sous-secteur représente 10 % du total des
demandes à Paris sur la période.
B - Des indices d’un effet favorable sur l’emploi
et les chômeurs en 2020
De manière évidente, comme évoqué ci-dessus, l’analyse ne saurait
permettre à ce stade d’isoler l’impact favorable des mesures dans le champ
du travail et de l’emploi par rapport aux autres mesures qui ont contribué à
soutenir les entreprises. Il est néanmoins possible de constater qu’à très
court terme l’effet de la crise sanitaire sur le chômage a été contenu.
1 - Les mesures prises ont différé et vraisemblablement atténué
la hausse du chômage
a) Un impact pour le moment contenu de la crise
sur l’emploi et le chômage
Selon l’Insee, sur l’ensemble de l’année 2020, la récession a été
particulièrement lourde en Espagne (- 11,0 %) et au Royaume-Uni
(- 9,9 %). En France, le produit intérieur brut (PIB) s’est contracté de 8 %,
un peu moins qu’en Italie (- 8,9 %) mais nettement plus qu’en Allemagne
(- 5,3 %) et qu’aux États-Unis (- 3,5 %).
En France, après une baisse de 266 000 en 2020, l’emploi total
augmenterait de 281 000 en 2021, retrouvant son niveau d’avant-crise en
fin d’année. Au premier trimestre 2021, le taux de chômage était de 8,1 %.
L’Insee envisage une faible progression du taux de chômage d’ici la
fin 2021, la fin des restrictions sanitaires permettant à la fois la progression
de l’emploi total et la baisse du nombre de personnes qui s’étaient retirées
du marché du travail. À la fin de l’année 2021, avec un taux de 8,2 %, le
taux de chômage aurait quasiment retrouvé son niveau d’avant-crise
(8,1 %), sous réserve de la stabilisation des conditions sanitaires31.
31 Cf. Insee, Note de conjoncture, 1er juillet 2021.
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EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
En France, l’emploi, le chômage et la population active auraient
évolué comme suit depuis le début de la crise.
Tableau n° 3 : évolution de l’emploi, du chômage et de la population
active en 2020-2021, variations trimestrielles en milliers
T1 T2 T3 T4 T1 prév.
cumul
2020 2020 2020 2020 2021 T2
Emploi - 34 - 737 357 164 23 52 - 175
Chômage - 101 - 274 665 - 347 18 10 - 29
Population
- 135 - 1011 1022 - 180 41 62 - 201
active
Taux de
7,8 % 7,1 % 9,1 % 8,0 % 8,1 % 8,0 + 0,2 pt
chômage
Source : Insee - enquête Emploi, note de conjoncture, juillet 2021
Au deuxième trimestre 2020, le chômage a optiquement décru en
raison d’un retrait du marché du travail d’un grand nombre de demandeurs
d’emploi, lié aux contraintes en matière de déplacement, et qui a plus que
compensé la contraction de l’emploi.
Le chiffre des destructions nettes d’emplois salariés s’est finalement
avéré, à ce stade, relativement contenu : 296 000 sur l’année 2020,
principalement dans le commerce et la restauration. Au final, selon l’Insee,
le taux de chômage aurait diminué de 0,1 point entre fin 2019 et fin 2020.
Dans l’intervalle, cependant, 200 000 personnes se seraient retirées du
marché du travail. Ce résultat est d’autant plus notable que le chômage
progressait chez la plupart de nos voisins européens, sauf en Italie,
(cf. graphiques ci-après) entre décembre 2019 et décembre 2020.
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62 COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 : évolution du taux de chômage dans quelques États
de l’Union européenne
Source : Eurostat, euro-indicateurs publiés le 1er février et le 4 mars 2021
Il doit toutefois être relativisé car il résulte de mouvements parfois
contrastés de la population active et de l’emploi, très différents selon les
pays en fonction des contraintes sanitaires32.
Dans sa note trimestrielle sur le chômage au dernier trimestre 2020,
l’Insee observait en outre que le taux de chômage se retrouve, à fin 2020,
inférieur à son niveau un an auparavant pour les jeunes (- 1,5 point) et
quasiment au même niveau qu’un an auparavant pour leurs aînés
(+ 0,1 point pour les 25-49 ans ; - 0,1 point pour les 50 ans et plus). Cette
évolution est d’autant plus remarquable que les jeunes sont
traditionnellement nombreux à être employés au travers de contrats de
courte durée dans des secteurs très touchés par la crise (hébergement et
restauration, tourisme, par exemple).
Dans le même temps, le nombre d’inscrits à Pôle emploi toutes
catégories confondues est passé de 6,425 millions au dernier trimestre 2019
à 6,685 millions au dernier trimestre2020, soit une augmentation d’environ
260 000. Le chiffre est en légère hausse au premier trimestre 2021 avec
6,718 millions d’inscrits.
32 Voir à ce sujet la partie Conjoncture Internationale de la note de conjoncture de
l’Insee du 11 mars 2021.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 63
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
b) Des évolutions contrastées des plans de sauvegarde de l’emploi
(PSE) et des procédures collectives
Selon la dernière étude de la Dares publiée le 1er juillet 2021, depuis
le début de la crise sanitaire, 1 050 plans de sauvegarde de l’emploi (PSE)
ont été initiés prévoyant 106 500 ruptures de contrats (contre 2 647 PSE
notifiés durant la crise de 2008-2009), dont 43 % en Île-de-France. C’est
trois fois plus qu’en 2019.
Quatre branches regroupent plus de la moitié des ruptures
envisagées : la métallurgie (21 %), les bureaux d’études et prestations de
services aux entreprises (13 %), les transports et l’hôtellerie-restauration
(11 % chacune).
S’y ajoutent 8 432 procédures de licenciements collectifs pour motif
économique hors PSE.
En raison du maintien de diverses mesures de soutien aux
entreprises, aucune dégradation de ces indicateurs n’est observée au cours
des cinq premiers mois de 2021 par rapport à la période du 1er mars au
31 décembre 2020.
Pour leur part, les procédures collectives (de sauvegarde, de
redressement ou de liquidation judiciaire) qui s’appliquent aux entreprises
en difficulté, connaissent une évolution atypique, très inférieure à celle des
années précédentes. Selon les données rassemblées par France Stratégie,
entre 2019 et 2020, la somme cumulée des défaillances à fin
décembre 2020 (hors sauvegardes et conversions de redressement
judiciaire en liquidation) a fortement baissé, de l’ordre de 37 %, par rapport
à 2019 (où elle avait atteint 42 687 cas). Cette évolution n’est pas
seulement due à un effet de report lié à la fermeture des tribunaux de
commerce mais laisse espérer qu’un écosystème favorable s’est mis en
place temporairement pour contrecarrer les effets de la crise, qui inclurait
aussi les moratoires accordés par les créanciers.
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64 COUR DES COMPTES
c) De premiers indices d’une utilité du plan d’urgence pour limiter
la dégradation de l’emploi
Rappel des principaux constats lors de la crise financière de 2008
En 2009, la France a connu une contraction du PIB de 2,6 % (contre
0,9 % en 1993). Selon une étude de la direction générale du Trésor33, cette
récession s'est traduite par d'importantes pertes d'emplois dans le secteur privé
(331 000 en 2009 après 183 000 en 2008, soit plus de 500 000 emplois détruits).
En 2010, l'économie a de nouveau créé des emplois (74 000) et le
chômage a reflué. En un an et demi, de mai 2008 à septembre 2009, le nombre
de demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi en catégorie A était passé de
1,88 million à 2,82 millions, soit une augmentation de près d’1 million, ou
encore de 50 %. À cette époque, comme rappelé plus haut, le régime de
chômage partiel avait été peu utilisé en raison d’une attractivité moindre.
Le graphique ci-après montre que la contraction de PIB liée à la crise
sanitaire ne se répercute pas pour le moment sur le chômage, mesuré par
les demandes d’emploi en fin de mois (DEFM), de manière aussi
défavorable que lors de la crise précédente, même si le retrait temporaire
du marché du travail d’une fraction de la population active peut masquer
provisoirement l’intensité de l’impact de la crise actuelle.
Graphique n° 4 : comparaison en base 100 de l'impact des crises
de 2008 et 2009 sur les demandeurs d’emploi inscrits
en catégories ABC et sur le PIB en volume
Source : Cour des comptes d’après données Insee et Pôle emploi
33 Trésor-Éco n° 83 - Impact de la crise sur l'emploi et les salaires en France.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 65
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
À titre de comparaison indicative, aux États-Unis, où le marché du
travail joue librement, le taux de chômage est passé de 3,5 % avant la crise
sanitaire, à 14,7 % au plus fort de celle-ci, avant de revenir en février 2021
à 6,2 %, soit un taux très nettement plus élevé qu’avant crise. Ainsi, en
février 2021, le marché du travail américain accusait encore 9,5 millions
d’emplois non agricoles de moins qu’en février 2020.
Au niveau sectoriel, l’Unédic observe qu’entre le
deuxième trimestre 2019 et le deuxième trimestre 2020, la valeur ajoutée
en volume de l’hébergement-restauration a baissé de 53 % (i.e. la plus forte
contraction sectorielle), tandis que l’emploi salarié ne s’est contracté que
de 10 %. L’activité partielle aurait donc, avec les autres mesures de soutien,
joué son rôle d’amortisseur sur l’emploi des salariés en CDI (environ 80 %
des salariés du secteur).
Selon les secteurs (« essentiels » ou non), les commerces ont été
plus ou moins touchés par la crise sanitaire. Dans l’ensemble, entre le
deuxième trimestre 2019 et le deuxième trimestre 2020, la valeur ajoutée
du commerce a baissé de 20 % en volume, tandis que l’emploi salarié ne
s’est contracté que de 1 %. Ici encore, le rôle d’amortisseur de l’activité
partielle sur l’emploi paraît avoir joué.
d) Des risques d’aggravation durable de l’accès à l’emploi
des salariés en situation précaire
Lors du premier confinement, plusieurs indicateurs suggèrent que
l’ajustement sur la demande de travail a pris la forme d’un
non- renouvellement des contrats de courte durée et d’une baisse de la
demande de l’intérim.
S’agissant de l’intérim, de 788 000 intérimaires en emploi au dernier
trimestre 2019, le secteur s’est contracté à 470 000 au premier
trimestre 2020 et 578 000 au deuxième trimestre. Au dernier trimestre
2020, il est encore en retrait de 41 900 emplois par rapport au niveau
d’avant-crise.
Au plan sectoriel, durant le premier confinement, une part
importante des contrats à durée limitée du secteur de l’hébergement-
restauration n’ont pas été renouvelés. Entre le deuxième trimestre 2019 et
le deuxième trimestre 2020, les déclarations préalables à l’embauche
(DPAE) des salariés en CDD du secteur ont chuté de 83 %, le même repli
étant observé chez les intérimaires. Dans le commerce, comme pour le
secteur de l’hébergement-restauration, l’ajustement s’est opéré sur les
CDD et l’intérim, pour lesquels les DPAE ont chuté de 28 % et 23 %
respectivement. Dans le secteur des arts, spectacles et activités récréatives,
la demande d’intérim s’est contractée de 70 %.
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66 COUR DES COMPTES
Si les contrats de courte durée sont traditionnellement la variable
d’ajustement de l’emploi à la baisse, leur niveau remonte en principe
rapidement en sortie de crise. Or, au cas d’espèce, il apparaît que certains
des secteurs les plus durablement touchés par la crise sont aussi de grands
pourvoyeurs de contrats de ce type (hôtellerie-restauration, tourisme, arts
et spectacles), pour lesquels la demande est donc demeurée amoindrie.
2 - Les bases existent pour une évaluation à plus long terme
dont la stratégie doit encore être affermie
L’évaluation macroéconomique des effets des mesures prises dans
le domaine du travail et de l’emploi demandera des travaux académiques
complexes et l’accès à des données fines.
L’Unédic envisage ainsi de rapprocher les données du fichier
national des allocataires34 et les données de l’ASP sur l’activité partielle
pour mieux comprendre la gestion de la main-d’œuvre des employeurs
depuis le début de l’épidémie de covid-19, en analysant le lien entre le
recours des employeurs à l’activité partielle, d’une part, et les non-
renouvellements de contrat ou les ruptures de contrat ouvrant droit à
indemnisation du chômage, d’autre part. Un accord d’échanges de données
bienvenu est intervenu sur ce point.
Surtout, France Stratégie a rassemblé, dans le cadre du comité de
suivi de la mise en œuvre et de l’évaluation du soutien financier aux
entreprises face à la crise sanitaire, des données rarement appariées : celles
issues du système d’information de l’activité partielle, celles issues de la
déclaration sociale nominative (DSN)35, des données fiscales d’entreprise
(TVA, permettant d’approcher le chiffre d’affaires). Des méthodes
d’évaluation puissantes sont ainsi rendues possibles, pouvant
éventuellement permettre d’identifier l’impact des différentes mesures.
Au plan institutionnel, les grands contributeurs sont déjà réunis au
sein des instances liées au comité : l’Insee et la Dares sont associés aux
travaux de par leur présence au comité scientifique mis en place et au
travers d’échanges fréquents. Mais la question des moyens à consacrer à
ces études et de leur cadre doit être posée.
34 Fichier issu du système de gestion de Pôle emploi recensant les bénéficiaires d’une
allocation chômage.
35 Déclaration mensuelle de l’employeur permettant de déclarer et payer les cotisations
sociales.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 67
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
À ce stade, le rendu des travaux du comité, même repoussé à
juillet 2021 par la LFI pour 2021, ne permettra pas d’exploiter le potentiel
du puits de données ainsi constitué. S’il est prévu d’ouvrir ces données à
des chercheurs externes lorsqu’un recul suffisant pour une analyse ex post
sera possible, les pouvoirs publics devraient réfléchir dès à présent à un
programme de travail, le cas échéant en partenariat avec des chercheurs
externes. Ce travail devrait avoir lieu dans un cadre interministériel,
associant les services statistiques et d’étude intéressés (Dares, DG Trésor,
Insee au premier chef, Banque de France et Unédic le cas échéant). Comme
lors de l’évaluation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi
(CICE), France Stratégie pourrait être mandaté pour coordonner les
travaux correspondants.
3 - Les mesures touchant à l’indemnisation du chômage ont eu
des effets contrastés selon les types d’allocataires
Selon l’Unédic, pour le régime général, la prolongation des droits
lors du premier confinement a bénéficié à environ 360 000 personnes
(sur 3,2 millions de chômeurs indemnisés), dont 240 000 qui n'auraient pas
pu recharger leurs droits. L'indemnisation supplémentaire versée à
ces 240 000 personnes est de l'ordre de 450 M€, soit environ 1 875 € par
personne. Quant aux 120 000 personnes qui auraient pu prolonger leur
indemnisation au-delà de son terme grâce au rechargement de leurs
droits36, elles bénéficieront du report de cette faculté en 2020, 2021
ou 2022, laquelle devrait conduire à terme à accroître les dépenses. Le coût
total de la mesure a été estimé par l’Unédic à 680 M€.
S’agissant de la deuxième phase de prolongation de l’indemnisation
(du 30 octobre 2020 au 30 juin 2021), l’Unedic évalue son coût à 3 Md€
pour 830 000 bénéficiaires au total (365 000 bénéficiaires en moyenne en
fin de mois). Sur la seconde période, la plus longue, le coût par bénéficiaire
est de l’ordre de 3 600 € (contre 1 900 € environ pour la première période).
Le dispositif conçu pour les intermittents du spectacle est nettement
plus favorable.
De mars à juillet 2020, le nombre d’heures effectuées par les
allocataires relevant des annexes 8 et 10 (régime des intermittents) a
représenté 51 % des heures effectuées sur la même période en 2019. En
août, l’activité est remontée à 83 % pour les techniciens (annexe 8) et 61 %
pour les artistes (annexe 10).
36 Le dispositif de rechargement des droits permet à un demandeur d’emploi qui
travaille durant sa période indemnisée d’acquérir de nouveaux droits à l’assurance
chômage et de reporter ainsi le terme de ses droits existants.
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68 COUR DES COMPTES
En l’absence de la mesure « d’année blanche », le nombre
d'allocataires indemnisables relevant des annexes 8 et 10 aurait fortement
baissé, estime donc l’Unédic. Mi-2021, avec les hypothèses retenues,
17 000 techniciens (28 %) et 30 000 artistes (47 %) n'auraient plus été
couverts par l'assurance chômage (au titre des annexes 8 et 10) en raison
de la crise sanitaire. Pour autant, le niveau non nul des heures réalisées
confirme qu’un régime alternatif et plus incitatif aurait pu être conçu.
Pour les intermittents du spectacle, par rapport à une année
« normale » (2019), la dépense supplémentaire totale sur 2020 et 2021 a
été estimée par l’Unédic en mai 2021 à 810 M€ (640 M€ de dépenses
supplémentaires et 170 M€ de moindres recettes). Ceci aurait représenté un
montant versé d’environ 13 600 € par bénéficiaire. La mesure bénéficiant
aux intermittents a donc été d’emblée calibrée de manière plus généreuse
que celle conçue pour les chômeurs de droit commun, les deux catégories
bénéficiant finalement d’une prolongation des mesures exceptionnelles les
concernant.
La prolongation de « l’année blanche » de quatre mois jusqu’au
31 décembre 2021, annoncée en mai 2021, devrait engendrer, selon
l’Unédic, une dépense supplémentaire de 200 M€, soit un coût total pour
les deux périodes de 1,010 Md€.
Certes, les intermittents, de par la nature de leurs contrats, ont sans
doute comparativement moins bénéficié de l’activité partielle. Ils font
partie d’un secteur très affecté par la crise et l’indemnisation des périodes
d’inactivité tend à faire partie intégrante de leur modalités d’activité et de
leur rémunération, laquelle a été au total significativement amputée par la
crise37. Toutefois, comme vu précédemment, la crise a également été
particulièrement sévère dans des secteurs recourant fortement aux contrats
de courte durée (hôtellerie-restauration, commerce) sans que ceux-ci
reçoivent un soutien comparable.
37 Selon le rapport rendu le 21 avril 2021 par M. Gauron aux ministres de la culture et
du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, les intermittents du spectacle
auraient subi en moyenne une perte de revenu de l’ordre de 10 %.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 69
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
II - Un coût exceptionnel de l’activité partielle,
un ciblage imparfait du FNE-Formation
A - Le coût budgétaire hors normes
de l’activité partielle
1 - Un coût budgétaire considérable lié à un taux de recours élevé
et aux prolongations du dispositif
Le coût total de l’activité partielle au titre de l’année 2020 devrait
s’élever à 26,2 Md€38, dont 17,5 Md€ pour l’État, selon la Dares, qui
l’estime sur la base d’une analyse des demandes d’autorisation préalable et
des intentions des entreprises (enquête Acemo-covid-19). La Direction
générale du Trésor évalue pour sa part ce coût à 27,5 Md€ (dont 18,4 Md€
pour l’État). Ces estimations sont inférieures à celles faites dans le cadre
des lois de finances rectificatives pour 2020, soit 33,8 Md€ au total, et qui
ont conduit à fixer la dotation budgétaire pour l’État à 22,6 Md€ en 2020.
De son côté, l’Unédic, qui assume - en vertu d’une convention
signée avec l’État - un tiers du coût de l’activité partielle, estime sa
contribution pour 2020 à 9 Md€. Une partie des demandes d’indemnisation
étant adressées par les entreprises à l’Agence de services et de paiement
au-delà du 31 décembre, les contributions versées par l’État et l’Unédic se
sont respectivement élevées à 17,8 Md€ et 7,5 Md€ en 2020.
De nombreux dispositifs analogues ont été mobilisés à l’étranger,
avec des coûts le plus souvent comparables.
Une présentation détaillée de ces mesures figure en annexe n° 1.
a) L’activité partielle a été l’un des piliers du soutien
à l’économie, en France comme dans les pays comparables
Le soutien aux entreprises, dans les pays comparables à la France, a
reposé sur l’activité partielle pour une part importante, mais aussi sur des
reports de charges, des prêts garantis par l’État, des subventions diverses.
Selon les données rassemblées par France Stratégie, l’activité partielle
représente en France 35 % des montants annoncés de soutien aux
entreprises (comptabilisés au 31 mars 2021), ce qui place notre pays à un
niveau voisin de l’Italie (33 %), et en position médiane entre l’Allemagne
(22 %) et l’Espagne (41 %) dans le recours à cet instrument.
38 Selon la même méthode, la Dares évalue ce coût de mars 2020 à mai 2021 à
35,3 Md€.
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70 COUR DES COMPTES
Dans pratiquement tous les pays mentionnés ici, les crédits ouverts
au titre de l’activité partielle ont été consommés à 80 % et plus, sauf en
Italie où ils n’ont été consommés qu’à 60 % environ. En France et en
Allemagne, le taux de consommation est proche de 80 % ; au
Royaume- Uni et en Espagne, il est plus proche de 90 à 95 %.
Selon les données rassemblées par la DG Trésor et France Stratégie,
à fin mars 2021, 64,6 Md€ ont été décaissés au titre de l’activité partielle
au Royaume-Uni, contre 27,5 Md€ en France, 22 Md€ en Allemagne39,
20 Md€ en Italie, 18,4 Md€ en Espagne. Ces montants résultent de la
combinaison des taux de recours au dispositif, différents dans chaque pays,
et du niveau plus ou moins généreux de l’indemnité versée. En pourcentage
du PIB national, au 31 mars 2021, ces montants représentent 1,3 % du PIB
en France, 0,8 % en Allemagne, 1,50 % en Espagne et 2,70 % au
Royaume-Uni.
b) Un système français parmi les plus généreux
Par rapport aux pays étrangers qui l’ont massivement utilisé, le
système français se caractérise, selon une comparaison menée par
l’Unédic, par un taux de remplacement pour les salariés dans la moyenne
(environ 70 % du salaire brut), comme en Belgique, inférieur au niveau
observé au Royaume-Uni et en Suisse (80 %) et a fortiori en Suède (90 %),
mais nettement plus avantageux qu’en Allemagne (60 %, mais sur une
assiette en réalité différente, voir encadré ci-après).
Il est remarquable que le système français soit l’un des rares à
« immuniser » complètement les bas salaires contre la perte de revenus
résultant de l’activité partielle. Toutefois, selon une étude de la Dares réalisée
pour la Cour, le supplément d’indemnisation des salariés à bas salaire permis
par le plancher ne représente que 2 % du total des sommes versées.
En ce qui concerne le reste à charge pour l’entreprise, le taux de
prise en charge de 100 % observé en France est également assez répandu
(c’est le cas en Allemagne et en Italie), mais le plafond de cette prise en
charge, à 4,5 Smic, est l’un des plus élevés parmi les pays comparables,
rendant le système français particulièrement attractif pour les entreprises.
39 Il importe de préciser que les données allemandes cumulent le coût de l’indemnité
versée aux entreprises et le coût de la compensation des cotisations aux régimes de
protection sociale, pour lesquelles l’Agence fédérale pour l’emploi s’est substituée, sur
son budget, aux entreprises pour le versement. Ce second coût n’a donc pas d’équivalent
en France où l’impact des moindres recettes de cotisation est directement porté par les
organismes de sécurité sociale.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 71
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
Tableau n° 4 : reste à charge dans quelques pays comparables
Évaluation du reste à charge pour l’employeur
Pays
au 1er juin 2020
0 % sous un plafond mensuel de 2891,65 € ou 2 748,64 € par
Allemagne
mois selon les Länder
France 0 % sous un plafond mensuel de 4,5 Smic
Autriche 10 % à 20 %
25 % sous un plafond mensuel équivalent à 3 000 € et 10 %
Danemark
pour les contrats de travail sans salaire fixe
De 0 % pour les indépendants, artisans et TPE à 25 % pour les
Espagne
entreprises de plus de 50 salariés
Italie 0 % sous un plafond de 1 400 €
Source : communication des Gouvernements concernés
Au vu de ces comparaisons, un plafond plus faible aurait sans doute
pu être retenu, les entreprises se séparant de toutes façons rarement des
salariés de niveau de rémunération élevé. Selon l’étude réalisée par la
Dares pour la Cour, si le plafond avait été placé à 3 fois le Smic plutôt que
4,5 fois le Smic, l’économie induite aurait été de moins de 2 % de la
dépense totale d’activité partielle du premier confinement, soit tout de
même 300 M€ pour la période allant de mars à mai 2020.
Il est possible que, s’il avait pu prévoir la durée de la crise, le
Gouvernement aurait choisi de retenir un système d’indemnisation
impliquant pour les entreprises et les salariés un reste à charge plus
important. Le recul manque toutefois encore pour évaluer si un système
moins favorable pour les entreprises aurait suffi à préserver l’emploi, étant
entendu qu’un système moins favorable pour les salariés aurait eu un effet
dépressif sur la demande. Si celui-ci n’avait pas été compensé par une
mobilisation de l’épargne accumulée pendant la période, il aurait sans doute
dû être corrigé par des mesures supplémentaires en faveur des ménages.
Il est à noter que les distinctions entre salaire brut et net et
l’interaction des indemnités d’activité partielle et du système fiscal et social
incitent à la prudence dans les comparaisons, comme en témoigne
l’examen plus précis du système allemand.
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72 COUR DES COMPTES
Les difficultés de comparaison des dispositifs d’activité partielle
selon les pays : l’exemple de l’Allemagne
En Allemagne, l’indemnité servie aux salariés représente 60 % du
salaire net d’impôts sur le revenu (67 % pour les personnes avec enfants) ;
elle passe à partir du quatrième mois à 70 %, puis 80 % (respectivement
77 % et 87 %). Elles sont imposables au droit commun en France, où, du
fait de la progressivité de l’impôt, le taux de remplacement du revenu
salarial antérieur après impôt tend à croître avec le salaire. Enfin, le montant
de 70 % du salaire brut mentionné pour la France ne tient pas compte de la
CSG au taux de 6,2 % et de la CRDS au taux de 0,5 %.
Ainsi, un salarié sans enfant à 100 % en activité partielle depuis
moins de 4 mois avec un salaire mensuel brut de 2 000 €, perçoit, après
impôt, 60 % de son revenu après impôt antérieur en Allemagne, contre 84 %
en France. Pour un salaire mensuel de 4 000 € bruts, le salarié allemand
bénéficie du même taux de remplacement (60 %) de son revenu antérieur
après impôt, tandis que le salarié français perçoit 92,5 % de celui-ci du fait
de la progressivité.
c) Des écarts dans les taux de recours liés à de multiples facteurs
Le Royaume-Uni a été de loin le plus gros utilisateur de l’activité
partielle, avec 5,4 millions de salariés concernés en moyenne sur 2020
contre 3,7 millions en France, pour une population active légèrement
supérieure.
A l’inverse, selon les données mensuelles publiées par la Cour des
comptes allemande, en Allemagne, le taux de recours y a été
particulièrement faible : le nombre de salariés concernés par le dispositif
outre-Rhin a été de 2,6 millions en mars 2020, 6 millions en avril,
5,7 millions en mai, 4,4 millions en juin, 3,3 millions en juillet et
2,6 millions en août. Au plus fort de la crise, ce sont donc seulement 15 %
des salariés qui ont été concernés, soit un taux deux à trois fois moindre
qu’en France. Par la suite, le recours au régime allemand a décru un peu
moins rapidement que le recours au régime français.
Comme le montre le graphique ci-après, la France a fait partie des
pays où la proportion d’emplois pris en charge sur fonds publics a été parmi
les plus élevées lors des phases aigues de la crise (printemps et automne
2020), mais plus mesurée de juillet à octobre.
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EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
Graphique n° 5 : proportion d’emplois pris en charge sur fonds
publics, évolution au cours de l’année 2020
Source : Eurostat. Lecture : pour chaque mois, la barre horizontale de couleur
pour chaque pays a pour longueur la part en points de pourcentage de ses
emplois financés par l’État. BE (Belgique), DK (Danemark), DE (Allemagne),
ES (Espagne), FR (France), IT (Italie), NL (Pays- Bas)
Il est tentant de chercher des explications de ces écarts dans le
caractère plus ou moins protecteur pour les salariés, ou attractif pour les
entreprises, des régimes concernés.
Le tableau ci-après, issu d’une étude de l’Unédic, rapproche la part
de la population couverte par l’activité partielle lors du premier
confinement, des caractéristiques financières du dispositif.
Tableau n° 5 : niveau comparé du recours à l’activité partielle
d’urgence et niveau de l’indemnisation
Pays Allemagne Belgique Espagne France Italie R-U Suède Suisse
Population
18 % 23 % 17 % 30 % 37 % 25 % 10 % 33 %
couverte
% du salaire brut 60 %* 70 % 70 % 70 % 80 % 80 % 90 % 80 %
Plafond
150 % 140 % 89 % 262 % 81 % 99 % 199 % 198 %
/ salaire médian40
Source : Unédic. *Pour l’Allemagne, le taux de 60 % s’appliquent en réalité à un salaire net d’impôts
40 Salaire tel que la moitié des salariés de la population considérée gagne moins et l'autre
moitié gagne plus.
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74 COUR DES COMPTES
Il apparaît que, si certains pays avec un régime généreux ont connu
des taux de recours élevés, des pays avec un régime tout aussi favorable
(Suède) ont connu un taux de recours bien moindre. C’est que le niveau
des restrictions à l’activité imposé par les pouvoirs publics, en particulier
lors du pic de la crise sanitaire, et la perception du niveau de risque par les
populations, ont certainement été un facteur d’explication déterminant dans
les différences de taux de recours.
2 - Des indices indéniables d’effets pervers pour des montants
mesurés au regard du total des versements
La littérature économique a identifié de longue date différents effets
pervers possibles des régimes d’activité partielle :
- effets d’aubaine, lorsque des entreprises qui pourraient poursuivre leur
activité préfèrent opter pour l’activité partielle ;
- montants versés sans effet sur l’emploi, lorsque les entreprises
soutenues doivent finalement fermer malgré l’aide reçue ;
- effets de retard de l’adaptation des structures productives, lorsque des
entreprises ou des secteurs structurellement non viables ou
insuffisamment concurrentiels sont maintenus artificiellement en vie,
retardant l’adaptation du tissu productif et des compétences de la
main-d’œuvre.
S’agissant de l’effet d’aubaine, dans le cadre d’échanges avec la
Cour, France Stratégie a croisé les données de recours à l’activité partielle
avec des données de déclaration de TVA permettant d’approcher
l’évolution du chiffre d’affaires des entreprises. Il a ainsi été possible
d’identifier les entreprises pour lesquelles le chiffre d’affaires de mars à
mai 2020 est en progression par rapport au chiffre d’affaires de la même
période en 2019 d’une valeur supérieure à 2 %.
Sur environ 1 million d’entreprises bénéficiaires, environ
78 000 entreprises ont sollicité cette aide, alors qu’elles connaissaient une
hausse sensible de ce chiffre d’affaires. Il est rappelé que les textes
applicables prévoient que l’entreprise doit être « contrainte » de réduire son
activité pour bénéficier de l’activité partielle. On peut donc estimer
qu’environ 8 % des entreprises ont recouru à l’activité partielle alors même
que leur chiffre d’affaires augmentait sur la période41.
41L’augmentation du chiffre d’affaires ne suffit pas à attester d’une absence de
contrainte à réduire l’activité, mais constitue un indice sérieux qui demanderait à être
complété par l’analyse d’autres paramètres.
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EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
Les deux tiers des entreprises concernées appartiennent à trois
secteurs : FZ-Construction (27 %), GZ-Commerce (16 %), MN-Activités
scientifiques, services administratifs et de soutien (22 %).
Dans le secteur de la construction, ce sont ainsi un près de
250 000 salariés appartenant à environ 21 000 entreprises qui se trouvent
dans cette situation. Pour un peu plus de 50 000 d’entre eux, leur entreprise
a même recouru à l’activité partielle pour plus de 30 % de sa masse
salariale. Dans le secteur des activités scientifiques et des services
administratifs et de soutien, ce sont plus de 17 000 entreprises qui sont
concernées.
La légitimité du versement des indemnités au profit de telles
entreprises est problématique. Deux pistes d’action peuvent être suggérées
à cet égard :
- inciter par une campagne de communication générale ou ciblée les
entreprises qui n’auraient pas eu véritablement besoin de l’activité
partielle à la reverser spontanément ; des cas se sont déjà produits en
ce sens et le Royaume-Uni a développé cette approche avec succès42 ;
- croiser les données nécessaires pour réaliser de nouveaux contrôles
a posteriori ciblés sur cette problématique (voir infra).
En second lieu, s’agissant des sommes versées à des entreprises non
viables, l’ASP, qui est en mesure d’interroger une base de données
recensant les entreprises dans cette situation afin de diriger correctement
ses paiements, a croisé a posteriori les fichiers des entreprises bénéficiaires
de l’activité partielle avec celui des entreprises en procédure collective, à
la demande de la Cour. Selon ces données, au début du mois de décembre,
des paiements à hauteur de 138 M€ ont été effectués à des entreprises qui,
en décembre 2020, étaient entrées en procédure judiciaire, dont 23 M€ pour
des entreprises en sauvegarde, 57 M€ en redressement, 58 M€ en
liquidation.
Même si la vague des procédures n’est pas terminée, ces montants
apparaissent à ce stade relativement faibles par rapport aux sommes versées
(de l’ordre de 0,6 %). Cet effet n’est donc pas de nature à remettre en cause
le mode opératoire suivi, d’autant qu’il n’est pas possible de déterminer
ex ante les entreprises vouées à entrer en procédure collective.
42 Selon Planet Labor, en mars 2021, 3 777 entreprises ont volontairement rendu une
partie des fonds débloqués par le Gouvernement dans le cadre du Coronavirus Job
Retention Scheme. Ces employeurs ont réalisé après coup qu’ils avaient été moins
affectés par la pandémie que prévu et n’avaient donc pas besoin de ces aides. La somme
restituée s’élèverait à plus de 760 M£ (874 M€). Ces restitutions « volontaires » entrent
toutefois dans le cadre d’une politique de contrôle où les entreprises ont été
individuellement contactées.
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76 COUR DES COMPTES
Dans le même ordre d’idées, la Cour s’est intéressée aux montants
perçus par des entreprises ayant annoncé qu’elles envisageaient un plan de
sauvegarde de l’emploi. La DGEFP tient en effet à jour un tableau des
annonces en la matière. Les entreprises présentes dans ce recensement, qui
représentent moins de 0,1% des entreprises bénéficiaires de l’activité
partielle, ont perçu ensemble 876 M€ à ce titre à début décembre 2020. Ces
montants n’ont pas été distribués en pure perte pour autant, puisqu’ils
permettront peut-être de sauvegarder l’entreprise malgré des suppressions
d’emplois, et de réduire l’ampleur de celles-ci.
