Bundesrechnungshof, "Konjunkturelles Kurzarbeitergeld in der COVID-19-Pandemie – Teil 2: Vorgehen der Bundesagentur für Arbeit bei Verdacht auf Leistungsmissbrauch" (Internet Archive copy of Dec. 19, 2025)

Summary

Final audit communication (Abschließende Mitteilung) from the Bundesrechnungshof to the board of the Bundesagentur für Arbeit under § 96 Absatz 4 Satz 1 BHO, titled Konjunkturelles Kurzarbeitergeld in der Covid-19-Pandemie – Teil 2: Vorgehen der Bundesagentur für Arbeit bei Verdacht auf Leistungsmissbrauch, reference Gz. VI 4 - 2021 - 0632/2 (Dec. 19, 2025 copy). The report evaluates how the Bundesagentur für Arbeit and the Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) handled suspected benefit abuse after simplified access to Kurzarbeitergeld began in März 2020 and total program spending exceeded 45 Mrd. Euro. It finds incomplete reporting lists, deficits in case handling, underused Enterprise Fraud Management (EFM) tools, and limited referrals to the Zollverwaltung's Finanzkontrolle Schwarzarbeit.

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Full text

Abschließende Mitteilung
an den Vorstand der Bundesagentur für Arbeit

über die Prüfung

Konjunkturelles Kurzarbeitergeld in der Covid-19-
Pandemie
Teil 2: Vorgehen der Bundesagentur für Arbeit bei Verdacht auf
Leistungsmissbrauch




Diese Prüfungsmitteilung enthält das vom Bundesrechnungshof abschließend im Sinne
des § 96 Absatz 4 Satz 1 BHO festgestellte Prüfungsergebnis. Sie ist auf der Internetseite
des Bundesrechnungshofes veröffentlicht (www.bundesrechnungshof.de).

Gz.: VI 4 - 2021 - 0632/2                                                   4. Oktober 2022

Die Mitteilung des Bundesrechnungshofes ist urheberrechtlich geschützt.
Inhaltsverzeichnis

0       Zusammenfassung                                                 6

1       Ausgangslage                                                    9

1.1     Vereinfachter Zugang zum konjunkturellen Kurzarbeitergeld mit
        erweitertem Leistungsumfang während der
        COVID-19-Pandemie                                               9

1.2     Erhöhtes Risiko von Leistungsmissbrauch                         11

1.3     Ziel und Ablauf der Prüfung                                     13

2       Bundesagentur und BMAS haben keinen vollständigen
        Überblick zum Leistungsmissbrauch                               14

2.1     Veröffentlichte Gesamtzahl der Fälle                            14

2.2     Berichtsformat der Bundesagentur zu Hinweisen und Anzeigen
        mit Verdacht auf Leistungsmissbrauch ungeeignet                 15

2.3     Berichtsliste ist unvollständig                                 16

2.4     Würdigung und Empfehlungen                                      18

2.5     Stellungnahmen der Bundesagentur und des BMAS                   18

2.6     Abschließende Würdigung                                         20

3       Verdachtsfälle unzureichend bearbeitet                          22

3.1     Weisungen und Arbeitshilfen nicht praxisgerecht                 22

3.2     Defizite in der Bearbeitung                                     23

3.3     Würdigung und Empfehlungen                                      26

3.4     Stellungnahme der Bundesagentur                                 27

3.5     Abschließende Würdigung                                         29

4       Möglichkeiten des Enterprise Fraud Management Systems
        bleiben ungenutzt                                               30

