Corte dei conti, Sezione centrale di controllo, "Il sostegno alle garanzie per le imprese “Garanzia Italia”" (Support for business guarantees under “Garanzia Italia”), Deliberazione 26 febbraio 2024, n. 57/2024/G
Summary
Report and resolution by the Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, titled Il sostegno alle garanzie per le imprese "Garanzia Italia" (Support for business guarantees under "Garanzia Italia"), Deliberazione 26 febbraio 2024, n. 57/2024/G, prepared by reporting councilor Natale Maria Alfonso D'Amico with Claudia Tagliaferro, Fabio Piccato and Domenico Tondini. The inquiry examines the regulatory framework, organizational structure, decree issuance timelines, accounting and provisioning under Min. Economia e finanze cap. 7403, and credit cost and availability effects of the Garanzia Italia guarantee portfolio as of 31.12.2021 and 31.12.2022. It recommends that the Dipartimento del Tesoro strengthen its autonomous credit risk evaluation tools for the guaranteed portfolio.
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“Corte dei conti, Sezione centrale di controllo, ‘Il sostegno alle garanzie per le imprese “Garanzia Italia”’ (Support for business guarantees under ‘Garanzia Italia’), Deliberazione 26 febbraio 2024, n. 57/2024/G.”
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SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO
SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
IL SOSTEGNO ALLE GARANZIE PER LE IMPRESE
“GARANZIA ITALIA”
Deliberazione 26 febbraio 2024, n. 57/2024/G
SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO
SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
IL SOSTEGNO ALLE GARANZIE PER LE IMPRESE
“GARANZIA ITALIA”
Relatore
Consigliere Natale Maria Alfonso D’AMICO
Hanno collaborato: Claudia Tagliaferro, Fabio Piccato, Domenico Tondini.
SOMMARIO
Pag.
Deliberazione ..................................................................................................................................... 07
***
Relazione ............................................................................................................................................ 11
Sintesi .................................................................................................................................................. 13
CAPITOLO I - Aspetti generali e normativi ....................................................................................... 15
1. Finalità dell’Indagine ................................................................................................................ 15
2. Riferimenti normativi .................................................................................................................. 15
3. Assetto organizzativo .................................................................................................................. 16
CAPITOLO II - Tempi e procedure per concessione della garanzia, modalità di accantonamento
ed effetti della misura ........................................................................................................................... 23
1. Tempi medi per l’emissione dei D.M. di concessione della garanzia ................................... 23
2. Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021: concentrazione individuale e settoriale ......... 24
3. Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021: l’andamento dei sinistri e l’andamento
prospettico atteso .......................................................................................................................... 26
4. Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2022. ............................................................................. 27
5. Le modalità di accantonamento e trattamento contabile ........................................................ 30
6. Effetto ed impatti della misura in termini di costo e disponibilità del credito .................... 34
CAPITOLO III – Considerazioni conclusive ...................................................................................... 39
1.Esiti del contraddittorio ............................................................................................................... 39
2. Considerazioni conclusive dell’istruttoria, raccomandazioni e proposte ............................. 39
***
INDICE DELLE TABELLE
Tabella 1 - Tempi impiegati per la concessione della garanzia………………………. 23
Tabella 2 - Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021 - dettaglio per settori .............................. 25
Tabella 3 - Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021 - dettaglio per controparti ...................... 25
Tabella 4 - Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12 2021 – elenco dei sinistri registrati e potenziali 26
Tabella 5 - Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2022 - garanzie perfezionate al 31.12.2022 ..... 28
Tabella 6 - Prestiti garantiti per dimensione d’impresa .................................................................... 28
Tabella 7 - Prestiti garantiti per settore economico di appartenenza .............................................. 29
Tabella 8 - Prestiti garantiti per area geografica. ............................................................................... 29
Tabella 9 - Min. Economia e finanze cap. 7403 ................................................................................... 33
Tabella 10 – Risparmio medio sul costo del credito .......................................................................... 36
INDICE DEI GRAFICI
Grafico 1 - Prestiti bancari e tassi d’interesse sui nuovi prestiti ...................................................... 35
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DELIBERAZIONE
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Deliberazione n. 57/2024/G
SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO
SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
I Collegio
Adunanza del 6 febbraio 2024
e Camera di consiglio del 6 febbraio 2024
Presieduta dal Presidente Mauro OREFICE
Composta dai magistrati:
Presidente della Sezione: Mauro OREFICE
Consiglieri: Natale Maria Alfonso D’AMICO, Michele SCARPA, Domenico PECCERILLO,
Patrizia COPPOLA BOTTAZZI, Paola COSA, Michele SCARPA, Gerardo de MARCO, Paolo
ROMANO, Mario GUARANY, Cons. Fabia D’ANDREA
Primi Referendari: Paola LO GIUDICE
Referendari: Andrea GIORDANO, David DI MEO
***
Visto l’art. 100, comma 2, Cost.;
vista la l. 14 gennaio 1994, n. 20 e, in particolare, l’art. 3, c. 4, ai sensi del quale la Corte
dei conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, verificando la
corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge e
valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione
amministrativa;
vista la deliberazione della Sezione in data 8 marzo 2021, n. 5/2021/G, con la quale è
stato approvato il programma di controllo sulla gestione per l’anno 2021 e nel contesto
triennale;
vista la relazione, presentata dal Cons. Natale Maria Alfonso d’Amico, che illustra gli
esiti dell’indagine condotta in merito a “Il sostegno alle garanzie per le imprese Garanzia Italia”;
vista l’ordinanza n. 1/2024 prot. n. 289 in data 19 gennaio 2024, con la quale il
presidente della Sezione ha convocato in adunanza pubblica il I Collegio per il giorno 06
febbraio 2024, al fine della pronuncia sulla gestione in argomento;
vista la nota prot. n. 299 del 19 gennaio 2024, con la quale il Servizio di segreteria per
le adunanze ha trasmesso la relazione ai seguenti uffici:
- Ministero dell’economia e delle finanze:
Ufficio di Gabinetto del Ministro, Capo di Gabinetto del Ministro;
Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato;
Direzione VI – Interventi finanziari nell’economia;
Organismo indipendente di valutazione della performance;
Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dell’Economia e delle finanze;
vista la nota n. 301 del 19 gennaio 2024, con la quale il Servizio di segreteria per le
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adunanze ha dato avviso dell’adunanza pubblica alla Presidenza del Consiglio dei ministri;
udito il relatore, Cons. Natale Maria Alfonso D’AMICO;
uditi, in rappresentanza delle Amministrazioni:
- per il Ministero dell’Economia e delle finanze:
Dott. Roberto CICIANI, Dirigente Generale Direzione I Dipartimento Economia, Dott.ssa
Tiziana DE LUCA, dirigente, e Dott.ssa Silvia TOSSINI, dirigente;
Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dell’Economia e delle finanze, Dott.ssa Elena
PALUMBO, dirigente Ufficio VII;
vista la memoria n. 1 del Ministero dell’Economia e delle finanze – Organismo
indipendente di valutazione della performance, acquisita al protocollo n. 477 del 29 gennaio
2024;
DELIBERA
di approvare, con le modifiche apportate dal Collegio in Camera di consiglio, la
relazione concernente “Il sostegno alle garanzie per le imprese Garanzia Italia”.
La presente deliberazione e l’unita relazione saranno inviati, a cura della Segreteria
della Sezione, alla Presidenza del Senato della Repubblica e alla Presidenza della Camera dei
deputati, alla Presidenza della Commissione Bilancio del Senato della Repubblica, alla
Presidenza della Commissione Bilancio della Camera dei deputati, Presidenza del Consiglio
dei ministri, Ministro dell’economia e delle finanze, nonché alle seguenti amministrazioni:
- Presidenza del Consiglio dei ministri:
Segretariato generale;
- Ministero dell’economia e delle finanze:
Ufficio di Gabinetto del Ministro, Capo di Gabinetto;
Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato;
Direzione VI – Interventi finanziari nell’economia;
Organismo indipendente di valutazione della performance;
Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dell’Economia e delle finanze.