S’agissant de l’effet dommageable sur l’adaptation du tissu
productif, il ne peut être évalué à ce stade, mais il est évident qu’il sera
d’autant plus fort que le dispositif est prolongé dans le temps au gré de
l’évolution de la situation sanitaire.
B - Un encouragement à la formation plus opportuniste
que susceptible de conjurer les effets de la crise
L’ouverture d’un recours au FNE-Formation a pu apparaître comme
une manière de préserver l’employabilité des personnes placées en activité
partielle. La circulaire du 9 avril 2020 souligne ainsi que « le dispositif
FNE-Formation est renforcé pour soutenir les démarches en faveur du
développement des compétences, qui seront au cœur de la relance dans
l’après-crise ».
1 - Un recours au FNE-Formation en ligne avec les prévisions
mais très inférieur à celui de l’activité partielle
Sur le plan budgétaire, les prévisions pour 2020 établies par la
DGEFP fin octobre évaluaient la dépense à 468 M€, soit un montant un
peu inférieur à l’enveloppe annoncée (500 M€).
Au 31 décembre 2020, selon la DGEFP43, 205 000 dossiers de
formation ont été reçus des entreprises qui ont placé 437 000 salariés en
formation pour un total de plus de 7,6 millions d’heures de formation. Le
budget conventionné s’élève à un peu plus de 334 M€, dont 297 M€
engagés, soit un niveau inférieur aux prévisions établies en cours de gestion
(fin octobre, notamment). Le nombre d’entreprises et de salariés ayant
sollicité le FNE-Formation ne saurait être comparé à celui, hors norme, des
bénéficiaires de l’activité partielle.
43 Données 2020 actualisées au 31 janvier 2021.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 77
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
Dans les faits, plusieurs contraintes destinées à prévenir les effets
d’aubaine et les abus s’opposaient à ce que le dispositif puisse améliorer
substantiellement les compétences des salariés.
Une limite en montant a été posée (1 500 € TTC par bénéficiaire),
au-delà de laquelle une instruction approfondie et potentiellement
dissuasive interviendrait, conduisant en pratique à des formations courtes
(18,4 heures en moyenne). Si cette durée est comparable à celle observée
dans les formations financées plus généralement sur fonds publics, un
dispositif de réponse à une crise aurait pu privilégier un investissement plus
intensif. En tout état de cause, le contexte de grande incertitude ne
permettait pas à la plupart des entreprises et à leurs salariés de
véritablement anticiper l’avenir et a fortiori de s’y préparer. Enfin, l’offre
a dans un premier temps été limitée aux formations à distance par la force
des choses, moins souvent certifiantes. Lors de la phase de déconfinement,
les organismes de formation ont pu reprendre leur activité en présentiel,
mais ceci a coïncidé avec la reprise d’activité pour nombre des salariés
potentiellement concernés, qui devenaient ainsi moins disponibles.
Une analyse effectuée par la Cour sur un grand nombre de
formations (116 000)44 fait ressortir un coût horaire moyen de 54 €.
2 - Un système utilisé bien au-delà des secteurs les plus fragilisés
Trois Opco, Akto (services à forte intensité de main-d’œuvre), Atlas
(services financiers et conseil) et Opco 2i (inter-industrie) représentent à
eux seuls les trois quarts des montants engagés au 31 décembre 2020. Au-
delà des Opco de rattachement, si l’on examine les secteurs d’activité des
entreprises ayant mobilisé le dispositif, il apparaît que six secteurs
d’activité concentrent à eux seuls 62 % des montants mobilisés :
Tableau n° 6 : principaux secteurs d’activité utilisateurs du FNE-
formation au 31 décembre 2020
Secteur d’activité Part dans le total
Services administratifs et de soutien 14,4 %
Hébergement et restauration 13,7 %
Activités juridiques, comptables, de gestion 11,8 %
Commerce 9,1 %
Transports et entreposage 7,4 %
Activités informatiques et services d’information 6,0 %
Source : Cour des comptes d’après données DGEFP établies sur la base du nombre de dossiers
de formation gérés par les Opco
44 Analyse portant sur des données provenant des Opco arrêtées au 31 octobre 2020.
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78 COUR DES COMPTES
Si l’on retrouve parmi eux des secteurs très atteints par la crise, et
parfois durablement (transports, hébergement-restauration, commerce),
plus de la moitié de ces montants a en réalité été mobilisée dans des
entreprises d’activité tertiaire potentiellement moins fragilisées, et pour
lesquelles le télétravail était relativement aisé à mettre en place (activités
informatiques, juridiques, comptables, administratives).
Dans ces secteurs, il n’est pas exclu que la mesure ait déclenché une
forme d’effet d’aubaine consistant à proposer aux salariés, aux frais de
l’État, des formations ne présentant pas nécessairement le caractère décisif
qui aurait justifié leur prise en charge à 100 %.
En ramenant le nombre de salariés bénéficiaires du dispositif, à la
population éligible (celle des entreprises recourant à l’activité partielle), on
obtient un taux de recours voisin de 1,5 %. Les secteurs dans lesquels ce
taux est le plus élevé ont encore été ceux des activités scientifiques et
techniques, de l’information et de la communication, mais aussi de
l’industrie (donc davantage dans le cœur de cible), avec 5,1 % dans la
métallurgie et un maximum de 8,5 % d’entreprises utilisatrices pour la
fabrication de matériels de transport.
3 - Des formations insuffisamment ciblées
À partir des données provenant des Opco arrêtées au
31 octobre 2020, la Cour a tenté d’identifier quelques données qualitatives
relatives aux formations assurées dans le cadre du FNE-Formation.
Les formations en langue, communication, dans une moindre
mesure marketing, ou de type bureautique, plus facilement dispensées à
distance, ont été très présentes. D’après l’estimation réalisée sur la base de
leur libellé, elles représentent 36 % des formations suivies, mais 57,2 % au
sein de l’Opco Atlas, 41 % pour l’Opco Constructys, et 41,3 % pour
l’Opcommerce. Au total, sur les 269,5 M€ conventionnés à cette date, seuls
48 M€ ont financé des formations certifiantes45, soit 17 %.
Les cadres représentent 35 % des bénéficiaires contre 18 % de la
population active. Les employés sont également surreprésentés, mais un
peu moins (39 % des bénéficiaires contre 27 % de la population). Ouvriers
non qualifiés et qualifiés en représentent ensemble environ 12 % alors
qu’ils représentent environ 20 % de cette population. La crise étant
probablement appelée à peser davantage sur l’emploi non qualifié, le
recours au FNE ne semble pas avoir été de nature à y faire face.
45 Le FNE-Formation ne pouvait pas financer de formations obligatoires pour éviter les
effets d’aubaine, ce qui a probablement limité les cas de formations certifiantes.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 79
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
L’exemple des entreprises relevant de Constructys est
particulièrement éclairant : alors que ce secteur est l’un des principaux
employeurs de main-d’œuvre non qualifiée, les bénéficiaires de formation
y ont été à 32 % des cadres et à 27 % des techniciens ou agents de maîtrise,
mais seulement à 4 % des ouvriers non qualifiés.
Par ailleurs, si rien ne s’opposait à ce que les permittents et autres
salariés en contrat précaire soient éligibles au dispositif, leur type de contrat
limitait dans la pratique très fortement leur probabilité d’en bénéficier.
4 - Une optimisation du dispositif par les organismes de formation
À partir des mêmes données, le coût unitaire moyen par salarié des
formations ressort à 815 €. Deux Opco se détachent nettement de cette
moyenne dont sont proches la plupart des autres. Le coût maximal est ainsi
observé à l’Opco Atlas, où il atteint 1 110 €, le plus faible, à l’Opco EP
(entreprises de proximité), où il se limite à 480 €. L’examen de la base des
paiements tous Opco confondus montre une concentration de la
distribution juste avant le montant de 1 250 € HT, révélant une optimisation
du dispositif par les participants pour éviter le déclenchement d’une
instruction approfondie des dossiers.
Graphique n° 6 : distribution du coût par salarié des formations
financées par le FNE-Formation
Source : Calculs de la Cour d’après données DGEFP au 31 octobre 2020
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80 COUR DES COMPTES
Il n’est pas exclu que les organismes de formation aient adapté leurs
tarifs pour tirer le meilleur parti du dispositif et que les entreprises aient
choisi dans le catalogue de ces organismes les formations les plus chères
en-deçà du montant assurant un accord quasi-automatique. Cette pratique
est décelable pratiquement dans tous les Opco.
Au total, l’ouverture du recours au FNE-Formation apparaît avoir
relevé davantage du saupoudrage et de l’anecdote que d’une réelle
politique de réponse à la crise, et avoir été marquée par des effets d’aubaine
substantiels. Son objectif incident pouvait être de maintenir à flot
l’écosystème des organismes de formation : de ce point de vue, celui-ci a
enregistré, selon la Fédération de la formation professionnelle (FFP), une
baisse de chiffre d’affaires de 70 % pendant le confinement, alors que
seulement 10 % de son chiffre d’affaires provenait, avant crise, des
formations à distance, témoignant d’une réelle capacité d’adaptation.
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UN OBJECTIF DE PRÉSERVATION IMMÉDIATE DES EMPLOIS ATTEINT 81
EN DÉPIT DE CERTAINES LIMITES ET D’UN COÛT NON MAÎTRISÉ
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Rendue plus attractive et d’un accès simplifié, l’activité partielle a
été massivement utilisée par les entreprises. Au total, elle se révèle avoir
été nettement plus coûteuse en France qu’en Allemagne en 2020, mais dans
un contexte sanitaire qui n’est pas identique, et son coût, quoiqu’hors
normes pour une politique publique de soutien à l’emploi, est en proportion
comparable à celui observé dans d’autres pays européens.
Comme attendu, l’activité partielle a été davantage mobilisée dans
les secteurs les plus touchés par la crise et dans les territoires dont
l’économie est la plus tributaire de ces secteurs. Si une évaluation de son
impact durable sur l’emploi est encore prématurée, et si son impact ne peut
véritablement être isolé à ce stade de celui des autres aides aux entreprises,
de premiers indices suggèrent que l’activité partielle a bien évité, ou à tout
le moins différé, une partie de l’impact négatif de la crise sur l’emploi. Les
effets pervers habituellement redoutés dans le cas d’une telle mesure
paraissent, en première analyse, relativement circonscrits.
La prolongation des droits des chômeurs pendant la période de
confinement était une mesure d’équité incontestable, mise en œuvre avec
célérité par Pôle emploi. Elle ne concernait cependant pas les travailleurs
indépendants. Le coût de la mesure d’« année blanche » pour les
intermittents est très supérieur à celui du droit commun, dans une
proportion que ne justifie pas toujours la particularité de leur secteur.
L’ouverture large du FNE-Formation pour financer la formation
des salariés des entreprises recourant à l’activité partielle se révèle plus
problématique. Si l’objectif était d’améliorer la qualification des salariés
face à une évolution défavorable du marché du travail, les modalités ont
surtout permis un saupoudrage de formations courtes sur un grand nombre
de bénéficiaires. Les formations dispensées ne présentaient que
marginalement un caractère qualifiant et ont largement profité aux
salariés déjà les plus qualifiés, dans des secteurs d’activité
comparativement moins menacés, au sein d’entreprises qui ont souvent
optimisé leur recours au FNE-Formation en maximisant le coût des
formations demandées.
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82 COUR DES COMPTES
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. étudier, pour l’avenir, la baisse du plafond de prise en charge au titre
de l’activité partielle des indemnités versées par les entreprises à leurs
salariés à 3,5 ou 4 fois le Smic au lieu de 4,5 fois le Smic (ministère
du travail, de l’emploi et de l’insertion) ;
2. à partir des données recueillies par le comité d’évaluation des mesures
d’urgence, définir un programme de travail partagé d’évaluation de
l’impact des mesures dans le domaine du travail et de l’emploi, sous
l’égide de France Stratégie (France Stratégie, Insee, ministère du
travail, de l’emploi et de l’insertion, ministère de l’économie, des
finances et de la relance) ;
3. mettre en place des dispositions permettant la restitution des
allocations d’activité partielle perçues par les entreprises n’ayant pas
enregistré de baisse de l’activité (ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion).
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Chapitre III
Le contrôle, un enjeu majeur confronté
à de nombreux obstacles
Dès le début de la crise, les premiers enjeux en termes de contrôle
ont porté sur les conditions de travail des salariés dans les entreprises
autorisées à ouvrir lors du premier confinement. L’objectif était de
concilier le maintien d’une activité dans des conditions inédites avec le
respect du droit du travail. Cette préoccupation s’est poursuivie en 2020 et
au premier semestre 2021 avec l’édiction de protocoles sanitaires et la
généralisation du travail à distance. L’action de la direction générale du
travail et de l’inspection du travail dans ce cadre est rappelée en
annexe n° 3.
Assez rapidement, les pouvoirs publics ont pris également
conscience de l’enjeu de contrôle qui s’attachait au déploiement rapide et
à grande échelle des dispositifs exceptionnels de soutien à l’emploi et la
formation professionnelle, l’activité partielle eu égard aux montants en jeu
et, dans une moindre mesure, le FNE-Formation.
Dans le domaine de l’activité partielle, une réelle mobilisation a
permis de déployer dès la mi-2020 un plan de contrôle ambitieux, mais pas
toujours correctement ciblé et confronté à de nombreux obstacles
opérationnels (I). En ce qui concerne le FNE-Formation, le contrôle a pour
l’essentiel été renvoyé à 2021, alors que la mise en œuvre par les Opco
soulève quelques interrogations (II).
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84 COUR DES COMPTES
I - Des contrôles de l’activité partielle nombreux
mais insuffisamment ciblés
A - Un dispositif de contrôle a posteriori conçu
pour compenser la baisse du nombre de contrôles
a priori
1 - La levée partielle des contrôles a priori pour accélérer
le traitement des demandes d’activité partielle
Avant la crise, des contrôles étaient effectués à différents niveaux
avant le versement d’indemnités d’activité partielle qui étaient alors en
petit nombre. Les étapes normales d’instruction étaient les suivantes :
l’employeur créée son compte sur le site de l’Agence de services et de
paiement (ASP) ; il dépose une demande d’autorisation préalable (DAP)
pour un effectif prévisionnel, sur la durée choisie et cette demande fait
l’objet d’une instruction par les Direccte sous 15 jours ; dans le délai
d’un an, l’employeur dépose ensuite pour chaque mois échu une demande
d’indemnisation (DI) assortie d’une déclaration détaillée mentionnant pour
chaque salarié effectivement concerné le taux horaire de rémunération et le
nombre effectif des heures de placement en activité partielle, faisant elle-
même l’objet d’un contrôle. L’ASP, après validation par les Direccte et
diverses vérifications portant sur le bénéficiaire, assurait le paiement.
Afin de répondre à la volonté politique d’un traitement le plus rapide
possible des dossiers déposés, une disposition du décret du n°2020-325 du
25 mars 2020 a réduit le délai d’instruction par les Direccte des
déclarations d’autorisation préalable de placement en activité partielle de
15 jours à 48 heures, et un objectif de paiement des demandes
d’indemnisation en 10 jours a été annoncé. Un traitement de masse
automatisé (dit « batch ») après 48 heures a rapidement été mis en place,
la validation manuelle des dossiers devenant matériellement impossible
compte tenu de leur nombre.
Dès lors, face à l’afflux de demandes, l’ASP a été contrainte
d’envoyer aux entreprises des coordonnées de connexion de manière
automatisée, en renvoyant au moment du versement de l’allocation le
contrôle de l’existence du numéro SIRET du demandeur46.
46 Un contrôle automatisé en la matière a pu être réintroduit au stade de la création du
compte à partir du 15 mai 2020.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 85
OBSTACLES
Surtout, dans le délai de 48 heures et dans le contexte d’un afflux de
demandes, il n’était plus possible, pour des Direccte par ailleurs mobilisées
pour informer les usagers, de vérifier pour tous les dossiers l’identité de
l’entreprise et le bien-fondé de sa demande47. Dans ce contexte, les
contrôles a priori ont été allégés dans les Direccte, de manière variable
selon les conditions locales. Ils ont de toute façon été rendus impossibles
dans les deux premières semaines du fait de difficultés d’accès au système
d’information de l’activité partielle, qui était saturé.
Dans certaines Direccte (Île-de-France, où environ 15 % des
demandes reçues pendant le confinement ont été contrôlées), en Corse, en
Occitanie, un contrôle a priori des DAP a pu être en partie conservé, mais
rarement documenté. Dans d’autres, il a été pratiquement abandonné
(Bourgogne-Franche-Comté, Pays de la Loire).
C’est au cours du mois d’avril 2020 qu’a été conçue une campagne
de contrôles a posteriori pour pallier cet allègement des contrôles a priori.
2 - Un plan de 50 000 contrôles imaginé dans l’urgence
L’instruction diffusée aux Direccte le 5 mai 2020 sur la politique de
contrôle organise la répartition des tâches entre différentes entités au sein
des Direccte. Le pôle 3E (entreprises, emploi et économie) est
principalement chargé d’un premier contrôle sur pièces réalisé au sein des
unités départementales avec l’appui de la mission régionale « mutations
économiques ». Le pôle T (travail), constitué notamment des inspecteurs
du travail dans les départements et des unités régionales spécialisées dans
la lutte contre le travail illégal (Uracti), est chargé des contrôles sur pièces
approfondis et sur place dans les cas de fraude supposée, sur signalement
du pôle 3E ou sur signalement externe (par des représentants du personnel
ou des salariés, par exemple).
Sur la base d’un objectif global de 50 000 contrôles correspondant à
peu près à 5 % des dossiers, l’instruction définit la cible du nombre de
contrôles à effectuer dans chaque région, calculée en fonction du nombre
de demandes d’autorisation préalable de placement en activité partielle
reçues début mai 2020 (ce qui se traduit, par exemple, par 1 600 contrôles
attendus en Centre-Val de Loire et jusqu’à 10 200 en Île-de-France), à
réaliser d’ici fin août. Dans le même temps, des renforts à hauteur de
47 À titre d’exemple, dans les Hauts-de-France, l’unité départementale de la Somme qui
a examiné 71 demandes d’autorisation préalable sur mars-avril 2019 avec un agent en
a reçu 8 493 sur mars-avril 2020 pour deux agents affectés. L’unité départementale
Nord-Lille qui en avait traité 40 en avril 2019 en a reçu 25 000 en avril 2020.
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86 COUR DES COMPTES
300 vacataires étaient annoncés. L’instruction fournit aussi dans son
annexe n° 1 quelques types de fraude possibles. À ce stade, les risques liés
à l’usurpation d’identité ne semblent pas pris en compte, l’accent étant mis
sur le cumul entre activité partielle et télétravail dissimulé.
L’instruction est peu précise sur les modalités de ciblage des
contrôles. Tout au plus mentionne-t-elle la nécessité de croiser une
approche aléatoire et une approche par sélection du niveau de risque des
dossiers, notamment au regard de secteurs, tels que la construction et les
activités de conseil.
Les risques liés à l’usurpation d’identité, consécutifs à la levée
partielle des contrôles a priori, qui auraient dû être anticipés, n’étaient pas
mentionnés. Des acteurs tels que ceux mobilisés plus tardivement dans des
contacts bilatéraux, s’ils avaient été impliqués dès le mois d’avril, auraient
peut-être permis de disposer de conseils appréciables, notamment de la part
de l’Acoss, des ministères économiques et financiers, et d’entités
nationales de lutte contre la fraude organisée telles que l’OCLCTIC48.
B - Une coordination réelle, une trop grande liberté
de méthodes
1 - La mise en place d’une indispensable coordination
avec l’ASP et au-delà
Une instance de pilotage nationale des contrôles a été instituée,
(regroupant la DGEFP, la DGT, l’Acoss, l’ASP, l’Igas49 et certaines
Direccte) qui a tenu sa première réunion le 11 juin 2020 et s’est réunie
ensuite mensuellement. Elle s’est accompagnée de multiples contacts
bilatéraux. Cette coordination a été extrêmement utile d’emblée et tout au
long de la déclinaison du plan de contrôle.
Les contours respectifs des contrôles relevant de l’ASP et des
Direccte ont été cristallisés rapidement, dans des échanges en date du
12 mai et du 18 juin 2020. Schématiquement, il a été convenu que l’ASP
se concentre sur le versement des allocations à un bénéficiaire légitime
grâce à des contrôles relatifs aux coordonnées de paiement (auxquelles elle
est seule à avoir accès), les Direccte contrôlant les autres aspects d’abus ou
de fraude tenant à l’exactitude des données des déclarations.
48 Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et
de la communication.
49 Inspection générale des affaires sociales.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 87
OBSTACLES
L’ASP pouvait s’appuyer sur deux vérifications qu’elle effectue
systématiquement, le contrôle de l’existence ou non d’une procédure
judiciaire par croisement avec les données de la base Infolégale, afin de
permettre le paiement au bon destinataire le cas échéant, et la vérification
du numéro SIRET, ainsi que sur les contrôles opérés par son agent
comptable au moment du paiement.
Elle avait aussi prévu de mettre en œuvre son propre plan de contrôle
a posteriori, sur 3 000 dossiers sélectionnés en fonction d’une cotation de
risque assise sur différents critères portant principalement sur l’identité du
bénéficiaire, et sur les anomalies repérées par son agent comptable.
Bien qu’étroite, la coordination n’a pas toujours été optimale. Ainsi,
au moment où l’ASP a mis en place son propre plan de contrôle, celui-ci a
conduit aux blocages de nombreux comptes à titre conservatoire. Les
Direccte ont dû faire face aux interrogations des entreprises concernées,
sans avoir les éléments pour leur répondre. Parallèlement, l’ASP indiquait
aux Direccte qu’il leur appartenait de faire les diligences nécessaires pour
lever les blocages, perturbant ainsi leur propre plan de contrôle. Les
échanges entre la DGEFP et les Direccte ont toutefois permis de construire
les outils permettant de mutualiser l’information sur les contrôles menés
des deux côtés et de résoudre ces difficultés, mais dans un délai jugé
excessif sur le terrain.
2 - Une trop grande latitude laissée au réseau par la DGEFP
À la DGEFP, un pôle d’animation du plan de contrôle a été constitué
pour organiser la mutualisation de l’information, notamment sur les types
d’abus rencontrés, au moyen de messages et de conférences téléphoniques
régulières, favoriser l’échange de bonnes pratiques et mettre à disposition
des outils de formation et de visualisation des données et de ciblage.
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88 COUR DES COMPTES
Quelques schémas d’abus
L’emploi d’un taux horaire sans rapport avec la rémunération des
mois précédents, un nombre d’heures à indemniser sans rapport avec le
nombre d’heures réellement chômées et indemnisées aux salariés, le cumul
de l’indemnité d’activité partielle avec les indemnités journalières, le cas
d’un gérant non-salarié qui devient salarié avec production de faux bulletins
de salaire, des listes de salariés identiques pour plusieurs entités juridiques
différentes, etc. constituent différents cas de fraude potentielle.
Conformément au « droit à l’erreur », les services ont eu pour
consigne de considérer comme une simple erreur tout trop-perçu pour lequel
l’entreprise acceptait de procéder à un reversement, sauf dans le cas d’une
tentative de tromperie manifestement intentionnelle.
Un pilotage réel a été déployé en ce qui concerne le suivi de
l’avancée du plan, le partage d’information, la mise en place d’une
gouvernance locale, mais il a été trop peu prescriptif en matière de
méthodes et d’outils de ciblage. La cellule spécialisée a diffusé des kits de
formation et coordonné la production d’outils informatiques perfectionnés
de ciblage et de visualisation des données. Mais son positionnement s’est
toutefois limité, le plus souvent, à celui d’une offre de services que les
Direccte étaient libres ou non d’utiliser, sans doute en raison de la variété
des situations des Direccte en termes d’effectif et de tissu local
d’entreprises. Ceci a eu pour conséquence une grande hétérogénéité
des pratiques.
3 - Une organisation et des modalités de contrôle hétérogènes
selon les Direccte
Dans l’ensemble, les équipes n’ont été au complet qu’en juillet 2020,
pour une échéance de réalisation du plan de contrôle à fin août qui n’a pas
été modifiée. Une mobilisation exceptionnelle des agents a eu lieu pour
former les vacataires et par le biais du redéploiement d’agents volontaires.
En termes d’organisation, la Direccte Île-de-France a privilégié une
centralisation au niveau régional des tâches de premier niveau d’instruction,
alors que les autres régions se sont principalement appuyées sur les unités
départementales, souvent laissées très autonomes dans leurs méthodes.
Pour cibler les demandes à contrôler, certaines Direccte, par
exemple en Occitanie, se sont reposées essentiellement sur des extractions
transmises par la DGEFP recensant les dossiers dont l’enjeu financier était
le plus important. D’autres ont développé leurs propres critères de
sélection. Tel est le cas par exemple en Normandie, où la moitié des
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 89
OBSTACLES
dossiers a été sélectionnée par application de sept critères permettant
d’évaluer le niveau de risque des dossiers, ou dans les Hauts-de-France, où
des extractions régionales ont été réalisées sur la base de six critères. En
Normandie, les critères locaux de sélection ont été croisés avec l’enjeu
financier des dossiers. En Nouvelle-Aquitaine, une moitié des contrôles
initiés a été fondée sur les montants en jeu, une autre sur un ciblage local
au sein des entreprises dans différents secteurs (dont le BTP et l’industrie).
Une part variable de contrôles a été effectuée de manière aléatoire.
C - Sur le terrain, des difficultés nombreuses
1 - Des outils arrivés tardivement par rapport aux objectifs
de contrôle
Les outils mis à disposition des Direccte par la DGEFP ont été, dans
un premier temps, des extractions du SI APART réalisées
informatiquement au niveau central. En effet, si les Direccte ont obtenu
rapidement, via l’ASP, des possibilités de connexion à ce système
permettant d’examiner la situation d’une entreprise donnée, elles ne
disposaient pas d’outils permettant de requêter, selon divers critères, le
million de lignes que contient celle-ci.
La cellule de pilotage a également diffusé, à partir du 20 mai 2020,
des relevés d’anomalies envoyées par l’ASP au regard de ses propres
contrôles. Pour autant, les deux outils les plus importants sont arrivés
tardivement par rapport au calendrier établi pour la conduite des contrôles.
Ainsi, le 6 août a été mise à disposition une première version d’un outil de
visualisation « Dataviz », permettant une extraction et une visualisation
commode des données du SI APART, et le 14 août, l’envoi du fichier lié à
l’outil Dataviz résultant de l’application de 11 tests d’anomalie réalisés
avec la direction interministérielle du numérique (Dinum) et la direction
ministérielle (DNUM).
Ce système permettait de détecter des entreprises présentant une
anomalie au regard d’un ou plusieurs de ces critères prédéfinis. Mais il ne
fournissait toujours pas de moyen ni de méthode pour « coter » les dossiers
en fonction d’un niveau de risque, ce qui réduisait son intérêt immédiat
pour les Direccte. À peu près au même moment, l’Acoss a remis à la DGT
un fichier de 60 000 lignes de situations à risque identifiées par trois tests
effectués sur les DSN.
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90 COUR DES COMPTES
La question du croisement avec les données de la DSN
Quoique bienvenue, la coopération avec l’Acoss s’avère en-deçà de
ce qui aurait pu être mis en œuvre. Les Direccte n’ont pas d’accès étendu à
la base des données issues de la DSN, permettant un croisement
systématique de données, mais seulement l’accès, pour certains agents, à
des données d’effectif pour une entreprise donnée. L’ASP n’a pas du tout
accès à cette base pour le contrôle de l’activité partielle (comme pour les
autres dispositifs mis en œuvre). Des coopérations régionales précoces ont
bien eu lieu localement comme en Île-de-France, où la Direccte a pu
récupérer très largement des données issues de la DSN pour l’aider à réaliser
un premier ciblage. Dans les Hauts-de-France, une coopération locale a
également pu voir le jour. Mais il a été décidé, pour harmoniser les
procédures, de suspendre ces initiatives et de réaliser une seule série
commune de tests sur l’ensemble du territoire.
De l’avis de toutes les parties prenantes au contrôle sur le terrain,
rencontrées par la Cour, et de l’avis de l’Acoss elle-même, un croisement
du SI APART avec la base de données des DSN aurait été un outil
incomparablement plus puissant pour cibler d’emblée les contrôles des
pôles 3E et permettre aux pôles T de réaliser eux-mêmes certaines
investigations. Les éventuelles difficultés juridiques à cette articulation
n’ont pas été précisément identifiées ; et le cas échéant, le contexte de crise
aurait pu permettre de les surmonter. Les travaux pour un tel croisement
sont encore en cours. La crise doit être l’occasion de réexaminer
durablement les conditions d’ouverture de la DSN aux services de contrôle.
À titre d’exemple, d’après des travaux réalisés par France Stratégie
pour la Cour, un nombre significatif d’entreprises a déclaré, de mars à
mai 2020, un effectif en activité partielle supérieur à son effectif moyen des
premier et second trimestre 2020, avec un écart de plus de 10 %. Il s’agit,
selon les mois, de 3 à 4 % des déclarants, soit entre 40 000 et
70 000 entreprises entre mars et mai 2020. Un tel résultat montre l’intérêt
de ce type de croisements et le champ encore ouvert pour approfondir les
contrôles, même si, dans certains cas, l’écart peut être justifié par certaines
différences de périmètre.
D’autres pistes de recherche de situations à risque pourraient encore
être exploitées. Par exemple, la législation impose qu’au moins douze jours
de congés soient pris par les salariés en juillet ou en août, congés qui, pour
des salariés en activité partielle, doivent être payés intégralement par
l’employeur. Or, des extractions réalisées par la Cour montrent que sur les
70 000 entreprises qui, à mi-janvier 2021, avaient déposé des demandes
d’indemnisation pour juin, juillet et août, 30 % d’entre elles ont demandé
un montant de prise en charge d’heures indemnisées inchangé d’un mois
sur l’autre, ce qui est peu vraisemblable.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 91
OBSTACLES
Quoi qu’il en soit, à la date d’arrivée de ces outils, compte tenu de
l’échéance à fin août qui leur avait été fixée, les équipes avaient en réalité
déjà choisi la plupart de leurs cibles de contrôle, selon les modalités
souvent plus frustes évoquées ci-avant. Ainsi, au 10 août 2020, près de
44 000 contrôles avaient déjà été ouverts, soit 88 % de l’objectif. S’il
n’était guère possible d’accélérer la mise à disposition des outils, le
calendrier des contrôles à réaliser aurait dû être décalé en conséquence.
En ce qui concerne l’ASP, outre la question de l’accès à la DSN,
l’absence de fondement légal permettant un accès aux données de Ficoba,
fichier national qui liste tous les comptes bancaires ouverts en France, a
empêché la mise en place rapide d’un outil approprié à la lutte contre les
fraudes à l’usurpation d’identité dans les délais adaptés. Certes, l’accès à
ce fichier de la Banque de France n’est pas anodin et réclame une
intervention de niveau législatif. Mais il a fallu attendre une réunion de
niveau ministériel en septembre, dans un contexte de pression médiatique
sur le sujet, pour prévoir que l’ASP dispose de ces données (sans que celle-
ci ne soit en cause dans ce délai). Ceci n’a été concrétisé que dans le projet
de loi de finances pour 2021.
La date d’obtention de certains outils aurait aussi pu être plus précoce
si la survenue inévitable de schémas d’escroquerie avait été mieux anticipée.
2 - Une déclinaison des contrôles perturbée par la découverte
de schémas d’escroquerie
a) Des escroqueries à grande échelle
À partir de la mi-juin 2020, les modalités de contrôle a posteriori, qui
commençaient tout juste à se cristalliser avec l’arrivée des renforts, ont été
perturbées par la découverte d’un schéma de fraude inattendu. La Direccte
Occitanie, qui continuait à réaliser en parallèle des contrôles a priori, a, la
première, réalisé que des adresses électroniques d’entreprises nouvellement
créées et demandant à bénéficier de l’activité partielle revenaient de manière
répétée, avec une extension de type « @courrier-professionnel.com »
(d’autres extensions suspectes ayant été identifiées par la suite). Les enquêtes
ont permis de constater qu’il s’agissait d’entreprises créées avec pour seul
but de bénéficier de versements au titre de l’activité partielle sur la base d’une
fausse déclaration d’horaires et d’effectifs.
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92 COUR DES COMPTES
Le mode opératoire s’est répété de manière systématique avec des
adresses électroniques similaires, à grande échelle. Une variante de ce
schéma a consisté dans l’usurpation d’identité d’entreprises existantes. Des
réseaux d’escrocs très organisés, bénéficiant parfois d’entreprises coquilles
« dormantes », les ont réactivées.
La DGEFP a immédiatement réagi, mutualisé l’information dans les
Direccte et avec l’ASP, et organisé une riposte qui a consisté à rétablir une
recherche a priori de dossiers suspects dans l’examen des demandes
d’autorisation préalable dans les Direccte. En effet, le contrôle a posteriori
ne permettrait le plus souvent pas de récupérer les fonds, rapidement
transférés à l’étranger dans des pays aux juridictions peu coopératives.
Une coordination entre les Direccte, l’ASP (qui a déposé une
première plainte dès le 26 juin) et le Parquet a été mise sur pied pour
centraliser les signalements liés à ce type de fraudes dans la mesure où ils
pouvaient être jugés connexes. Plusieurs centaines de signalements ont été
effectués au Procureur de la République au titre de l’article 40 du code de
procédure pénale, par l’ASP ou par les Direccte, dont une cinquantaine
pour la seule Direccte Île-de-France.
b) Une situation non anticipée qui a perturbé le déploiement du plan
Si cette réactivité initiale doit être saluée, une certaine confusion des
priorités a été constatée durant quelques semaines, les Direccte devant
simultanément déployer le plan de contrôle a posteriori prévu, et
réintroduire temporairement une forme de contrôle a priori sans
nécessairement disposer davantage d’outils pour le cibler ni de délais
accrus pour le mener50.
Cependant, en cohérence avec sa spécialisation sur les contrôles liés à
la bonne identification du bénéficiaire, l’ASP a progressivement centralisé ces
nouveaux contrôles fondés sur la recherche de coordonnées professionnelles
suspectes, là où des effectifs mobilisés à la hâte dans les Direccte
s’épuisaient51. Différentes directions régionales de l’ASP, ainsi que le siège,
ont été mobilisés, sans renfort autre que 10 ETP arrivés en septembre 2020.