4.1     Wenige Rückmeldungen zu Prüfaufträgen                           30

                                               2
4.2   Würdigung und Empfehlungen                            33

4.3   Stellungnahme der Bundesagentur                       34

4.4   Abschließende Würdigung                               35

5     Die Bundesagentur muss die Zusammenarbeit mit der
      Zollverwaltung intensivieren                          36

5.1   Wenig Absprachen und kaum Weitergabe von Fällen       36

5.2   Würdigung und Empfehlungen                            37

5.3   Stellungnahme der Bundesagentur                       38

5.4   Abschließende Würdigung                               38

6     Wenig schlagkräftige zentrale Task Force              39

6.1   Zentrale Task Force dient dem Informationsaustausch   39

6.2   Würdigung und Empfehlungen                            41

6.3   Stellungnahme der Bundesagentur                       42

6.4   Abschließende Stellungnahme                           43

7     Abschließendes Fazit: Die Bundesagentur muss ihre
      Anstrengungen verstärken                              43




                                          3
Abkürzungsverzeichnis


A
Agenturen Agenturen für Arbeit
B
Berichtsliste Bericht über die eingegangenen (anonymen) Anzeigen/ (anonymen) Hinweise zu (potenziellem)
     Kug-Leistungsmissbrauch, die tatsächlichen Kug-Leistungsmissbrauchsfälle sowie abgeschlossene Fälle
BHO Bundeshaushaltsordnung
BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales
Bundesagentur Bundesagentur für Arbeit
bzw. beziehungsweise
E
eAkte elektronische Akte
EFM Enterprise Fraud Management
F
Finanzkontrolle Schwarzarbeit Finanzkontrolle Schwarzarbeit der Zollverwaltung
G
ggf. gegebenenfalls
Gz. Geschäftszeichen
H
Haushaltsausschuss Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages
HZA Hauptzollamt
I
IT Informationstechnik
K
KIA Kurzarbeitergeld, Insolvenzgeld, Altersteilzeit
konjunkturelles Kurzarbeitergeld Kurzarbeitergeld aus konjunkturellen Gründen
KRM Kundenreaktionsmanagement
M
Mrd. Milliarden
N
Netzwerke organisierte Strukturen
O
OS Operativer Service
Owi Ordnungswidrigkeit
R
RD Regionaldirektion
S
s. siehe
SGB III Drittes Buch Sozialgesetzbuch
STEP Stammdatenerfassungs- und pflegesystem



                                                     4
T
Tz. Textziffer
U
u. a. unter anderem
V
VDI Virtual Desktop Infrastructure
Verdachtsfälle Verdachtsfälle auf Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld
W
WebDAV Web-based Distributed Authoring and Versioning
Z
z. B. zum Beispiel
Zentrale Zentrale der Bundesagentur
ZERBERUS Zentrale IT Verfahren zur Bearbeitungsunterstützung von Arbeitgeberleistungen wie Insolvenzgeld,
      Kurzarbeitergeld und Saisonkurzarbeitergeld sowie Transferleistungen




                                                     5
0     Zusammenfassung
0.1   Aufgrund der besonderen Situation durch die COVID-19-Pandemie hat der Bundesge-
      setzgeber ab März 2020 den Zugang der Betriebe zum konjunkturellen Kurzarbeiter-
      geld erleichtert und die Leistungen erweitert. Mit Beginn der weitreichenden Ein-
      schränkungen des öffentlichen Lebens und der Wirtschaftsaktivitäten stieg die Zahl
      der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten in Kurzarbeit auf den historischen
      Höchststand von rund sechs Millionen im April 2020. Bis einschließlich August 2022
      lagen die Gesamtausgaben bei 45,4 Mrd. Euro. Der Bundesrechnungshof machte an-
      gesichts attraktiver Förderbedingungen und vereinfachter Verfahren bereits im No-
      vember 2020 auf das gestiegene Risiko von Leistungsmissbrauch aufmerksam. Er
      empfahl der Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur), ihre Bemühungen zu verstär-
      ken, um Missbrauchsfälle aufzudecken und die ordnungsgemäße Leistungserbringung
      sicherzustellen. Unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Bundesagentur und
      des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) stellt der Bundesrechnungs-
      hof das Prüfergebnis hiermit abschließend fest. (Tz. 1)

0.2   Nach Angaben des BMAS in den Berichten an den Haushaltsausschuss des Deutschen
      Bundestages (Haushaltsausschuss) gab es bis Juli 2022 insgesamt rund 8 200 Hin-
      weise auf Leistungsmissbrauch beim pandemiebedingt erweiterten konjunkturellen
      Kurzarbeitergeld. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass der den Angaben zu-
      grundeliegende Datenbestand („Berichtsliste“) unvollständig war. Darüber hinaus hat
      die Bundesagentur in ihrem Berichtsformat auf wesentliche Angaben verzichtet, wie
      die Schadenshöhe sowie die Zeitpunkte der Überprüfung und des Fallabschlusses.