Le amministrazioni interessate comunicheranno alla Corte e al Parlamento, entro sei mesi
dalla data di ricevimento della presente relazione, le misure consequenziali adottate ai sensi
dell’art. 3, c. 6, l. 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 1, c. 172, l. 23 dicembre 2005,
n. 266 (legge finanziaria 2006).
Le medesime, ove ritengano di non ottemperare ai rilievi formulati, adotteranno, entro
trenta giorni dalla ricezione della presente relazione, l’eventuale provvedimento motivato
previsto dall’art. 3, c. 64, l. 24 dicembre 2007, n. 244.
La presente deliberazione è soggetta a obbligo di pubblicazione, ai sensi dell’art. 31
d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (concernente il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi
di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche
amministrazioni”).
La presente relazione è inviata, altresì, alle Sezioni riunite in sede di controllo.
Il Relatore Il Presidente
Natale Maria Alfonso D’Amico Mauro Orefice
f.to digitalmente f.to digitalmente
Depositata in segreteria il 26 febbraio 2024
Il Dirigente
Dott.ssa Anna Maria Guidi
f.to digitalmente
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RELAZIONE
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Sintesi
Con delibera n. 5 dell’8 marzo 2021, questa Corte dei conti - Sezione centrale di
controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato - ha programmato l'Indagine
VI.2/2021 “Il sostegno alle garanzie per le imprese”, al fine di approfondire
l’intervento normativo che ha riguardato il “Fondo a copertura degli oneri derivanti
dalle garanzie assunte da SACE”, oggetto di attenzione da parte del legislatore nel
periodo emergenziale (art.1. d.l. n.23/2020 e art. 31, c.1, d.l. n.34/2020), con l’intento
di assicurare, attraverso misure temporanee di supporto, la necessaria liquidità alle
imprese con sede in Italia, colpite dall’emergenza Covid-19 (Garanzia Italia).
In particolare, l’articolo l del citato d.l. n. 23/2020 (c.d. decreto Liquidità) ha rafforzato
e ampliato l'operatività di SACE S.p.A., autorizzata a concedere fino al 30 giugno 20221
garanzie in favore di soggetti finanziatori fino ad un importo complessivo massimo
pari ad euro 200 miliardi (c.d. "Garanzia Italia"). Sulle obbligazioni di SACE S.p.A.
derivanti dalle menzionate garanzie è accordata di diritto la garanzia dello Stato. A tal
fine, l'articolo l, comma 14, del Decreto Liquidità ha istituito, nello stato di previsione
del Ministero dell'economia e delle finanze, un Fondo a copertura degli impegni
connessi alla concessione da parte di SACE S.p.A. delle menzionate garanzie, nonché
delle garanzie emesse ai sensi dell'articolo 6, comma 14-bis, del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n.
326 e delle garanzie emesse in favore delle imprese di assicurazione dei crediti
commerciali a breve termine, come previsto dall'articolo 35, comma 5, Decreto
Rilancio. Per la gestione di tale Fondo, il medesimo comma 14 ha previsto l'apertura
di un conto corrente di tesoreria centrale intestato a SACE S.p.A. nel quale sono versate
le commissioni incassate, al netto degli importi spettanti alla stessa SACE S.p.A. come
rimborso dei costi di gestione sostenuti.
L’indagine ha l’obiettivo di analizzare la gestione del Fondo e l’utilizzo delle risorse
previste dalla normativa emergenziale da parte del Ministero dell’economia e delle
finanze e di SACE spa.
1 Tale termine, inizialmente fissato al 31 dicembre 2020 dal Decreto Liquidità, è stato prorogato dalla Legge di
Bilancio 2021 (L. 178/2020) al 30 giugno 2021 e successivamente al 31 dicembre 2021 dal Decreto Sostegni-bis (DL
n. 73/2021) e al 30 giugno 2022 dalla Legge di bilancio 2022 (L. 234/2021).
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Dopo aver delineato il quadro normativo, si descrive l’assetto organizzativo preposto
alla sua attuazione, illustrando le due diverse procedure normativamente previste.
Si passa poi all’analisi della concreta operatività dello strumento, soffermandosi sulla
tempestività nell’erogazione della garanzia e sui suoi effetti sul costo e sulla
disponibilità di credito per le imprese. Uno specifico paragrafo è destinato alla
descrizione del trattamento contabile delle operazioni di cui si tratta.
Il paragrafo finale è destinato alle conclusioni dell’indagine.
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CAPITOLO I
ASPETTI GENERALI E NORMATIVI
Sommario: -1. Finalità dell’Indagine; -2. Riferimenti normativi; -3. Assetto organizzativo.
1. Finalità dell’Indagine
Tra le misure a sostegno del sistema imprenditoriale adottate con lo scopo di
contrastare gli effetti economici della pandemia da Covid-19, va annoverato
l’intervento normativo che ha riguardato il “Fondo a copertura degli oneri derivanti
dalle garanzie assunte da SACE”, oggetto di attenzione da parte del legislatore nel
periodo emergenziale (ad opera dell’art. 1, d.l. n. 23/2020 c.d. “decreto Liquidità” e
dell’art. 31, c. 1, d.l. n. 34/2020 c.d. “decreto Rilancio”). L’intento era quello di
assicurare, attraverso misure temporanee, la necessaria liquidità alle imprese con sede
legale in Italia (diverse dalle banche e da altri soggetti autorizzati all’esercizio del
credito) colpite dall’epidemia COVID-19, attraverso la concessione di una
assicurazione sui finanziamenti loro accordati da intermediari finanziari. Il sostegno
economico in questione è stato previsto anche a beneficio delle imprese più piccole,
attraverso l’apposito fondo di garanzia gestito dal Mediocredito Centrale. Questa
indagine è limitata all’utilizzo delle risorse previste dalla normativa emergenziale
oggetto di gestione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze e di SACE
s.p.a.
2. Riferimenti normativi
Al fine di assicurare la necessaria liquidità alle imprese con sede legale in Italia, colpite
dall'epidemia COVID-19, il menzionato articolo l del decreto Liquidità ha rafforzato e
ampliato l'operatività di SACE S.p.A., autorizzata a concedere fino al 30 giugno 20222,
garanzie in favore di soggetti finanziatori fino ad un importo complessivo massimo
pari ad euro 200 miliardi (c.d. "Garanzia Italia"). Sulle obbligazioni di SACE S.p.A.
2 Tale termine, inizialmente fissato al 31 dicembre 2020 dal Decreto Liquidità, è stato prorogato dalla Legge di
Bilancio 2021 (L. 178/2020) al 30 giugno 2021 e successivamente al 31 dicembre 2021 dal Decreto Sostegni-bis (DL
n. 73/2021) e al 30 giugno 2022 dalla Legge di bilancio 2022 (L. 234/2021).
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derivanti dalle menzionate garanzie è accordata di diritto la garanzia dello Stato. A tal
fine, l'articolo l, comma 14, del Decreto Liquidità ha istituito, nello stato di previsione
del Ministero dell'economia e delle finanze, un Fondo a copertura degli impegni
connessi alla concessione da parte di SACE S.p.A. delle menzionate garanzie, nonché
delle garanzie emesse ai sensi dell'articolo 6, comma 14-bis, del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n.