50 C’est dans ce contexte que, ponctuellement, les agents de certaines Direccte ont entrepris
de contrôler les demandes d’indemnisation avec l’idée que certaines demandes
d’autorisation préalable frauduleuses avaient déjà été acceptées sans contrôle, et que, dès
lors, le seul moyen d’empêcher le versement puis la disparition des fonds était de lancer un
contrôle des demandes d’indemnisation. L’absence d’outils de ciblage et le grand nombre
des demandes d’indemnisation rendait cette tâche impossible, conduisant certains agents à
s’ouvrir de leur désarroi aux responsables syndicaux qui l’ont relayé dans la presse.
51 Repérage des demandes présentant une analogie avec les demandes déjà identifiées
comme relevant d’une fraude au regard de l’adresse IP ou du domaine de messagerie
utilisé, procédures de blocage/déblocage/rappel des fonds.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 93
OBSTACLES
Mais l’ASP a dû pour l’essentiel reporter à l’automne le déploiement
de ses contrôles a posteriori, qui n’ont dès lors pas été inclus dans l’objectif
de 50 000 contrôles comme prévu initialement. Deux premières vagues de
dossiers ont été affectées aux directions régionales pour contrôle
approfondi, les 24 juillet et 9 novembre 2020, mais la recherche ciblée des
cas suspects par scoring sur la base d’un « puits de données52 » n’a été
rendu opérationnelle que mi-octobre 2020.
c) Des mesures correctives tardives et limitées
Ce n’est que le 22 septembre qu’un courrier du DGEFP aux Direccte
a annoncé, à compter du 1er octobre, le retour à un délai de 15 jours pour
l’examen a priori des demandes par modification du décret concerné. Par
ailleurs, les paiements afférents à des comptes créés tardivement, à partir du
22 juin 2020 (fin de l’état d’urgence sanitaire), et jusqu’au 4 septembre 2020,
seraient bloqués et ne seraient levés qu’après investigation.
Or, cette mesure aurait pu être prise de manière plus précoce, passée
la première vague d’immatriculations et de traitement. Le délai de contrôle
a priori aurait dû être rallongé, par exemple dès le déconfinement, et, en
tout état de cause, dès la découverte de fraudes organisées, même si,
compte tenu d’un flux toujours soutenu de demandes, une revue exhaustive
des dossiers n’aurait de toute façon pas été possible.
3 - Le contrôle du taux de prise en charge,
un risque d’erreur généralisé
Plusieurs handicaps affectent le contrôle du taux d’indemnisation de
l’activité partielle, modulé depuis le 1er juin 2020 entre 60 %, dans le cas
général, et 70 %, pour certains secteurs et entreprises vulnérables. D’une
part, ce taux est choisi par les entreprises sans faire l’objet d’une vérification
a priori. D’autre part, pour les entreprises qui n’ont droit à l’activité partielle
au taux de 70 % que si elles respectent une condition de baisse de chiffre
d’affaires, cette information n’est pas renseignée dans les systèmes.
Certaines données laissent pourtant supposer un taux élevé d’erreurs
ou de fraude sur le niveau de ce taux. Selon les travaux de la Cour, par
exemple, dans le secteur de la construction, 23 % des entreprises ont
demandé à bénéficier du taux de 70 %, pour un montant versé de 25 M€,
alors que, a priori, aucune entreprise du secteur n’est éligible. De même,
dans le secteur MN « activités scientifiques et techniques », 33 % des
entreprises sont dans cette situation, pour un montant de 150 M€.
52 L’ASP a entamé la constitution d’un « puits de données » permettant une exploitation
de toutes les données utiles aux fins de détection de la fraude, dans lequel elle espère
ajouter au fur et à mesure des données nouvelles, telles que les comptes Ficoba - Fichier
national des comptes bancaires et assimilés.
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94 COUR DES COMPTES
Cette difficulté a aussi été identifiée par des travaux de la Dares. La
DGEFP a donc demandé au réseau des Direccte de contrôler plus
particulièrement a posteriori le niveau de ce taux dans certains secteurs où
il ne peut en principe être de 70 %. Un échantillon d’entreprises suspectées
de fraude ou d’erreur dans les secteurs non éligibles de la construction, des
activités financières et d’assurance, de l’administration publique et de la
santé /action sociale, a ainsi été réalisé et distribué dans les Direccte.
Au 11 janvier 2021 et après consolidation des résultats des contrôles
de onze Direccte portant sur 1 090 demandes d’indemnisation, il ressort de
cette enquête que 87 % des entreprises contrôlées ont eu un usage erroné
du taux d’allocation.
4 - L’impossible contrôle du cumul entre télétravail
et activité partielle
Un contrôle dans ce domaine était indispensable pour assurer la
légitimité du dispositif dans l’opinion, au regard de cas d’abus potentiel
largement médiatisés, mais il a mobilisé des forces importantes pour des
résultats limités. Tous les responsables opérationnels rencontrés ont fait
part des difficultés pratiquement insurmontables à mettre en œuvre de tels
contrôles, qui ne peuvent être réalisés que par l’inspection du travail, car
ils exigent des pouvoirs étendus de communication de données, telles que
les logs informatiques des postes de travail des salariés.
Si les Direccte ont bien réalisé un certain nombre de contrôles dans ce
domaine, sur signalement le plus souvent (des organisations syndicales,
notamment), avec l’aide de guides volumineux réalisés et mis à jour par la
DGT, et avec l’aide de la DNUM, elles se sont heurtées à différents obstacles.
Dans certaines Direccte, la culture du contrôle est peu portée sur la
recherche d’une fraude à une indemnité, mais plutôt sur la défense du
salarié. Plus fondamentalement, accéder aux preuves permettant d’établir
les faits se révèle très difficile. Certes, un salarié en activité partielle,
travaillant de chez lui à distance pour son entreprise, en laissera la trace sur
des applicatifs de l’entreprise ou sur sa messagerie électronique. Mais
celles-ci sont d’autant plus difficiles à collecter que l’entreprise n’a pas
l’obligation de conserver ces données, que le salarié peut être en activité
partielle seulement pour une partie de son temps, et donc utiliser les outils
électroniques de l’entreprise en toute légalité pendant certaines heures, et
qu’il peut utiliser sa messagerie personnelle, voire son ordinateur
personnel, pour communiquer avec ses contacts professionnels.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 95
OBSTACLES
Ainsi, en Île-de-France, l’Uracti, qui a conduit 1 740 contrôles au
total, n’a pu en réaliser que 30 dans ce domaine, avec des résultats
hétérogènes, quoique parfois importants. Dans un premier groupe de grande
taille du secteur des télécommunications, l’enquête a concerné 827 salariés.
In fine, une auto-régularisation a été opérée pour 30 salariés portant sur un
montant de 162 000 €. Dans un second groupe, du secteur de la construction,
juste après le début du contrôle, la société a procédé, en date du 6 août 2020,
à une régularisation spontanée d’un montant total de plus de 900 000 €.
D - Des résultats partiels, difficiles à extrapoler
1 - Les résultats des contrôles dans les Direccte
Si l’on se réfère à l’objectif qui avait été fixé de 50 000 contrôles
a posteriori à fin août, les données montrent, qu’à cette date, ce chiffre était
tout juste atteint au niveau global. Quelques écarts étaient perceptibles
entre Direccte, mais la plupart avait atteint près de 90 % de la cible de
contrôle a posteriori qui leur avait été assignée.
Or, il s’agit en réalité du nombre de contrôles ouverts à cette date,
et non de contrôles réalisés. Au 31 août 2020, seuls 37 % des contrôles
avaient été clôturés, ce qui est peu compatible avec la communication
ministérielle sur le sujet53. Le tableau ci-après décrit le déploiement du plan
de contrôle et ses principales suites à la date du 4 janvier 2021.
53 L’instruction était peu précise en la matière, mais la communication ministérielle
suggère abusivement une cible atteinte en matière de contrôles achevés : « À ce jour,
plus de 220 000 contrôles ont été menés a priori et plus de 50 000 contrôles menés a
posteriori (après le versement de l’indemnisation) » (communiqué de presse conjoint
d’Élisabeth Borne et d’Olivier Dussopt en date du 17 septembre 2020).
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96 COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 : bilan des contrôles au 4 janvier 2021
Données
Contrôles réalisés et suites données au 4 janvier Proportion
2021
Contrôles a posteriori 60 360
Contrôles en cours initiés depuis le 25 mai 23 684
dont contrôles sur la base de signalements 1 616
Conclusion des contrôles a posteriori 37 379 100 %
Nombre de cas corrects 24 524 65,6 %
Recouvrement d’un trop perçu 9 167 24,5 %
Versement complémentaire 1 814 4,8 %
Suspicion de fraude 1 874 5%
dont procédures pénales engagées 988 4%
dont sanctions administratives 42 0,2 %
Contrôles a priori sur de nouvelles demandes
489 340
[avenant à DAP, nouvelle DI]
Contrôles a priori depuis le 25 mai 202054 489 340 100 %
dont suspicion d'escroquerie 11 905 2,4 %
dont signalement article 40 1 512 0,3 %
Contrôles a priori donnant lieu à correction 100 425 20,5 %
correction favorable à l'entreprise 13 828 2,8 %
correction défavorable à l'entreprise 86 597 17,7 %
Source : DGEFP
Au 4 janvier 2021, seuls 62 % des contrôles avaient été clôturés,
avec de fortes disparités entre régions. Ainsi, au 30 novembre 2020, seuls
22 % des contrôles ouverts en Île-de-France étaient clôturés. La clôture du
premier plan est désormais envisagée pour la fin du premier semestre 2021.
Par ailleurs, selon le tableau ci-avant, sur environ 25 000 contrôles
réalisés (soit environ 2,5 % des entreprises), un reversement était à opérer
dans environ un cas sur quatre et une fraude était suspectée dans 5 % des
cas. S’agissant des contrôles a priori, le taux de correction défavorable aux
entreprises approche 18 %.
54 Comme indiqué, si les contrôles a posteriori ont concrètement démarré autour du
25 mai dans les Direccte, des contrôles a priori avaient été réalisés avant cette date dans
le délai de 48 heures, dans des proportions variables et qui n’ont pas fait l’objet d’un
reporting.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 97
OBSTACLES
Ces ratios varient évidemment d’une Direccte à l’autre en fonction
de la qualité du ciblage et de la prévalence des fraudes et erreurs dans
chaque région. Selon des données directement recueillies auprès des
Direccte par la Cour, à la dernière date connue, à l’issue des contrôles
a posteriori, la part de corrections en défaveur de l’entreprise a pu osciller
entre un niveau voisin de 15 % (Corse, Normandie) à 33 % (Nouvelle-
Aquitaine), voire 50 % (Île-de-France). Le taux de fraude suspectée varie
quant à lui de 1-2 % (Grand Est, Hauts-de-France, Provence-Alpes-Côte
d’Azur) à plus de 10 % (Centre-Val de Loire, Nouvelle-Aquitaine,
Occitanie). Pour les contrôles a priori, l’écart est encore plus flagrant : en
Île-de-France et en Occitanie, ils conduisent à identifier un trop-versé dans
plus de 80 % des cas, mais seulement dans moins de 10 % des cas en Corse,
Provence-Alpes-Côte d’Azur, Pays de la Loire, Nouvelle-Aquitaine et
Grand Est.
Ces écarts montrent à quel point une mise en place coordonnée des
meilleurs outils de ciblage aurait permis de maximiser l’efficacité des
contrôles.
De plus, dans la plupart des Direccte, seule l’information sur le
nombre de contrôles réalisés a été suivie, et non sur les montants contrôlés.
De ce fait, et compte tenu par ailleurs des différences dans les méthodes de
ciblage des Direccte, exposées ci-avant, les données ne permettent aucune
extrapolation des résultats de nature à estimer le montant de la fraude (voir
en annexe n° 7 les enjeux de l’estimation de l’ampleur des trop-versés et
les raisons pour lesquelles celle-ci doit être intégrée dès la conception du
plan de contrôle). En Île-de-France, les investigations menées à la demande
de la Cour tendent à montrer qu’elle est au moins de l’ordre de 2 % des
montants versés55.
Les difficultés d’évaluation du montant de la fraude par extrapolation
sur la base du résultat des contrôles.
L’évaluation du montant de la fraude se heurte à différents obstacles.
Le premier est d’ordre conceptuel : la fraude implique une intentionnalité
difficile à établir hors certains cas caractérisés ; dès lors, le résultat des
contrôles est plutôt un montant de « trop perçu » ou de « non-conformité ».
Le second est d’ordre technique : pour extrapoler le résultat de contrôles par
sondages, ceux-ci doivent porter sur des échantillons représentatifs.
55 En Île-de-France, sur un montant d’allocations contrôlé de 41 M€, 52 % de cette
somme, soit 21,26 M€, feraient l’objet d’un ordre de reversement à l’ASP. Toujours en
Île-de-France, les 100 plus gros dossiers de redressement déjà clôturés représentaient
un enjeu de 11,8 M€ en demande d’indemnisation, quasiment intégralement redressé.
Les fraudeurs concentraient leurs demandes autour d’une moyenne de 100 000 €.
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98 COUR DES COMPTES
Or, précisément, les plans de contrôle ont été conçus, à juste titre,
pour cibler des dossiers sélectionnés pour leur niveau de risque élevé, non
pas des échantillons représentatifs. Pour réaliser une extrapolation, il serait
nécessaire d’avoir contrôlé aussi un certain nombre de dossiers présentant
un profil moins risqué. Plus généralement, l’exigence de représentativité des
échantillons emporte des contraintes sur la période sur laquelle les dossiers
contrôlés sont sélectionnés, sur leur montant et leur répartition
géographique, et doivent permettre de classer les dossiers par groupes de
risque homogènes. Dans la mesure où ces conditions n’ont pas été prises en
compte dès la conception du plan de contrôle, les résultats ne peuvent pas
faire l’objet d’une extrapolation. L’annexe n°7 détaille davantage les enjeux
correspondants.
Pour autant, compte tenu de l’enjeu, il apparaît nécessaire prolonger
les campagnes de contrôle déjà réalisées par de nouveaux travaux, en prenant
en compte dès la conception l’objectif d’une extrapolation des résultats.
La DGEFP décline actuellement une nouvelle stratégie de contrôle
qui prendra le relais du premier plan. Le ministère du travail bénéficie de
300 ETP d’agents contractuels en 2021, mais seule une partie d’entre eux
pourra être affectée à la poursuite des contrôles sur l’activité partielle.
105 d’entre eux seraient affectés à l’instruction des dossiers d’activité
partielle, au contrôle de l’activité partielle et à l’accompagnement des PSE.
Cette stratégie devra veiller à réexaminer les aides accordées lors de
la première vague, période critique en termes de volume et de risque, en
exploitant les sources considérables d’anomalies déjà repérées, (telles que
les 60 000 entreprises identifiées dans les tests de l’Acoss), les pistes
mentionnées dans le présent rapport, et celles qui résulteraient de
l’interfaçage étroit des données, provenant non seulement de l’Acoss, mais
aussi de la MSA et de la Cnam (indemnités journalières, qui ne peuvent
être cumulées avec les indemnités d’activité partielle pour un même
salarié) ainsi que de la DGFiP (TVA). Si cette stratégie peut être déclinée
en tenant compte des spécificités locales, elle ne saurait laisser aux Dreets
autant de latitude que lors du premier plan de contrôle en ce qui concerne
le ciblage des dossiers à risque, de manière à pouvoir répondre à l’exigence
d’une évaluation du montant des trop-versés.
2 - Les résultats encore partiels des contrôles de l’ASP
Le travail considérable fourni sur les dossiers de suspicion de fraude
à l’usurpation d’identité a permis de bloquer en paiement des sommes
importantes, sans toutefois éviter des pertes significatives. Des plaintes
pour fraude ont été déposées en différentes vagues pour près
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 99
OBSTACLES
de 5 600 SIRET représentant près de 113 M€ dont 33 M€ payés et 80 M€
bloqués avant paiement. Pour autant, en ne consacrant au contrôle que
10 ETP, permettant de contrôler 3 000 dossiers, l’ASP n’a pas pris la
mesure de l’importance de ce sujet. Bien que la lutte contre la fraude ait été
portée par le ministère du travail dès le mois de juin, l’importance du sujet
n’aurait été réellement perçue, selon le directeur général de l’ASP, qu’après
la tenue des arbitrages en matière d’effectif, intervenus en septembre 2020.
S’agissant par ailleurs du déploiement de son plan de contrôle
a posteriori, l’ASP indique que les 3 000 dossiers les plus suspects
identifiés à la date du 16 janvier 2021 représentent 133 M€ demandés par
les établissements, dont 71 M€ ont été payés. Au 13 janvier 2021,
333 dossiers sont clos parmi lesquels près de la moitié (163) ont été réputés
non conformes, ce qui démontre une bonne qualité de ciblage, mais
redouble la question posée du nombre de dossiers devant encore faire
l’objet d’un contrôle. Dès lors, de même qu’à la DGEFP, un nouveau plan
de contrôle devra prendre le relais du premier. Enfin, ici encore, bien que
plus systématique, la méthode de ciblage retenue ne permet pas aisément
d’extrapoler l’ampleur de la fraude.
Contrôles et estimations de fraude à l’activité partielle
dans des pays comparables à la France
En Allemagne, l’administration chargée de verser l’indemnité de
chômage partiel a été elle aussi conduite à lever certains contrôles a priori,
renvoyant les vérifications au moment de la sortie de chaque entreprise du
dispositif. La Cour des comptes allemande a alerté sur les risques d’abus et
de fraude, et appelé à accélérer le déploiement d’un plan de contrôle a
posteriori sur les paiements effectués, qui n’est déployé que
progressivement.
En Espagne, les contrôles préalables ont été ramenés de 15 à 5 jours.
Selon la presse, l’Inspection du travail a sanctionné 1 755 entreprises pour
fraude. Il s’agit de 10,7 % des 16 434 entreprises faisant l’objet d’une
enquête. Environ 10 M€ ont été saisis.
Au mois de septembre 2020, 3,5Mds£ avaient été versés par erreur
ou en raison de demandes frauduleuses selon le Treasury britannique. En
septembre 2020, 27 000 dossiers étaient en cours de traitement car suspectés
de fraude ou d’erreur de demande. Le département britannique en charge
des impôts estime que 5 à 10 % des demandes ont pu être frauduleuses ou
erronées.
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100 COUR DES COMPTES
II - Le recours au FNE-Formation, des contrôles
nécessaires, encore à déployer
Même si les enjeux financiers sont plus faibles que dans le cas de
l’activité partielle, les contrôles du FNE-Formation se limitaient, fin 2020,
aux vérifications faites au stade de l’instruction par les Opco. Les contrôles
a posteriori ne sont pas prévus par les Direccte avant mai 2021.
A - Des dépassements du montant de 1 250 € HT,
des taux de refus faibles
1 - L’instruction a validé la plupart des dossiers soumis
Les Opco interrogés par la Cour ont assuré avoir exercé un contrôle
du caractère adapté des tarifs de formation, même sous le seuil de 1 500 €,
donnant quelques exemples d’échanges avec les acteurs visant à les réduire
lorsqu’ils apparaissaient déconnectés des valeurs habituelles pour ce type
de formation, ou insistant sur quelques cas de refus. Pour autant, au total,
les taux de refus ont été faibles dans pratiquement tous les Opco, avec une
moyenne de 2,5 %. Ils ont été pratiquement nuls dans certains Opco
(Afdas, Opco 2i, Opco EP), plus élevés (de 6 à 8 %) dans les Opco Atlas,
Uniformation et Ocapiat. Les Opco relèvent que dans certains cas, les
Direccte ont imposé des délais de traitement (de 72 heures à 10 jours) ne
permettant pas une instruction très approfondie.
2 - Une part significative des dépenses a financé des formations
au-delà du montant de 1 250 € HT
Si peu de formations ont dépassé le coût de référence, l’examen
révèle qu’elles concernent un nombre de salariés relativement élevé, de
sorte qu’en montant, les formations dont le coût unitaire est supérieur au
seuil de 1 250 € HT ont eu un coût qui représente une part significative de
l’ensemble, 27 % soit 49 M€. Dans certains Opco (Opco 2i, Atlas,
Uniformation, Opco Santé), cette part dépasse 30 %.
Ces dépassements ne sont pas à critiquer en soi, puisque justement
ils peuvent révéler le recours à des formations plus approfondies et plus
qualifiantes au total, mais devaient être validés à l’issue d’une instruction
complémentaire, le cas échéant par les Direccte. Or, cela ne peut être établi
aisément, certaines Direccte ayant choisi de conventionner en délégant
même l’instruction au-delà de 1 250 € HT, et les Opco n’ayant pas toujours
gardé trace d’éventuelles diligences approfondies au-delà du seuil.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 101
OBSTACLES
B - Un contrôle a posteriori du dispositif par les Direccte
en attente de déploiement
Dès le mois de juillet, une note de procédure adressée aux Direccte
prévoyait différents niveaux de contrôle usuels avant paiement des
acomptes ainsi qu’un contrôle a posteriori au moment du solde de 20 %. Il
était prévu qu’un groupe de travail « contrôle FNE » identifie les méthodes
d’échantillonnage. Selon la DGEFP, celui-ci a vocation à débuter en
mai 2021.
Des requêtes seront envoyées aux Opco afin de disposer d’éléments
sur les actions menées (financement, intitulés, durée, stagiaires, etc.) par
les organismes de formation de l’échantillon (parmi ceux-ci figureront
notamment ceux ayant les produits FNE-Formation les plus importants) et
des pièces justificatives56. Les dossiers dont les coûts horaires ont été les
plus importants devraient notamment être examinés.
Pour autant, les Opco rencontrés dans le cadre de l’enquête
n’avaient guère conscience de la perspective d’un contrôle à venir, ni de
ses modalités, ce qui est regrettable. Une meilleure communication sur ce
contrôle à venir aurait permis de renforcer le zèle des Opco lors de leur
instruction. En outre, dans la mesure où, dans certains cas, les Direccte
elles-mêmes étaient censées valider l’instruction faite par les Opco, en
particulier lorsque le coût par salarié dépassait 1 500 € TTC, le contrôle
devrait aussi inclure un volet réalisé par l’administration centrale de la
réalité des diligences opérées par les Direccte. L’instruction diffusée par la
DGEFP, le 20 avril 2021, pour le lancement de ces contrôles prend bien en
compte la problématique des dossiers dont le montant a dépassé ce seuil.
56 Attestation à l’issue de la formation que les salariés concernés sont toujours employés
par l’entreprise, certificat de réalisation de l’action de formation émise par l’organisme
de formation, etc.
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102 COUR DES COMPTES
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
S’agissant du contrôle du versement à bon droit des indemnités
d’activité partielle, une mobilisation importante a eu lieu tant, au niveau
de l’administration centrale, pour la conception et l’animation d’un plan
de contrôle, que dans les Direccte, qui l’ont mis en œuvre avec des moyens
humains parfois limités, quoiqu’un peu renforcés, ainsi qu’au sein de
l’ASP. Un nombre important d’actions de contrôle a été mené, avec des
résultats significatifs en termes de reversement, le plus souvent
défavorables aux entreprises.
Pour autant, la grande latitude laissée aux Direccte et la fourniture
d’outils de ciblage perfectionnés dans des délais tardifs par rapport à
l’échéance fixée pour l’ouverture des contrôles n’ont pas permis de
sélectionner les dossiers à contrôler de la manière la plus pertinente. Des
pistes prometteuses d’identification de dossiers à risque par croisement de
données n’ont pas été utilisées. Dans ce contexte, toute évaluation du
montant possible de la fraude par extrapolation est impossible. Les
contrôles sur les paiements intervenus doivent donc être repris, alors que
les effectifs prévus doivent aussi faire face à d’autres priorités.
En outre, faute d’une réflexion en amont, avec d’autres
administrations compétentes, sur le risque d’usurpation d’identité, la
survenue de fraudes organisées, facilitée par la levée partielle des
contrôles a priori, n’a pas été anticipée. La solution du rétablissement d’un
délai d’examen substantiel avant la validation des demandes d’accord
préalable n’a été mise en œuvre que tardivement. Certaines faiblesses du
dispositif ont rendu possibles des erreurs ou des tentatives de fraude en
grand nombre. Il est encore trop tôt pour évaluer le montant de celles-ci.
Quant au contrôle de l’absence de cumul entre activité partielle et
télétravail, nécessaire pour assurer la légitimité du dispositif, il s’est avéré
très complexe à mettre en œuvre.
En ce qui concerne le FNE-Formation, le contrôle de l’instruction
du dispositif par les Opco reste encore à déployer. Le montant élevé de
dossiers en dépassement du seuil au-delà duquel une instruction
approfondie devait avoir lieu, et les taux de refus faibles, doivent conduire
à ce que ces dossiers fassent partie de ceux contrôlés ex post.
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LE CONTRÔLE, UN ENJEU MAJEUR CONFRONTE A DE NOMBREUX 103
OBSTACLES
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
4. prévenir systématiquement l’émergence de fraudes organisées dès la
conception d’un nouveau dispositif exceptionnel de prestation
(ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion) ;
5. s’assurer systématiquement de l’éligibilité au taux le plus favorable
d’allocation d’activité partielle des entreprises qui en ont bénéficié
(ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion) ;
6. lancer dans les services déconcentrés de l’État une nouvelle vague de
contrôles a posteriori sur les dossiers d’activité partielle depuis
mars 2020, dans des conditions qui permettront d’évaluer par
extrapolation l’ampleur totale de la fraude (ministère du travail, de
l’emploi et de l’insertion) ;
7. permettre aux services de contrôle de l’État et de l’Agence de services
et de paiement de réaliser les croisements de données notamment
sociales, fiscales et bancaires afin de mieux lutter contre la fraude
(ministère des comptes publics, Acoss, Cnam/MSA, ministère du
travail, de l’emploi et de l’insertion, Agence de services et de
paiement) ;
8. déployer dans les services déconcentrés de l’État un plan de contrôle
de la qualité des dossiers instruits par les opérateurs de compétences
(Opco) au titre du FNE-Formation (ministère du travail, de l’emploi
et de l’insertion).
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Chapitre IV
Les mesures de relance prises à partir
de l’été 2020 : de premiers effets,
des incertitudes
À la rentrée 2020, alors que la crise sanitaire paraissait s’éloigner et
avait laissé place pendant l’été à une reprise de l’activité dans la plupart
des secteurs, le Plan de relance annoncé par le Premier ministre le
3 septembre a semblé prendre le relais du plan d’urgence. Des mesures
destinées à favoriser la reprise de l’activité devaient logiquement remplacer
des mesures de sauvegarde immédiate de l’économie et des emplois.
L’enchaînement de ces plans a été en réalité plus complexe.
D’abord, certaines mesures de relance dans le domaine de l’emploi ont été
annoncées très tôt, dès juin 2020 (cf. tableau suivant), alors même que des
mesures d’urgence comme l’activité partielle étaient encore en vigueur.
Ensuite, avec la persistance des restrictions sanitaires, celles-ci ont perduré
au-delà du 1er trimestre 2021. Enfin, le Plan de relance comprend de
nombreuses mesures qui ont en réalité pour objet de répondre à de
nouvelles urgences, telles que trouver une solution aux
quelque 750 000 jeunes qui arrivaient sur le marché du travail à la rentrée.
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106 COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 : principales annonces du second semestre 2020
Dates Annonces de mesures de relance
Annonce d’un plan de soutien à l’apprentissage par la ministre du
4 juin 2020
travail
Création de l’activité partielle de longue durée par la loi n° 2020-734
17 juin 2020
du 17 juin 2020
23 juillet 2020 Présentation du plan « ♯ 1 jeune 1 solution » par le Premier ministre
Annonce d’un plan de soutien de 300 M€ aux entreprises sociales
17 août 2020 inclusives par la ministre du travail et la secrétaire d’État chargée
des personnes handicapées
Annonce d’un plan de soutien de 100 M€ en faveur des travailleurs
26 août 2020
en situation de handicap
Annonce du Plan de relance « France relance » par le Premier
3 septembre 2020
ministre
Annonce d’un soutien de 100 M€ aux missions locales par la
septembre 2020
ministre du travail
Annonce de la création du nouveau dispositif des transitions
26 octobre 2020
collectives par la ministre du travail
1er novembre 2020 Entrée en vigueur du nouveau régime du FNE-Formation
Annonce de mesures de renforcement du plan « ♯ 1 jeune
26 novembre 2020 1 solution » par la ministre du travail et d’une aide temporaire aux
« permittents »
Source : Cour des comptes
La plupart de ces mesures ont intégré le plan « France Relance »57, et
plus particulièrement son volet « cohésion », qui comprend également des
mesures dans les domaines de la recherche, de la santé, de la cohésion et du
soutien aux personnes en situation de précarité. Au total, les mesures relevant
du champ du ministère du travail représentent, sur la base des montants
annoncés par le Gouvernement, environ 16,35 Md€ sur la période du Plan58.
Sur un plan budgétaire, elles sont inscrites dans les quatre premières
actions du programme 364 Cohésion du budget initial pour 2021 (cf. tableau
ci-après et annexe n° 4 pour les crédits ouverts en LFI pour 2021).
57 Le plan de soutien aux entreprises sociales inclusives, l’aide aux permittents et le
dispositif des transitions collectives n’en font pas partie.
58 Il ne s’agit pas seulement d’un financement de l’État puisque les montants annoncés
incluent par exemple pour l’activité partielle le cofinancement de l’Unédic, à hauteur
de 2,2 Md€.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 107
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Tableau n° 9 : les montants prévus dans le projet de loi de finances
initiale pour 2021 et dans le Plan de relance59
PLF 2021 (en Md€) Plan de
Actions relance
AE CP (en Md€)
1 Sauvegarde de l’emploi 4,988 4,988 7,600
2 Jeunes 4,466 4,179 6,750
3 Handicap 0,100 0,093 0,100
4 Formation professionnelle 1,476 1,314 1,900
5 à 8 Autres actions 1,968 0,836 19,650
Total Programme 364 Cohésion 11,997 11,410 36,000
Total Mission Plan de relance 36,359 21,992 100,000
Source : Cour des comptes (à partir du projet de loi de finances initiale pour 2021)
PLF : projet de loi de finances ; AE : autorisations d’engagements ; CP : crédits de paiement
Le coût des annonces postérieures60 au vote de la loi de finances initiale pour 2021 n’est pas
retracé dans ce tableau.
Parmi les principales mesures prises à partir de l’été 2020 dans le
champ de l’emploi et de la formation professionnelle, l’enquête s’est
intéressée à celles qui ont été mises en œuvre rapidement et dont un premier
bilan, provisoire, peut être dressé. Elle cherche à apprécier en quoi elles
poursuivent, complètent ou se différencient des mesures prises au début de
la crise. Elle tente d’analyser leur cohérence d’ensemble, leur déploiement,
les obstacles éventuels à leur mise en place et leurs premiers résultats.
Ce chapitre aborde successivement la pérennisation de l’activité
partielle et du FNE-Formation (I), les mesures en faveur des publics
fragilisés par la crise (II) et le plan de soutien au secteur des entreprises
sociales inclusives (III).
59 Certaines de ces mesures ont fait l’objet d’adaptions ou prorogation, non mentionnées
dans ce tableau, au cours du second semestre 2020 et au premier semestre 2021. Avec
la prolongation de diverses aides, le coût total du volet « Jeunes » du Plan devrait
atteindre 9 Md€.
60 C’est le cas par exemple du coût de la prolongation de l’aide exceptionnelle à
l’embauche des apprentis et des jeunes en contrat de professionnalisation jusqu’à la fin
de l’année 2021, qui, selon le Premier ministre, pourrait représenter 2,4 Md€.
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108 COUR DES COMPTES
I - La pérennisation de l’activité partielle
et du FNE-Formation : un processus contrarié
Les deux mesures majeures du plan d’urgence – l’activité partielle
et le FNE-Formation – ont été prolongées dans un format différent, mais
ce processus a été contrarié par la persistance de la crise sanitaire.
A - La montée en charge retardée de l’activité partielle
de longue durée (APLD)
1 - Un nouveau dispositif instauré mi-2020 pour remplacer
progressivement l’activité partielle de « crise »
Lorsque le dispositif exceptionnel d’activité partielle a été conçu en
mars 2020, il avait vocation à s’éteindre au 30 septembre 2020 et évoluer
vers un régime dual :
- pour les entreprises pouvant reprendre leur activité, sous réserve de
quelques fluctuations : un nouveau régime d’activité partielle de droit
commun avec une indemnisation de l’entreprise très significativement
revue à la baisse à 36 % du salaire brut61, le salarié percevant 60 % de
son salaire brut ;
- pour les entreprises confrontées à une baisse durable de la demande,
sans que leur pérennité soit compromise : un régime d’activité
partielle de longue durée (APLD) ; ce dispositif institué par la loi
n° 2020-734 du 17 juin 2020 est entré en vigueur le 1er juillet 2020.
Lors de la crise financière de 2008, une mesure d’APLD avait déjà
été adoptée en mai 2009 jusqu’à ce que l’activité partielle « classique » et
l’APLD fusionnent en juillet 2013 en un dispositif unique.
Le nouveau dispositif d’APLD s’applique aux entreprises dans
lesquelles la réduction d’horaire liée à la baisse d’activité est susceptible
d’atteindre jusqu’à 40 % de la durée légale. L’entreprise perçoit 60 % du
salaire brut dans la limite de 4,5 fois le Smic, le salarié 70 %. L’autorisation
est donnée par l’État pour une période de 6 mois renouvelable, avec un
maximum de 24 mois sur une période de 36 mois. Le dispositif est limité
dans le temps puisqu’il s’applique aux demandes formulées avant le
30 juin 2022.
61 La distinction introduite au 1er juin 2020 entre secteurs dits « protégés » continuant à
bénéficier du taux de 70 % de prise en charge et secteurs passant à 60 % devait
s’éteindre à la même date.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 109
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
L’APLD nécessite au préalable une négociation entre les partenaires
sociaux, qui prend la forme d’un accord collectif d’établissement,
d’entreprise ou de groupe, ou d’un accord de branche étendu par le
ministère du travail, qui a pour avantage de simplifier les procédures pour
les entreprises. Elle implique aussi un engagement de maintien de l’emploi
qui porte sur l’intégralité des emplois de l’établissement ou de l’entreprise.
En cas de licenciement pour motif économique, l’administration doit
demander à l’employeur de rembourser les sommes perçues, cette
disposition ayant été assouplie dans certaines circonstances.