      Die Bundesagentur und das BMAS haben mitgeteilt, die Berichtsliste erhebe nicht
      den Anspruch auf Vollständigkeit. Sie haben die erfassten Zahlen dennoch für belast-
      bar gehalten. Die Erfassung von Schadenssummen in der Berichtsliste hat die Bundes-
      agentur abgelehnt. Sie hat zugesagt zu prüfen, wie Schadensumfänge transparent ge-
      macht werden können.

      Der Bundesrechnungshof bleibt dabei, dass die Berichtsliste unvollständig ist und nur
      eingeschränkte Aussagekraft hat. (Tz. 2)

0.3   Bis Juni 2021 umfasste die Berichtsliste 5 771 Verdachtsfälle. Im August 2021 war für
      rund die Hälfte der Fälle kein Verfahrensausgang oder keine Entscheidung dokumen-
      tiert. Soweit eine Bearbeitung erkennbar war, wies sie häufig Mängel auf. In der
      Mehrzahl der untersuchten Fälle prüften die Operativen Services der Bundesagentur
      beispielsweise nicht, ob möglicherweise überzahlte Beträge von den Betrieben zu-
      rückzufordern waren oder ein Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkei-
      ten zu veranlassen gewesen wäre.

      Die Bundesagentur hat in ihrer Stellungnahme mitgeteilt, sie gehe von Dokumentati-
      onsmängeln und Einzelfällen fehlerhafter Bearbeitung aus. Sie halte es für vertretbar,
      kleinere Überzahlungen erst nach der Abschlussprüfung geltend zu machen.

                                            6
      Während der Corona Pandemie sei insbesondere bei erstmaligen Verstößen auf die
      Verfolgung einer Ordnungswidrigkeit verzichtet worden.

      Der Bundesrechnungshof hält es weiterhin für erforderlich, allen Hinweisen auf Leis-
      tungsmissbrauch unverzüglich nachzugehen. Auf die Verfolgung einer Ordnungswid-
      rigkeit zu verzichten, nur weil es sich um einen erstmaligen Verstoß handelt, ist nicht
      akzeptabel. (Tz. 3)

0.4   Die Bundesagentur führt mit einem Enterprise Fraud Management System Datenana-
      lysen durch, um Prozess- und Qualitätsmängel sowie Hinweise auf Leistungsmiss-
      brauch zu identifizieren. Auffällige Fälle sollen dezentral überprüft werden. Die Bun-
      desagentur nutzte diese Möglichkeiten nach den Ergebnissen des Bundesrechnungs-
      hofes beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld bisher unzureichend. Bis Juni 2021
      hatte der Fachbereich Enterprise Fraud Management insgesamt 1 066 Fälle als prüf-
      würdig oder auffällig eingestuft. Zu seinen Einzelprüfaufträgen erhielt er bis Septem-
      ber 2021 insgesamt 94 Rückmeldungen. Der Bundesrechnungshof stellte außerdem
      fest, dass sich in den elektronischen Akten und Fachverfahren zu 33 von 50 zufäl-
      lig ausgewählten Fällen keinerlei Hinweise fanden, ob die operativen Einheiten dem
      Verdacht auf Leistungsmissbrauch überhaupt nachgegangen waren.

      Die Bundesagentur hat sich der Auffassung des Bundesrechnungshofes grundsätzlich
      angeschlossen, dass die Operativen Services den prüfwürdigen und auffälligen Prü-
      fergebnissen kaum nachgegangen sind. Aus Sicht der Bundesagentur handelte es sich
      allerdings eher um einen Dokumentationsmangel.

      Der Bundesrechnungshof erachtet die Arbeit des Fachbereichs Enterprise Fraud Ma-
      nagement als wertvoll und zielführend. Deshalb ist es umso wichtiger, dass die opera-
      tiven Einheiten die ihnen zugeleiteten Fälle vollständig und unverzüglich prüfen und
      die Ergebnisse zurückmelden. (Tz. 4)

0.5   Nach den Angaben in der Berichtsliste war die Zusammenarbeit mit der Zollverwal-
      tung unzureichend. In der Berichtsliste waren 3 182 von 5 771 Fällen (55,1 %) mit
      Verdacht auf Manipulation der Arbeitszeit erfasst. Für 119 dieser Verdachtsfälle
      (3,7 %) trafen die Dienststellen der Bundesagentur mit dem Zoll eine Absprache „zur
      gemeinsamen Betriebsprüfung“, 53 (1,7 %) gaben sie an die Hauptzollämter ab.