326 e delle garanzie emesse in favore delle imprese di assicurazione dei crediti
commerciali a breve termine, come previsto dall'articolo 35, comma 5, Decreto
Rilancio. Per la gestione di tale Fondo, il medesimo comma 14 ha previsto l'apertura
di un conto corrente di tesoreria centrale intestato a SACE S.p.A. nel quale sono versate
le commissioni incassate, al netto degli importi spettanti alla stessa SACE S.p.A. come
rimborso dei costi di gestione sostenuti.
Le garanzie ai sensi del Decreto vengono rilasciate da SACE nel rispetto delle
previsioni normative e fino a completo utilizzo delle somme messe complessivamente
a disposizione.
3. Assetto organizzativo
Nell'ambito dell'organizzazione funzionale delle attribuzioni istituzionali del
Ministero dell'economia e delle finanze, spetta al Dipartimento del Tesoro il ruolo di
organo di supporto tecnico all'elaborazione e all'attuazione delle scelte di politica
economica e finanziaria del Governo, sia in ambito nazionale che internazionale. In
tale cornice di riferimento, il Dipartimento elabora le strategie macroeconomiche e i
più significativi documenti di programmazione economico-finanziaria; rappresenta il
Governo nei principali consessi economici e finanziari europei e internazionali; è
responsabile della gestione del fabbisogno e degli interventi finanziari dello Stato,
della gestione e della valorizzazione dell'attivo e del patrimonio dello Stato; si occupa
di vigilanza e regolamentazione del sistema bancario e finanziario, nonché di
prevenzione dei reati finanziari e delle frodi sui mezzi di pagamento. Il Dipartimento
del Tesoro è oggi articolato in sette Direzioni Generali, tra le quali la Direzione VI che,
tra le sue molteplici competenze, annovera quella di unità tecnico-amministrativa di
declinazione delle competenze del Tesoro riferibili agli interventi finanziari
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nell'economia anche tramite programmi di garanzie pubbliche. Rispetto allo
strumento Garanzia Italia, al pari di altri pure facenti riferimento alla medesima
Direzione, il ruolo della Direzione VI è stato e continua ad essere, prioritariamente,
quello di studio, analisi ed elaborazione dei contributi tecnici di supporto
all'elaborazione delle politiche di sostegno all'economia attraverso garanzia pubblica.
In tale contesto, la Direzione VI ha partecipato ai tavoli interministeriali e supportato
l'attività pre-legislativa di elaborazione delle proposte di sviluppo di Garanzia Italia,
il cui quadro regolatorio di riferimento è stato soggetto a frequenti interventi per via
del susseguirsi di modifiche ai quadri temporanei di deroga al regime europeo degli
aiuti di Stato, varati per fronteggiare l'emergenza Covid-19. Si spiega in tale ottica il
ruolo svolto dal Dipartimento del Tesoro, attraverso la Direzione VI, nella
preparazione dell'istruttoria amministrativa funzionale all'adozione, previa
bollinatura della Ragioneria generale dello Stato, del decreto con cui ai sensi
dell'articolo l, comma 7, Decreto Liquidità e ss.mm., sentito il Ministro dello sviluppo
economico, il Ministro dell'economia e delle finanze dà corso alla delibera adottata dai
competenti organi statutari di SACE S.p.A. di rilascio delle garanzie operanti sotto il
regime di Garanzia Italia. Nell'impianto dell'articolo l del Decreto Liquidità, nel cui
perimetro si colloca Garanzia Italia, l'istruttoria amministrativa svolta dal
Dipartimento del Tesoro e dalla Ragioneria generale dello Stato è sostanzialmente
volta a deliberare la rispondenza dell'operatività in garanzia, documentata e istruita
tecnicamente da SACE S.p.A., secondo la diligenza propria dell'operatore
professionale di settore, alle finalità, lato sensu politiche, di supporto all'economia reale
fornito dallo strumento, nel complicato frangente di shock macro e micro-economico,
causato, a livello mondiale, dalla pandemia. In questa prospettiva di contributo al
monitoraggio dell'efficacia degli interventi dello Stato nell'economia tramite garanzia,
il Dipartimento del Tesoro ha avviato, nel 2018, un progetto per il monitoraggio e la
gestione del rischio delle cd. Contingent Liabilities - curato dalla Direzione VI - volto a
migliorare le capacità previsionali e programmatiche da parte dello Stato, anche e
soprattutto ai fini di una più accurata definizione delle politiche pubbliche. Il progetto
mira al rafforzamento e all'implementazione di strumenti di analisi quantitativa,
incluso lo sviluppo di metodologie e di modelli interni di stima previsionale delle
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perdite attese e dei potenziali impatti sulla finanza pubblica derivanti dall'escussione
delle garanzie (per Garanzia Italia, il modello è di tipo deterministico attuariale). La
possibilità di stimare secondo logiche programmatorie di medio lungo periodo gli
impatti diretti ed indiretti correlati ai singoli interventi finanziari messi in campo dallo
Stato risulta funzionale alla razionale quantificazione degli stanziamenti necessari a
copertura degli impegni assunti e a mitigare l'effetto negativo di picchi inattesi di
richieste di escussione e di eventuali impatti imprevisti sui saldi di finanza pubblica e
sul debito pubblico, sia per l'elaborazione di eventuali proposte correttive, inclusa
l'assunzione di politiche prudenziali.
Ai sensi dell'articolo l del Decreto Liquidità, la garanzia di cui qui si tratta è rilasciata
attraverso due diverse procedure, applicate, secondo lo schema disegnato dal
legislatore, in ragione della complessità operativa e dimensionale delle imprese
beneficiarie e dell'entità dell'importo dell'operazione finanziaria assistita da garanzia.
In particolare, l'articolo l, commi 6 e 7, del Decreto Liquidità individua così le due
procedure per il rilascio della garanzia:
a) una procedura semplificata, per le imprese con fatturato individuale fino a 1,5
miliardi di euro e con non più di 5000 dipendenti in Italia;
b) una procedura ordinaria, riservata ad imprese con fatturato individuale superiore a
1,5 miliardi di euro o con numero di dipendenti in Italia superiore a 5000, nella quale,
secondo l'impianto disegnato dalla norma, è previsto l'intervento dell'autorità
amministrativa nel processo di rilascio della garanzia.
Con riferimento alla procedura ordinaria, il soggetto finanziatore è tenuto a
coordinarsi con SACE S.p.A. per l'avvio della fase istruttoria. Pertanto, prima
dell'avvio delle procedure interne di analisi creditizia e di verifica dei requisiti di
eleggibilità previsti dal Decreto Liquidità per accertarne la piena sussistenza, il
soggetto finanziatore dovrà:
• comunicare a SACE S.p.A. il nominativo dell'impresa che ha richiesto il
finanziamento, con specificati i principali termini e condizioni generali dell'operazione
(ivi inclusa la percentuale di garanzia richiesta) e le caratteristiche previste dal Decreto
Liquidità, non appena ricevuta la richiesta stessa da parte dell'impresa (e non dopo la
conclusione del proprio processo istruttorio), allegando gli elementi qualitativi utili
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alla valutazione di impatto;
• con riferimento alla percentuale di copertura della garanzia, qualora si preveda (art.
1 comma 8 del decreto legge 23/2020) una richiesta di incremento della stessa rispetto
alle soglie standard, si richiede di inviare a SACE S.p.A. una lettera di impegni ulteriori
(di cui all'art. l, comma 8, del Decreto Liquidità) assunti dall'impresa beneficiaria;
• inviare a SACE S.p.A. la documentazione a supporto del ruolo svolto dall'impresa
beneficiaria rispetto alle aree e profili di cui all'articolo l, comma 7, del Decreto
Liquidità, nella quale l'impresa richiedente fornisce le informazioni e le motivazioni a
supporto dell'esistenza dei requisiti di eleggibilità. Inoltre, la banca dovrà inviare a
SACE S.p.A. al momento della richiesta di garanzia:
❖ una scheda di sintesi dell'istruttoria, completa di tutti gli elementi che hanno
concorso alla delibera positiva assunta dal soggetto finanziatore stesso, oltre
alle motivazioni per le quali il soggetto finanziatore ritiene, nei casi in cui
dovesse essere richiesto, sussistano le condizioni per un innalzamento della
percentuale di garanzia, in coerenza con quanto previsto dal Decreto Liquidità,
fornendo le motivazioni a supporto della stessa proposta;
❖ informazioni utili per svolgere l'analisi creditizia quali: I - bilancio, ultimo
disponibile anche provvisorio, II - composizione e scadenze del debito
finanziario (qualora non desumibili dal bilancio), III - business plan ed eventuali
azioni per fronteggiare l'emergenza, IV - backlog per aziende che operano su
commessa.