Les signataires d’un accord d’APLD doivent aussi prévoir des
dispositions en matière de formation professionnelle et bénéficient en cas
de recours au FNE-Formation d’un niveau d’aide supérieur (cf. infra).
2 - Des circonstances défavorables au déploiement de l’APLD
Alors que l’APLD devait se positionner comme le dispositif le plus
favorable en termes d’indemnisation, cet avantage comparatif n’a pu
encore se matérialiser complètement. Sous l’effet de la crise sanitaire, le
Gouvernement a en effet été contraint de proroger de mois en mois
l’activité partielle de crise avec un niveau élevé d’indemnisation des
entreprises. La fin de la modulation des taux selon les secteurs d’activité a
elle aussi été reportée plus d’un an après la date initialement prévue62.
Par souci de cohérence et pour ne pas pénaliser les entreprises
recourant à l’APLD, le Gouvernement a été contraint de remonter de 60 %
à 70 % le taux de prise en charge au titre de l’APLD dans les secteurs
bénéficiant de ce taux majoré au titre de l’activité partielle, et d’assouplir
certaines règles pour tenir compte des périodes de restriction sanitaire.
Les Direccte observaient, fin 2020, que certaines entreprises qui
s’étaient engagées dans le dispositif d’APLD cherchaient les moyens de
s’en désengager et que d’autres, notamment dans les secteurs « protégés »
ou subissant des fermetures administratives qui bénéficiaient de l’activité
partielle majorée, étaient peu enclines à conclure des accords d’APLD.
La multiplication des textes et des cas de figure a rendu le dispositif
très complexe, a fortiori pour les petites entreprises ne disposant pas de
services administratifs, d’autant que les décisions de report des échéances
ont parfois été publiées quelques jours seulement avant leur prise d’effet.
62 Deux décrets du 28 mai 2021 ont organisé la diminution par paliers de l’allocation et
de l’indemnité d’activité partielle jusqu’au 1er septembre 2021 pour les entreprises des
secteurs protégés, et maintenu un reste à charge nul jusqu’au 31 octobre 2021 pour les
entreprises les plus touchées par la crise sanitaire, notamment celles des secteurs
protégés qui subissent encore une très forte baisse d’activité (- 80 %).
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110 COUR DES COMPTES
L’autre principale explication des difficultés de montée en charge
de l’APLD tient à la complexité des négociations collectives, en raison
notamment des réticences de certaines organisations syndicales sur la
question de dérogations au principe de maintien de l’emploi des salariés.
En 2020, seuls 11 M€ ont été décaissés au titre de l’APLD,
témoignant de son difficile démarrage. En mars 2021, selon la Dares,
l’APLD ne concernait que 11 % des salariés en activité partielle et 5 % des
heures chômées. Mais les perspectives se sont depuis améliorées.
Le nombre d’accords de branche a ainsi progressé pour atteindre 60
à la mi-juin 2021, dont 48 ont été étendus par le ministère, soit
potentiellement 6,7 millions de salariés concernés. Mais dans un secteur
particulièrement touché comme celui des hôtels-cafés-restaurants, les
négociations paritaires ont tardé à aboutir : un premier accord de branche
signé le 5 novembre 2020 par les partenaires sociaux n’a pu être étendu en
raison de l’opposition de plusieurs organisations syndicales ; un nouvel
accord a été conclu le 25 mai 2021.
Au 8 avril, on dénombrait également 7 306 accords collectifs et
4 957 documents unilatéraux pris sur la base d’accords de branche. Ils
s’appliquent au total à 8 466 entreprises et 683 952 salariés. Parmi ces
derniers, 48 % relèvent du secteur des industries manufacturières. Le
nombre de salariés du secteur de l’hébergement-restauration concerné était
en revanche peu élevé (9 900, soit 1,4 % du total) compte tenu de la
conclusion tardive d’un accord de branche valide.
Ce dispositif apparaît néanmoins comme une bonne mesure dans une
optique de l’après crise sanitaire. La DGEFP avance que dans certaines
entreprises qui envisageaient un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE), les
négociations parallèles d’un accord d’APLD ont permis d’éviter des
licenciements. Il est d’autant plus dommage que le déploiement de l’APLD ne
fasse pas l’objet d’un suivi public dans le tableau de bord de France relance.
B - Un nouveau régime du FNE-Formation réorienté
progressivement vers les enjeux de l’après crise
1 - Un dispositif rendu moins attractif au 1er novembre 2020
Quelques mois après la création de l’APLD, le Gouvernement a
décidé de proroger le FNE-Formation, en l’assortissant de conditions
moins favorables à compter du 1er novembre 2020. La montée en charge
moins rapide que prévu de l’APLD paraît expliquer cette révision tardive.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 111
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Une incitation à la formation, liée à l’APLD, avait déjà été mise en
place à l’occasion de la crise financière de 2008 avec des montants
mobilisés (54 M€) et des bénéficiaires attendus (30 000 salariés) moindres
que ceux prévus pour le FNE-Formation en 2021. La mesure n’avait pas
connu le succès escompté puisque seule la moitié de cette enveloppe
financière avait été utilisée.
Ce précédent, même si les deux cas ne sont pas totalement
comparables, aurait justifié que la prolongation du FNE-Formation soit
précédée d’un bilan provisoire et de premiers éléments d’évaluation
publics, même dans le contexte de crise.
Le dispositif instauré le 1er novembre 2020 présentait plusieurs
différences avec celui mis en place en avril 2020 (cf. chapitre I) :
- un financement de l’État moins attractif : alors que le FNE-Formation
finançait jusqu’alors les coûts pédagogiques à hauteur de 100 % sans
plafond (sauf cas particuliers), l’aide a été réduite à 80 % pour les
entreprises en APLD, sur la base d’une moyenne de 6 000 € par salarié
formé par an, et à 70 % pour les entreprises en activité partielle ;
- un dispositif réservé aux salariés placés en activité partielle ou en
APLD, alors que le précédent pouvait s’appliquer à tous les salariés
d’une entreprise recourant à l’activité partielle ;
- un reste à charge assumé par l’entreprise, avec toutefois une possibilité
de cofinancement par les Opco sur leurs fonds conventionnels ou les
versements volontaires des entreprises.
En raison de son caractère moins attractif, plusieurs Opco ont
signalé dans la période qui a précédé son entrée en vigueur un afflux de
demandes au titre de l’ancien dispositif. De fait, le dispositif rénové du
FNE-Formation a connu une période de latence fin 2020 et au cours du
1er trimestre 2021, le temps pour le ministère du travail, de l’emploi et de
l’insertion de le réorienter dans la perspective de l’après-crise sanitaire.
2 - Une réorientation vers des parcours de reconversion
professionnelle effective au deuxième trimestre 2021
Sur un plan administratif, la centralisation du conventionnement de
l’État avec les Opco, annoncée par la DGEFP au dernier trimestre 2020, a
tardé se mettre en place. Un premier accord-cadre relatif au secteur
industriel, conclu entre l’État et l’Opco 2i en janvier 2021, a constitué le
modèle du nouveau conventionnement avec les Opco ; il porte sur
25 000 parcours de formation et un montant de 150 M€. Les accords avec
les dix autres Opco ont été conclus plus tard, début avril 2021.
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112 COUR DES COMPTES
Au total, 388 M€ ont été conventionnés sur deux ans avec un
objectif de 73 000 parcours de formation. Fin avril 2021, aucune dépense
n’a été imputée au budget du ministère du travail, les conventions
financières liée aux onze accords-cadres n’étant pas encore signées à cette
date. Les Opco ont toutefois commencé à instruire les demandes des
entreprises.
Parallèlement, les modalités et l’objet du dispositif ont été une
nouvelle fois revus début 2021. Une instruction du 27 janvier l’a ouvert
aux entreprises en difficulté, au sens de l’article L. 1233-3 du code du
travail (hors cas de cessation d’activité) et a décidé la prise en charge à
100 % des coûts pédagogiques pour les entreprises de moins de
300 salariés. Plus important, elle a défini quatre types de parcours de
formations susceptibles d’être financés par le FNE-Formation63 dans une
optique de reconversion professionnelle. De ce fait, le FNE-Formation se
rapproche de sa vocation antérieure à la crise, en tant qu’outil en faveur des
mutations économiques.
Il participe aussi d’une priorité nouvelle accordée par le
Gouvernement à la formation professionnelle des salariés alors que, depuis
2018, notamment grâce au Plan d’investissement dans les compétences
(PIC), une partie du financement de la formation professionnelle avait été
réorientée au bénéfice des jeunes et des demandeurs d’emploi. L’effort
financier du Plan de relance64 en faveur de dispositifs destinés aux salariés,
qu’il s’agisse des transitions collectives, de la reconversion ou promotion
par l’alternance (Pro-A) ou du compte personnel de formation (CPF) de
transition, traduit cette évolution (cf. annexe n° 5 pour une présentation des
mesures prises depuis l’été 2020 pour renforcer la formation des salariés).
La réorientation du FNE-Formation apparaît donc judicieuse au
regard du bilan décevant présenté au chapitre II et dans une optique d’après-
crise. La faible visibilité sur le recours à ce dispositif avant comme après sa
révision, et plus largement les incertitudes pesant sur les autres mesures en
faveur de la formation des salariés, rendent toutefois indispensable
l’élaboration de bilans périodiques, quantitatifs, qualitatifs et financiers, et
d’évaluation de l’ensemble des dispositifs, afin d’adapter ceux qui le
nécessitent ou de réallouer les moyens vers ceux jugés les plus efficaces.
63 Parcours de reconversion, certifiants, de compétences spécifiques et d’anticipation
des mutations.
64 Soit 270 M€ en 2021 en autorisations d’engagements, pour un objectif de
200 000 formations, et 108 M€ de crédits de paiement en 2021, puis en 2022, et 54 M€
en 2023.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 113
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
II - Un ensemble de mesures ciblées
sur les publics les plus fragilisés par la crise
A - De nouvelles urgences apparues à l’été 2020
Dans un souci de simplicité et de rapidité, le plan d’urgence adopté
au début de la crise a reposé sur un nombre limité de mesures de portée
générale. Peu de mesures d’importance ont été prises en faveur de publics
spécifiques, si l’on excepte les intermittents du spectacle et quelques
situations particulières pour l’activité partielle. Au second semestre 2020,
de nouvelles priorités sont apparues, nécessitant des mesures plus ciblées.
1 - Le plan « ♯ 1 jeune 1 solution », une profusion de mesures
en faveur des jeunes au risque de l’éparpillement
À l’approche de la rentrée 2020, le sort des quelque 750 000 jeunes
arrivant sur le marché de l’emploi, dans des circonstances peu propices à
leur embauche ou à leur accompagnement vers l’emploi, est apparu comme
une nouvelle urgence.
C’est dans ce contexte que le Gouvernement a annoncé, le
23 juillet 2020, le plan « ♯ 1 jeune 1 solution », doté au total pour 2020 et
2021 de 6,5 Md€. Ses principales mesures sont rappelées en annexe n° 6.
Sur les 17 mesures prévues, peu sont totalement inédites ; il s’est agi le plus
souvent d’adapter les mesures existantes pour les rendre plus attractives ou
d’augmenter leur volume. Ce plan a été intégré par la suite au Plan de
relance dont il constitue le volet « Jeunes » de l’axe « Cohésion »65.
Au premier trimestre 2021, ces mesures connaissaient des degrés
d’avancement variables. Parmi celles relevant du ministère du travail et de
ses opérateurs, la Cour a examiné ci-après les principales et les plus
avancées, dans l’attente d’enquêtes plus approfondies à la rentrée 2020
portant, d’une part, sur l’entrée des jeunes sur le marché du travail, d’autre
part, sur l’apprentissage.
65 Ce dernier comporte un plus grand nombre (28) de mesures, détaillées dans le projet
de loi de finances pour 2021 (cf. annexe n° 4). Elles sont d’importance variable et
gérées pour la majeure partie par le ministère du travail et ses opérateurs.
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114 COUR DES COMPTES
2 - Des mesures spécifiques de soutien aux « permittents »
et aux salariés en situation de handicap
prorogées de plusieurs mois
Les actifs au profil d’activité heurté - intérimaires, saisonniers,
« permittents »66 - n’ont pas bénéficié de mesures d’urgence spécifiques au
printemps 2020. Si le contexte économique favorable de l’été a permis
l’embauche d’un certain nombre d’entre eux sur les lieux touristiques, la
dégradation de la situation sanitaire à l’automne puis les décisions
gouvernementales limitant les activités dans les stations de sports d’hiver
ont à nouveau fragilisé leur situation.
C’est dans ce contexte que le Gouvernement a annoncé, le
26 novembre 2020, une aide exceptionnelle permettant de garantir un
revenu minimal de 900 € net par mois aux « permittents » et saisonniers
récurrents qui ne parviennent plus à enchaîner les contrats de courte durée
et, de ce fait, à recharger leurs droits à l’allocation chômage. Les conditions
d’accès ont été fixées à 138 jours travaillés67. Cette aide comporte un aspect
incitatif puisqu’en cas de reprise d’activité, son montant n’est diminué que
de 60 % du revenu d’activité.
L’aide devait initialement porter sur les deux derniers mois de 2020
et des deux premiers de 2021, avec un premier versement par Pôle emploi
fin 2020 ou début 2021 une fois déterminés les ayants droit. Le
déploiement de la mesure a été retardé par rapport aux annonces – les
premiers paiements intervenant mi-février 2021 - compte tenu de la
difficulté technique posée par l’identification des bénéficiaires68. Certaines
opérations de traitement manuelles ont engendré des versements indus. Fin
avril 2021, Pôle emploi faisait état de 15 000 cas ; 40 000 autres dossiers
présentaient des risques dont le niveau n’était pas identifié à cette date.
Comme pour d’autres mesures, la persistance de la crise sanitaire a
conduit la ministre du travail à décider sa prorogation de trois mois,
jusqu’en mai, puis jusqu’à fin août, le coût total de la mesure étant, dans
ces conditions, évalué à 1,27 Md€ pour un nombre mensuel moyen de
460 000 bénéficiaires.
66 Il n’en existe pas de définition juridique ; ce terme est employé pour évoquer le cas
de salariés qui alternent des contrats de travail de courte durée et des périodes de
chômage indemnisé.
67 La durée d’activité prise en compte doit être composée d’au moins 70 % de périodes
couvertes par des contrats à durée déterminée ou des contrats de travail temporaire.
68 La majorité (environ 535 000) l’a été par un processus automatisé mais des
informations complémentaires ont été demandées à 128 000 d’entre eux. La
détermination de 142 000 autres bénéficiaires potentiels, dont la situation était plus
complexe (l’indemnité a un montant différentiel et non forfaitaire), a dû être effectuée
manuellement par les conseillers de Pôle emploi.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 115
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Concernant les travailleurs saisonniers, le Gouvernement a incité les
acteurs économiques à procéder aux recrutements envisagés, avec la
possibilité de recourir à l’activité partielle si l’activité ne reprenait pas. La
formule retenue pour la saison d’hiver a été reconduite en avril 2021 dans
la perspective de la saison estivale.
Les travailleurs handicapés ont, pour leur part, pu bénéficier pendant
les premiers temps de la crise des dix mesures de soutien à l’emploi des
personnes handicapées décidées par l’Association de gestion du fonds pour
l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph), mesures
prorogées plusieurs fois, jusqu’au 30 juin 2021.
À la rentrée 2020, l’État a complété ce soutien dans le cadre de la
stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté en mobilisant 100 M€
en leur faveur. Ces crédits, intégrés à la composante « Handicap » du Plan
de relance, ont principalement été utilisés pour le financement de l’une des
aides exceptionnelles à l’embauche mises en œuvre au dernier
trimestre 2020, elle aussi prorogée de plusieurs mois (cf. ci-après).
B - Les aides exceptionnelles à l’embauche :
des mesures attractives qui ont produit
des effets dès 2020
Pour les publics présentant l’employabilité la plus élevée, le
Gouvernement a promu la formule de l’aide à l’embauche destinée aux
entreprises, qui a donné lieu à quatre déclinaisons en faveur des apprentis,
des salariés en contrat de professionnalisation, des jeunes de moins de
26 ans et des travailleurs handicapés. Un premier bilan peut être dressé de
ces mesures dont il était attendu des effets rapides.
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116 COUR DES COMPTES
1 - La réussite de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage
et la consolidation du secteur de l’alternance
a) Une mesure attractive déployée avec rapidité dont les résultats
sont supérieurs aux attentes
Au sortir du premier confinement, les perspectives d’entrées en
apprentissage pour la rentrée 2020 étaient moroses69. Outre le risque d’une
diminution du nombre d’apprentis à la rentrée, cette situation faisait peser
un risque sur la situation financière des CFA, qui repose désormais sur le
nombre d’apprentis accueillis.
La réaction de l’État a été rapide, puisque l’annonce d’un plan de
relance de l’apprentissage est intervenue le 4 juin 2020, avec une aide
exceptionnelle à l’embauche d’apprentis inscrite dans la loi de finances
rectificative du 30 juillet 2020, complétée par une aide de 500 € au premier
équipement des apprentis, notamment en ordinateurs. Une mesure similaire
a été annoncée plus tard, le 23 juillet, à l’occasion du plan « ♯ 1 jeune
1 solution », pour les salariés en contrat de professionnalisation, ainsi que
l’élargissement de l’aide à l’apprentissage aux formations de
l’enseignement supérieur supérieures à la licence.
Les décrets concernant ces deux aides ne sont parus que le 24 août,
soit près de deux mois après la prise d’effet théorique des mesures
(1er juillet 2020), mais l’effet de ce retard a été limité, puisque les acteurs
avaient intégré les annonces gouvernementales dans leur stratégie.
De tels soutiens à l’embauche ne sont pas une nouveauté, puisqu’il
existait, depuis 2019, une aide unique aux employeurs qui recrutent en
contrat d’apprentissage. L’objectif du Gouvernement a consisté à en
accroître l’attractivité. C’est ainsi que les aides à l’apprentissage et à la
professionnalisation ont été fixées pour la première année du contrat70 à
5 000 € pour les mineurs et 8 000 € pour les majeurs, soit une couverture
presque intégrale de la rémunération pour l’entreprise, pour tout contrat
conclu entre le 1er juillet 2020 et le 28 février 2021.
69 En juin 2020, une enquête de la Fédération nationale des directeurs de centres de
formation agréés (Fnadir) montrait une baisse des pré-inscriptions en apprentissage de
10 % à 30 % selon les régions, sauf en Île-de-France. L’Union des industries et métiers
de la métallurgie (UIMM) prévoyait une baisse du nombre d’apprentis de 25 à 50 %.
70 Le régime de l’aide unique à l’embauche d’apprentis s’applique au-delà de la
première année.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 117
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Le terme de la mesure a été repoussé à fin mars 2021, puis jusqu’à
la fin de l’année 2021, de même que celui de l’aide relative aux contrats de
professionnalisation. Le coût supplémentaire est estimé pour ces deux
mesures à 2,4 Md€.
Mi-juin 2021, 535 927 aides à l’apprentissage avaient été
enregistrées auprès de l’ASP chargée de son paiement, dont la quasi-
totalité intervenues en 2020. Ce succès des aides s’est répercuté sur le
nombre de contrats d’apprentissage : 495 000 nouveaux contrats ont été
signés dans le secteur privé en 2020 (plus de 500 000 en incluant la
Fonction publique), ce qui représente une augmentation de 40 % par
rapport à 2019 (353 400 contrats pour le secteur privé). Des différences
existent néanmoins selon les secteurs, notamment dans ceux affectés
durablement par la crise, comme l’industrie, l’automobile ou
l’aéronautique.
Le calibrage très favorable de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage
et sa simplicité constituent le principal facteur de cette réussite, ainsi que
la très forte mobilisation de l’ensemble des acteurs. Celle-ci tient aussi à
un concours de circonstances favorable, puisque la période de recrutement
à l’été 2020 a coïncidé avec une embellie sur le plan sanitaire et une reprise
d’activité, y compris dans les secteurs du tourisme et de la restauration.
Couplé au maintien du niveau de prise en charge des contrats
d’apprentissage en 2021, cet essor de l’apprentissage a provisoirement
sécurisé le financement des CFA, sans qu’il soit besoin de prévoir de
mesures budgétaires directes en leur faveur.
b) Un succès à nuancer
Si la réussite de l’aide exceptionnelle est incontestable, plusieurs
constats conduisent à la nuancer quelque peu.
La première limite tient à ce que la progression de l’apprentissage
s’est faite en partie au détriment des contrats de professionnalisation,
d’autant qu’il y a une certaine porosité entre les publics des deux contrats.
Cette tendance était antérieure à la crise sanitaire mais elle s’est accentuée
dans ce nouveau contexte. En 2020, seuls 112 742 nouveaux contrats
avaient été enregistrés (dont 70 388 en faveur de jeunes âgés de moins de
26 ans), soit une diminution de 48,4 %, le nombre d’aides accordées étant
lui aussi assez bas (61 645 à mi-juin 2021, dont environ un tiers accordé en
2020).
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118 COUR DES COMPTES
Une deuxième limite tient à des difficultés survenues dans la gestion
de ces aides, alors que la rapidité de leur versement est cruciale dans un
contexte économique tendu pour les entreprises. Or, très rapidement, un
goulet d’étranglement est apparu dans le traitement des dossiers par la
plupart des Opco, retardant le versement de l’aide par l’Agence de services
et de paiement (ASP). Mi-janvier 2021, sur 382 099 demandes d’aide
reçues, 242 329 avaient été validées (63 %) et seulement 126 859 payées
(33 %), le constat étant similaire pour les aides relatives aux contrat de
professionnalisation. Ces retards ont conduit la ministre du travail à
demander début 2021 une accélération des paiements ; la situation s’est par
la suite améliorée.
Une troisième limite tient à la situation des apprentis inscrits en CFA
dans l’attente d’un contrat avec une entreprise. Le Gouvernement a pris
l’initiative, judicieuse dans le contexte de la crise, d’étendre de trois à six
mois le délai leur permettant d’y parvenir. La gestion financière de ce
dispositif particulier a été confiée par l’État à l’Opco des entreprises de
proximité (Opco EP), qui est l’interlocuteur unique des CFA concernés.
Ceux-ci reçoivent un forfait de 500 € par mois de formation.
Même si le succès de l’apprentissage à la rentrée a limité le recours
à ce dispositif, du 1er août au 12 avril 2021, 49 221 jeunes y ont été inscrits.
Parmi eux, 19 539 ont conclu un contrat d'apprentissage, mais 24 035 sont
sortis du dispositif avant ou au terme des six mois et 5 647 étaient toujours
dans le dispositif mi-avril. Pour ces derniers, des cellules de suivi ont été
mises en place localement par les services de l’État afin de proposer des
solutions adaptées. À l’avenir, il conviendra peut-être de renforcer la
régulation de ce secteur désormais concurrentiel, en envisageant des
sanctions financières pour les CFA qui auraient accueilli imprudemment
un nombre trop élevé de jeunes et manqué de manière caractérisée à leur
mission d’accompagnement de ceux-ci dans la recherche d’un employeur.
2 - Une montée en charge des aides à l’embauche
des jeunes au 1er trimestre 2021
Le Gouvernement a rendu publique l’aide à l’embauche des jeunes
dans le cadre du plan « ♯ 1 jeune 1 solution » le 23 juillet 2020. Elle est
attribuée aux entreprises, quelle que soit leur taille, qui embauchent un
salarié âgé de moins de 26 ans en CDI, en CDI intérimaire ou en CDD de
trois mois et plus, pour un salaire allant jusqu’à deux fois le Smic. Elle est
d’un montant maximal de 4 000 € et s’applique aux contrats conclus entre
le 1er août 2020 et le 31 mars 2021.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 119
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Une aide à l’embauche des travailleurs en situation de handicap a
été annoncée dans un second temps. Le décret d’application est intervenu
tardivement, mais avec effet rétroactif. Les employeurs qui recrutent un
travailleur handicapé, sans limite d’âge, peuvent mobiliser l’une des trois
aides exceptionnelles, à savoir l’aide à l’embauche d’un apprenti, d’un
salarié en contrat de professionnalisation ou d’un jeune.
Ces deux aides sont instruites et payées par l’ASP. La mise en place
de l’outil de gestion et du processus d’instruction des demandes est
intervenue au cours du dernier trimestre 2020 et début 2021, dans les délais
attendus, mais le traitement des dossiers a connu des difficultés au cours
des premiers mois.
Mi-janvier 2021, seulement 30 % des demandes d’aide à
l’embauche des jeunes reçues avaient été validées et 7 % payées. Ceci
explique que la mesure ait été prolongée d’un mois, puis, avec la
persistance de la crise, jusqu’à fin mai 2021, en étant toutefois recentrée à
compter du 1er avril sur les jeunes dont la rémunération est inférieure à
1,6 fois le Smic.
Sa montée en charge est intervenue au cours du 1er trimestre 2021,
puisque le nombre de demandes reçues est passé de 260 980 au
16 janvier 2021 à 505 714 à mi-juin, soit un niveau supérieur à l’objectif
fixé pour toute la durée de la mesure (450 000). Le nombre d’aides
accordées s’élevait à mi-juin à 383 725.
L’aide en faveur des travailleurs handicapés a bénéficié à un nombre
beaucoup plus limité de personnes (11 611 selon le ministère du travail, de
l’emploi et de l’insertion, au cours des cinq premiers mois de l’année
2021). Elle a été prolongée jusqu’à la fin de l’année.
Si les principales aides à l’embauche ont connu un succès réel
auprès des employeurs, des études complémentaires devront analyser leur
impact sur l’emploi des jeunes et leurs éventuels effets négatifs71.
71 D’une part, de possibles effets d’aubaine, par exemple dans des secteurs où les
besoins des entreprises en apprentis sont habituellement supérieurs au nombre de
candidats ; d’autre part, le risque de simple permutation de l’ordre dans la file d’attente,
si l’effet positif sur les catégories de salariés faisant l’objet des mesures se fait au
détriment d’autres catégories de salariés.
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120 COUR DES COMPTES
C - L’accompagnement vers l’emploi et la formation
des jeunes : des objectifs ambitieux pour 2021
mais difficiles à atteindre
Le plan « ♯ 1 jeune 1 solution » comporte plusieurs mesures visant
à accompagner les jeunes les plus éloignés vers l’emploi et à former les
jeunes sur les secteurs stratégiques et porteurs72, qui consistent en une
augmentation des objectifs quantitatifs et des moyens financiers, ainsi que
des moyens alloués aux missions locales et à Pôle emploi.
1 - Le renforcement des moyens consacrés à l’accompagnement
des jeunes les plus éloignés de l’emploi
a) Un accompagnement perturbé pendant le premier confinement
mais en progrès au second semestre 2020
Le service public de l’emploi met à contribution les missions locales
pour accompagner les jeunes âgés de 16 à 25 ans les plus en difficulté vers
l’emploi et, à titre complémentaire, pour les aider à surmonter diverses
difficultés d’insertion (logement, mobilité, santé, accès à la culture, etc.).
Chaque année, elles accompagnent 1,1 million de jeunes, notamment grâce
à des dispositifs conçus et financés par l’État, le Parcours contractualisé
d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea) et la Garantie
jeunes. Ceux-ci prévoient un suivi plus ou moins rapproché des jeunes
selon leur situation, et, sous certaines conditions, des aides financières.
Le PACEA et la Garantie jeunes
Le PACEA offre un cadre contractuel à l’accompagnement des
jeunes âgés de 16 à 25 ans. Il se matérialise par un contrat d’engagement
réciproque avec une mission locale établi après un diagnostic qui tient
compte des attentes et du projet du jeune. L’accompagnement, qui se
déroule sur une durée maximale de 24 mois consécutifs, comprend
différentes phases, telles que des périodes de formation et de mise en
situation professionnelle ou des actions dans le cadre de l’accompagnement
social et professionnel. En fonction de la situation et des besoins du jeune,
une allocation peut être accordée ponctuellement, dont le montant
maximum a été revalorisé fin 2020 pour atteindre 497 € par mois.
72 Le renforcement des formations qualifiantes en faveur des jeunes, financées depuis
2018 par le Plan d’investissement dans les compétences (PIC), n’a pas fait l’objet
d’observations dans le présent rapport, sa mise en œuvre n’étant qu’à ses prémisses lors
de l’enquête de la Cour.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 121
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
La Garantie jeunes est un dispositif d’accompagnement renforcé qui
s’adresse aux jeunes âgés de 16 à 25 ans qui ne sont ni en emploi, ni en
études, ni en formation (NEET) et qui se trouvent en situation de précarité.
Il leur offre, pendant douze mois, un accompagnement intensif, dont une
partie en groupe, assuré par une mission locale. Il comprend également le
versement d’une allocation mensuelle d’un montant maximum de 497 €.
Le premier confinement ayant limité l’ouverture au public des
missions locales, le nombre de nouveaux contrats d’accompagnement a
brutalement chuté. Seuls ceux qui étaient en instance de signature ou ceux
liés à des jeunes à accompagner en urgence ont été pris en charge pendant
cette période, avec un accompagnement allégé, généralement effectué à
distance. Les procédures ont été simplifiées à l’initiative de l’État. La
signature des contrats par les bénéficiaires de la Garantie jeunes n’a pas été
exigée, ce qui a causé ultérieurement quelques difficultés lorsque l’ASP,
chargée du versement des aides, a exigé des missions locales la
régularisation des dossiers jugés incomplets.
Du 16 mars au 10 mai 2020, seuls 14 925 nouveaux Pacea ont été
signés, soit 3,7 fois moins qu’en début d’année. Les entrées en Garantie
jeunes se sont presque arrêtées (seulement 1 242 en huit semaines), parce
qu’il était impossible d’organiser en « présentiel » l’accompagnement
collectif des jeunes, qui constitue l’une des spécificités de ce dispositif. Un
rattrapage total est intervenu par la suite. Les entrées en Garantie jeunes
ont retrouvé, voire dépassé, le rythme hebdomadaire antérieur à la crise,
mais le retard pris pendant le confinement n’a pu être totalement rattrapé,
avec une baisse de 11 % par rapport 2019. Les entrées en Pacea ont même
dépassé de 3 % leur niveau antérieur.
b) Une amplification des objectifs et des moyens dans le cadre
du Plan de relance, mais des difficultés à surmonter
Dans ce contexte, le plan « ♯ 1 jeune 1 solution »73 a défini des
objectifs en forte progression par rapport à ceux initialement prévus soit :
- 150 000 entrées en Garantie jeunes au lieu des 100 000 initialement
prévues par le Gouvernement ; le 26 novembre 2020, le Premier
ministre a revu à la hausse cet objectif en le portant à 200 000 ;
- 420 000 entrées en Pacea au lieu de 340 000 prévues (+ 24 %) et
349 132 réalisées en 2020.
73 Début mars 2021, un nouvel objectif a été ajouté : en 2021, 100 000 jeunes devraient
pouvoir bénéficier d'un mentorat pour les aider dans la construction de leur projet
professionnel.
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122 COUR DES COMPTES
La capacité des acteurs à atteindre les objectifs, en particulier
portant sur la Garantie jeunes, a rapidement suscité des interrogations, y
compris au sein des services déconcentrés de l’État (Direccte).
Une première piste consiste à faire entrer dans les dispositifs des
jeunes qui ne se présentent pas spontanément. Certaines missions locales
ont développé leur capacité de détection des jeunes qui ne suivent pas
d’études, n’exercent pas d’emploi et ne bénéficient d’aucune formation en
alternance ou en stage, en envoyant des conseillers hors des permanences
des missions locales ou en s’appuyant sur d’autres structures. Un appel à
projets financé par le Plan d’investissement dans les compétences porte
d’ailleurs sur le « repérage des invisibles ».
Cette démarche est incertaine. Si le potentiel de jeunes susceptibles
de bénéficier de la Garantie jeunes est réel, le dispositif nécessite un
engagement du jeune matérialisé par un contrat avec diverses obligations.
En étendant le dispositif, le risque est de toucher des jeunes plus difficiles
à faire adhérer sur le long terme à la démarche d’accompagnement et de
privilégier ainsi le nombre d’entrées sur la qualité des sorties.
Une seconde piste porte sur l’allègement des modalités
d’accompagnement, consistant notamment à revenir sur le principe des
séances collectives, mais une telle dégradation pourrait avoir, ici encore, des
effets défavorables sur l’insertion des publics. Le 15 février dernier, la
ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion a annoncé un allègement des
conditions d’entrée (notamment du niveau de ressources) et du déroulement
de la Garantie jeunes (possibilités de moduler la durée du parcours ou de le
renouveler), qui ont été instituées par un décret du 26 mai 2021.
Les données publiées par la Dares pour les quatre premiers mois de
2021 montrent une nette progression (+ 26 %) du nombre de nouveaux
bénéficiaires de la Garantie jeunes par rapport à la même période en 2019
(dernière année non affectée par la crise), la montée en charge de ce
dispositif étant principalement attendue au second semestre 2021. Le Pacea
connaît, lui aussi, une forte progression du nombre de nouveau
bénéficiaires sur la même période (+ 42 %).
Postérieurement au Plan de relance, à la suite d’un rapport du conseil
d’orientation des politiques de jeunesse remis au Gouvernement le
7 janvier dernier, a été annoncée l’évolution vers une « Garantie jeunes
universelle » qui couvrirait potentiellement près d’un million de jeunes. Un
déploiement est envisagé en 2022, l’année 2021 étant mise à profit pour
préciser le dispositif et engager des expérimentations. Le réseau des
missions locales s’est déclaré prêt à devenir l’acteur pivot de cette nouvelle
mesure, dont le coût n’est pas évalué à ce stade.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 123
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
c) Un plan de soutien aux missions locales utile, sous réserve
d’un déploiement rapide
Après l’annonce du plan « ♯ 1 jeune 1 solution », les missions
locales ont souligné, par la voie de leur tête de réseau, l’UNML, que les
objectifs annoncés ne pourraient être atteints sans un renforcement de leurs
moyens humains et immobiliers. Le Gouvernement a annoncé rapidement
un plan de soutien de 100 M€ déployé en 2021, dont 80 M€ reviendraient
au recrutement de conseillers et 20 M€ au fonctionnement des missions
locales, notamment pour résoudre les questions immobilières.