      Die Bundesagentur hat ausgeführt, sie halte die Eintragungen in der Berichtsliste für
      nicht geeignet, um generelle Rückschlüsse auf die Intensität der Zusammenarbeit mit
      den Hauptzollämtern zu ziehen.

      Der Bundesrechnungshof musste davon ausgehen, dass die Berichtsliste auswertbare
      und zuverlässige Angaben zur Zusammenarbeit mit den Hauptzollämtern enthält. Um
      belastbare Erkenntnisse zu gewinnen, sollte die Bundesagentur schnellstmöglich die
      Berichtsliste anpassen. (Tz. 5)



                                             7
0.6   Die Bundesagentur hat bei ihrer Zentrale eine Task Force eingerichtet. Gegenüber
      dem Haushaltsausschuss kommunizierten BMAS und Bundesagentur, diese zent-
      rale Task Force gehe allen Hinweisen auf möglichen Leistungsmissbrauch gebündelt
      nach. Faktisch handelt es sich um einen Erfahrungsaustausch zwischen Zentrale und
      Regionaldirektionen. Die Ergebnisse wurden nach den Erkenntnissen des Bundes-
      rechnungshofes nicht überall gleichermaßen an die operativen Einheiten weitergege-
      ben, die sich mit den konkreten Fällen von möglichem Leistungsmissbrauch befassen.

      Die Bundesagentur hat dargelegt, dass zentrale Weisungen zum Leistungsmissbrauch
      zum Teil aus Erkenntnissen der Task Force resultierten. Sie will die Empfehlung des
      Bundesrechnungshofes aufgreifen und Möglichkeiten prüfen, Inhalte aus
      der Task Force verstärkt an alle Operativen Services zu kommunizieren. (Tz. 6)

0.7   Die Bundesagentur muss ihre Anstrengungen deutlich verstärken, um möglichen Leis-
      tungsmissbrauch beim pandemiebedingt erweiterten konjunkturellen Kurzarbeiter-
      geld zu erkennen und zu bekämpfen. Trotz des erhöhten Risikos von Leistungsmiss-
      brauch hat sie bisher bundesweit keinen vollständigen Überblick über die Zahl der
      Fälle. Welcher finanzielle Schaden durch Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen
      Kurzarbeitergeld bislang entstanden ist, kann die Bundesagentur nicht zuverlässig be-
      werten. Das Potenzial des Fachbereichs Enterprise Fraud Management nutzt die Bun-
      desagentur bislang nur eingeschränkt. Darüber hinaus stellt sie nicht sicher, dass die
      operativen Einheiten dem Verdacht auf Leistungsmissbrauch überhaupt und mit der
      gebotenen Sorgfalt nachgehen.

      Der Bundesrechnungshof beabsichtigt, seine Erkenntnisse und Empfehlungen in einer
      zusammenfassenden Berichterstattung erneut aufzugreifen. An dieser Stelle schließt
      er das Verfahren zu Teil 2 der Prüfung ab. (Tz. 7)




                                            8
1        Ausgangslage

1.1 Vereinfachter Zugang zum konjunkturellen
    Kurzarbeitergeld mit erweitertem Leistungsumfang
    während der COVID-19-Pandemie
Betriebe können Kurzarbeitergeld aus konjunkturellen Gründen (konjunkturelles Kurzarbei-
tergeld) bei der Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur) beantragen, wenn ein erhebli-
cher Arbeitsausfall mit Entgeltausfall vorliegt, der nicht vermeidbar und vorübergehend ist.1
Die Beschäftigten oder deren Vertretung müssen der Einführung von Kurzarbeitergeld zuge-
stimmt haben. Die Bundesagentur leistet für den Arbeitsausfall einen Lohnersatz, der aus
der Arbeitslosenversicherung finanziert wird. 2 Reichen die Mittel der Bundesagentur zur Er-
füllung der Zahlungsverpflichtungen nicht aus, leistet der Bund zur Aufrechterhaltung einer
ordnungsgemäßen Kassenwirtschaft notwendige Liquiditätshilfen als zinslose Darlehen. 3
Kann die Bundesagentur diese Darlehen nicht zurückzuzahlen, können sie in einen Zuschuss
umgewandelt werden.