Una volta completata l'istruttoria, SACE S.p.A. ne invia gli esiti al Ministero
dell'economia e delle finanze. Il rilascio della garanzia da parte di SACE S.p.A. è,
infatti, nel caso della procedura ordinaria, subordinato all'emissione di un decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro dello Sviluppo economico,
ai sensi dell'articolo l, comma 7 del Decreto Liquidità. Una volta effettuata la verifica
di conformità ai presupposti di legge e ottenuta l'eventuale integrazione istruttoria
richiesta, la Direzione predispone uno schema di decreto del Ministro volto a dare
corso alla delibera adottata dagli organi deliberativi di SACE S.p.A.. Nel caso di
procedura ordinaria, qualora ai sensi dell'articolo l, comma 8, l'impresa richieda di
innalzare le percentuali di copertura della garanzia, è richiesta l'assunzione specifica
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di impegni ulteriori rispetto a quelli normativamente previsti, impegni di cui gli organi
di indirizzo politico delle amministrazioni coinvolte nel processo vagliano l'idoneità,
rispetto agli obiettivi strategici previsti dall'articolo 1, comma 7, ovvero: a) contributo
allo sviluppo tecnologico; b) appartenenza alla rete logistica e dei rifornimenti; c)
incidenza su infrastrutture critiche e strategiche; d) impatto sui livelli occupazionali e
mercato del lavoro; e) peso specifico nell'ambito di una filiera produttiva strategica.
Il decreto è adottato sulla base dell'istruttoria e della delibera degli organi di SACE
S.p.A. tenuto conto delle risultanze restituite dall'applicazione di apposite score cards
elaborate dalle unità di analisi interna di SACE S.p.A., soprattutto per la verifica delle
condizioni alle quali la norma appena citata subordina l’innalzamento della garanzia
Lo schema di decreto ministeriale unitamente al fascicolo istruttorio è trasmesso al
Gabinetto del Ministro per l'invio, ai fini dell'acquisizione del prescritto parere, al
Ministero dello sviluppo economico, dal quale il dossier viene processato secondo le
relative prassi. Acquisito il parere, lo schema viene inviato alla Ragioneria generale
dello Stato per la bollinatura e, una volta firmato e bollinato, è trasmesso per l'ulteriore
seguito presso gli organi di controllo. Ottenuta la registrazione dell'Ufficio Centrale di
Bilancio e della Corte dei Conti, la Direzione VI provvede alla trasmissione a SACE
S.p.A. che dà corso alla propria delibera consiliare, rilasciando la garanzia in favore
della banca (o del pool di banche coordinate da un unico soggetto agente).
Nell'ambito della procedura "semplificata", di contro, SACE S.p.A. - in base alle
disposizioni di cui all'art. l del Decreto Liquidità - rilascia la garanzia a valle della
procedura istruttoria condotta dal soggetto finanziatore e senza il coinvolgimento del
Ministero dell'economia e delle finanze. Più nel dettaglio, il soggetto finanziatore,
verificati i criteri di eleggibilità ed effettuata l'istruttoria creditizia, in caso di esito
positivo del processo di delibera dei propri organi inserisce la richiesta di garanzia nel
portale online di SACE S.p.a. che, una volta riscontrato l'esito positivo della delibera
del soggetto finanziatore e la completezza delle informazioni presentate, emette la
garanzia e comunica al soggetto finanziatore il Codice Unico Identificativo della
garanzia stessa.
Nella sostanza, lo schema così delineato ha visto, nella fase di principale operatività
dello strumento, l’assoluta prevalenza della più agile procedura semplificata. A fine
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dicembre 2021 – quindi nel periodo di massima operatività dello strumento in discorso
- esse coprivano il 99,6 per cento delle 4.344 operazioni perfezionate, per un importo
finanziato pari a 22,3 mld e un garantito pari a euro 20,2 miliardi, ossia il 71,6 per cento
degli impegni assunti da SACE. Le 17 operazioni processate con procedura ordinaria,
per un importo finanziato pari a euro 9,9 miliardi e un importo garantito pari a euro 8
miliardi, coprono il residuo 28,4 per cento degli impegni assunti da SACE.
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CAPITOLO II
Tempi e procedure per concessione della garanzia, modalità di
accantonamento ed effetti della misura
Sommario: -1. Tempi medi per l’emissione dei D.M. di concessione della garanzia; -2. Portafoglio di
Garanzia Italia al 31.12.2021: concentrazione individuale e settoriale; -3. Portafoglio di Garanzia Italia al
31.12.2021: l’andamento dei sinistri e l’andamento prospettico atteso; -4. Portafoglio di Garanzia Italia
al 31.12.2022; -5. Le modalità di accantonamento e trattamento contabile; -6. Effetto ed impatti della
misura in termini di costo e disponibilità del credito.
1. Tempi medi per l’emissione dei D.M. di concessione della garanzia.
Con riferimento alle 17 operazioni in procedura ordinaria cui si è fatto cenno nel
capitolo precedente, si fornisce, di seguito, una tavola sinottica riepilogativa delle date
dei fatti rilevanti dal punto di vista istruttorio, per come processati dai sistemi di
gestione documentale del Dipartimento del Tesoro.
Tab. 1 Tempi impiegati per la concessione della garanzia – operazioni in procedura ordinaria
data delibera data delibera
operazione data decreto
SACE MISE
1 OVIESSE S.P.A. 21/05/2020 09/06/2020 10/06/2020
2 ITALIANA PETROLI S.P.A. 21/05/2020 19/06/2020 19/06/2020
3 F.C.A. ITALY S.P.A. 28/05/2020 19/06/2020 21/06/2020
4 FINCANTIERI S.P.A. 23/07/2020 27/08/2020 28/08/2020
5 SARAS S.P.A. 06/08/2020 22/09/2020 24/09/2020
6 AUTOGRILL S.P.A. 29/09/2020 09/11/2020 11/11/2020
7 MARR S.P.A. 29/09/2020 15/12/2020 22/12/2020
8 CIRFOOD S.C. 17/11/2020 21/12/2020 22/01/2021
9 COOP ALLEANZA 3.0 -S.C 17/11/2020 28/12/2020 12/01/2021
10 KOS S.P.A. 30/01/2020 18/03/2021 31/03/2021
11 ITALIANA PETROLI S.P.A. 22/12/2020 17/03/2021 19/03/2021
12 ITALPREZIOSI S.P.A 03/05/2021 28/07/2021 06/08/2021
13 COSTA CROCIERE S.P.A. 03/05/2021 28/07/2021 06/08/2021
14 MARCEGAGLIA STEEL S.P.A. 03/05/2021 28/07/2021 26/08/2021
15 CAMST S.C.A.R.L. 27/05/2021 28/07/2021 06/08/2021
16 ACCIAIERIE D'ITALIA S.P.A. 29/07/2021 09/09/2021 16/09/2021
17 CIRFOOD S.C. 29/07/2021 18/11/2021 29/11/2021
Fonte Dipartimento del Tesoro
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Dalla tabella si evince che in media tra il momento della delibera SACE e il decreto
di concessione della garanzia sono passati un po’ meno di tre mesi; se si escludono le
tre operazioni che per diversi motivi hanno richiesto un tempo più lungo, per le altre
14 il tempo medio è stato inferiore a due mesi. Quanto alle garanzie concesse in
procedura semplificata, SACE riferisce che in oltre il 99 per cento dei casi il tempo
trascorso fra la acquisizione della documentazione da parte degli intermediari
abilitati e la concessione della garanzia è stato inferiore a 2 giorni. Tempi così brevi
sono stati resi possibili da una pronta attivazione di una specifica procedura
informatica, attraverso la quale gli intermediari abilitati forniscono direttamente la
documentazione richiesta. Quanto alla valutazione del merito creditizio dei soggetti
garantiti, la procedura fa affidamento sulle valutazioni condotte dagli intermediari
proponenti i quali, è bene ricordarlo, rimangono gravati da una quota del rischio
connesso a ciascuna operazione di volta in volta proposta.
2. Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021: concentrazione individuale e
settoriale.
Ai sensi dell'articolo l del Decreto Liquidità possono accedere a Garanzia Italia le
imprese con sede legale in Italia, diverse da banche ed altri soggetti autorizzati
all'esercizio del credito, non identificate ai sensi dei regolamenti Europei come
aziende in difficoltà al 31 dicembre 2019 e che, alla data del 29 febbraio 2020, non
risultavano segnalate tra le esposizioni deteriorate come rilevabili dal soggetto
finanziatore, e che si siano trovate in una situazione di difficoltà a seguito
dell'epidemia di Covid 19. Tanto premesso, si riporta di seguito il dettaglio, per
Settore (Tab.2) e per Controparti (Tab.3), delle operazioni approvate in procedura
ordinaria al 31.12.2021.
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Tab. 2 - Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021 - dettaglio per settori
(Importi in euro)
PORTAFOGLIO EMESSO IV trimestre 2021
numero incidenza
settore esposizione
controparti esposizione
Servizi non finanziari 1129 10.985.352.520 38,96%
Automobilistico 49 6.057.824.859 21,48%
Infrastrutture e Costruzioni 141 1.676.462.844 5,94%
Industria metallurgica 175 1.646.185.935 5,84%
Chimico/Petrolchimico 139 1.427.467.139 5,06%
Agroalimentare 203 1.281.419.359 4,54%
Industria meccanica 128 1.082.248.580 3,84%
Navale 9 957.468.247 3,40%
Tessile 61 805.984.196 2,86%
Acqua, Ambiente, Servizi urbani 102 704.734.374 2,50%
Altre industrie 76 675.315.812 2,39%
Beni di consumo 47 384.410.949 1,36%
Elettrico 55 364.830.668 1,29%
Aeronautico 4 76.139.893 0,27%
Servizi finanziari non bancari 21 69.448.068 0,25%
Oil &Gas 1 3.699.575 0,01%
Minerario 1 658.894 0,00%
TOTALE 2341 28.199.651.912 100,00%
Fonte: SACE S.p.a.
Tab. 3 - Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021 - dettaglio per controparti
(Importi in euro)
controparte esposizione
Fca Italy S.P.A.* 5.273.572.796
Fincantieri S.P.A. 853.622.524
Costa Crociere S.P.A. 392.739.075
Marcegaglia Steel S.P.A. 360.262.575
Alpitur S.P.A. 339.811.948
Maire Tecnimont S.P.A. 319.441.600
Acciaierie d'Italia S.P.A. 248.520.000
Saras S.P.A. 235.276.493
Autogrill S.P.A. 234.438.750
Italiana Petroli S.P.A. 230.057.042
Altre controparti – procedura semplificata 19.711.909.109
TOTALE 28.199.651.912
Fonte: SACE S.p.a.
*Finanziamento rimborsato successivamente al 31.12.2021
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3. Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2021: l’andamento dei sinistri e
l’andamento prospettico atteso.
Le esposizioni classificate da SACE al 31.12.2021 nella categoria deteriorata sono pari
ad euro 230,7 milioni e sono prevalentemente riconducibili a richiesta di accesso da
parte delle imprese a procedure concorsuali (per complessivi euro 118 milioni) ed
eventi di sinistrosità conclamati (per euro 112 milioni). La perdita attesa multi-
periodale (ossia stimata su tutto l'orizzonte temporale del portafoglio) è, secondo i dati
forniti da SACE S.p.A., pari a 2.157,5 milioni.
Nella Tabella che segue viene riportato l’elenco delle posizioni deteriorate così come
risultante dal risk report di SACE (con la ragione sociale delle singole controparti
opportunamente oscurata).
Tab.4 - Portafoglio di Garanzia Italia al 31 dicembre 2021 – elenco dei sinistri registrati e potenziali
(importi in milioni di euro)
Esp. In
Esp. Stato della
Ragione sociale sinistro al Settore
(Mln) controparte
31/12/2021
Proposta di piano Tour operator -
XXX 84,5 84,5 di ristrutturazione Turismo
Proposta
XXX 14,6 14,6 concordataria Energia
Proposta
XXX 8,4 2,32 concordataria Alimentare
Sinistri Proposta
conclamati XXX 5,9 3,34 concordataria Informatica
112 Mln. Proposta
XXX 4,5 4,5 concordataria Prodotti petroliferi
XXX 2,3 2,3 Fallimento Abbigliamento
Proposta
XXX 0,5 0,5 concordataria Alimentare
Proposta
XXX 0,14 0,14 concordataria Ristorazione
Composizione
negoziata D.L.
Potenziali
XXX 38,2 118/2021 Energia
denunce di
sinistro Proposta Cambia valute -
118 Mln. XXX 16,1 concordataria Turismo
Costruzione di
XXX 14,1 Sinistro Crediti BT edifici
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Ristrutturazione Fabbricazione di
XXX 13,9 post indennizzo autoveicoli
Proposta Fabbricazione di
XXX 6 concordataria articoli in pelle
Proposta
concordataria
XXX 5 controllante Immobiliare
Sinistro Cauzione Costruzione di
XXX 4,8 BT edifici
Proposta Costruzione di
XXX 4,6 concordataria strade
Proposta
XXX 4,4 concordataria Energia
Proposta
XXX 1,1 concordataria Ristorazione
Fabbricazione di
XXX 0,8 Sinistro Crediti BT prodotti chimici
XXX 0,21 In liquidazione Informatica
TOTALE 230 112
Fonte: Risk report SACE S.p.a.
4. Portafoglio di Garanzia Italia al 31.12.2022
Come già riferito, l’intervento Garanzia Italia è proseguito fino al 30 giugno 2022.
Nelle tabelle che seguono sono indicati i volumi dei prestiti garantiti in essere a fine
anno, distinti per tipo di intervento, dimensione dell’impresa e settore economico di
appartenenza della stessa.