Un enjeu majeur tenait aux délais, habituellement longs (en août de
l’année suivante), de mise en place des dotations de l’État aux missions
locales, alors que ces dernières devaient prendre rapidement des décisions
de recrutement voire d’investissement, et les intégrer à leur budget
pour 2021. Ici encore, une réaction rapide aux retours du terrain est
intervenue puisque la première tranche des crédits a été déployée dès
février 2021.
d) Le renforcement de l’accompagnement des jeunes par Pôle emploi,
en coordination avec les autres acteurs
Le plan de relance prévoit un renforcement de l’accompagnement
intensif des jeunes (AIJ) par Pôle emploi, destiné aux jeunes qui rencontrent
des difficultés pour s’insérer sur le marché du travail74. L’atteinte des
objectifs pour 2021 semble présenter moins de difficultés pour Pôle emploi
que pour les missions locales, compte tenu d’un renfort de 650 nouveaux
ETP dès septembre 2020 (650 autres pourraient l’être en 2021) en faveur de
ce dispositif. En outre, un décret du 30 décembre 2020 a institué une aide
financière exceptionnelle à destination des jeunes bénéficiant d'un
accompagnement individuel intensif par Pôle emploi ou par l'Association
pour l'emploi des cadres (Apec).
Le contexte de la crise a aussi permis de clarifier le rôle respectif
des trois opérateurs du service public de l’emploi (Pôle emploi, les Cap
emploi et les missions locales). Le rapprochement entre les deux premiers,
retardé de quelques mois, est effectif depuis 2021 sous la forme de lieux
uniques d’accompagnement des travailleurs handicapés dans les locaux de
233 agences de Pôle emploi. Ce dernier souligne, par ailleurs, les relations
plus étroites nouées avec les missions locales depuis un an.
74 L’objectif est exprimé parfois en nombre d’accompagnements, qui passeraient de
70 000 attendus en 2020 à 140 000 en 2021, parfois en nombre de jeunes accompagnés,
de 135 000 jeunes en 2020 à 240 000 en 2021.
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124 COUR DES COMPTES
2 - La révision de la politique gouvernementale à l’égard
des contrats aidés dans le contexte de la crise
Au début de l’actuel quinquennat, dans un contexte économique
plutôt favorable, le Gouvernement a décidé de limiter fortement le nombre
de contrats aidés en les recentrant sur un dispositif nouveau dans le secteur
non marchand, les parcours emploi compétences (PEC), avec une approche
plus qualitative. Les contrats aidés dans le secteur marchand (contrats
initiative emploi - CIE) ont été limités à quelques situations.
Le contexte de la crise a conduit le Gouvernement à réviser cette
politique. Le plan « ♯ 1 jeune 1 solution » prévoit, dès 2020, la mobilisation
de 10 000 CIE en faveur des jeunes, puis 50 000 en 2021, ainsi qu’une
augmentation du volume de parcours emploi compétences (PEC) réservés
aux jeunes, soit un objectif de 20 000 en 2020, puis de
60 000 supplémentaires en 2021.
Afin d’atteindre ces objectifs, les PEC jeunes bénéficient d’un taux
de prise en charge de l’État plus élevé que le taux moyen (65 %) appliqué
aux PEC « tous publics (45 % en France métropolitaine et 55 % dans les
DOM). S’agissant des CIE, pris en charge par l’État à hauteur de 47 %, le
Gouvernement explique qu’il ne s’agit pas d’un retour à la formule
antérieure à 2018, puisqu’ils bénéficient de l’apport qualitatif introduit lors
la création des PEC.
Dans le cadre de l’enquête, certaines Direccte ont souligné des
difficultés de redémarrage du CIE, après deux ans de quasi-mise en
sommeil, et dans une moindre mesure de montée en charge des PEC
Jeunes. Ces constats semblent confirmés par les résultats enregistrés au
niveau national. Autant l’objectif pour les PEC jeunes a presque été atteint
en 2020 avec 18 256 contrats signés, autant le CIE jeunes a connu une
désaffection de la part du secteur privé, puisque seuls 2 180 contrats ont
été signés. Ce dernier a probablement souffert au dernier trimestre 2020 et
début 2021 de la concurrence de l’aide à l’embauche des jeunes, moins
contraignante en termes d’accompagnement. Du lancement de ces mesures
en octobre 2020 à la date du 22 avril 2021, 11 441 CIE et 24 788 PEC en
faveur de jeunes ont été conclus. Sur la base de ces données, l’atteinte des
objectifs annuels nécessitera une mobilisation particulière au second
semestre 2021. La DGEFP souligne qu’au niveau régional, une fongibilité
des crédits permettra de tenir compte des demandes plus ou moins fortes
au titre de l’un ou l’autre de ces contrats.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 125
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Pour l’ensemble de ces mesures, quelques indicateurs ont été
retenus, limités à l’alternance dans le budget 2021, plus nombreux dans le
tableau de bord de France relance, mais constitués uniquement
d’indicateurs de suivi (nombre de contrats d’apprentissage ou de jeunes
âgés de moins de 26 ans ayant signé un contrat de plus de trois mois).
Toutefois, le cumul des embauches d’août 2020 à janvier 2021
s’avère inférieur de 7 % au cumul de l’année précédente pour les jeunes
âgés de moins de 26 ans (et de 9 % pour les jeunes âgés de moins de 30 ans)
en raison du deuxième confinement. Au-delà, des indicateurs plus
qualitatifs et des évaluations seront donc nécessaires pour en mesurer
l’efficacité et, plus globalement, apprécier comment chaque jeune qui le
nécessitait en 2020-2021 a recouru aux mesures du Plan.
Le principal risque réside dans la mise en œuvre opérationnelle
d’une aussi large palette de mesures par une administration aux effectifs
renforcés avec parcimonie dans ces domaines. Elle exige un temps
incompressible d’explication auprès des acteurs, d’instruction des dossiers,
et de reporting afin de donner au niveau central les moyens d’un pilotage
de qualité. De ce point de vue, il conviendra de suivre l’adéquation du
dimensionnement du renfort annoncé aux ambitions de déploiement.
III - Le plan de soutien aux entreprises sociales
inclusives : des résultats mitigés
Outre les publics les plus affectés par la crise, le Gouvernement a
aussi dû faire face à la situation de certains secteurs économiques fragiles.
C’est dans ce cadre que la ministre du travail a annoncé, le 17 août 2020,
un plan de soutien de 300 M€ aux structures d’insertion par l’activité
économique (IAE) et aux entreprises adaptées75, mis en œuvre au second
semestre 2020. Contrairement aux autres annonces gouvernementales dans
le champ de l’emploi, il n’a pas été intégré au Plan de relance.
75 Les structures de l’IAE favorisent l’insertion sociale et professionnelle des personnes
particulièrement éloignées de l'emploi par le biais de contrats de travail spécifiques qui
prévoient des modalités particulières d'accueil et d'accompagnement. Leurs ressources,
à des degrés divers, sont constituées par des produits de leur activité et par des aides au
postes de l’État censées compenser une moindre productivité des personnes recrutées
et les tâches d’accompagnement. Pour leur part, les entreprises adaptées permettent à
des personnes reconnues handicapées d’exercer une activité professionnelle salariée,
dans des conditions adaptées à leurs besoins.
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126 COUR DES COMPTES
A - Un secteur affaibli pendant le premier confinement
mais qui a résisté
Dès le début de la crise sanitaire, l’État a confirmé à ces structures,
sauf celles portées par des collectivités territoriales, qu’elles pouvaient
bénéficier des mesures exceptionnelles ouvertes aux entreprises,
notamment de l’activité partielle. Elles ont ainsi pu faire coexister des aides
au poste d’insertion pour les heures travaillées et l’activité partielle pour
les heures non travaillées pour les salariés en insertion76.
Une étude sur ce secteur réalisée dans le cadre de l’enquête, à partir
de données rassemblées par France Stratégie à la demande de la Cour,
montre qu’environ 80 % des entreprises du secteur ont eu recours à
l’activité partielle (et même plus de 90 % des chantiers d’insertion) en avril
et en mai 2020, plus que ne l’a fait en moyenne le reste de l’économie.
Elles ont aussi largement recouru aux autres aides publiques du plan
d’urgence, comme le report de charges sociales, le prêt garanti par l’État
(PGE) et le fonds de solidarité.
Une enquête flash de la Dares, publiée le 27 mai 2020, a mis en
lumière la situation des structures de l’IAE pendant le premier
confinement : près d’une structure sur trois a cessé son activité et près d’un
salarié en insertion sur cinq a vu son contrat prendre fin ; toutes les activités
ont été en forte diminution, en particulier dans les services à la personne,
mais des activités nouvelles se sont développées en réponse à l’épidémie ;
les salariés ont majoritairement été placés en activité partielle, le télétravail
et la formation à distance restant minoritaires.
En dépit d’un choc immédiat, le secteur a résisté aux effets
prolongés de la crise sanitaire, avec de rares cas de cessation d’activité.
Comme pour l’ensemble des entreprises, les constats varient selon les
secteurs économiques, les structures qui interviennent dans plusieurs
secteurs d’activité ayant pu s’adapter plus facilement.
La souplesse de fonctionnement des structures de l’IAE et des
entreprises adaptées a permis à certaines d’entre elles d’adapter rapidement
leur activité aux besoins liés à la crise sanitaire (fabrication de masques ou
de gel hydro-alcoolique). Le deuxième confinement a eu un impact
moindre que le premier.
76 Les heures effectivement travaillées des salariés couverts par l’aide au poste peuvent
continuer à être déclarées auprès de l’ASP selon le processus habituel, étant entendu
que l’activité partielle n’est pas cumulable avec une aide au poste pour la même heure.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 127
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Les données transmises à la Cour confirment aussi, qu’après une
chute de 70 000 personnes sous contrat dans les structures de l’IAE
fin janvier jusqu’à 20 000 fin avril 2020, un retour à la situation antérieure
a été atteint dès juillet. Dans les entreprises adaptées, le profil est proche
avec 25 000 ETP pris en charge avant crise, 15 000 en avril, et un retour à
la normale durant l’été ; un fléchissement étant toutefois observé en
décembre dans les deux cas. Le ministère comptabilise seulement une
baisse de 3 % du nombre de salariés en insertion sur l’année (141 000).
B - Un plan de soutien aux résultats mitigés
Face à cette situation, la DGEFP a retenu, fin avril-début mai 2020,
le principe d’un plan de 300 M€ comportant deux volets, l’un visant à court
terme en une consolidation financière des structures, l’autre consistant en
un appel à projets pour développer et transformer les structures dans une
optique de plus long terme.
Le choix d’utiliser le montant estimé des économies sur les aides
aux postes, dues à leur moindre utilisation pendant la crise, puisque nombre
de salariés en insertion étaient placés en chômage partiel, n’allait pas de
soi. En dépit du travail préparatoire d’analyse réalisé par la DGEFP,
l’absence de système de remontée automatique de données issues des
systèmes de gestion des structures d’insertion, déjà relevée par la Cour77,
ne permet pas de garantir la pertinence du calibrage financier du plan. Cet
effort financier important semble surtout résulter de la volonté du
Gouvernement de respecter la trajectoire de montée en charge de ces
secteurs définie dans le Pacte d’ambition de septembre 2019.
Alors que les contours du plan étaient arrêtés, le processus de
décision a pris plus de temps que prévu, notamment en raison du
changement de ministre du travail en juillet, si bien que le plan n’a été
annoncé que le 17 août 2020.
Le premier volet, doté de 134 M€ pour les structures de l’IAE et les
entreprises adaptées, a pris la forme de deux forfaits78 destinés à consolider
les structures sur un plan financier. La DGEFP a fait le choix de s’appuyer
sur la procédure de déclaration des aides aux postes et de paiement par
l’ASP, connue de tous les acteurs.
77 Cour des comptes, rapport public annuel, Les relations entre le ministère du travail
et les acteurs associatifs : un pilotage à renforcer, mars 2021.
78 Un forfait horaire fixe d'1,5 € pour les heures travaillées, venant compenser le surcoût
lié au maintien du travail dans ce contexte de crise (achats de protection individuelle,
reconfiguration des espaces de travail) ; un forfait horaire, venant compenser la perte
de chiffres d'affaires et le maintien de l'accompagnement social des salariés.
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128 COUR DES COMPTES
Ceux-ci ont reconnu l’effort réel de l’État, mais le mode de calcul a
été diversement perçu par les têtes de réseau, celles représentant les plus
petites structures estimant qu’il leur était défavorable. L’un des critères pris
en compte étant la perte de chiffre d’affaires, l’aide a en effet plus bénéficié
aux structures dont les ressources sont majoritairement liées à leur activité
commerciale qu’aux structures les plus soutenues par l’État. La mesure a
bénéficié à 3 831 structures, soit 93 % du nombre total de structures.
Le second volet du plan de soutien a été doté de 166,9 M€, dont
98,5 M€ pour les structures de l’IAE et 68,4 M€ pour les entreprises
adaptées79, l’essentiel étant délégué aux Direccte. Un appel à projets a été
lancé le 15 septembre 2020 pour les structures de l’IAE avec des objectifs
plus structurels, comme le maintien ou la création d’emplois pour les
personnes en insertion. Le financement de l’État s’est élevé à 55 % du coût
des projets (jusqu’à 75 % à certaines conditions). Pour les entreprises
adaptées, une procédure un peu différente a été suivie.
Le retard pris dans l’annonce du plan s’est traduit par des délais très
contraints pour la constitution des dossiers. Ils ont, dans une certaine
mesure, favorisé les associations et entreprises les mieux structurées sur le
plan administratif et donc capables de répondre dans les délais, ainsi que
les projets consistant en une simple augmentation des effectifs en insertion
plutôt que ceux, plus difficiles à concevoir, visant à réorganiser leur outil
de production.
Pour autant, le nombre de projets est élevé (2 300 pour l’IAE et
1 200 pour les entreprises adaptées, portant respectivement sur 34 000 et
12 000 emplois), témoignant de la mobilisation des deux secteurs. Des
projets d’ampleur nationale ont aussi été portés par des têtes de réseau.
Les Direccte, qui disposent d’effectifs réduits pour suivre ces
secteurs, n’ont disposé que d’un mois pour instruire les projets avec toutes
les implications d’une telle situation (demandes d’information de la part
des structures, dossiers incomplets, demandes très supérieures aux crédits
disponibles), ce délai étant finalement repoussé d’un mois.
Elles soulignent la qualité inégale et globalement moyenne des
dossiers présentés par les structures de l’IAE, et assez médiocre de ceux
présentés par les entreprises adaptées, en dépit de progrès par rapport au
précédent appel à projets. Des projets de qualité ont néanmoins été signalés
par certaines d’entre elles dans le cadre de l’enquête.
79 Au regard de l’ampleur des besoins exprimés, une enveloppe complémentaire
exceptionnelle de 20 M€ a été débloquée début décembre 2020.
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LES MESURES DE RELANCE PRISES A PARTIR DE L’ÉTÉ 2020 : 129
DE PREMIERS EFFETS, DES INCERTITUDES
Au total, ce secteur, qui a beaucoup mobilisé les aides de droit
commun, a fait l’objet d’une grande attention de la part de l’État, sous la
forme d’un plan de soutien spécifique. Mis en œuvre dans des délais
contraints, celui-ci a contribué à sécuriser leur situation. En 2021,
postérieurement au plan de soutien, le Gouvernement s’est attaché à
poursuivre les objectifs du Pacte d’ambition sur le plan des ressources
humaines80 : en avril 2021, a été lancé un nouvel appel à projets en faveur
des structures de l’IAE d’un montant de 162,5 M€.
Compte tenu des incertitudes sur la durée de la crise sanitaire et
l’ampleur de l’impact économique, le ministère du travail a fait le choix
d’offrir aux acteurs économiques une panoplie d’outils, récents et peu
utilisés pour les uns, nouveaux pour les autres. Cette réponse multiforme
emporte le risque que la diversité des outils disponibles, pour la plupart peu
connus des entreprises, soit un facteur de complexité, et que les Direccte,
ainsi que les autres relais de terrain qui devront les promouvoir, ne soient
conduits à faire des choix.
Ceci doit inciter l’État à mettre rapidement en place des instruments
de mesure et d’évaluation périodique de chacune de ces mesures, afin de
surmonter les obstacles qui apparaitraient (procédures, calibrage des
mesures) et changer rapidement de stratégie si nécessaire. Comme pour
l’APLD, une attention doit être apportée à la simplicité des procédures,
voire à l’accompagnement, afin de ne pas dissuader les PME/TPE.
80 Par la création de nouveaux postes dans la quatrième loi de finances rectificatives
pour 2020 (30 000 fléchés sur certains secteurs) et dans le budget 2021 (30 000 autres),
et l’annonce, fin 2020, de la création d’un fonds d’urgence de 30 M€ ouvert aux
structures de l’économie sociale et solidaires employant moins de 11 salariés, dont les
structures de l’IAE. Un guichet unique permet d’accorder une aide de l'État de 5 000 €
à 8 000 € afin de préserver les emplois de la structure.
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130 COUR DES COMPTES
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La persistance de la crise sanitaire a brouillé le calendrier de mise
en œuvre des mesures annoncées à partir de l’été 2020, en faisant coexister
des mesures d’urgence et des mesures de relance. La montée en charge de
l’activité partielle de longue durée (APLD) illustre cette difficulté.
Si certaines mesures nouvelles ont été instaurées (transitions
collectives, aide aux permittents et saisonniers récurrents, aides à
l’embauche des jeunes), il s’est agi le plus souvent d’adapter des dispositifs
existants et de renforcer les moyens alloués. Le Gouvernement a parfois
dû revoir la stratégie adoptée en 2017 dans un contexte économique
favorable, pour l’adapter à la gravité de la crise, comme en témoignent le
recours accru aux contrats aidés pour les jeunes et l’orientation de
nouveaux moyens vers la formation des salariés.
Les mesures annoncées comportaient des échéances variables. Les
aides à l’embauche des apprentis et des jeunes, dont il était attendu des
effets rapides, ont produit les effets escomptés, en dépit de difficultés de
gestion qui ont retardé leur paiement aux entreprises. D’autres, comme le
plan de soutien aux entreprises sociales inclusives, ont permis une
consolidation financière du secteur mais présentent un bilan mitigé dans
l’optique d’une structuration de celui-ci, en partie du fait des délais trop
courts accordés pour concevoir les projets.
Le choix d’ouvrir toute la panoplie des outils disponibles et, le cas
échéant, de la compléter, ainsi que l’absence de recul sur l’efficacité de
certaines d’entre elles dans un contexte de crise économique, imposent un
suivi régulier afin d’identifier d’éventuels points de blocage ou
l’inefficacité de certaines mesures. Il convient aussi de veiller à la
simplicité des procédures et à la rapidité des paiements afin de ne pas
dissuader les entreprises les plus petites (PME/TPE) ou fragiles. La
capacité des services déconcentrés de l’État et d’autres acteurs, comme les
Opco, à gérer toutes les mesures dont ils ont la responsabilité devra être
également appréciée régulièrement.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
9. évaluer périodiquement les dispositifs de formation professionnelle
mobilisés en réponse à la crise afin de pouvoir les adapter et, le cas
échéant, de changer de stratégie (ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion) ;
10. mettre en place un suivi du déploiement de l’ensemble des dispositifs
de crise dans le réseau des services déconcentrés de l’État de manière
à évaluer l’adéquation des moyens disponibles pour le mettre en œuvre
(ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion).
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Conclusion générale
Dans l’ensemble, pour faire face aux conséquences immédiates de
la crise sanitaire sur le travail et l’emploi, la forte mobilisation des
différentes composantes du service public de l’emploi a permis que soient
rapidement prises des mesures conservatoires adaptées. Cette implication
a aussi permis de concevoir un large éventail de mesures pour lutter contre
les conséquences plus durables de cette crise, selon un calendrier resserré
et pertinent. Ce faisant, les pouvoirs publics ont su mettre en œuvre une
« méthode agile » adaptée à un contexte marqué par l’urgence et
l’incertitude. Grâce à cette méthode, les textes ont été continûment précisés
et adaptés, parfois au prix d’une certaine complexité pour les usagers.
Pour l’heure, seuls des premiers résultats sont observables s’agissant du
second éventail de mesures, et la plupart de leurs effets sont encore à venir.
Dans leur mise en œuvre, les pouvoirs publics ont d’ores et déjà
évité certains écueils. D’une part, le choix d’une forme de fongibilité entre
les montants consacrés aux différents dispositifs déployés ouvre la
possibilité de les adapter en fonction de la réussite de chacun d’entre eux.
D’autre part, lorsque les objectifs d’entrée dans des dispositifs
d’accompagnement ont été relevés, une attention bienvenue a été accordée
aux moyens nécessaires pour que les organismes concernés les mettent en
œuvre ainsi qu’au calendrier de déploiement de ces moyens. Ainsi,
Pôle emploi et les missions locales bénéficient ou devraient bénéficier à
brève échéance de possibilités d’action accrues.
Pour autant, il importe d’être vigilant sur certains sujets afin
d’assurer la pleine réussite de ces mesures.
Pour l’administration centrale, il s’agira d’en assurer le pilotage
de manière à éviter plusieurs écueils.
Le premier écueil est le risque réel d’une concurrence accrue entre
les dispositifs. Pour satisfaire leurs objectifs, les missions locales,
Pôle emploi, voire les Cap emploi et les acteurs de l’IAE (insertion par
l’activité économique) pourraient être conduits à se livrer une compétition
accrue, en particulier vis-à-vis des publics les plus facilement employables.
De ce point de vue, l’initiative d’une instruction commune vis-à-vis des
réseaux concernés marque une volonté d’articulation pertinente, dont le
suivi devrait faire l’objet de rendez-vous réguliers.
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132 COUR DES COMPTES
La seconde difficulté consistera à assurer une évaluation au fil de
l’eau des dispositifs et de leurs résultats, suffisamment rapide pour pouvoir
réorienter des crédits, le cas échéant. Il faudra, en parallèle, laisser à chacun
de ces dispositifs le temps nécessaire à leur construction, alors même que
ceux-ci peuvent relever de temporalités différentes. À titre d’exemple, la
mise en œuvre du dispositif des transitions collectives sera nécessairement
assez longue et cette mesure ne devra pas être évaluée de manière trop
précoce. À contrario, l’intérêt de maintenir un dispositif de contrats aidés,
s’il ne rencontre pas rapidement de succès, pourra être rapidement remis
en question.
En tout état de cause, il s’agira d’éviter une « politique du chiffre »
visant à l’atteinte quantitative des objectifs de court terme plutôt qu’à
l’évaluation de la qualité réelle des actions menées. C’est particulièrement
vrai en termes d’insertion dans l’emploi, car elle s’apprécie plutôt à moyen
terme et nécessite de différencier plus finement entre différentes catégories
de « sorties positives » à la valeur inégale. C’est donc dès à présent que les
modalités d’évaluation des dispositifs doivent être conçues. Il faudra tout
particulièrement prendre garde à ce que le souci de l’atteinte des objectifs
assignés à un dispositif ne conduise pas à étendre inconsidérément les
publics éligibles, ou à diminuer l’offre d’accompagnement proposée.
Une attention devra également être portée au coût des mesures pour
en assurer la maîtrise tout au long de leur déploiement.
Par ailleurs, dans certains domaines, comme celui du financement
des actions de formation professionnelle et de l’apprentissage, les choix
budgétaires se sont jusque-là limités à assurer des solutions de court terme
pour le financement de l’écosystème (France compétences, Opco et CFA),
mais des décisions pérennes sont encore à prendre.
Pour les services déconcentrés, l’enjeu consistera à mettre en
œuvre dans la durée une grande quantité de dispositifs complexes pour
lesquels ils n’ont reçu que des renforts marginaux, et alors qu’ils doivent
faire face à une réforme de leur organisation.
Leur capacité à y parvenir devra faire l’objet de la plus grande
attention de la part du ministère et, le cas échéant, conduire à de nouveaux
arbitrages en cours d’année.
Il importera également, le moment venu, de dresser un bilan de
l’impact à moyen terme des mesures prises, de manière à tirer tous les
enseignements de la gestion de cette crise. Les leçons apprises de la crise
de 2008-2009 ont en effet été fort utiles dans la gestion des conséquences
de la présente crise sanitaire, tant dans la nécessité de recourir davantage à
l’activité partielle que dans l’intérêt de maintenir le soutien aux entreprises
en sortie de crise pour assurer la relance.
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Liste des abréviations
Acoss ................. Agence centrale des organismes de sécurité sociale
AE ............................ Autorisations d’engagements
Agefiph .............. Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle
des personnes handicapées
AIJ ..................... Accompagnement intensif des jeunes
Apec .................... Association pour l'emploi des cadres
APLD .................. Activité partielle de longue durée
ARS ..................... Agence régionale de santé
ARE..................... Allocation d’aide au retour à l’emploi
ASS ..................... Allocation de solidarité spécifique
ASP ..................... Agence de services et de paiement
BTP ..................... Bâtiment travaux publics.
CDD .................... Contrat à durée déterminée
CDI ...................... Contrat à durée indéterminée
CFA ..................... Centre de formation d'apprentis
CICE ................... Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi
CIE ...................... Contrats initiative emploi
Cnam ................... Caisse nationale de l'Assurance Maladie
CP........................ Crédits de paiement
CPF ..................... Compte personnel de formation
DAP..................... Demande d’autorisation préalable
Dares ................... Direction de l'animation de la recherche, des études et des
statistiques
DEFM ................. Demandes d’emploi en fin de mois
DGEFP ................ Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle
DGT .................... Direction générale du travail
DI ........................ Demande d’indemnisation
Dinum ................. Direction interministérielle du numérique
Direccte ............... Direction régionale des entreprises, de la concurrence,
de la consommation, du travail et de l'emploi
DGCS .................. Direction générale de la cohésion sociale
DNUM ................ Direction ministérielle du numérique
DPAE .................. Déclaration préalable à l’embauche
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134 COUR DES COMPTES
Dreets .................. Direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail
et des solidarités
DSN..................... Déclaration sociale nominative
ETP ..................... Équivalent temps plein
FFP ...................... Fédération de la formation professionnelle
Ficoba .................. Fichier national des comptes bancaires et assimilés
Fnadir .................. Fédération nationale des directeurs de centres de formation
agréés
FNE ..................... Fonds national de l'emploi
IAE ...................... Insertion par l’activité économique
Igas ...................... Inspection générale des affaires sociales.
Insee .................... Institut national de la statistique et des études économiques
LFI....................... Loi de finances initiale
LFR .................... Loi de finances rectificative
OCDE .................. Organisation de coopération et de développement économiques
OCLCTIC............ Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies
de l'information et de la communication
Opca .................... Organisme paritaire collecteur agréé
Opco .................... Opérateur de compétences
Pacea ................... Parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi
et l’autonomie
PEC ..................... Parcours emploi compétences
PIC ...................... Plan d’investissement dans les compétences
PIB ...................... Produit intérieur brut
PLF ...................... Projet de loi de finances
PME .................... Petite et moyenne entreprise
Pro-A ................... Promotion par l’alternance
PSE ...................... Plan de sauvegarde de l’emploi
SEER ................... Services économiques de l’État en région
Smic .................... Salaire minimum de croissance
TPE ..................... Très Petite Entreprise
TVA .................... Taxe sur la valeur ajoutée
UIMM ................. Union des industries et métiers de la métallurgie
Unedic ................. Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi
dans l'industrie et le commerce
UNML ................. Union nationale des missions locales
Uracti................... Unité régionale d'appui et de contrôle en matière de lutte contre
le travail illégal
VAE .................... Validation des acquis de l’expérience
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Annexes
Annexe n° 1 : éléments de comparaison des mesures initiales
de soutien chez nos partenaires ...........................................136
Annexe n° 2 : des disparités locales et sectorielles dans le recours
à l’activité partielle qui reflètent l’impact différencié
de la pandémie ....................................................................144
Annexe n° 3 : l’adaptation au contexte sanitaire des contrôles
en matière de droit du travail ..............................................146
Annexe n° 4 : mesures inscrites dans le Plan de relance et dans la loi
de finances initiale pour 2021 .............................................155
Annexe n° 5 : les mesures de renforcement de la formation
professionnelle des salariés depuis l’été 2020 ....................160
Annexe n° 6 : les axes et les principales mesures du plan
« ♯ 1 jeune 1 solution » .......................................................164
Annexe n° 7 : l’évaluation de la non-conformité, de l’erreur
et de la fraude à l’activité partielle......................................166
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136 COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 : éléments de comparaison
des mesures initiales de soutien
chez nos partenaires
1. Vue d’ensemble
a) Les premiers plans de soutien
Dans l’ensemble des pays, des plans nationaux importants de
soutien ont rapidement été mis en place. Le dispositif d’activité partielle se
retrouve selon diverses modalités dans la plupart des pays, à l’exception
des États-Unis et du Canada. Il en va de même pour les garanties d’État
aux prêts contractés par les entreprises, pour lesquels la France,
l’Allemagne, l’Italie et la Grande-Bretagne sont en tête. Certains pays se
différencient par le niveau élevé de leur niveau de dépenses effectives
(Allemagne, États-Unis, Italie, Royaume-Uni, Japon). C’est en particulier
le cas du Japon où, malgré un niveau d’endettement déjà exceptionnel, la
masse financière représentée par les interventions publiques, à l’issue du
dernier plan d’urgence du 27 mai 2020, s’élève à 11 % du PIB.
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ANNEXES 137
Tableau n° 10 : plans de soutien au premier semestre 2020
dans 12 pays de l’OCDE (en Md€)
F D A I E G N C P S U C J
R E T T S B L Z L E S81 A82 P83
Dépenses ayant un effet 5 1 2 8 2 1 3 9 2 2 7 1 5
sur le déficit public 7,2 6684 9 0 9,8 4885 0 ,8 3 7 0086 16 60
Dont activité partielle 2 1 1 1 1 2
- - - - - - -
ou équivalent 187 0 0 1 5 0
Équivalent en 3 3 7 4 2 5 3 4 4 5 4 7 1
pourcentage du PIB % ,6 % ,2 % ,5 % ,3 % ,9 % ,7 % ,5 % ,3 % ,7 % ,5 % % 1%
Mesures sans effet sur
le déficit (reports de 7 2 1 1 1 3 6 2 2 8
- - -
charges, crédits 6,5 4688 0 1,8 0 0 4 9,7 21 5
d’impôts…)
Garanties d’État aux
3 9 7 1 3 2 1 1 2 8 6 1
prêts d’entreprises 9
27 32,589 50 07 30 6,6 9 6 1 64 5 06
(plafond)
Montants garantis en 1 1 2 4 8 1 3 8 3 4 4 4 2
pourcentage du PIB 3% 7% ,2 % 2% % 3% ,2 % ,6 % ,3 % ,4 % % % %
Source : Cour des comptes sur base des documents officiels français (LF, LFR, Dares…) et internationaux (OCDE,
FMI, Commission européenne, gouvernements…)
Malgré la diversité des modèles, on note que le panel de mesures
déployées par les États demeure semblable. Le soutien financier aux
entreprises concerne 100 % des pays de l’OCDE, le soutien financier aux
salariés perdant leur emploi est quasiment généralisé, tout comme le
mécanisme du chômage partiel (short-time schemes) ou encore la
prévention de l’exposition au virus des salariés.
b) Montants annoncés au 31 mars 2021
Le tableau suivant indique, au 31 mars 2021, le montant total
annoncé (dépenses d’urgence et de relance) des plans de soutien mis en
81 En dollars américains.
82 En dollars canadiens.
83 En dollars américains.
84 Les 16 Länder prennent en chargent 31 Md€ supplémentaires de dépenses.
85 Intègre 33Md€ annoncés le 9 juillet 2020.
86 550 Md$ pour les ménages et demandeurs d’emploi, 150 Md$ d’aides aux États.
87 10,2 Md€ sont par ailleurs pris en charge par l’Unédic.
88 Estimation Think tank Bruegel.
89 Auxquels s’ajoutent 63 Md€ assumés par les Länder.
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138 COUR DES COMPTES
œuvre dans différents pays européens. La France occupe une position
médiane basse au sein de ce panel.
Tableau n° 11 : montant des plans de soutien mis en œuvre
dans différents pays européens (au 31 mars 2021)
En % du Dont mesures
Montant total
PIB d’urgence
Allemagne 8,3 % 4,7 %
France 9,1 % 5,3 %
Italie 19,6 % 7,1 %
Pays-Bas 11,9 % 7,4 %
Espagne 12,8 % 6,2 %
Royaume-Uni 12,9 % 10,1 %
Source : France Stratégie d’après DG Trésor
L’activité partielle n’est qu’une des mesures de soutien aux
entreprises ; la France confirme un positionnement en médiane basse pour
l’ensemble de ces soutiens.
Tableau n° 12 : montant annoncé du soutien apporté aux entreprises
(31 mars 2021)
En % du PIB Montant du soutien apporté aux entreprises
Allemagne 3,4 %
France 3,7 %
Espagne 3,8 %
États-Unis 4%
Italie 5,6 %
Royaume-Uni 6,6 %
Source : France Stratégie d’après DG Trésor
En termes de part de l’activité partielle dans le total du soutien aux
entreprises, et en % du PIB, au regard des montants annoncés au
31 mars 2021, le positionnement médian de la France se confirme.
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ANNEXES 139
Tableau n° 13 : poids de l’activité partielle dans les mesures
de soutien et en points de PIB
Poids de l'activité
Part de l'activité partielle
partielle en %
dans le soutien aux entreprises
du PIB
Allemagne 22 % 0,80 %
France 35 % 1,30 %
Italie 33 % nc
Espagne 41 % 1,50 %
Royaume-Uni nc 2,70 %
Source : France Stratégie d’après DG Trésor
c) Montants mobilisés au 31 mars 2021
Il se confirme que la France se situe entre deux extrêmes que sont
l’Allemagne et le Royaume-Uni en termes de recours à l’activité partielle.
Le Royaume-Uni a été de loin le plus gros utilisateur de cette mesure, avec
5,4 millions de salariés concernés en moyenne sur 2020, contre 3,7 millions
en France, pour une population active légèrement supérieure.
Tableau n° 14 : montants décaissés au 31 mars 2021 pour financer
l’activité partielle
Montants décaissés
Activité partielle
En Md€ En % du PIB
Allemagne 22 0,8 %
France 27,5 1,1 %
Italie 20 1,1 %
Espagne 18,4 1,5 %
Royaume-Uni 64,6 2,7 %
Source : France Stratégie d’après DG Trésor
En Allemagne, le montant comprend le versement des cotisations.
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140 COUR DES COMPTES
2. Analyse par pays
Tableau n° 15 : mécanismes d’activité partielle initialement
mis en place dans les cinq plus grands pays d’Europe
Royaume-
France Allemagne Italie Espagne
Uni
Pourcentage des
salariés placés en 34 % 15 % 30 % - 21 %
chômage partiel90
70 % du
60 % à 87 %
Niveau de salaire brut, 80 % du 80 % du 70 % du
du salaire
remplacement91 soit 84 % du salaire brut salaire brut salaire brut
net
salaire net
2 748,64 €
Plafond de prise en 4,5 Smic, 2 500 £ 1 098 € à
ou 1 400 €
charge92 (4 475,80 €) (2 800 €) 1 411 €94
2 891,65 €93
De 0 % à
Reste à charge 0 % sous le 0 % sous le 0 % sous le 25 % selon
-
pour l’employeur plafond plafond plafond le type
d’entreprise
Interdiction
provisoire des Non Non Oui Non Oui
licenciements
Surcoût
initialement estimé
31 Md€ 10 Md€95 11 Md€ 14 Md€ 15 Md€
pour le budget de
l’État
Source : Cour des comptes (à partir des communications publiques des États concernés)
90 En avril 2020, selon calculs de la Banque centrale européenne.
91 Dans l’ensemble des pays, Grande-Bretagne exceptée, un mécanisme d’activité
partielle préexistait à la crise. Cependant, face à l’ampleur de la crise, tous les pays ont
pris des dispositions courant mars 2020 relativement similaires, notamment concernant
l’assouplissement considérable des conditions d’accès au dispositif pour les entreprises,
l’élargissement de la couverture aux actifs normalement inéligibles ou encore
l’allongement de la durée d’indemnisation.
92 Schéma initial de prise en charge tel que résultant des premières modifications
législatives prises en réaction à la crise sanitaire. Les plafonds et modalités des
différents dispositifs ont par la suite évolué, suivant l’évolution de la crise sanitaire.
93 Selon le Länder de résidence.
94 Selon la charge familiale.
95 Sachant que l’Agence fédérale pour l’emploi disposait d’une réserve de 25 Md€ en
début de crise, fruit de ses résultats excédentaires des années précédentes.
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ANNEXES 141
Allemagne
L’Allemagne a une longue pratique de l’activité partielle, à la
différence de la France. Jusque fin 2021, les salariés en chômage partiel
(Kurzarbeit) ayant une réduction d'au moins 50 % de leur temps de travail
perçoivent :
60 % à 67 % du salaire net de référence selon le nombre d’enfants à
charge ;
En cas de chômage partiel supérieur à 50 % et jusqu’à la fin 2020 :
- à partir du 4e mois : 70 % du salaire net de référence au titre des heures
chômées (77 % pour les salariés ayant au moins un enfant à charge) ;
- à partir du 7e mois : 80 % du salaire net de référence au titre des heures
chômées (87 % pour les salariés ayant au moins un enfant à charge).
Le plafond est de 2 748,64 € ou 2 891,65 € selon les Länder. La
somme est versée à l'employeur par l'Agence fédérale pour l'emploi sous
15 jours.
L’Allemagne a également pris des mesures pour soutenir les
ménages comme la possibilité de report du paiement des loyers, des
échéances de prêts bancaires, ou encore, à l’image d’autres pays européens,
l’interdiction des expulsions. L’accès aux allocations familiales a été
également facilité pour les parents subissant une perte de revenus, et un
assouplissement de l’accès aux allocations chômage minimales (Hartz IV)
a été opéré.
Italie
En Italie, le CIGO, le CIGS et le CIGD sont des dispositifs
d'indemnisation en cas de suspension de l’activité ou de réduction horaire.
Ils ont été élargis de manière à couvrir l’essentiel des actifs occupés. Le
taux de maintien du salaire s’élève à 80 % dans la limite de 939,89 € à
1 129,66 € par mois selon le niveau de salaire initial. Le versement est
avancé par l’employeur qui se fait rembourser par l’Institut national de
sécurité sociale (INPS).
Par ailleurs, le décret-loi Cura du 16 mars 2020 interdit à toutes les
entreprises de licencier pour une période de 60 jours, interdiction portée
ensuite à 5 mois96.
96 Certains licenciements demeurent possibles, comme le licenciement des dirigeants
ou la résiliation des contrats d’apprentissage.
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142 COUR DES COMPTES
Espagne
En Espagne, l’activité partielle (ERTE), qui permet de compenser
70 % du salaire de référence brut au titre des heures chômées, dans la limite
de 1 098 € à 1 411 € par mois selon le nombre d’enfant du bénéficiaire, est
versée par le Service public de l’emploi (SEPE).
De même qu’en Italie, le décret royal du 28 mars 2020 a pour but de
dissuader97, jusqu’à la fin de la crise sanitaire, tous les licenciements pour
force majeure ou pour motif économique, technique, d’organisation ou de
production, résultant de l’impact du virus. La loi du 16 juillet 2020 abroge
quant à elle un article du code du travail autorisant les licenciements pour
cause de répétition d’absences, même justifiées par un congé maladie.
Royaume-Uni
Le pays, qui s’était séparé en 1984 de son système d’activité
partielle, a mis en place le 1er mars 2020 le Coronavirus job retention
scheme dans le cadre de la pandémie. L’indemnisation s’élève à 80 % du
salaire de référence brut au titre des heures chômées pendant toute la durée
du dispositif, dans la limite mensuelle de 2 763 € (2 500 £). Le paiement
est avancé par l’employeur, qui reçoit une subvention de l’État.
Par ailleurs, le Royaume-Uni a annoncé en juillet 2020, comme la
France, un plan de soutien à l’emploi des jeunes. Sur un total de 9,4 Md£
pour soutenir l’emploi, 2,5 Md£ sont fléchés en direction des jeunes, avec
un dispositif central, le Kickstart scheme, doté de 2 Md£. Il consiste en une
subvention à destination des employeurs embauchant un jeune âgé de 16 à
24 ans. Cette subvention correspond au salaire minimum calculé sur une
base de 25 heures hebdomadaires. Le plan français fait lui aussi une large
place au mécanisme de la subvention à l’embauche (aide forfaitaire de
4 000 € sur les CDD et CDI pour les jeunes de 15 à 25 ans, aide à
l’embauche d’un apprenti allant jusqu’à 8 000 €). Les deux pays ciblent
une période de deux ans, correspondant à la durée envisagée de la récession
à venir.
97 Le décret dispose en effet que le licenciement sera considéré comme « non
approprié » ou injustifié, entrainant une indemnisation majorée à la charge de
l’employeur.
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ANNEXES 143
Suède
Le système d’activité partielle suédois (Korttidspermittering)
autorise, dans le cadre de la crise sanitaire, une réduction des heures
travaillées jusqu’à 80 %. Les coûts de la réduction sont répartis entre l’État,
l’employeur et l’employé, selon des taux fonctions de la proportion des
heures travaillées. Pour une réduction du temps de travail de 80 %, l’État
prend en charge 60 %, l’employeur 8 %, 12 % restant à la charge de
l’employé.
États-Unis
Contrairement à l’Europe, les États-Unis, comme le Canada, ont fait
le choix de laisser le chômage augmenter98, tout en soutenant
financièrement les chômeurs et les ménages, dans l’attente de la reprise
économique. Ainsi, le plan de soutien américain repose sur deux axes
principaux :
le premier consiste en une aide monétaire (cash payment) versée par
l’administration fiscale aux bénéficiaires de façon automatique.
L’allocation est d’un montant de 1 200 $ par adulte, augmenté de 500 $
par enfant. Le plafond de revenu pour être éligible à l’aide est de
99 000 $ pour un individu, 198 000 $ pour un couple. Cette allocation
est dégressive à partir d’un certain seuil de revenus ;
le second volet consiste en une augmentation des aides existantes, à
destination des chômeurs : passage de la durée d’assurance de 2699 à
39 semaines, versement par l’État fédéral de 600 $ par semaine en plus
des versements des États, extension de la protection aux travailleurs
indépendants et aux petits emplois.
Ces deux volets représentent un effort financier de 550 Md$ pour
l’État fédéral. L’ensemble des mesures aboutit dans la plupart des États
américains à un taux moyen de remplacement supérieur à 100 %.
98 Même si les États-Unis disposent d’un mécanisme d’activité partielle, relativement
peu attractif. Le nombre d’individus concernés par ce régime est cependant passé de
4,35 millions en juin 2019 à 9,06 millions en juin 2020.
99 Durée moyenne dans les États.
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144 COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 : des disparités locales et sectorielles
dans le recours à l’activité partielle qui reflètent
l’impact différencié de la pandémie
Un coût variable selon les secteurs
Selon l’Unédic, le coût horaire moyen de l’activité partielle (c’est-
à-dire le coût pour l’État et l’Unédic de l’allocation versée à l’employeur)
était de 10,5 € entre mars et août 2020. Ce coût est en augmentation lente
depuis mars : il évolue de 10,1 € pour mars à un peu moins de 11 € à partir
de mai.
De mars à août 2020 inclus, les montants versés dans les secteurs les
plus touchés ont été au minimum de près de 2 Md€ dans le secteur de la
construction, 3 Md€ dans l’hébergement et la restauration, 700 M€ dans le
secteur des spectacles et des loisirs, 600 M€ dans le secteur des machines
et matériels de transport, 500 M€ dans le secteur de la métallurgie100. Ces
quelques secteurs ont concentré à eux seuls 35 % des montants sur la
période.
Un coût réparti dans les territoires en fonction de leur poids
économique et des taux de recours
Combinées au poids économique variable des territoires, les
disparités dans les taux de recours aboutissent à la répartition territoriale
du coût de la mesure pour les finances publiques présentée dans le tableau
ci-après.
Les entreprises situées dans 13 départements, principalement les
moins peuplés, ont reçu de 10 à 40 M€ sur la période (par ordre croissant,
Lozère, Creuse, Cantal, Alpes de Haute-Provence, Meuse, Hautes-Alpes,
Gers, Belfort, Ariège, Lot, Haute-Marne, Haute-Loire). À l’autre
extrémité, dans une douzaine de départements, les versements ont excédé
500 M€ (Gironde, Loire-Atlantique, Val-de-Marne, Haute-Garonne,
Yvelines, Seine-et-Marne, Bouches-du-Rhône, Nord, Rhône, Seine-Saint-
Denis, Hauts-de-Seine, Paris), avec plus de 1 Md€ pour les trois derniers
et 2,5 Md€ pour Paris.
100 Source : SI APART à fin janvier 2021, données provisoires non extrapolées.
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ANNEXES 145
Carte n° 2 : répartition par département (métropole) des versements
au titre de l’activité partielle pour la période
allant de mars à août 2020
Source : Cour des comptes d’après SI APART. Les données sont provisoires, toutes
les demandes d’indemnisation pour un mois donné n’étant pas encore parvenues
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146 COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 : l’adaptation au contexte sanitaire
des contrôles en matière de droit du travail
L’inspection du travail, placée sous la responsabilité de la direction
générale du travail (DGT), a joué un rôle important pendant la crise
sanitaire, non seulement pour la réalisation du plan de contrôle de l’activité
partielle mais aussi pour assurer la protection de la santé et de la sécurité
au travail face aux risques liés à la pandémie.
I - Les difficultés de réorganisation de l’activité de l’inspection
dans le contexte de la crise sanitaire
Même si certaines interventions101 peuvent être réalisées sur pièces
à distance, l’essentiel de l’activité de contrôle de l’inspection du travail
s’effectue sur place dans les entreprises.
A - Un aménagement rapide et parfois contesté de l’organisation
et du fonctionnement de l’inspection au début de la crise
L’action de l’inspection du travail a été réduite au début du premier
confinement pour divers motifs : moyens inadaptés au travail à domicile,
perte du lien avec la hiérarchie, renfort volontaire du service de
renseignement ou des équipes chargées du traitement des demandes
d’activité partielle. Il a aussi fallu gérer des situations très contrastées,
certains agents ne voulant pas réaliser de missions sur place, en raison
notamment de l’absence de masques, d’autres souhaitant au contraire
intervenir autant que possible sur site.
Afin de concilier la poursuite des missions avec l’impératif sanitaire
et la protection des agents, la DGT a dû redéfinir rapidement les principes
d’organisation et de fonctionnement de l’inspection.
101 La notion d’« intervention » constitue l’unité de mesure de l’activité de l’inspection ;
elle recouvre les contrôles (visites et contre-visites), les enquêtes (sur site ou au bureau),
les réunions d’information en entreprise ainsi que l’examen de certains documents.
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ANNEXES 147
Les principes d’organisation et de fonctionnement de l’inspection
pendant le premier confinement
Des notes des 13, 17 et 30 mars et 22 avril 2020 ont défini les principes
de continuité de l’activité et les modalités d’intervention : répondre aux
questions des entreprises et des salariés ; assurer les interventions sur site
absolument indispensables ; diffuser les informations sanitaires et
gouvernementales ; faire remonter les situations sur certains sujets.
Pour les missions sur place, la DGT a recommandé de les effectuer en
fonction de « l’urgence et de la gravité de la situation au regard de ses
incidences potentielles et de ses enjeux, notamment pour le salarié ». Elle a
donné une liste indicative de missions essentielles : accidents du travail graves
ou mortels ; exercice d’un droit d’alerte en cas de danger grave et imminent ou
du droit de retrait par les salariés ; atteintes à l’intégrité physique et morale
des travailleurs et à leur dignité, dont harcèlement sexuel ou maltraitance ;
atteintes aux droits fondamentaux, dont traite des êtres humains ou
hébergement indigne. Début avril 2020, le respect des mesures de protection
dans les commerces alimentaires a été ajouté. Lors du déconfinement, de
nouveaux sujets ont été mis en avant par la note du 19 mai 2020, comme la
situation des travailleurs détachés et la durée du travail.
De fait, beaucoup d’interventions pendant le confinement ont été
réalisées selon des procédures inhabituelles pour les agents sur la base
d’appels téléphoniques et d’envoi de documents, voire de photos. Ces
modalités exceptionnelles d’exercice des missions ont exacerbé les
tensions récurrentes, en particulier depuis la dernière réforme de
l’inspection, entre la DGT et plusieurs organisations syndicales.
Les premières instructions données aux agents ont été contestées par
plusieurs d’entre elles auprès du Bureau international du travail (BIT), au
motif d’un manquement aux conventions internationales définissant les
principes généraux d’exercice par les agents de contrôle de leur mission et
les garanties dont ils jouissent dans ce cadre, analyse contestée par la DGT.
Le BIT ne s’est pas encore prononcé sur ce recours. Ces tensions, certes
limitées à une partie des agents, se sont accrues à la suite d’une sanction
disciplinaire prononcée contre un agent de contrôle, dont l’administration
centrale estimait qu’il avait outrepassé ses instructions lors d’un contrôle.
À l’approche du déconfinement puis lors de sa mise en œuvre, la
DGT a progressivement étendu les possibilités d’interventions sur place,
facilitées par l’approvisionnement en masques des agents de contrôle. Au
second semestre 2020 et en 2021, les restrictions d’activité prises par le
Gouvernement n’ont pas nécessité les mêmes adaptations dans
l’organisation et le fonctionnement de l’inspection.
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148 COUR DES COMPTES
B - Une baisse de l’activité de contrôle pendant le confinement ;
un relatif retour à la norme à partir de juin 2020
Pendant la période du premier confinement, les agents de contrôle
ont réalisé en moyenne 2 250 interventions par semaine (sous réserve des
interventions non saisies pendant le premier confinement pour des raisons
techniques), pour une moyenne attendue de 5 800. La situation s’est
améliorée en mai et a retrouvé un niveau normal en juin. Les mesures prises
au quatrième trimestre 2020 (couvre-feu, confinement) ont peu affecté
l’activité de l’inspection du travail, comme le montre le graphique ci-après.
Au total, le nombre d’interventions annuel s’est élevé à 234 440,
inférieur à celui constaté en 2019 (295 890) et à l’objectif initial pour 2020
(300 000). La proportion annuelle d’intervention sur place (64 % en 2019)
a logiquement diminué jusqu’à 58 %.
Graphique n° 7 : nombre mensuel d’interventions de l’inspection
du travail en 2020
Source : DGT
II - La réorientation d’une partie des interventions sur les
enjeux induits par la pandémie
A - La prise en compte des enjeux de contrôle liés à la pandémie
L’activité de contrôle de l’inspection du travail est régie par un plan
national d’action qui fixe des priorités nationales, désormais
pluriannuelles. La crise sanitaire a fait apparaître des risques nouveaux qui
ont amené la DGT à le suspendre puis à demander par note du 19 mai 2020
aux Direccte d’élaborer une feuille de route pour accompagner et contrôler
les conditions du déconfinement. Un plan national révisé a été diffusé par
la DGT fin août 2020.
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ANNEXES 149
Pendant le premier confinement, les contrôles ont porté sur des
entreprises actives (supérettes et hypermarchés, boulangeries, boucheries
et autres métiers de bouche, transports en commun, grandes entreprises de
logistique, enseignes de bricolage), puis les priorités ont évolué lors du
déconfinement, avec une attention accordée notamment aux chantiers du
BTP et au respect de la durée maximale du travail.
Sur la période allant de mars à juin 2020, 25 % des interventions ont
concerné le secteur du BTP et 21 % le secteur du commerce et de la
réparation automobile. Au second semestre 2020, les principales questions
ont porté sur le port systématique du masque dans les espaces partagés et
clos, puis sur la généralisation du télétravail.
La DGT chiffre le nombre d’interventions liées directement à la
pandémie (hors contrôle de l’activité partielle) à 32 737 de mars à
mai 2020, dont 70 % en télétravail, 11 % au bureau et 19 % sur site. De
mars à fin décembre 2020, 63 610 interventions ont été réalisées à ce titre,
sur les 234 440 interventions réalisées dans l’année (soit 27 %).
Il existe des disparités entre les régions et les départements, comme
pour l’ensemble des interventions de l’inspection, mais elles sont difficiles
à analyser précisément du fait des problèmes de saisie de données pendant
le premier confinement. En effet, le système d’information Wiki’ T n’a pu
être utilisé par les agents entre le 15 mars et la fin mai, faute de liaisons
informatiques sécurisées suffisantes. Un outil a été mis à disposition à titre
transitoire, mais le rattrapage des saisies n’a pas été intégral.
B - Une abondante production de documents
d’information destinée aux agents de contrôle et aux acteurs
économiques
La DGT s’est attaché à informer sur les règles applicables en
insistant lors du déconfinement du printemps 2020 sur le rôle de
l’inspection du travail dans l’accompagnement des entreprises en vue de la
reprise progressive des activités, et sur la nécessité pour les Direccte de
jouer un rôle actif pour impliquer les partenaires sociaux.
Dans ce but, elle a élaboré de nombreux documents à l’usage des
agents de contrôle (fiches méthodologiques) et des acteurs économiques
(une cinquantaine de « fiches conseils métiers » de 4 à 10 pages expliquant
les mesures de protection contre l’épidémie sur les lieux de travail pour
chaque secteur d’activité).
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150 COUR DES COMPTES
Ces dernières ont été élaborées dans le cadre d’un groupe de travail
piloté par l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation
professionnelle (Intefp), avec diverses collaborations pour les aspects les
plus techniques102. Les Direccte ont également pris à leur niveau des
initiatives pour adapter localement ces outils d’information ou en élaborer
avec les autres administrations et les secteurs professionnels présents dans
la région103.
Ce travail important, réalisé dans des délais courts, a suscité des
appréciations variables : s’il a eu le mérite de préciser les bonnes pratiques,
il a pu aussi être considéré par les chefs d’entreprise comme un carcan au
moment où leur préoccupation était tournée vers la reprise de l’activité. La
succession des protocoles sanitaires et les actualisations régulières des
documents d’information de la DGT ont été difficiles à suivre pour les
petites entreprises, a fortiori dans le contexte de la crise.
C - Les limites du contrôle du respect des protocoles
sanitaires et de la généralisation du télétravail
Les protocoles sanitaires successifs et les fiches conseils métiers ont
suscité des interrogations de la part des entreprises, des salariés et de
certains agents de contrôle quant à leur valeur juridique, d’autant que les
déclarations ministérielles sur l’obligation de porter un masque dans les
lieux clos et partagés étaient très volontaristes.
S’ils ne constituent pas des obligations légales ou règlementaires,
ces documents présentent de fait pour les entreprises une valeur plus
contraignante qu’une simple information sur de bonnes pratiques comme
l’a reconnu le Conseil d’État104 qui a ainsi précisé les contours en droit du
travail de ce qu’il qualifie de « droit souple ». La Haute juridiction a
considéré, s’agissant des protocoles sanitaires, qu’ils constituaient « un
102 Ministères de l’agriculture et de l’économie, Agence nationale de sécurité sanitaire
de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), réseau Assurance maladie
risques professionnels, Institut national de recherche et de sécurité (INRS), Agence
nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact), médecins du travail.
103 Face aux difficultés rencontrées par les agents de contrôle pour faire appliquer les
protocoles sanitaires dans les établissements d’aide à la personne, la Direccte Centre-
Val-de-Loire a pris l’initiative d’élaborer, avec les représentants de ce secteur
d’activité, un guide des règles à appliquer. Ce travail conjoint a permis une meilleure
appropriation par les entreprises contrôlées par la suite.
104 Notamment Conseil d'État, Juge des référés, 29 mai 2020, n° 440 452, en ce qui
concerne les fiches-métier, ou Conseil d'État, Juge des référés, 19 octobre 2020,
n° 444 809, pour les protocoles sanitaires.
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ANNEXES 151
ensemble de recommandations pour la déclinaison matérielle de
l'obligation de sécurité de l'employeur dans le cadre de l'épidémie en
rappelant les obligations qui existent en vertu du code du travail ».
Pour sanctionner les manquements constatés dans les entreprises, les
agents de contrôle ont fondé leurs observations sur ces obligations prévues
de manière très générale à l’article L. 4121-1 et suivants du code du
travail105 et, plus partiellement, par la règlementation sur la prévention des
risques biologiques.
Afin de s’assurer sur le terrain du respect des incitations appuyées
du Gouvernement à la généralisation du télétravail, notamment dans le
protocole du 31 octobre 2020, les agents de contrôle ont utilisé les mêmes
fondements juridiques, aidés en outre par les guides de contrôle établis par
la DGT. Au-delà des circonstances liées à la crise, le développement
probable du télétravail et de moyens de communication tels que les
visioconférences nécessiteront une évolution des méthodes d’intervention
de l’inspection du travail.
Les organisations patronales interrogées dans le cadre de l’enquête
ont souligné le caractère parfois jugé excessif des exigences posées lors des
contrôles. Certaines Direccte se sont toutefois efforcées d’adapter la
sanction à la situation économique de l’entreprise lorsque celle-ci était en
péril (par exemple dans le secteur de l’hôtellerie).
III - L’efficacité de certaines opérations de contrôle d’ampleur
A - La pertinence confirmée des actions collectives dans
le contexte de la crise sanitaire
Outre les contrôles réalisés par chaque agent sur les entreprises
relevant de sa compétence, les bilans transmis par la DGT et les Direccte
font ressortir l’efficacité dans le contexte de la crise sanitaire des « actions
collectives » dont la Cour avait déjà souligné la pertinence dans son
105 L’employeur doit notamment éviter les risques, évaluer ceux qui ne peuvent être
évités, remplacer ce qui est dangereux par ce qui ne l’est pas ou ce qui l’est moins,
planifier l’organisation du travail, prendre des mesures de protection collective en leur
donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle et donner les instructions
appropriées aux travailleurs. La mise en œuvre de ces principes s’effectue en fonction
de l’état des connaissances scientifiques.
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152 COUR DES COMPTES
enquête réalisée en 2019106. Ces actions, conduites de manière coordonnée
par plusieurs unités de contrôle, sont ciblées sur un secteur économique ou
un type d’irrégularité ; elles combinent le plus souvent des actions
d’information des acteurs sur les règles applicables et le contrôle d’un
nombre significatif d’entreprises.
Dans le cadre de la crise, plusieurs actions d’ampleur ont été pilotées
au plan national par le Groupe national de veille, d'appui et de contrôle
(GNVAC) rattaché à la DGT et conduites sur le terrain par les agents de
contrôle de plusieurs régions. Elles ont concerné notamment de grandes
entreprises de logistique, des chaînes de supermarchés ou une boulangerie
industrielle (cf. encadré).
Une action de contrôle d’envergure nationale portant sur plusieurs
implantations d’une boulangerie industrielle
En avril 2020, des conditions de travail préoccupantes des salariés
d’un groupe de boulangerie industrielle comprenant de nombreux sites de
fabrication et de vente au détail ont été signalées par une inspectrice du
travail, alertée par des représentants du personnel : appel à tout le personnel
des points de vente à reprendre son poste pendant le confinement strict et
sans mesures de protection ; absence de fourniture de gel ; impossibilité de
respecter la distance entre les salariés et entre les clients ; absence de toute
gestion des flux ; absence de barrières matérielles de type plexiglas ;
exiguïté des lieux ; etc.
Une action coordonnée d’envergure nationale a été mise en place par
la DGT mobilisant certains de ses services nationaux et douze Direccte. Une
première campagne de contrôle, menée entre la mi-avril et le début du mois
de mai 2020, a donné lieu à une cinquantaine d’interventions au sein de
boulangeries qui ont confirmé le caractère généralisé des faits constatés.
Une seconde campagne de contrôle a été menée pour vérifier sur les sites
l’effectivité des mesures auxquelles le groupe s’était engagé, conduisant au
constat d’une très sensible amélioration dans la grande majorité des sites
contrôlés. De la mi-avril à la fin juin 2020, environ 120 contrôles ont été
menés, donnant lieu à 29 mises en demeure et 2 procédures de référés.
À la demande de la ministre du travail, en août 2020, la DGT a aussi
assuré le suivi des clusters en entreprise à partir de remontées
d’informations des Direccte au fil de l’eau.
106Cour des comptes, Le bilan de la transformation de l’inspection du travail,
Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2020.
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ANNEXES 153
Une action groupée de contrôle des abattoirs, un exemple de suivi
et de contrôle des clusters en entreprise
Les situations de suspicion de « cluster » et de clusters avérés,
portées à la connaissance de l’inspection du travail ont principalement
concerné les secteurs agricole et agroalimentaire, en particulier les abattoirs
et ateliers de découpe de viande, après des alertes en mai 2020 par plusieurs
Direccte (Pays de la Loire, Bretagne, Centre-Val-de-Loire).
L’inspection a réalisé 165 contrôles d’abattoirs sur la période de mai
à août 2020 qui ont donné lieu le plus souvent à des lettres d’observations
sur le rappel des règles spécifiques en matière de covid-19, le respect des
distanciations physiques, l’aménagement des flux de circulation au sein des
locaux sociaux, en s’appuyant sur ses corps spécialisés (ingénieurs de
prévention et médecins inspecteurs du travail).
Ces actions ont été l’occasion pour le ministère du travail (DGT,
Direccte) d’établir des liens plus étroits avec d’autres administrations. Elles
ont parfois trouvé un prolongement sous la forme d’actions au titre de la
résorption de la précarité, notamment dans les abattoirs qui avaient un taux
d’emploi de salariés en contrat précaire très élevé (cas d’un contrôle réalisé
en Bretagne qui a conduit à l’embauche de 220 intérimaires en contrat de
travail à durée indéterminée).
Au 11 décembre 2020, sur 3 405 clusters professionnels recensés
relevant du suivi de la DGT, 637 (19 %) avaient fait l’objet d’une
intervention de l’inspection du travail, donnant lieu à 580 suites.
B - L’efficacité du recours à la procédure de mise en
demeure pour obtenir la fin des manquements
Outre les suites les plus courantes (37 551 recensées par la DGT au
30 novembre 2020) aux contrôles que sont les lettres d’observation pour
les situations les moins graves, les contrôles liés à l’épidémie de covid-19
ont conduit à recourir davantage qu’en période normale à la procédure de
la mise en demeure du Direccte107 et au référé judiciaire108.
107 Prévue à l’article L. 4721-1 1° du code du travail, elle permet à l’administration
d’obtenir une régularisation rapide d’une situation dangereuse constatée, notamment en
cas de manquements de l’employeur aux principes généraux de prévention et à
l’évaluation des risques professionnelle.
108 Prévu à l’article L. 4732-1 du code du travail, il s’agit d’un pouvoir propre de
l’inspecteur du travail lui permettant de saisir le juge judiciaire statuant en référé pour
voir ordonner toutes mesures propres à faire cesser le risque, lorsqu'il constate un risque
sérieux d'atteinte à l'intégrité physique d'un travailleur.
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154 COUR DES COMPTES
De mars à décembre 2020, 395 décisions de mise en demeure (463
au 9 avril 2021, dont 72 portant sur le télétravail) ont été notifiées (contre
une soixantaine en moyenne les années précédentes), principalement pour
manquements aux principes généraux de prévention (situations
dangereuses ; absence ou insuffisance de mesures barrière) et à
l’évaluation des risques professionnels. Les principaux secteurs d’activité
concernés ont été les grandes et moyennes surfaces, le commerce de détail,
le secteur de la logistique, le BTP, l’industrie, les abattoirs et le secteur des
transports.
La DGT estime que plus de 93 % des mises en demeure ont permis
des avancées significatives en matière de prévention du risque de covid-19
et dans des délais rapides, puisque le délai d’exécution moyen fixé est
d’environ 6 jours. Des contre-visites étaient organisées pour s’assurer de
l’effectivité des mesures prises. Une limite a toutefois été soulignée par des
Direccte : en cas de non-respect des préconisations, la mise en demeure ne
peut donner lieu à une sanction administrative mais à une sanction pénale,
non adaptée à l’urgence en période d’épidémie.
La procédure du référé a été beaucoup moins utilisée. Sur les
quatorze référés engagés depuis le début de la crise sanitaire, seuls sept ont
donné lieu à des condamnations par les tribunaux des employeurs à
répondre en tout ou partie aux demandes formées par les inspecteurs du
travail qui les ont initiées.
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ANNEXES 155
Annexe n° 4 : mesures inscrites dans le Plan
de relance et dans la loi de finances initiale
pour 2021
Le tableau suivant a été établi à partir du projet annuel de
performance 2021 de la mission Plan de relance. Les montants en
autorisations d’engagements et en crédits de paiement donnés pour chaque
mesure sont parfois imprécis, de sorte que le total pour l’action « jeunes »
ne peut pas être totalement reconstitué.
Tableau n° 16 : axes du Plan de relance et mesures au titre
des actions 1 à 4 dans le PLF 2021 (en Md€)
Plan de Montants Montant
Axes du
relance (volet Montant par mesure par action
plan Mesures du PLF
cohésion) et actions pour la durée du
de relance et adu 2020
du programme 364 plan AE CP AE CP
PLF 2020
du PLF 2020
Activité Activité partielle 4,4 4,4
partielle de longue
Sauvegarde
7,6 durée et formation 4,966 4,966
de l'emploi FNE-Formation 0,566 0,588
des salariés en
activité partielle
Prime
exceptionnelle à 0,057 0,801
l'apprentissage
Prime
exceptionnelle aux
contrats de 0,056 0,64
professionnalisation
Emplois francs
Axe "Aide plus jeunes 0,008 0,004
en apprentissage et Volontariat
2,7 en contrat de territorial en entreprise
professionnalisation, 0,002 0,002
Jeunes "vert" 3,466 4,179
service civique"
Service civique 0,363 0,363
Emplois Fonjep 0,007 0,007
Accompagnement
des associations sportives 0,011 0,001
locales
Sesame 0,006 0,006
Aide à
Axe "Prime l'embauche des jeunes de
1,1 0,1 0,9
à l'embauche" moins de 26ans
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156 COUR DES COMPTES
Plan de Montants Montant
Axes du
relance (volet Montant par mesure par action
plan Mesures du PLF
cohésion) et actions pour la durée du
de relance et adu 2020
du programme 364 plan AE CP AE CP
PLF 2020
du PLF 2020
Contrats initiative
emploi (CIE) 0,211 0,172
Parcours emploi
compétences (PEC) pour 0,416 0,24
les jeunes
Insertion par
l'activité économique 0,047 0,047
(IAE) pour les jeunes
Aide à la création
d'entreprises pour les 0,025 0,025
Axe jeunes
"Accompagnement Soutien aux
1,3
renforcé et missions locales 0,1 0,1
personnalisé"
Allocation
PACEA 0,022 0,022
Allocation
Garantie jeunes 0,211 0,095
Accompagnement
des jeunes diplomés vers 0,003 0,003
l'emploi par l'APEC
Accompagnement
intensif jeunes (AIJ) par 0,069 0,069
Pôle emplo
Axe Revitalisation des
0,05 "Internats internats d'excellence 0,5 0,2
d'excellence"
Formations de la
santé et du soin ND ND
Parcours
personnalisés pour les
jeunes de 16 à 18ans dans 0,21 0,123
le cadre de l'obligation de
formation
Plan
d'investissement dans les
Axe 0,7 0,193
compétences (PIC) pour
1,6 "Formation sur les
les jeunes
métiers d'avenir"
Revalorisation de
la rémunération des jeunes
stagiaires de la formation 0,085 0,85
profesionnelle
Cordées de la
réussite 0,005 0,005
Poursuite d'études
pour les néo-bacheliers 0,039 0,039
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ANNEXES 157
Plan de Montants Montant
Axes du
relance (volet Montant par mesure par action
plan Mesures du PLF
cohésion) et actions pour la durée du
de relance et adu 2020
du programme 364 plan AE CP AE CP
PLF 2020
du PLF 2020
Soutein à la
création d'emplois dans le 0,02 0,02
sport
Renforcement de
la garantie prêts étudiants 0,016 0,016
Création de
places de formation dans 0,06 0,06
l'enseignement supérieur
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158 COUR DES COMPTES
Aide à
l'embauche des 0,085 0,078
travailleurs handicapés
Handicap 0,1 Handicap Aide à 0,1 0,093
l'accompagnement des 0,015 0,008
travailleurs handicapés
Dotation
complémentaire
allouée aux
associations 0,1 0,1
"Transition pro"
Axe (Atpro)
"GPEC nationale, Promotion de
accompagnement l'alternance (Pro A) 0,27 0,108
0,9 des Abondement
reconversions, au compte personnelle
Formation transformation de de formation (CPF)
0,023 0,023 1,478 1,314
professionnelle la formation" des métiers
stratégiques
Revalorisation
de la rémunération des 0,106 0,106
adultes en formation
France
Axe 0,75 0,75
compétences
"France
1
compétence et Pôle emploi
Pôle emploi" 0,25 0,25
TOTAL ACTIONS 1
16,35 10,03 10,574 10,03 10,574
A4
TOTAL COHESION 36 11,997 11,41 11,997 11,41
TOTAL PLAN DE
100 36,359 21,982 36,359 21,992
RELANCE/PLF 2021
Source : Cour des comptes
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ANNEXES 159
Tableau n° 17 : mission Plan de relance : mesures gérées
par la délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle (en €)
Crédits ouverts en
Crédits ouverts en LFI 2021 (programme 364) LFI 2021
AE CP
Activité partielle 4 400 000 000 4 400 000 000
FNE-Formation 588 000 000 588 000 000
Prime exceptionnelle à l'apprentissage 57 163 302 801 315 133
Prime exceptionnelle aux contrats de professionnalisation 56 000 000 640 000 000
Emplois francs plus jeunes 8 097 410 3 770 418
Volontariat territorial en entreprise "vert" 2 000 000 2 000 000
Aide à l'embauche des jeunes de moins de 26ans 100 000 000 900 000 000
Contrats initiative emploi (CIE) pour les jeunes 211 004 615 171 972 456
Parcours emploi compétences (PEC) pour les jeunes 416 300 569 239 578 360
Insertion par l'activité économique (IAE) pour les jeunes 47 000 000 47 000 000
Aide à la création d'entreprises pour les jeunes CAP'Jeunes 25 000 000 25 000 000
Création d'entreprises 15 000 000 15 000 000
Soutien aux missions locales 100 000 000 100 000 000
Allocation PAC EA 22 000 000 22 000 000
Allocation Garantie jeunes 211 000 000 95 000 000
Accompagnement des jeunes diplomés vers l'emploi par l'APEC 3 000 000 3 000 000
Accompagnement intensif jeunes (AIJ) par Pôle emploi 69 000 000 69 000 000
Parcours personnalisés pour les jeunes de 16 à 18ans dans le cadre
210 000 000 122 500 000
de l'obligation de formation
Plan d'investissement dans les compétences (PIC) pour les jeunes 700 000 000 175 000 000
PIC-Cléa numérique 17 500 000
Revalorisation de la rémunération des jeunes stagiaires de la
85 000 000 85 000 000
formation professionnelle
Aide à l'embauche des travailleurs handicapés 85 000 00 78 427 310
Source : Cour des comptes
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160 COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 : les mesures de renforcement
de la formation professionnelle des salariés
depuis l’été 2020
Parmi les mesures prises dans le cadre du Plan de relance annoncé
par le Premier ministre le 3 septembre 2020 puis dans les mois suivants
figurent des moyens supplémentaires en faveur de la formation
professionnelle des salariés, la priorité ayant été donnée au cours des
dernières années à la formation des demandeurs d’emploi et des jeunes
avec le Plan d’investissement dans les compétences.