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Tab. 5 - Garanzie perfezionate al 31/12/2022
(importi in euro)
Perfezionato
Periodo di riferimento
Garanzia Italia*
PMI - Importo
Stock al 31/12/2022 1.548.878.051
garantito in essere
PMI - Stima
Stock al 31/12/2022 237.841.211
accantonamenti
Grandi imprese -
Importo garantito in
Stock al 31/12/2022 4.063.269.752
essere
Procedura ordinaria
Grandi imprese -
Importo garantito in
essere Stock al 31/12/2022 19.937.395.215
Procedura
semplificata
Escussioni liquidate Flusso al 31/12/2022 1.915.416,68
Fonte: SACE S.p.a. per Garanzia Italia
* I dati riportati in tabella sono provvisori e riferiti al preconsuntivo
Tab. 6 - Prestiti garantiti per dimensione di impresa
(importi in euro)
Dimensione Stock garantito al 31/12/2022
Valore percentuale
d'impresa
Grande 23.967.975.978 94%
PMI 1.548.878.051 6%
Totale 25.516.854.029 100%
Fonte: SACE S.p.a. per Garanzia Italia
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Tab. 7 - Prestiti garantiti per settore economico di appartenenza
(importi in euro)
Settore Industriale Stock garantito al 31/12/2022 Valore percentuale
Servizi non
12.384.948.155 49%
finanziari
Industria
2.099.330.709 8%
metallurgica
Chimico/
1.781.320.671 7%
Petrolchimico
Infrastrutture e
1.756.693.659 7%
Costruzioni
Agroalimentare 1.468.662.005 6%
Industria meccanica 1.172.839.257 5%
Acqua, Ambiente,
851.908.530 3%
Servizi Urbani
Navale 838.856.405 3%
Altri Settori 3.162.294.639 12%
Totale 25.516.854.029 100%
Fonte: SACE S.p.a. per Garanzia Italia
Tab. 8 - Prestiti garantiti per area geografica.
(importi in euro)
PMI
Area Geografica Grandi Imprese Totale
(Valore in €)
Nord Ovest 9.944.518.224 474.365.012 10.418.883.236
Nord Est 6.952.965.179 378.006.725 7.330.971.903
Centro 4.431.856.851 400.382.361 4.832.239.212
Sud 2.638.635.725 296.123.953 2.934.759.678
Totale 23.967.975.978 1.548.878.051 25.516.854.029
Fonte: SACE S.p.a. per Garanzia Italia
La metodologia utilizzata da SACE per la stima delle escussioni attese per Garanzia
Italia si basa sulla differenza tra il valore atteso degli esborsi previsti e quello dei
relativi recuperi. Per il calcolo degli esborsi, SACE, per ciascuna posizione presente in
portafoglio e per ogni data di pagamento relativa al piano di ammortamento del
finanziamento garantito, considera l'esposizione complessiva, data dalla somma di
quota capitale, quota interessi e oneri accessori, nonché da una stima delle probabilità
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di default associate al contraente del finanziamento, che viene effettuata in funzione del
rating del contraente stesso e sviluppata, negli anni successivi, sulla base di una
matrice delle probabilità di transizione tra i rating. Le stime delle escussioni attese
vengono aggiornate periodicamente; a tal proposito, nell'ambito dell'attività di
monitoraggio svolta dal Dipartimento del Tesoro, SACE trasmette una
rendicontazione periodica ufficiale (Risk Report), su base trimestrale, recante il
dettaglio dell'andamento delle garanzie deliberate e perfezionate, degli
accantonamenti effettuati, delle esposizioni in sinistro ed escussioni liquidate (uscite
di cassa). Sulla base di tale reportistica, il Dipartimento del Tesoro conduce le analisi
relative alla capienza e adeguatezza delle risorse stanziate sul fondo, a copertura delle
perdite attese, in particolare tramite confronto tra gli indicatori relativi alle garanzie
concesse, rispetto al potenziale stimato, e delle garanzie escusse, rispetto agli importi
accantonati.
In merito al grado di avanzamento del citato progetto avviato nel 2018 dal
Dipartimento del Tesoro per il monitoraggio e la gestione del rischio delle c.d.
Contingent Liabilities, con specifico riferimento allo schema Garanzia Italia, il
Dipartimento stesso ha comunicato che è stata definita una metodologia di calcolo dei
rischi ed un modello interno di stima previsionale delle perdite attese. Il modello
sviluppato è di tipo deterministico attuariale e, in linea con la metodologia adottata
dal gestore SACE, stima le perdite attese sulla base di ciascuna singola posizione
(finanziamenti) e non su una logica aggregata di portafoglio.
5. Le modalità di accantonamento e il trattamento contabile.
Sulle obbligazioni assunte da SACE S.p.A., a seguito delle garanzie concesse, è prevista
la garanzia al l00 per cento dello Stato, escutibile a prima richiesta e senza regresso,
esplicita, incondizionata, irrevocabile ed estesa a capitale, interessi e ogni altro onere
accessorio (articolo l, comma 5, Decreto Liquidità).
In relazione alle modalità di determinazione degli accantonamenti a copertura dei
rischi assunti, il Dipartimento del Tesoro ha rappresentato quanto segue.
In linea generale, per gli strumenti di garanzia statale, spetta ai Gestori, e quindi per
quanto riguarda Garanzia Italia a SACE S.p.A., determinare, a fronte delle garanzie
Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 57/2024/G
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emesse, le somme da accantonare a copertura delle perdite attese onde poter far fronte
alle possibili escussioni future.
Gli importi degli accantonamenti sono commisurati e variano in base agli specifici
profili di rischio dei soggetti beneficiari secondo criteri prestabiliti e basati
principalmente:
a) sul rating assegnato alle controparti dalle agenzie esterne di valutazioni o dagli
istituti bancari;
b) sulla valutazione del merito creditizio fatta internamente;
c) sulla durata dell'operazione/garanzia, oltre ad altri fattori di natura
macroeconomica.
A una maggiore rischiosità delle operazioni corrisponde una quota maggiore di
accantonamento, rispetto al valore complessivo di dette operazioni. Le somme
accantonate sono rese indisponibili e quindi non utilizzabili fino al loro eventuale
svincolo (es. rimborso della quota garantita) per la concessione di ulteriori garanzie.
Gli accantonamenti sono effettuati a valere sulle risorse disponibili su un Fondo
(gestioni fuori bilancio), istituito a copertura delle perdite attese, solitamente
depositate su un apposito conto aperto presso la tesoreria statale, oppure su eventuali
stanziamenti normativamente previsti e iscritti nel bilancio dello Stato, anche su base
pluriennale e secondo il profilo temporale delle perdite attese. Allorché le disponibilità
complessive di un Fondo risultino integralmente accantonate, non possono essere
concesse ulteriori garanzie.
Per quanto riguarda il trattamento contabile delle garanzie e il loro impatto sui saldi
di finanza pubblica la Direzione generale del Tesoro ha rappresentato che, ai fini del
saldo netto da finanziare, l'onere per l'alimentazione del Fondo istituito a copertura si
manifesta nel momento in cui sono stanziate le relative risorse. Le procedure di
accantonamento non hanno, pertanto, effetti su tale saldo. Anche gli impegni e i
pagamenti del bilancio dello Stato sono contabilizzati secondo la stessa logica,
riferendosi unicamente al transito delle risorse dal bilancio alla tesoreria statale e non
ai successivi utilizzi delle stesse; ai fini del fabbisogno di cassa rilevano le effettive
escussioni delle garanzie, che determinano la fuoriuscita delle risorse dalla tesoreria
statale in favore del sistema economico; ai fini dell'indebitamento netto la registrazione
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è invece effettuata secondo criteri diversi e il trattamento differisce a seconda che, sulla
base delle definizioni del Sistema dei conti nazionali SEC2010, la garanzia pubblica sia
classificata come standardizzata o come one-off. In particolare, si intendono
standardizzate le garanzie concesse ad una numerosità rilevante di unità aventi le
stesse caratteristiche, secondo modalità attuative identiche (in termini di natura degli
strumenti finanziari garantiti, di modalità del processo istruttorio di valutazione del
rischio, ecc.), generalmente per operazioni di importi non rilevanti. Per tali garanzie,
in considerazione della predetta standardizzazione, pur non essendo determinabile ex
ante la probabilità di default del singolo debitore, è possibile ottenere una stima di
elevata attendibilità della perdita attesa del portafoglio complessivo. Le caratteristiche
delle garanzie standardizzate consentono un trattamento contabile che prevede la
registrazione dell'onere al momento in cui le somme sono accantonate dal soggetto
gestore in fase di concessione della garanzia. In specie, l'attendibilità della stima delle
perdite attese, garantita dalla standardizzazione delle operazioni, consente di ritenere
che l'accantonamento rappresenti il momento in cui, secondo un criterio di
competenza economica (accrual), matura l'onere per l'escussione delle garanzie. Le
garanzie di tipo diverso, ovvero quelle per le quali la procedura istruttoria volta ad
accertare la rischiosità dell'esposizione garantita è condotta a livello di singola
operazione, sono definite one-off in quanto, proprio per le peculiarità di ciascun rischio
fronteggiato dalla garanzia, non è possibile effettuare con sufficiente attendibilità una
valutazione ex ante delle probabilità di escussione. Per tali garanzie il trattamento di
contabilità nazionale prevede la registrazione dell'onere solo nel momento in cui si
verifica l'effettiva escussione delle garanzie e quindi non sono registrate come
indebitamento netto.