I - Le renforcement de dispositifs peu utilisés avant la crise dans
le cadre du Plan de relance
Le Plan de relance comporte 900 M€ de crédits supplémentaires en
faveur de la reconversion des salariés. La mission Plan de relance du
budget 2021 de l’État ouvre 499 M€ d’autorisations d’engagements, dont
270 M€ consacrés au dispositif de promotion de l’alternance (Pro-A),
100 M€ en faveur du compte personnel de formation (CPF) « de
transition » et 25 M€ pour le renforcement du CPF sur des métiers
stratégiques.
Il s’appuie principalement sur des dispositifs récents et peu utilisés
avant la crise. C’est le cas du dispositif Pro-A qui remplace les « périodes
de professionnalisation » jugées insuffisamment ciblées. Il permet de
favoriser l’évolution ou la promotion professionnelle et le maintien dans
l’emploi des salariés les moins qualifiés au regard de l’évolution des
technologies ou de l’organisation du travail.
Outre une situation économique plutôt favorable avant la crise, le
recours limité à ce dispositif s’expliquait par la nécessité de définir les
certifications éligibles dans un accord de branche étendu. Or, en
octobre 2020, seuls 13 accords avaient été conclus et étendus par l’État,
dont la moitié fin août 2020. Autre limite, les certifications éligibles ne
pouvaient pas atteindre le grade de la licence (baccalauréat +3).
Ces annonces ont eu pour effet d’accélérer le rythme d’examen des
accords de branche par le ministère du travail puisqu’on en comptait 85
mi- avril, dont 67 étendus, les autres étant en cours d’examen. Même si de
nombreuses branches n’ont pas conclu d’accords à ce jour, ce dispositif
paraît enfin susceptible de connaître un essor.
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ANNEXES 161
Le Plan de relance s’appuie aussi, quoique dans une moindre
mesure, sur le compte personnel de formation (CPF) « de transition » ou
« projet de transition professionnelle » (PTP), qui a pris la suite des congés
individuels de formation (CIF). Il permet à tout salarié de mobiliser, en
complément des droits inscrits sur son CPF, des financements
complémentaires pour prendre en charge une action de formation
certifiante destinée à lui permettre de changer de métier ou de profession
dans le cadre d’un projet de transition professionnelle.
Là encore, les résultats enregistrés en 2019, première année de mise
en œuvre, sont assez modestes : 18 199 demandes retenues en 2019 pour
35 540 déposées. La dotation de 100 M€ prévue au budget 2021
correspond à seulement 5 000 dossiers. Le ministère du travail prévoit un
suivi mensuel et une évaluation avec France compétences au début du
second semestre 2021.
II - Un dispositif innovant de reconversion professionnelle
collective conçu avec les partenaires sociaux
Postérieurement aux annonces relatives au Plan de relance, le
26 octobre 2020, la ministre du travail a annoncé un nouveau dispositif de
formation en vue de la reconversion professionnelle des salariés appelé
« transitions professionnelles collectives » ou « Transco ». La mesure a été
largement inspirée par les partenaires sociaux qui ont transmis une
proposition de cadre de mise en œuvre opérationnelle signée par
l’ensemble des organisations syndicales et patronales. Ceux-ci ont
reconnu, dans le cadre de l’enquête, la qualité de la collaboration avec le
ministère sur ce projet.
Ce dispositif vient combler une lacune : alors que le dispositif de la
Pro-A se limite aux évolutions professionnelles au sein de la même
branche, les transitions collectives tentent d’aider, principalement au sein
d’un bassin d’emploi, les salariés d’entreprises et de secteurs en difficulté,
susceptibles d’être licenciés, à s’orienter vers d’autres secteurs plus
porteurs, si possible localement.
Le Gouvernement mobilise 500 M€ sur deux ans pour ce dispositif,
même si, à ce stade, le rythme de consommation des crédits est incertain.
Faute de support budgétaire spécifique, son financement a été imputé en
2021 sur les crédits du FNE-Formation, qui n’étaient pas prévus à cet effet
dans le projet de loi de finances initiale pour 2021. Ce choix est toutefois
cohérent dans la mesure où le FNE-Formation était jusqu’à la crise un outil
au service des mutations économiques.
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162 COUR DES COMPTES
Le dispositif des transitions professionnelles collectives
Il porte essentiellement sur les métiers dits « d'avenir » soutenus par le
Plan de relance (métiers du numérique, métiers verts, etc.), identifiés comme
en tension ou susceptibles de rencontrer des difficultés à deux ou trois ans
dans les territoires. L’État finance tout ou partie du projet de reconversion en
fonction de la taille de l’entreprise. La rémunération et les coûts de formation
des salariés sont pris en charge à hauteur de 40 % pour les entreprises de plus
de 1 000 salariés, 75 % pour les entreprises de 300 jusqu’à 1 000 salariés,
tandis que pour les petites et moyennes entreprises ou les TPE, l’État prend
en charge 100 % de la rémunération et des coûts de formation.
De nombreux acteurs sont impliqués : les Direccte (devenues
Dreets) ; les comités régionaux de l’emploi, de l’orientation et de la
formation professionnelle (Crefop), chargés de valider la définition des
métiers en tension et des métiers cibles sur les territoires ; les associations
Transitions Pro chargées de la sélection et du financement des dossiers ; les
opérateurs du conseil en évolution professionnelle (CEP), chargés de
l’accompagnement des salariés ; les Opco qui apportent un appui aux
entreprises pour la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et
l’ingénierie de projet ; les plateformes territoriales chargées de la mise en
relation des entreprises candidates.
Les premières phases de la mise en œuvre des transitions collectives
ont été engagées au 1er trimestre 2021 : mise en place des crédits à l’échelon
déconcentré, définition au niveau régional des listes de métiers en tension
ou porteurs, sélection des premiers territoires pilotes et des plateformes (de
statuts divers) chargées de mettre en relation les salariés et les entreprises.
Le premier appel à manifestation d’intérêt lancé fin 2020 par le
ministère du travail a connu un certain succès puisque, fin janvier 2021,
98 projets avait été reçus par l’État, dont une moitié ciblée sur les
« territoires d’industrie »109. Le dispositif doit être généralisé à l’issue
d’une période d’expérimentation dans les territoires sélectionnés.
Mi-avril, seuls quelques dizaines de projets de reconversion étaient
recensés par le ministère du travail. L’un d’entre eux, rendu public, porte
sur la reconversion d’agents de service de l’entreprise Derichebourg en
aides-soignantes qui seraient recrutées après un parcours de formation de
14 mois par l’entreprise Korian. La maturité de ce projet tient au fait qu’il
a été conçu conjointement par les deux entreprises.
109 Intercommunalités ou groupes d’intercommunalités situés dans les campagnes, les
espaces périurbains, les villes petites et moyennes et présentant une forte identité et un
savoir-faire industriel.
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ANNEXES 163
Ce schéma favorable ne doit pas masquer certains obstacles
possibles à la réussite des transitions collectives. La multiplication des
acteurs et instances de pilotage est susceptible de rendre plus complexe la
gestion des transitions collectives. De plus, l’obligation pour les entreprises
intéressées par le dispositif de conclure au préalable un accord de gestion
des emplois et des parcours professionnels (GEPP) peut constituer un
obstacle. L’élaboration d’un modèle d’accord-type de GEPP afin d’outiller
les petites structures constitue à cet égard une bonne initiative.
Enfin, le volontarisme manifesté par le Gouvernement dans la
promotion des transitions collectives, notamment le souhait que les
entreprises s’en saisissent rapidement, est susceptible de se heurter, au
moins en 2021, au manque de visibilité de ces dernières sur l’évolution de
leur activité.
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164 COUR DES COMPTES
Annexe n° 6 : les axes et les principales mesures
du plan « ♯ 1 jeune 1 solution »
Faciliter l’entrée dans la vie professionnelle
- Une compensation de charge de 4 000 € pour tout jeune recruté entre
août 2020 et janvier 2021 : 450 000 contrats prévus en 2020 ;
- Une aide exceptionnelle de 5 000 € pour recruter un alternant de moins
de 18 ans (en contrat d’apprentissage ou de professionnalisation) ou
de 8 000 € pour recruter un alternant de plus de 18 ans :
230 000 contrats d’apprentissages prévus et 100 000 contrats de
professionnalisation en 2020 (avec cette prime) ;
- 100 000 missions de service civique supplémentaires pour permettre
à des jeunes de s’engager dans des associations : 20 000 missions
supplémentaires d’une durée moyenne de 8 mois en 2020 et
80 000 supplémentaires en 2021 ;
- 2 000 emplois Fonjep en appui des associations pour se développer et
se consolider ;
- 1 000 jeunes seront recrutés dans des TPE et PME sur des métiers
centrés autour de la transformation écologique des modèles
économiques ;
- 2 500 jeunes seront orientés vers des emplois dans le monde du sport
dans le cadre de l’action de l’Agence nationale du sport.
Orienter et former 200 000 jeunes vers les secteurs et les métiers
d’avenir
- 100 000 nouvelles formations qualifiantes ou pré-qualifiantes seront
proposées aux jeunes sans qualification ou en échec dans
l’enseignement supérieur ;
- 16 000 formations dans le secteur du soin pour doubler les capacités
de formation des aides-soignants, des infirmières et des auxiliaires de
vie dans les cinq prochaines années ;
- 35 000 formations numériques pour les jeunes non-qualifiés en 2020
et 2021 ;
- Des parcours individualisés pour 35 000 décrocheurs entre 16 et
18 ans d’ici fin 2021 ;
- 26 500 places supplémentaires pour poursuivre des formations en
études supérieures, en CAP et BTS à la rentrée 2020 ;
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ANNEXES 165
- Doublement du nombre d’élèves bénéficiaires des cordées de la
réussite et des parcours d’excellence.
Accompagner des jeunes éloignés de l’emploi en construisant
300 000 parcours d’insertion sur mesure
- 120 000 dispositifs supplémentaires d’insertion dans l’emploi :
Parcours emploi compétences (PEC) et Contrats initiative emploi
(CIE) : soit 80 000 PEC au lieu de 20 000 en 2021 et 10 000 CIE
en 2020 + 50 000 en 2021 ;
- Augmentation de 50 % des places en Garantie jeunes pour atteindre
150 000 possibilités d’accompagnement : 150 000 prévues en 2021
pour 100 000 initialement prévues ;
- 80 000 Parcours contractualisés d’accompagnement vers l’emploi et
l’autonomie (Pacea) supplémentaires : 420 000 au lieu de
340 000 prévus en 2021 ;
- Doublement de l’Accompagnement Intensif Jeunes (AIJ) mis en place
au sein de Pôle emploi : 70 000 en 2020 et 140 000 en 2021 ;
- 3 000 places supplémentaires dans le dispositif SESAME :
accompagnement sur mesure vers les métiers du sport et de
l’animation.
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166 COUR DES COMPTES
Annexe n° 7 : l’évaluation de la non-conformité,
de l’erreur et de la fraude à l’activité partielle.
L’ampleur des sommes en jeu dans les paiements au titre de
l’activité partielle, la présence avérée de cas de fraude organisée, et la
médiatisation de certains abus, rendent souhaitable la conduite d’un
exercice permettant d’estimer le montant vraisemblable de la fraude. Cette
exigence démocratique se heurte cependant à un certain nombre
d’obstacles qui, s’ils ne sont pas insurmontables, doivent être correctement
appréhendés.
La conduite de contrôles sur un certain nombre de dossiers permet
d’identifier un pourcentage de cas problématiques. Tout l’enjeu est
d’évaluer dans quelle mesure il est possible d’extrapoler à l’ensemble de la
population de bénéficiaires les taux de d’anomalies identifiés sur une partie
d’entre eux.
En premier lieu, ce qui pourra éventuellement être extrapolé
n’est pas un nombre de fraudes en tant que telles, mais plutôt un
nombre de trop-versés.
Au sens du langage courant, en effet, les situations de trop-perçu
relèvent soit de l’erreur, si elles ne sont pas intentionnelles, soit de la
fraude, si elles le sont. Mais cette distinction par l’intentionnalité est en
pratique peu opérationnelle. D’une part, car seule une procédure judiciaire
peut établir une fraude110 : ainsi, les dossiers transmis au Parquet par l’ASP
et les Dreets ne mentionnent qu’une « suspicion de fraude ». D’autre part,
parce que le droit à l’erreur est applicable : si une situation de trop versé lié
par exemple à une surestimation des effectifs et des salaires est identifiée,
l’entreprise concernée peut accepter de reverser les sommes
correspondantes, ou refuser, et entrer ainsi en contentieux. Dans le premier
cas, le dossier ne sera pas considéré comme une fraude, quand bien même
l’entreprise aurait intentionnellement majoré les paramètres de calcul de
l’indemnité111 ; dans le second, il faudra, de nouveau, attendre que le
dossier prenne, le cas échéant, une tournure judiciaire pour que la fraude
soit caractérisée.
110 Un cas particulier est celui du travail illégal, qui est présent dans le schéma de cumul
de l’activité partielle avec le télétravail, et qui peut être constaté par procès-verbal de
l’inspection du travail, mais ces cas ont été très minoritaires.
111 Sauf cas d’exagération manifeste, massive, pour lequel le dossier sera transmis
d’emblée au Parquet sans tentative d’obtenir un reversement amiable, la procédure étant
laissée à l’appréciation qualitative des services.
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ANNEXES 167
En second lieu, la notion de trop-versé implique un
décaissement ; les tentatives de fraude évitées ne peuvent être
extrapolées.
Si les contrôles a priori ont été allégés pendant la période critique,
ils ont été en partie maintenus et ils ont permis de déjouer ex-ante des
tentatives de fraude (ou tout au moins de comportements laissant suspecter
une fraude), notamment en matière d’usurpation d’identité ou de création
de sociétés fantômes. Les montants demandés ont été invalidés ou bloqués
avant versement. Dans ce cas, l’on peut évoquer à leur sujet un montant de
« tentatives de fraude », mais, de manière évidente, pas un « montant de
trop-versé ».
Pour partie, ces blocages ont été rendus possibles en écartant
systématiquement tous les dossiers comportant des coordonnées bancaires
ou des adresses mails suspectes. Aucune extrapolation n’est possible dans
ce cas, puisqu’il n’y a pas un « échantillon » dont le comportement pourrait
être extrapolé à une « population complète ».
Un facteur de complexité supplémentaire tient au fait que, pour un
même dossier, une suspicion de fraude relative à des montants déjà versés
a pu permettre de bloquer les paiements demandés par la suite au titre de
paiements ultérieurs112.
L’extrapolation est possible si les dossiers contrôlés ont été
sélectionnés par tirage aléatoire, ou selon une méthode de cotation
uniforme, mais est plus complexe dans le second cas.
Lorsqu’un contrôle sur échantillon est réalisé sur la base d’un tirage
aléatoire, l’extrapolation est élémentaire pour peu que l’échantillon soit
suffisamment vaste et représentatif. Si un nombre suffisant de dossiers
représentatifs en termes de montant et de géographie, sur un nombre total
de dossiers totalisant 25 Md€, ont été contrôlés au hasard, et qu’un trop
perçu est identifié dans 3 % des cas, à hauteur de la moitié de la somme en
moyenne, alors on peut estimer que le trop-perçu pour l’ensemble de la
population est de 25 x 3 % x 0,5 = 325 M€.
Lorsque le ciblage a été effectué par un scoring, une
extrapolation sera possible à condition de disposer d’un échantillon
représentatif de contrôles pour chaque niveau de score.
112 Un même dossier peut donc donner lieu à un montant de trop-versé et à un montant
de fraude suspectée évitée. Si le premier est susceptible d’une extrapolation, le second
ne l’est pas.
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168 COUR DES COMPTES
À la Direccte Île-de-France, les dossiers ont été cotés de 1 à 13 par
application de huit critères portant sur la date de création récente, le niveau
de salaire élevé, l’effectif indemnisé supérieur à celui déclaré par ailleurs à
l’Urssaf, etc. La Direccte a pu établir que, pour les dossiers cotés 3 (6,2 %
des dossiers), parmi ceux qui ont été contrôlés, un trop-perçu était bien
constaté dans 45 % des cas, et pour les dossiers cotés 4 et plus (0,8 % des
dossiers), dans 51 % des cas. De même, à l’ASP, où une cotation a été
effectuée sur la base d’autres indices, pour les 3 000 dossiers de score le
plus élevé, qui sont les seuls à avoir été contrôlés, la probabilité de
trop- perçu s’avère proche de 40 % des cas.
Dans les exemples ci-dessus, le résultat d’un dossier non conforme
sur deux ne peut évidemment pas être extrapolé à toute la population.
Certes, il est possible de supposer que, parmi les dossiers cotés 4 et + de la
Direccte Île-de-France qui n’ont pas été contrôlés (environ la moitié d’entre
eux), serait constaté un taux de trop perçu similaire à ceux qui ont été
contrôlés. Mais, par construction, comme aucun dossier de cotation
plus faible n’a été contrôlé, il est impossible d’estimer la proportion de
trop-perçus parmi ceux-ci et d’extrapoler pour cette catégorie. Par
exemple, parmi les dossiers cotés 2 à la Direccte Île-de-France, qui
représentent une part importante du total, il est vraisemblable que certains
impliquent un trop-perçu, mais on ne dispose d’aucune référence pour
évaluer dans quelle proportion. Il en va de même pour ce qui concerne le
plan de contrôle de l’ASP, où la prévalence des trop-perçus dans les autres
dossiers que les 3 000 dossiers de score le plus élevé est inconnue.
Ainsi, pour pouvoir estimer les trop perçus, le plan de contrôle
doit donc prévoir, non seulement de cibler principalement les dossiers
de score élevé, mais aussi de réaliser à chaque niveau de score le
nombre minimal de contrôles statistiquement nécessaire113.
Au cas d’espèce, les résultats obtenus dans la Direccte Île-de-France
ne pourraient donc être extrapolés sans compléter au préalable le plan de
contrôle. De plus, ils ne pourraient pas être étendus à toute la France, car
rien ne permet d’affirmer que la prévalence des erreurs, abus ou fraudes est
uniforme sur le territoire. Si le plan de contrôle de l’ASP échappe à cette
dernière restriction car il a été uniformément déployé sur la France entière,
il devrait aussi être complété de contrôles sur un échantillon de dossiers de
score plus faible pour qu’une extrapolation soit possible.
113 Sous certaines hypothèses, si une décroissance régulière est observée entre le niveau
de scoring et la probabilité effective d’un trop-perçu à mesure que le scoring décroît, il
peut aussi être envisagé de prolonger la courbe obtenue aux niveaux de scoring encore
inférieurs, sans nécessairement réaliser des contrôles à ces niveaux de scoring.
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ANNEXES 169
Si, comme dans la plupart des Direccte, les dossiers à contrôler ont
été choisis selon une méthode qualitative, par croisement ou addition de
critères de sélection (par exemple, en prenant une certaine proportion de
dossiers de gros montant ; une certaine proportion de dossiers avec des
niveaux de salaires élevés, etc.), mais sans réaliser de véritable cotation, ils
ne permettront pas la création de groupes homogènes par niveau de risque.
Dès lors, même si des contrôles complémentaires sont réalisés sur des
dossiers peu risqués, il ne sera pas possible d’extrapoler les résultats,
puisque la population de dossiers n’aura pas été subdivisée en
compartiments homogènes.
Même si la représentativité des échantillons contrôlés
permettait l’extrapolation, le résultat demeurerait à manier avec
précaution
Certes, les tests menés ne sont pas identiques et ciblent des types
d’erreurs ou de fraudes en partie différents ; ils peuvent néanmoins se
recouper. Ainsi, les estimations de taux de trop-perçus issus des contrôles
de l’ASP et ceux des Direccte ne pourraient seulement s’additionner, mais
un retraitement des doublons devrait être effectué.
D’autre part, par construction, ne seraient extrapolés que les
résultats des tests qui ont été mis en œuvre. Or, le rapport a montré que
ces tests ont été relativement frustes et n’ont pas mobilisé toute une série
de données correspondant à des risques ciblés : par exemple, celui d’une
mauvaise déclaration du taux de prise en charge (60 % ou 70 %), le risque
associé à la non-prise en compte des jours de congé, celui de l’absence de
concordance des données bancaires avec Ficoba pour lequel l’accès n’a été
ouvert que tardivement, etc.
Pour pouvoir se présenter comme une estimation fiable des
trop-perçus, les extrapolations devraient reposer sur des tests qui
couvrent toutes les causes de trop-perçu possibles, ce qui n’a pas été le
cas jusqu’ici.
Enfin, à l’ASP comme dans les Direccte, les dossiers à contrôler ont
été identifiés par scoring à une certaine date. Une éventuelle extrapolation
ne peut être valable que pour les dossiers parvenus avant cette date : en
effet, les comportements en matière d’erreur et de fraude ont évolué au
cours du temps et on ne peut pas postuler que le nombre de dossiers en
anomalie au regard d’une certaine batterie de tests sur une certaine période
peut être étendu à la période suivante.
Il apparaît que pour pouvoir extrapoler un niveau de non-
conformité sur la base d’échantillons ciblés, un grand nombre de
conditions doivent être réunies, telles qu’elles doivent être prises en
compte dès la conception de la méthode.
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Réponses des administrations
et organismes concernés
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Sommaire
Réponse du Premier ministre .................................................................. 175
Réponse du président-directeur général de l’Agence de services
et de paiement (ASP) .............................................................................. 185
Réponse du directeur général de Pôle emploi ......................................... 186
Réponse du président de l’Union interprofessionnelle pour l’emploi
dans l’industrie et le commerce (Unédic) ............................................... 190
Réponse du directeur général de l’Agence centrale des organismes
de sécurité sociale (Acoss) ...................................................................... 191
Destinataires n’ayant pas d’observation
Monsieur le président de l’Union nationale des missions locales
(UNML)
Monsieur le directeur général de la Caisse centrale de la mutualité sociale
agricole (CCMSA)
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RÉPONSE DU PREMIER MINISTRE
Je tiens, au préalable, à remercier la Cour qui met en exergue, la
réactivité et la mobilisation des services du ministère du travail chargé
d’élaborer et de déployer les mesures d’urgence, tout en assurant la
continuité de l’action de l’État.
En effet, l’intervention de l’État a été centrée sur quelques mesures
fortes, tout particulièrement l’activité partielle pour sécuriser les
entreprises et les salariés à hauteur de 34 Md€ en 2020. L’ensemble des
acteurs, tant publics que privés ont fait preuve d’une mobilisation
exceptionnelle dans un contexte de travail à distance inédit.
Si la Cour mentionne « la profusion de mesures mobilisées par le
Gouvernement avec un risque d’éparpillement », il me semble important
de rappeler que des solutions immédiates étaient indispensables pour
soutenir l’activité économique mais que ces solutions doivent se combiner
avec des mesures structurantes de court et moyen terme.
Ainsi, dans une période de transition, les entreprises ont besoin de
visibilité pour préparer la reprise d’activité et se projeter avec un rythme
de reprise différencié selon les secteurs, en mobilisant notamment l’activité
partielle de longue durée (APLD) pour préserver leurs emplois.
Environ 750 000 jeunes arrivent chaque année sur le marché du
travail. Un plan sans précédent, #1 Jeune 1 Solution, a été porté dès
juillet 2020 par le Gouvernement afin de financer des mesures à la fois
structurelles et conjoncturelles et ainsi lutter contre cette crise multiforme
en apportant des solutions à tous les jeunes.
Doté de près de 9 milliards d’euros, ce plan multidimensionnel
permet d’activer l’ensemble des leviers facilitant l’entrée des jeunes dans
la vie professionnelle notamment en construisant pour les plus éloignés de
l’emploi des parcours d’insertion sur mesure, de les orienter et les former
vers les secteurs et métiers d’avenir.
L’enjeu est bien de répondre à la diversité des besoins des jeunes et
de « ne laisser aucun jeune sur le bord du chemin ». Ainsi, complétant les
moyens déjà disponibles pour l’accompagnement des jeunes, le plan
" #1 jeune 1 solution" a été construit autour des objectifs suivants :
● faciliter l’entrée dans la vie professionnelle ;
● orienter et former 200 000 jeunes vers les secteurs et métiers d’avenir ;
● accompagner 300 000 jeunes éloignés de l’emploi en construisant
des parcours d’insertion sur mesure.
En matière d’aides à l’embauche, et notamment l’aide à l’embauche
des jeunes (AEJ), la Cour indique une montée en charge au premier
trimestre 2021, mais seulement 30 % d’AEJ validées en janvier, et 7 %
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176 COUR DES COMPTES
payées. L’aide à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans initialement
prévue pour les embauches jusqu’au 31 janvier a été prolongée une
première fois jusqu’au 31 mars, puis une seconde fois jusqu’au 31 mai avec
une baisse du salaire éligible à 1,6 SMIC.
S’agissant de l’aide à l’embauche des travailleurs handicapés –
aide à la mobilisation des employeurs des travailleurs handicapés
(AMEETH), si la parution du décret le 6 octobre 2020 a nécessité une
entrée en vigueur rétroactive au 1er septembre, le décret du
23 février 2021 a prolongé au 30 juin 2021 la mise en œuvre de la mesure
(mise en œuvre d’une annonce CIH du 16 novembre 2020).
Suite à mon annonce au sujet de la prolongation de l’aide à la
mobilisation des employeurs pour l’embauche des travailleurs handicapés
(AMEETH) jusqu’au 31 décembre 2021, un décret de prolongation vient
d’être transmis à la consultation de la Commission nationale de la négociation
collective, de l’emploi et de la formation professionnelle (CNNCEFP).
Je souhaite souligner que la plateforme n’a pas été mise en place avec
retard mais un délai de traitement des premières demandes a ponctuellement
nécessité une dérogation au délai de saisie du suivi d’activité trimestriel par
l’employeur. Ces délais sont désormais résorbés et près de 309 millions
d’euros ont été versés aux employeurs au 29 mai 2021.
Sur 405 000 demandes reçues et devant être instruites, moins
de 0,5 % restent désormais à instruire. Ces dossiers font l’objet d’un
examen approfondi de l’allocation de sécurité professionnelle (ASP) et
correspondent à des situations très particulières (par exemple : doublon
de demandes).
S’agissant de la garantie jeunes, le rapport mentionne la
perspective d’un assouplissement de critères d’entrée et de modalités de
parcours qui a été concrétisée par le décret du 26 mai 2021. Plus
largement, l’ambition d’une garantie jeunes universelle vise à proposer à
chaque jeune privé d’emploi et confronté à des difficultés de nature
économique et sociale, un accompagnement renforcé, sans discontinuité et
de bout-en-bout, et une sécurisation de son parcours d’accès à l’emploi
durable à travers une garantie de ressources. Il s’agit avant tout de
sécuriser un parcours permettant au jeune de s’insérer sur le marché du
travail et d’être autonome. L’allocation est un point d’appui au service du
parcours.
Les principes et les objectifs suivants sous-tendent les réflexions du
Gouvernement :
● plus d’autonomie, dans un objectif d’émancipation par le travail ;
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 177
● plus d’universalité ;
● plus de simplicité, d’accessibilité ;
● plus de personnalisation.
Concernant la mise en œuvre des mesures du plan
"#1 jeune 1 solution" par les missions locales et le financement des
missions locales, il convient de préciser que les moyens alloués ont été fixés
dès le projet de loi de finances 2021 et examinés dans ce cadre, pour
financer l’accroissement du volume cible de jeunes accompagnés. Cet
accroissement d’activité nécessite le recrutement de conseillers et la mise
à disposition de nouveaux locaux.
Par ailleurs, les missions locales n’étant pas un opérateur d’État
sous plafond d’emplois mais un réseau d’associations indépendantes et
librement administrées, et soumises à une part de subvention à la
performance (hors neutralisation exceptionnelle de l’exercice 2020), leur
subvention n’est pas directement paramétrée par des ratios de gestion ou
d’emplois. La subvention au titre du plan de relance a toutefois été estimée
sur la base du coût forfaitaire historique de la garantie jeunes et d’une
projection du coût de gestion du parcours contractualisé
d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (PACEA).
Enfin, concernant le calendrier de versement aux missions locales,
il était constaté une avance de moitié de la subvention généralement versée
vers avril et un solde vers septembre ou octobre après le dialogue de
gestion. En 2021, l’avance a pu être versée en février-mars 2021. Le
versement du solde des crédits non conditionnés à la réalisation d’objectifs
est en cours.
Le rapport évoque des difficultés de redémarrage des Contrats
initiative emploi (CIE) mais les premiers mois de l’année 2021 montrent
néanmoins une accélération du rythme de prescription, dont le taux de
prise en charge est fixé au maximum légal (47 %). Au 1er mai 2021, 24,1 %
de l’objectif a été atteint avec une accélération constatée en avril.
En outre, une palette de solutions est activée pour favoriser la
mobilisation des contrats aidés, Parcours emploi compétences (PEC) et
Contrats initiative emploi (CIE), dans le cadre d’actions de
communication ou encore d’animation partenariale avec les principales
têtes de réseaux associatives pour identifier les freins au recrutement et
obtenir des engagements de recrutement. Des plans d’actions régionaux et
locaux, animés par les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du
travail et des solidarités (DREETS) et directions départementales de
l’économie, de l’emploi et des solidarités (DDETS), sont mis en place pour
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178 COUR DES COMPTES
piloter de manière renforcée le service public de l’emploi et conduire des
actions communes de déploiement.
Le rapport évoque des résultats mitigés du plan de soutien
exceptionnel aux structures de l’insertion par l’activité économique et aux
entreprises adaptées au regard des ambitions d’adaptation et de
développement du secteur.
Concernant les entreprises adaptées, le secteur a fortement été
consulté – 70 % des entreprises adaptées sont représentées par l’UNEA
(Union nationale des entreprises adaptées) – et impliqué dans la définition
du plan de soutien notamment pour la définition des règles de calcul des
aides de l’axe 1 - Consolidation des structures.
S’agissant des structures de l’insertion par l’activité économique
(SIAE), le secteur a également été associé à la définition du plan de
soutien. Concernant le mode de calcul des aides à la consolidation
financière des structures, et en particulier le montant des forfaits, il
convient de préciser que ce dernier a été construit à partir d’une analyse
globale de la structure des ressources et des charges de chaque type de
structure. Les services du ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
ont réalisé plusieurs analyses des réseaux et un travail de synthèse pour
aboutir à un forfait par type de SIAE.
Concernant le second volet du plan de soutien, il convient de
préciser que pour les entreprises adaptées, il n’y a pas eu d’appel à projets,
mais une actualisation circonstanciée de l’instruction relative au FATEA
(fonds d’accompagnement des entreprises adaptées).
Le second axe du FATEA 2020 se traduit par quatre types d’aides
visant à préparer la reprise d’activité économique post-covid en soutenant
les projets de diversification des filières de production (porteuses
d’emploi). L’objectif est de poursuivre l’effort de modernisation débuté
avec la réforme de 2018 et leur changement d’échelle : les aides destinées
à poursuivre l’effort d’investissement engagé avant le 1er janvier 2019, sur
une période transitoire 2019-2021 ; les aides destinées à engager
l’accompagnement de la modernisation des entreprises adaptées ; l’aide
au service de conseil ; l’aide à l’accompagnement du développement
commercial.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 179
Concernant la qualité des dossiers, plutôt que de « qualité
médiocre », il me semble que les projets déposés par les entreprises
adaptées peuvent plutôt être définis par une qualité inégale des demandes
révélatrice des capacités administratives hétérogènes des entreprises
adaptées pour s’approprier ce type de projets.
Les réponses au FATEA 2020 ont toutefois montré une
professionnalisation des entreprises adaptées sur ce type de projets et une
meilleure appropriation des opportunités offertes par cet outil à travers la
qualité administrative des dossiers déposés, mais aussi à travers
l’ambition des projets déposés comme le mentionne la DREETS Bretagne.