Per quanto riguarda le specifiche garanzie rilasciate da SACE S.p.A. a valere sul Fondo
Garanzia Italia, le medesime sono classificate principalmente come garanzie one off, e
quindi sulla base di quanto sopra illustrato, vengono contabilizzate al momento degli
stanziamenti come saldo netto da finanziarie e rilevano solo a consuntivo, in caso di
effettiva escussione, come fabbisogno di cassa, gravando direttamente sul debito
pubblico.
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Tab. 9 - Min. Economia e finanze cap. 7403
PG. 1 Fondo per la copertura delle garanzie concesse in favore di SACE nell'ambito delle misure di sostegno alla liquidità delle
imprese
(importi in euro)
Stanziamento Residui Imp.
Es. Art.PG def. def. Impegni di in Pagamenti Pag.
Stanz.iniz. competenza iniz. competenza conto competenza residui
Comp.(Cdc) (Cdc) (Cdc) (RGS) res. Impegni tot. (Cdc) (Cdc)
2020 1 0 31.000.000.000 0 31.000.000.000 0 31.000.000.000 31.000.000.000 0
2021 1 0 0 0 0 0 0 0 0
2022 1 0 0 0 0 0 0 0 0
Fonte: Elaborazione Corte dei Conti su dati sistema conoscitivo Conos.Co
Rispetto al quadro illustrato, si distingue però l'operatività di SACE in favore delle
PMI, le cui garanzie, essendo contraddistinte da importi limitati e caratteristiche
ritenute omogenee, sono classificate come garanzie standardizzate. A livello contabile
tali garanzie vengono quindi considerate da subito, al momento degli accantonamenti,
come indebitamento netto e, in caso di escussione, rilevano come fabbisogno gravando
direttamente sul debito pubblico.
Per Garanzia Italia – come già riferito - l'impegno massimo assumibile è stato fissato,
normativamente, dall'articolo l, comma l, secondo periodo, del Decreto Liquidità, in
200 miliardi di euro, di cui 30 miliardi di euro riservati in favore delle PMI. A tal
riguardo, a copertura delle perdite attese è stato istituito nello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze un Fondo (capitolo n. 7403 ), per la cui gestione
è stato aperto un conto corrente di tesoreria centrale intestato a SACE, inizialmente
dotato di un miliardo di euro e successivamente rifinanziato per l'importo di 30
miliardi di euro, ex articolo 31, comma l, Decreto Rilancio, dei quali l.7 miliardi di euro
destinati alla sezione speciale istituita dall'articolo 35, comma 5, dello stesso Decreto
Rilancio, con autonoma evidenza contabile, a copertura delle perdite attese correlate
alla speciale garanzia emessa in favore delle imprese di assicurazione del ramo credito.
Tanto premesso, al 31.12.2021 - come già riferito - risultano deliberate garanzie per 28,2
miliardi a cui si aggiungono 579 milioni di operazioni pendenti, per un totale di 28,8
miliardi di euro; su un ammontare di garanzie perfezionate pari a 27,8 miliardi di euro
sono stati assunti impegni per 2,2 miliardi di euro; le attuali disponibilità sul Fondo
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sono pari a circa 31 miliardi di euro, incrementate dai premi pagati per il rilascio della
garanzia al netto di quanto trattenuto da Sace a titolo di rimborso per le spese sostenute
(6,6 milioni di euro nel 2021 e 7,1 milioni di euro nel 2022) .
6. Effetto ed impatti della misura in termini di costo e disponibilità del credito.
Come riferisce il Documento di Economia e Finanza relativo al 2023, nel periodo
precedente il 2020 l’Italia aveva fatto ricorso alla concessione di garanzie pubbliche sul
credito in misura inferiore agli altri Paesi europei (4,8% del PIL nel 2019, a fronte del
14,1% della Germania, dell’11,8% della Francia, del 6,9% della Spagna). Questo basso
livello di partenza, insieme al Temporary Framework con cui l’Unione Europea ha
accettato un allentamento dei vincoli in materia di aiuti di Stato a partire dal marzo
2020 (al quale si è poi aggiunto il Temporary Crisis Framework nel marzo 2022, per
fronteggiare le conseguenze della crisi energetica), ha consentito all’Italia un ampio
ricorso alla concessione di garanzie pubbliche volto a far fronte agli effetti economici
della crisi pandemica. La loro incidenza sul PIL si è accresciuta dal citato 4,8 per cento
del PIL nel 2019 fino al 16,1 per cento nel 2021, per poi scendere lievemente - al 15,8
per cento - nel 2022.
Così, a fine 2022, lo stock di garanzie pubbliche in essere ha superato i 300 miliardi di
euro; gli strumenti specifici utilizzati sono molto numerosi; quello di cui qui ci si
occupa, Garanzia Italia, copre 25,6 miliardi (ovviamente già al netto dei rimborsi
registrati, in alcuni casi in anticipo rispetto alla scadenza originaria).
Numerosi studi hanno tentato di valutare l’effetto di questa straordinaria espansione
delle garanzie pubbliche sul costo e la disponibilità del credito per le imprese. Per
quanto qui occorre, dal grafico che segue emerge con chiarezza come negli anni di
vigenza del programma Garanzia Italia i prestiti al settore privato – nonostante la
drammaticità della recessione effetto della pandemia e delle misure adottate per
contenerla - non sono diminuiti, anzi hanno conosciuto in particolare nel 2021 una
forte espansione; al tempo stesso, il costo del credito non è affatto aumentato, è invece
lievemente diminuito, nonostante la recessione producesse ovvi effetti sulla rischiosità
attesa (la parte terminale delle due curve, con una caduta del credito e un aumento del
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suo costo, riflette il mutato orientamento della politica monetaria, volto a contrastare
l’inflazione).
Grafico 1 – Prestiti bancari e tassi d’interesse sui nuovi prestiti
Settore Privato
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0,000
2018-01-01 2018-04-01 2018-07-01 2018-10-01 2019-01-01 2019-04-01 2019-07-01 2019-10-01 2020-01-01 2020-04-01 2020-07-01 2020-10-01 2021-01-01 2021-04-01 2021-07-01 2021-10-01 2022-01-01 2022-04-01 2022-07-01 2022-10-01 2023-01-01 2023-04-01 2023-07-01
-2,000
-4,000
-6,000
-8,000
Prestiti Tasso d'interesse
Fonte: Elaborazioni Corte dei Conti su dati Banca d’Italia, segnalazioni di vigilanza
(https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/economia-italiana-in-breve/2023/dati_Ottobre_2023_it.xlsx)
Per i prestiti, variazioni percentuali sui 12 mesi, per i tassi d’interesse valori percentuali
SACE S.p.A – gestore di Garanzia Italia - ha stimato il risparmio complessivo medio
annuo per il debitore relativo a un finanziamento garantito dallo strumento rispetto a
un finanziamento non garantito. Nella Tabella che segue questa stima è riportata
distinta fra grandi imprese e altre, nonché a seconda della procedura adottata per la
concessione della garanzia per iter e dimensione:
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Tab. 10 – Risparmio medio sul costo del credito
PMI GI TOTALE
Ordinario 2,7% 2,7%
Semplificato 1,6% 2,3% 2,3%
Fonte: SACE S.p.a.
Tale risparmio è calcolato come differenza tra:
a) il costo del finanziamento garantito, composto dal premio da corrispondere per la
Garanzia SACE (non applicabile nel caso di aziende mid cap per cui la garanzia è
gratuita), commissioni bancarie e tasso di interesse applicato dalla banca;
b) il costo del finanziamento privo di garanzia (tasso di interesse più commissioni che
sarebbero state applicate dal soggetto finanziatore per operazioni con le medesime
caratteristiche).
In conclusione, dunque, lo strumento ha svolto la funzione rispetto alla quale era stato
concepito dal decisore politico. Fin qui le risorse poste a riserva a fronte del
manifestarsi di insolvenze sui crediti assicurati si sono rivelate ampiamente capienti,
non solo rispetto alle esigenze già manifestate ma anche rispetto alle perdite future
attese, “a vita intera”, previste da SACE S.p.A.
Rimane sullo sfondo la massa di garanzie complessive – come si diceva oltre 300
miliardi – rilasciate dallo Stato per far fronte non solo alla recessione post-pandemica,
ma anche alla crisi energetica e a molte altre necessità riconosciute meritevoli di
sostegno (dalla cessione dei crediti bancari di dubbia esigibilità al finanziamento della
prima casa per le giovani coppie; per un’elencazione completa si rinvia all’apposito
“riquadro” contenuto nell’ultimo Documento di Economia e Finanza).
Il volume ingente dei rischi assunti dallo Stato, nonché la pluralità dei soggetti
chiamati a gestire le diverse misure, ciascuno dotato di diversi strumenti di
valutazione del rischio e di diversi livelli di expertise nella gestione di uno strumento
tanto complesso quanto l’assicurazione del credito, nonché i primi segnali che vanno
emergendo riguardo al peggioramento degli indicatori del rischio di credito, rendono
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necessario che la competente struttura del Dipartimento del Tesoro sviluppi la propria
capacità di produrre analisi autonome riguardo alla rischiosità del portafoglio in
carico, implementando e adeguando continuamente lo strumento di valutazione del
quale, come si è già detto, si è di recente dotata.
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CAPITOLO III
ESITO DEL CONTRADDITTORIO E CONSIDERAZIONI
CONCLUSIVE
Sommario: -1. . Esiti del contraddittorio. –2. Considerazioni conclusive, raccomandazioni proposte.
1. Esiti del contraddittorio
Con una propria memoria e nel corso dell’adunanza pubblica, l’Amministrazione, nel
convenire con la trattazione svolta in questa Relazione, ha fornito alcune informazioni
aggiuntive che qui si riportano.
L’ammontare dei premi versati dalle banche annualmente a SACE e da questi riversati
sul c/c di Tesoreria, al netto delle commissioni di gestione trattenute dalla SACE
medesima, è stato pari a 189,2 milioni di euro nell’anno 2021, 172,7 milioni di euro
nell’anno 2022 e 189 milioni di euro nell’anno 2023. In totale, nei tre anni considerati,
risultano quindi versati al Fondo premi per un totale di 550,9 milioni di euro.
Al 30 settembre 2023, l’esposizione garantita in essere ammontava a circa 20,2
miliardi di euro, di cui 1,2 miliardi garantiti in favore di PMI e circa 19 miliardi verso
MidCaps e Grandi Imprese.
L’esposizione si sta gradualmente riducendo per effetto del rimborso delle rate da
parte delle imprese finanziate. Alla medesima data, le esposizioni in sinistro
ammontavano a circa 1,1 miliardi di euro mentre le escussioni già liquidate a circa 70
milioni di euro.
2. Considerazioni conclusive, raccomandazioni e proposte
Con delibera n. 5 dell’8 marzo 2021, questa Corte dei conti - Sezione centrale di
controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato - ha programmato la
presente Indagine VI.2/2021 “Il sostegno alle garanzie per le imprese”, al fine di
approfondire l’intervento normativo che ha riguardato il “Fondo a copertura degli
oneri derivanti dalle garanzie assunte da SACE”, oggetto di attenzione da parte del
legislatore nel periodo emergenziale (art.1. d.l. n.23/2020 e art. 31, c.1, d.l. n.34/2020),
con l’intento di assicurare, attraverso misure temporanee di supporto, la necessaria
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liquidità alle imprese con sede in Italia, colpite dall’emergenza Covid-19 (Garanzia
Italia).
In particolare, l’articolo l del citato d.l. n. 23/2020 (c.d. decreto Liquidità) ha rafforzato
e ampliato l'operatività di SACE S.p.A., autorizzata a concedere (grazie a successive
proroghe) fino al 30 giugno 2022 garanzie in favore di soggetti finanziatori entro un
importo complessivo massimo pari ad euro 200 miliardi (c.d. "Garanzia Italia"). Sulle
obbligazioni di SACE S.p.A. derivanti dalle menzionate garanzie è accordata di diritto
la garanzia dello Stato. A tal fine, l'articolo l, comma 14, del Decreto Liquidità ha
istituito, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, un Fondo
a copertura degli impegni connessi alla concessione da parte di SACE S.p.A. delle
menzionate garanzie, nonché delle garanzie emesse ai sensi dell'articolo 6, comma 14-
bis, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla
legge 24 novembre 2003, n. 326 e delle garanzie emesse in favore delle imprese di
assicurazione dei crediti commerciali a breve termine, come previsto dall'articolo 35,
comma 5, Decreto Rilancio. Per la gestione di tale Fondo, il medesimo comma 14 ha
previsto l'apertura di un conto corrente di tesoreria centrale intestato a SACE S.p.A.
nel quale sono versate le commissioni incassate, al netto degli importi spettanti alla
stessa SACE S.p.A. come rimborso dei costi di gestione sostenuti.
A conclusione dell’indagine svolta, si può concludere che lo strumento ha svolto la
funzione rispetto alla quale era stato concepito. Fin qui le risorse poste a riserva a
fronte del manifestarsi di insolvenze sui crediti assicurati si sono rivelate ampiamente
capienti, non solo rispetto alle esigenze già manifestate ma anche rispetto alle perdite
future attese, “a vita intera”, previste da SACE S.p.A.
Rimane sullo sfondo la massa di garanzie complessive – come si diceva oltre 300
miliardi – rilasciate dallo Stato per far fronte non solo alla recessione post-pandemica,
ma anche alla crisi energetica e a molte altre necessità riconosciute meritevoli di
sostegno (dalla cessione dei crediti bancari di dubbia esigibilità al finanziamento della
prima casa per le giovani coppie; per un’elencazione completa si rinvia all’apposito
“riquadro” contenuto nell’ultimo Documento di Economia e Finanza).
Il volume dei rischi assunti dallo Stato, nonché la pluralità dei soggetti chiamati a
gestire le diverse misure, ciascuno dotato di diversi strumenti di valutazione del
Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 57/2024/G
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rischio e di diversi livelli di expertise nella gestione di uno strumento tanto complesso
quanto l’assicurazione del credito, nonché i primi segnali che vanno emergendo
riguardo al peggioramento degli indicatori del rischio di credito, rendono necessario
che la competente struttura del Dipartimento del Tesoro sviluppi la propria capacità
di produrre analisi autonome riguardo alla rischiosità del portafoglio in carico,
implementando e adeguando continuamente lo strumento di valutazione del quale,
come si è già detto, si è di recente dotata.
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CORTE DEI CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA
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