De plus, ces entreprises se sont fortement impliquées dans les
consortiums nationaux autour de nouvelles filières concourant au maintien
ou à la relocalisation d’activités professionnelles créatrices de mise à
l’emploi. 86 entreprises adaptées sont soutenues dans le cadre de
trois consortiums portés par l’UNEA, dans les secteurs de l’automobile
(25), du numérique (36) et du textile (25). Au total, près de 1 200 projets
sont soutenus dans le cadre du FATEA 2020, avec un objectif de près de
12 000 créations d’emplois, dont près de 4 500 dans les consortiums.
S’agissant du second volet du plan de soutien aux structures de
l’insertion par l’activité économique et de l’instruction des projets, il est à
noter que des leviers ont été mis en place pour desserrer les contraintes
calendaires et alléger la charge de travail des services déconcentrés :
● La mise à disposition d’un prestataire, qui a in fine été positionné
pour assurer la cohérence des résultats de l’instruction des projets Jardins
de Cocagne ;
● Un délai supplémentaire accordé aux services déconcentrés,
jusqu’au 30 janvier, pour finaliser l’instruction et le conventionnement des
projets.
Dans le contexte des mesures de relance et dans le cadre des
objectifs fixés dans le Pacte d’ambition IAE, la pertinence du fonds de
développement de l’inclusion (FDI) est confirmée pour soutenir les projets
créateurs à court terme d’emplois inclusifs dans les structures de
l’insertion par l’activité économique (SIAE) :
● L’appel à projets, clos le 4 novembre 2020, a recueilli plus de
3 500 candidatures à travers toute la France, couvrant une grande
diversité de filières et de territoires : de la relocalisation industrielle à
l’agriculture biologique, de l’aide à la personne aux services aux
entreprises, du vélo à l’aéronautique, des jeunes aux publics sous-main de
justice... avec une attention pour les territoires ruraux et les quartiers ;
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180 COUR DES COMPTES
● 2 300 projets dont 42 projets nationaux sont soutenus pour
34 000 emplois visés au titre du Fonds de développement de l’Inclusion,
axe 2, en 2020 ;
● Un suivi mensuel des créations d’emploi dans les SIAE et les
entreprises adaptées a été mis en place pour mesurer l’avancée concrète
des résultats du plan.
En 2021, l’ambition de soutien à la croissance des structures
inclusives se poursuit avec un budget en augmentation : 150 M€, auquel
s’ajoute un montant de 12,5 M€ au titre de la mobilité solidaire, soit
162,5 M€ au total. L’objectif est de créer 30 000 emplois supplémentaires
au total sur 12 mois dont au moins 10 000 d’ici la fin 2021.
Dans sa recommandation n°8, la Cour recommande de déployer un
plan de contrôle du FNE formation pour apprécier la qualité des dossiers
instruits par les opérateurs de compétence (OPCO). Dans le cadre de la
campagne de contrôles au titre de 2020, il est prévu un échantillonnage
prenant à la fois en charge des dossiers supérieurs au seuil de 1500€ mais
également en deçà.
S’agissant de la recommandation n° 9 relative à l’évaluation
périodique des dispositifs de formation professionnelle mobilisés en
réponse à la crise afin de pouvoir les adapter, voire changer de stratégie,
elle est particulièrement pertinente et le ministère chargé du travail a ainsi
réorienté le dispositif de FNE formation avec un objectif de construction
de parcours de formation à vocation certifiante.
En 2021, des conventions ont été signées avec l’ensemble des OPCO
pour financer des actions permettant d’accompagner les entreprises dans
la sécurisation des parcours professionnels de leurs salariés, les
reconversions, l’adaptation permanente et le développement de leurs
compétences, en intégrant les impacts liés à la crise covid-19 et les
objectifs de transformation.
Annoncé lors de la deuxième conférence du dialogue social le
26 octobre 2020 et co-construit avec les partenaires sociaux, le dispositif
« Transitions Collectives » lancé le 1er février 2021 permet également
d’accompagner la reconversion de salariés positionnés sur des métiers en
évolution.
L’instruction du 11 janvier 2021 relative au déploiement du
dispositif « Transitions collectives » a fixé les modalités de suivi et
d’évaluation du dispositif, qui pourront permettre d’adapter et de
réorienter le dispositif en cours de déploiement si cette nécessité est
constatée. Au niveau national, son suivi est partagé de manière régulière
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 181
avec les partenaires sociaux, en s’appuyant sur l’association Certif pro et
les remontées d’information de l’ensemble des parties prenantes,
notamment les Comités régionaux de l’emploi, de l’orientation et de la
formation professionnelle (CREFOP).
Enfin, au vu de la richesse du dispositif et du caractère innovant de
son déploiement, une évaluation nationale à mi-parcours sera mise en
œuvre à partir du début du 4ème trimestre 2021. Elle permettra de vérifier
si les besoins sont toujours présents, si la gestion du programme est
conforme aux prévisions ou si elle nécessite une évolution.
S’agissant de l’activité partielle, la Cour recommande d’étudier,
pour l’avenir, « la baisse du plafond de prise en charge des sommes versées
par les entreprises à leurs salariés dans le cadre de l’activité partielle à
3,5 ou 4 Smic au lieu de 4,5 Smic ».
Dans son rapport, elle souligne que, bien que le taux de prise en
charge de 100 % de l’allocation versée à l’entreprise soit relativement
répandu dans les pays de l’Union européenne, le plafond de cette prise en
charge à 4,5 Smic est toutefois l’un des plus élevés parmi les pays
comparables.
Si ce plafond a permis de rendre le système français attractif pour
les entreprises, la Cour relève qu’un plafond plus faible aurait pu être
retenu en France. L’impact de cette baisse du plafond aurait, selon une
étude réalisée par la DARES, permis une économie d’environ 300 M€ pour
la période allant de mars à mai (environ 2 % de la dépense totale d’activité
partielle).
La Cour recommande donc d’étudier, pour l’avenir, « la baisse du
plafond de prise en charge des sommes versées par les entreprises à leurs
salariés dans le cadre de l’activité partielle à 3,5 ou 4 Smic au lieu de
4,5 Smic ». L’objectif du Gouvernement a été, dès le début de la crise
sanitaire, de préserver les emplois en prenant en charge tout ou partie des
salaires versées par les entreprises aux salariés en période d’activité
partielle.
A ainsi été instauré en mars 2020, pour l’ensemble des entreprises,
un dispositif leur permettant de bénéficier d’un reste à charge nul, dans la
limite d’un plafond de 4,5 Smic. Si ce plafond peut sembler élevé, il
répondait à la volonté du Gouvernement de protéger les entreprises, y
compris celles qui emploient des salariés avec des niveaux de
rémunération élevés, dans une période où la grande majorité des
entreprises était à l’arrêt.
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182 COUR DES COMPTES
Ce plafond élevé a permis de maintenir en emploi des salariés très
qualifiés dont les compétences sont décisives dans le cadre de la reprise
d’activité. Il a par ailleurs permis, comme relevé par la Cour, de favoriser
une adhésion au dispositif et un sentiment d’égalité.
Enfin, comme le relève la Cour, le coût de ce plafond (300 M€ entre
mars et mai 2020), doit être rapporté à l’ensemble des crédits engagés au
titre de l’activité partielle (de l’ordre de 26 Md€ en 2020). Il n’est pas
aujourd’hui envisagé de baisser ce plafond qui permet de protéger les
salariés, y compris ceux bénéficiant de hauts niveaux de salaire.
S’agissant de la recommandation n° 3, la Cour des comptes
souligne la matérialisation de certains effets pervers à l’ouverture large de
l’activité partielle. Elle relève qu’environ 78 000 entreprises ont, au plus
dur de la crise, bénéficié de l’activité partielle alors qu’elles avaient sur la
même période connu une hausse sensible de leur chiffre d’affaire par
rapport à l’année précédente (environ 8 % des entreprises bénéficiaires).
La Cour recommande donc de mettre en place des « dispositions
permettant la restitution des indemnités d’activité partielle par les
entreprises n’ayant pas enregistré de baisse de l’activité ». Elle suggère
notamment d’inciter, par une campagne de communication, les entreprises
qui n’auraient pas eu véritablement besoin de l’activité partielle à la
reverser spontanément. Je partage pleinement cet objectif. Une entreprise
du secteur du ciment s’est d’ailleurs manifestée pour procéder au
reversement de l’allocation perçue.
La Cour estime que la difficile montée en charge de l’APLD se justifie
notamment par un frein lié à la complexité des négociations collectives, tout
particulièrement en période de crise.
À ce jour, soixante accords de branches professionnelles ont déjà
été conclus, dont quarante-huit étendus. Environ 7 millions de salariés sont
ainsi couverts. Une dizaine d’autres branches sont en cours de négociation
ou projettent des négociations sur l’APLD.
S’agissant du contrôle de l’activité partielle, la Cour mentionne la
prise en compte rapide, dès mi-2020, de cet enjeu, matérialisée par un plan
de contrôle a posteriori ambitieux, tout en jugeant insuffisant le ciblage
des contrôles et en relevant des obstacles opérationnels lors du
déploiement du plan de contrôle. Le ciblage des profils à risque est un
enjeu déterminant pour l’efficacité d’un plan de contrôle et l’expérience a
démontré la plus-value du croisement de données émanant de sources
diverses.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 183
Pour mémoire, l’extranet APART n’a pas été conçu à l’origine pour
un afflux aussi massif et rapide de demandes que celles induites par le
déclenchement d’une crise sanitaire telle que celle qu’a connue la France
à partir de mars 2020. De même, les effectifs mobilisés par cette activité
ne pouvaient être en rapport, même renforcés, avec le flux constaté dès la
mi-mars 2020. Enfin, la situation nominale ante-crise de contrôle ne
reposait pas sur un dispositif adapté à une gestion de crise telle que nous
l’avons connue, en particulier en matière de croisement de données.
En ce sens, le choix du Gouvernement a été de privilégier une
indemnisation rapide des entreprises concourant à la fois aux impératifs
sanitaires et économiques, ce qui impliquait, d’une part, de revoir
intégralement le dispositif de contrôle et, d’autre part, de le concevoir avec
les outils existants.
C’est ce même choix qui a guidé la décision de revenir à partir
d’octobre 2020 à un délai de 15 jours pour l’examen des demandes
d’autorisation d’activité partielle, en phase avec le niveau de recours à ce
dispositif de soutien et les capacités de contrôle. Ces impératifs ont induit
la conception d’un plan de contrôle a posteriori atypique, au regard de la
mission traditionnelle des services « mutations économiques » des
DREETS et DDETS, qui consistait à contrôler a priori un volume de
demandes d’autorisation d’activité partielle, auparavant sans rapport
avec le flux observé au cours de la crise sanitaire et dans des délais moins
contraints.
La volonté d’enserrer ce nouveau plan dans un délai court avait
vocation à induire de promptes opérations de contrôle, pendant direct de
l’objectif d’indemnisation diligente des entreprises. Elle a conduit
nécessairement à asseoir les lignes directrices de ce plan de contrôle sur
les outils mobilisables dès le déclenchement de la crise, tout en engageant
une réflexion et des travaux sur la mise à disposition d’outils plus
performants pour les services déconcentrés.
Si l’on peut regretter que l’outil de ciblage Dataviz n’ait pas été
opérationnel lors du lancement du premier plan de contrôle, les délais
d’élaboration d’un tel outil étaient difficilement compressibles comme
l’indique la Cour. L’expérience démontre en effet que la mise à disposition
de données et, plus encore, de croisements de données n’a d’impact
opérationnel que si elle s’inscrit dans une réflexion globale, allant des
objectifs poursuivis à la capacité des utilisateurs à s’en emparer.
Mes services, en lien avec l’ASP, mais aussi l’ACOSS et la DGFiP,
n’ont eu de cesse de travailler à améliorer les capacités de croisement de
données, dans le respect du droit applicable et des règles du RGPD.
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184 COUR DES COMPTES
L’outil Dataviz qui a vocation à être utilisé dans le cadre du
deuxième plan de contrôle ouvre à cet égard des perspectives qui pourront
faciliter l’élaboration de la stratégie de contrôle des DREETS non
seulement en exploitant davantage des données issues de la déclaration
sociale normative (DSN) ou de la DGFiP, mais également en proposant
des règles d’utilisation permettant de cibler les situations à risque,
notamment le risque d’escroquerie.
En ce sens, il apparaît que c’est moins le caractère prescriptif d’un
plan de contrôle qui est déterminant, que la capacité des services
opérationnels, dotés d’un outil de ciblage performant, à valider leurs
hypothèses sur les profils les plus risqués au regard de l’objectif de
préservation des deniers publics et de lutte contre les tentatives de fraude.
Le ministère du travail a ainsi choisi de mettre l’accent, pour son deuxième
plan de contrôle, à la fois sur les enseignements du plan initié en mai-2020,
mais aussi sur la mise en œuvre d’un outil de ciblage enrichi et fonctionnel.
Cet outil doit permettre d’aider les DREETS à construire leur plan de
contrôle sur le fondement des axes stratégiques nationaux qui auront été
adaptés aux configurations locales. Si l’échelon central doit préciser les
orientations stratégiques majeures, il apparaît plus pertinent à ce stade que la
construction des stratégies régionales repose sur une confrontation entre ces
différentes orientations et la réalité de chaque région ou département et
l’expérience acquise. Cet axe de travail n’exclut en rien que le ministère du
travail poursuive ses travaux pour développer des outils permettant une
cotation des risques pertinente et adaptable. Une réflexion est d’ailleurs
engagée pour inscrire cette perspective dans le cadre de l’élaboration d’une
feuille de route « Data » au niveau du ministère.
Concernant les recommandations proposées, je souscris sans réserve à
celle qui préconise d’intensifier les croisements de données. C’est d’ailleurs
dans cette logique que s’inscrivent les travaux en cours relatifs à l’outil de
ciblage Dataviz ou encore à l’accès de l’ASP au fichier Ficoba de la DGFiP.
Par ailleurs, le contrôle de l’éligibilité des entreprises au taux d’allocation
majoré fait partie des points de contrôle devant être mis en œuvre par les
services. Afin de faciliter ce contrôle, un développement est prévu dans l’outil
Datavitz pour permettre aux DREETS de sélectionner automatiquement les
établissements potentiellement problématiques.
J’ai enfin pleinement conscience de l’enjeu afférent au chiffrage de
l’impact du plan de contrôle notamment sur la fraude. Comme le souligne
la Cour, cet exercice complexe doit reposer sur une méthodologie robuste
dépassant le biais lié à une extrapolation de résultats majorant par nature
les montants observés. Ce travail est d’ores et déjà engagé avec l’appui
d’un cabinet extérieur.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 185
RÉPONSE DU PRÉSIDENT-DIRECTEUR GÉNÉRAL
DE L’AGENCE DE SERVICES ET DE PAIEMENT (ASP)
Le rapport souligne la grande réactivité et l’engagement dont les
équipes de l’ASP ont fait preuve tout au long de la crise sanitaire. Cette
mobilisation s’est manifestée, en particulier, avec succès dans la mise en
œuvre réussie du dispositif d’Activité Partielle confié à l’établissement par
sa tutelle avec une volumétrie d’ampleur inédite et soudaine dans des
délais rapides et compatibles avec l’urgence à laquelle les entreprises de
tous les secteurs économiques étaient confrontées. La mobilisation de
l’ASP ne s’est pas démentie ultérieurement à l’occasion de mesures ciblées
à destination de publics en difficulté décidées par le Gouvernement dans
le cadre du plan de relance.
Comme le rapport le met en évidence, l’objectif a été atteint grâce
au pilotage étroit des services du ministère du travail mené en coordination
parfois quotidienne avec ceux de l’ASP.
La gestion de la crise a aussi interrogé fortement les infrastructures
informatiques de l’Agence et son système d’information dont les capacités
ont permis de faire face aux sollicitations jusqu’alors inégalées auxquels
ils ont été soumis.
De la même manière, l’Agence a bien mesuré que le déploiement de
l’Activité partielle exigerait que le dispositif de contrôle interne
anciennement en place à l’ASP, sous l’angle de la détection et du suivi des
cas de fraude, soit adapté dans ses outils et ses moyens humains
disponibles pour faire face aux risques spécifiques émergents de la gestion
de masse de l’activité partielle.
Depuis plusieurs années, l’ASP avait engagé des échanges
constructifs en termes de méthode avec les organismes d’État spécialisés
dans la lutte contre la fraude.
C’est ainsi que l'Agence a mené des actions déterminantes pour
endiguer l'escroquerie en réseau, notamment en déposant plainte en son
nom auprès des services de police dès juin 2020, en tenant des échanges
réguliers avec l’OCLTI et en organisant les blocages de paiement dans son
système d'information. Le plan de contrôle ordonnateur lancé à l’été, a
quant à lui été adapté pour prendre en compte ce risque en fonction des
ressources humaines disponibles et mobilisables dans le plafond d’emploi
qui lui était attribué.
Malgré un contexte rendu difficile par la crise sanitaire, les outils
ont pu être rapidement adaptés en interrogeant notamment les possibilités
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186 COUR DES COMPTES
des bases de données que l’Agence avait antérieurement construites
comme l’API Entreprises.
L’Agence travaille dans ce sens depuis de nombreux mois et a déjà
pris l’attache de certains pourvoyeurs de données au sein des
administrations publiques.
En la matière, l’ASP approuve pleinement la recommandation n°7.
Elle a par ailleurs de sa propre initiative déjà pris l'attache de la DGFiP
pour explorer les voies d'échanges de données approfondies entre les deux
administrations pour développer la lutte contre la fraude.
De la même manière, un accès aux données de la Déclaration
Sociale Nominative de manière générique apparaît davantage satisfaire
aux besoins de l’Agence pour répondre aux sollicitations des ministères
dans la mise en œuvre de leurs politiques publiques.
Enfin, L’ASP partage l’importance de correctement évaluer le
montant total de fraude, comme indiqué dans la recommandation n°6.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE POLE EMPLOI
Je relève avec satisfaction que la Cour reconnait la forte
mobilisation de l’État et de ses opérateurs, notamment celle de
Pôle emploi, depuis le début de la crise sanitaire. La Cour salue en
particulier leurs actions dans la conception et la mise en œuvre des
mesures permettant d’apporter une réponse rapide et efficace aux besoins
des demandeurs d’emploi et aux entreprises. Concernant Pôle emploi, la
Cour souligne plus particulièrement :
la rapidité de mise en œuvre des mesures relatives à la
prolongation des droits des demandeurs d’emploi pendant la période de
confinement ;
le succès de l’opération technique de modification des systèmes
d’information pour permettre la prolongation automatique des droits ;
la réactivité et la capacité d’adaptation de l’opérateur aux
contraintes générées par la crise, démontrant « l’utilité de la politique de
développement du télétravail et de la numérisation de Pôle emploi » ;
la coordination des acteurs du service public de l‘emploi, dont
Pôle emploi, pour la mise en œuvre des dispositifs de réponse à la crise sur
le marché du travail, en particulier le plan #1 jeune 1 solution.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 187
Je me réjouis de cette appréciation positive portée sur l’action de
Pôle emploi face à la crise, fruit d’un engagement très important de ses
agents. Je souhaite cependant apporter trois précisions.
Concernant le versement des aides aux salariés alternants des
périodes d’emploi et de chômage (travailleurs « permittents ») et aux
saisonniers récurrents, je regrette que la Cour n’ait que partiellement
pris en compte mes remarques et continue à considérer qu’il a été réalisé
avec retard.
Le décret créant cette aide étant paru le 30 décembre 2020, il a été
convenu avec l’État que la prime serait versée en janvier ou début
février 2021. Pôle emploi a rigoureusement tenu ces engagements et les
premiers versements de l’aide ont été effectués dans un délai record.
Le traitement était en effet très complexe à mettre en œuvre, avec :
la nécessité de parcourir de nombreuses bases de données très
volumineuses pour ensuite croiser ces données pour identifier la
population éligible et les montants de la prime : un très important « temps
machine » y a été consacré ;
l’impératif d’une simulation en production (passage du traitement
sans génération des primes) pour faire un test à grandeur réelle afin de
vérifier que la population sélectionnée était juste. Pôle emploi a dû
exécuter ces traitements pendant le week-end, pour disposer du temps
machine nécessaire ;
une fenêtre de tir contrainte, en raison de l’impérieuse nécessité
d’éviter de réaliser ces traitements au début de la période d’actualisation,
ce qui neutralisait le week-end de fin janvier.
Pôle emploi s’est mobilisé en un temps record pour effectuer les
versements dans le temps imparti. Au total, plus de 620 000 personnes ont,
à ce jour, bénéficié de l’aide. Le défi était de taille, puisqu’il fallait verser
une prime inédite, destinée à des bénéficiaires répondant à des critères
précis (être inscrit à Pôle emploi, avoir été sous contrat de travail avec au
moins 138 jours travaillés entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019 et
70 % des périodes d’activités doivent avoir été effectuées en CDD ou
contrat de mission). Le montant de la prime devait également tenir compte
du revenu mensuel du bénéficiaire (rémunérations d’activités
professionnelles salariées ou non, revenu de remplacement, RFF, RFPE)
et sans que les bénéficiaires aient à en faire la demande.
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188 COUR DES COMPTES
Pôle emploi a mis en place deux séries de traitement pour y arriver :
dans la majorité des cas, cette aide est versée de manière
automatique aux demandeurs d’emploi concernés, afin d’éviter toute
démarche administrative supplémentaire ;
dans certaines situations, un traitement manuel par les conseillers
est nécessaire pour calculer le montant dû et le verser rapidement
(exemple : les créateurs d’entreprise, les demandeurs d’emploi indemnisés
par le secteur public…). Lors du premier traitement relatif aux mois de
novembre et décembre, 142 000 dossiers ont été traités manuellement.
Des versements automatiques ont par ailleurs pu faire l’objet d’une
vérification complémentaire a posteriori, à réception de justificatifs
demandés auprès des demandeurs d’emploi concernés. Certains paiements
ont ainsi été remis en cause. En cas de constat de trop-perçu, Pôle emploi
s’est attaché à examiner chaque situation avec une attention particulière
et de bienveillance, en assurant :
- un contact auprès du demandeur d’emploi en amont de l’envoi de la
notification du trop-perçu pour lui apporter toutes les informations
utiles et accompagnée d’un courrier contextualisé à sa situation ;
- la mise en place d’une solution de remboursement adaptée à sa
situation (échelonnement, report,…) ;
- une bienveillance particulière pour les demandes d’effacement de la
dette.
La Cour continue à présenter comme un angle mort des premières
mesures « les actifs au profil d’activité heurté : intérimaires, saisonniers,
« permittents » alors même qu’ils ont pu bénéficier des mesures
d’urgence du printemps 2020.
Comme je l’ai indiqué dans ma première réponse, une partie de ces
publics a bénéficié de la décision du Gouvernement d’attribuer une aide
exceptionnelle de solidarité liée à l’urgence sanitaire aux foyers les plus
modestes afin qu’ils puissent faire face aux difficultés financières liées à la
crise sanitaire.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 189
Cette disposition a été mise en place par le décret 2020-519 du
5 mai 2020. L’aide exceptionnelle s’adresse aux bénéficiaires des minima
sociaux, sous certaines conditions et a été prise en charge par Pôle emploi,
la CAF ou la MSA en fonction de l’allocation versée au bénéficiaire. Son
versement a été réalisé en mai 2020 à hauteur de 150€ par bénéficiaire,
majorés éventuellement de 100€ par enfant à charge de moins de 20 ans.
Cette mesure a été reconduite en novembre 2020 en application du décret
n° 2020-1453 du 27 novembre 2020, selon les mêmes modalités
d’attribution.
S’agissant enfin des difficultés de démarrage de
l’accompagnement des jeunes dans le cadre des contrats aidés,
notamment dans le secteur marchand, évoquées par la Cour, il me semble
que plusieurs données récentes devraient conduire la Cour à nuancer
son jugement.
D’une part, la situation sanitaire a freiné les embauches en contrat
aidé dans le secteur non marchand (fermeture des clubs sportifs,
associations etc.). De plus, dans la pratique, les projets des jeunes
accompagnés ne correspondent pas systématiquement aux métiers et
secteurs proposés le plus fréquemment en contrat aidé.
D’autre part, à l’automne 2020, il s’agissait d’installer un dispositif
qui n’existait plus depuis près de trois ans et qui de plus était
spécifiquement destiné à un segment des personnes en recherche d’emploi.
Les premiers mois ont donc consisté pour les acteurs du service public de
l’emploi (Pôle emploi, missions locales, Cap emploi) à réinstaller la
mesure dans le paysage afin de poser les bases d’une montée en charge.
Des actions de promotion des contrats aidés à destination des
employeurs ou groupements d’employeurs ont été déployées au cours du
1er semestre 2021. Ces démarches ayant apporté satisfaction, elles seront
poursuivies dans les prochains mois.
À titre d’exemple, au premier semestre 2021, plus de
20 000 contrats initiative emploi (CIE) ont été signés et une montée en
charge avec un rythme supérieur à 500 CIE par semaine au premier
trimestre 2021, puis supérieur à 1 000 CIE par semaine au deuxième
trimestre 2021 a été constatée.
Pôle emploi est l’opérateur qui aujourd’hui prescrit le plus de
PEC / CIE : à fin mai 2021, près de 53 % des Parcours emploi
compétences (PEC) prescrits pour le public jeune et 83,5 % des CIE
prescrits l’ont été par Pôle emploi.
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190 COUR DES COMPTES
Pôle emploi continue à se mobiliser pour communiquer largement
sur les aides gouvernementales et spécifiquement sur les contrats aidés
(auprès des demandeurs d’emploi et des entreprises). Au niveau national
et au niveau régional : des temps d’échanges et des webinaires
opérationnels sont régulièrement organisés pour dynamiser la mise en
œuvre du plan #1 Jeune 1 Solution, promouvoir les meilleures pratiques et
maintenir la mobilisation et autour des objectifs fixés par le gouvernement.
Au niveau local, des actions #TousMobilisés sont déployées pour accélérer
les mises en relation entre employeurs et les publics jeunes. Il s’agit
d’évènements organisés chaque semaine et dans chaque agence locale
pour promouvoir des métiers, faire connaître les formations existantes ou
provoquer la rencontre directe entre candidats et recruteurs Dès
août 2020, dans le cadre du Plan de relance, plus de 10 000 évènements
#TousMobilisés ont été organisés ayant pour objectif le recrutement, la
découverte des métiers ou l’accès à la formation.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’UNION
INTERPROFESSIONNELLE POUR L’EMPLOI
DANS L’INDUSTRIE ET LE COMMERCE (UNÉDIC)
Comme le présent rapport le souligne, notre économie a été
considérablement bouleversée par la crise sanitaire. Cependant, nous
souhaitons en préambule souligner que, malgré un contexte
particulièrement difficile, les partenaires sociaux ont continué de piloter
le régime de l’assurance chômage qui contribue activement aux
dispositifs permettant de sauvegarder notre économie et notamment
l’activité partielle.
Dans son rapport public annuel de 2011, la Cour soulignait que le
dispositif d’activité partielle n’avait pas été suffisamment utilisé lors de la
crise de 2008. Tirant des enseignements de la crise de 2008, les pouvoirs
publics ont choisi d’activer cette mesure dès le début de la crise sanitaire,
en mars 2020. Aussi, si ce dispositif d’activité partielle a pu être activé,
c’est en grande partie grâce à la simplification opérée par la loi du
14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi, elle-même promulguée
dans le prolongement de l’accord national interprofessionnel (ANI) du
11 janvier 2013. Face à des difficultés passagères, les partenaires sociaux
ont ainsi toujours encouragé le recours à l’activité partielle afin de
préserver l’emploi mais aussi la capacité des entreprises à reprendre
ultérieurement leur activité tout en maintenant en leur sein les
compétences nécessaires.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 191
Si la mise en place de l’activité partielle a été d’une importance
capitale dans la sauvegarde de l’emploi, il nous semble important de
souligner le rôle de l’Unédic dans sa mise en place. Financeur à hauteur
d’un tiers des dépenses d’activité partielle, l’Unédic a déployé des moyens
très importants pour assurer sa part du financement jouant un véritable
rôle d’amortisseur social pour plus de onze millions d’actifs et
trois millions d’entreprises.
Enfin, comme la Cour le relève, le dispositif d’activité partielle a été
déployé avec célérité et dans un contexte d’urgence qui a pu justifier des
circuits de décision courts et fermés. Cependant, l’implication et
l’expertise des partenaires sociaux conjuguées aux impacts des mesures
pour l’assurance chômage plaident en faveur d’un renforcement du rôle
de l’Unédic.
Ainsi, il nous semblerait pertinent que l’Unédic soit pleinement
intégrée dans la stratégie d’évaluation de long terme que la Cour
mentionne dans son rapport. En effet, ses services sont en capacité de
fournir un appui technique et statistique dans le cadre de cette stratégie
d’évaluation.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’AGENCE
CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (Acoss)
1. Concernant la mobilisation des acteurs lors du passage vers un
contrôle a posteriori
Vous évoquez une mobilisation un peu tardive des acteurs partenaires
susceptibles de concourir au contrôle de l’activité partielle. La démarche
engagée par l’Acoss s’appuie sur le partenariat initié avec les services du
Ministère du travail notamment formalisé dans l’instruction commune
DGT/Acoss du 31 juillet 2020. Elle structure la coopération en termes de
pilotage, d’échanges d’informations et d’actions de contrôle conjointes.
Vous mentionnez la création d’une instance de pilotage nationale
des contrôles dès le 11 juin 2020 : si l’Acoss a été associée depuis l’origine
à ses travaux, une hétérogénéité des coopérations à l’échelon régional a
pu être constaté, certaines Urssaf n’ayant pas été conviées aux instances
régionales de pilotage.
Enfin, vous relevez que la coopération avec l’Acoss s’avère en-deçà
de ce qui aurait pu être mis en œuvre. Des actions conjointes Dreets/Urssaf
ont pourtant été engagées à compter du second semestre 2020 : sur cette
période, les situations détectées portaient pour une large part sur des
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192 COUR DES COMPTES
situations de fraude aux revenus de remplacement (escroqueries,
usurpations d’identité).
2. Concernant la question du croisement avec les données de la DSN
Si les Direccte n’ont pas d’accès étendu à la base des données issues
de la DSN, l’Acoss assure la mise à disposition régulière de la DGT, de
requêtes sur la base des informations DSN et contenues dans son système
d’information décisionnel (SID) afin d’appuyer les services du travail dans
leur démarche de contrôle.
Les données notamment mobilisées portent sur l’identification des
entreprises et des DSN de janvier à décembre 2020. Plus précisément, ces
éléments permettent d’identifier les situations de potentiel recours abusif
au dispositif d’activité partielle telles :
- Les comptes immatriculés après le 1er mars 2020 ;
- Les comptes avec un effectif nul sur les DSN de janvier et
février 2020 et positif sur les DSN 2020 postérieures ;
- Les comptes avec une assiette déplafonnée > 0 sur les DSN de
janvier-février 2020, avec un taux de recours au chômage partiel
(déterminé par le ratio Assiette revenus de remplacement / Assiette
déplafonnée + Assiette Revenus de remplacement) sur une période de crise
sanitaire d’au moins 10 % et une assiette moyenne sur cette même période
supérieure à 1,5 fois l’assiette mensuelle moyenne.
Ce fichier a été enrichi pour davantage de pertinence ;
- Des informations concernant le nombre de DPAE sur la période
de janvier à décembre 2020 (dont les DPAE tardives le cas échéant) ;
- Des informations relatives à l’historique Contrôle (présence
d’actions LCTI, date du rapport et type d’action, montant du redressement,
contrôle LCTI en cours / Contrôle CCA / CPAP en cours) ;
- De l’identification éventuelle d’un compte micro-entrepreneur ou
d’un compte CEA ou TESE.
Enfin, mensuellement, le fichier communiqué par les services de
l'administration du travail comprenant les SIRET ayant fait l’objet d’un
blocage de l'indemnisation par les services de la DGEFP en raison d'une
suspicion de fraude, est complété des données du SID afin de conforter ou
d'infirmer le risque de fraude de manière pertinente.
Vous faites mention d’un recoupement d’informations entre
« effectif en activité partielle » et « effectif moyen » : or, à notre
connaissance, les données sur l’indemnisation de l’activité réduite ne sont
pas directement comparables aux effectifs dénombrés dans les DSN,
notamment pour des problématiques de reconstitution de périmètre.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES CONCERNÉS 193
En particulier, il semble que certains groupes d’entreprises ont regroupé
les demandes d’indemnisation au niveau d’une unique entreprise. Il
convient donc de ne pas sur-interpréter les résultats de France Stratégie.
Cette remarque n’enlève toutefois rien à l’intérêt de croiser les
données, des actions étant d’ailleurs engagées afin de mettre à disposition
de l’Acoss une base de données sur les demandes d’indemnisation qui
pourra être croisée avec une base issue des DSN.
3. Concernant votre recommandation n°7 consistant dans la
possibilité de réaliser les croisements de données notamment sociales,
fiscales et bancaires afin de mieux lutter contre la fraude
Nous partageons tout à fait votre analyse sur la nécessité
d’optimiser le ciblage de situations de travail dissimulé par l’appariement
de données Urssaf. À cette fin, des travaux communs avec la DGEFP/DGT
ont été initiés en mai 2021 sur la base d’une expression de besoins
formalisée par l’Acoss.
Outre la coopération avec les services du travail, l’Acoss a défini sa
propre stratégie d’action en la matière. Ainsi, une instruction au réseau
des Urssaf le 2 juillet 2020 indiquait les modalités d’action sur le domaine
du travail dissimulé et notamment :
- Une vérification systématique de l’activité partielle lors de la
conduite d’opérations de contrôle par les Urssaf ;
- L’engagement d’actions de contrôle ciblant des situations de
travail dissimulé (cumul activité professionnelles/activité partielle) dont
les procédures sont pour la plupart en cours.
En 2021, l’action des Urssaf se poursuit avec un renforcement des
contrôles de l’activité partielle sur le domaine du travail dissimulé. Dans
cette perspective il est bien prévu :
- De renforcer les méthodes de ciblage des situations de travail
dissimulé par l’appariement des données ;
- De détecter des situations de fraude potentielle dans le cadre des
contrôles comptables d’assiette : vérification de l’assiette / du calcul des
contributions dues sur les indemnités d’activité partielle (revenus de
remplacement) et détection des situations potentielles de travail dissimulé ;
- D’enrichir régulièrement les méthodes d’investigation et constat
des situations frauduleuses sur la base de la remontée des contrôles
effectués par les Urssaf.
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