Die COVID-19-Pandemie und die weitreichenden Einschränkungen des öffentlichen Lebens
und der Wirtschaftsaktivitäten führten ab dem Frühjahr 2020 zu einem Ausnahmezustand
auf dem Arbeitsmarkt. Mit verschiedenen Regelungen zur Gewährung von konjunkturellem
Kurzarbeitergeld erweiterte der Bundesgesetzgeber ab März 2020 die Zugangsvoraussetzun-
gen und verbesserte den Umfang der Leistungen für Unternehmen und Beschäftigte, zuletzt
mit der Verordnung zur Änderung der Kurzarbeitergeldzugangsverordnung vom 15. Septem-
ber 2022.

Durch eine vollumfängliche Erstattung der normalerweise von den Arbeitgebern allein zu
tragenden Sozialversicherungsbeiträge, eine verlängerte Bezugsdauer und aufgestockte Leis-
tungen, die das konjunkturelle Kurzarbeitergeld ab dem vierten und achten Monat des Be-
zugs erhöhten, sollten die Folgen der Krise abgemildert werden.




1
    § 96 Drittes Buch Sozialgesetzbuch (SGB III). Über das konjunkturell bedingte Kurzarbeitergeld hinaus gibt
    es auch ein Saison-Kurzarbeitergeld (§ 101 SGB III), das nur Betriebe des Baugewerbes in der Schlechtwet-
    terzeit erhalten. Transferkurzarbeitergeld (§ 111 SGB III) kann zur Vermeidung von Entlassungen und zur
    Verbesserung der Vermittlungschancen bei Betriebsänderungen beantragt werden, die einen Personalab-
    bau nach sich ziehen. Die Prüfung betrifft ausschließlich die Gewährung des konjunkturellen Kurzarbeiter-
    geldes.
2
    Nach § 340 SGB III werden die Leistungen der Arbeitsförderung und die sonstigen Ausgaben der Bundes-
    agentur durch Beiträge der Versicherungspflichtigen, der Arbeitgeber und Dritter (Beitrag zur Arbeitsförde-
    rung), Umlagen, Mittel des Bundes und sonstige Einnahmen finanziert.
3
    §§ 364 und 365 SGB III. Weitere Details enthält die Abschließende Prüfungsmitteilung „Konjunkturelles
    Kurzarbeitergeld in der COVID-19-Pandemie. Teil 1: Berichterstattung und Datengrundlagen des BMAS und
    der Bundesagentur“, Tz. 3.1 (Gz. VI 4 - 2021 - 0632 vom 26. August 2022).

                                                       9
Die Bundesagentur führte ab 27. März 2020 erhebliche Verfahrenserleichterungen zum kon-
junkturellen Kurzarbeitergeld ein:

• Der Vordruck zur Anzeige über Arbeitsausfall wurde für den Arbeitgeber vereinfacht. Ein-
  zelvertragliche Vereinbarungen mit den Beschäftigten oder Änderungskündigungen zur
  Einführung der Kurzarbeit mussten die Arbeitgeber nicht mehr mit der Anzeige einrei-
  chen, sondern nur zur Prüfung vorhalten.
• Die Bundesagentur prüfte die Anzeige über Arbeitsausfall ausschließlich auf Plausibilität
  und Vollständigkeit. Es reichte aus, wenn die Betriebe die Gründe für den Arbeitsfall in
  vereinfachter Form darstellten.
• Die Niederschrift der Bundesagentur zur Anzeigenprüfung entfiel vollständig.
• Eine Leistungsberatung der Betriebe zur Erläuterung der Abrechnungsmodalitäten fand
  nicht statt.
• Anstelle des bisherigen Antragsvordrucks für die Abrechnung des konjunkturellen Kurzar-
  beitergeldes führte die Bundesagentur einen Kurzantrag ein.
• Die Abschlussprüfungen wurden verschoben, bis die krisenhafte Situation beendet ist.4

Mit Weisung vom 23. Dezember 2020 hob die Bundesagentur zwar die Erleichterungen für
die Operativen Services der Bundesagentur zur Niederschrift und Beratung wieder auf, be-
hielt die vereinfachten Anzeige-, Antrags- und Prüfverfahren bis zum 31. Dezember 2021 je-
doch weitgehend bei.5 Mit den Regelungen zum Verfahren Kurzarbeitergeld für das
Jahr 2022 lässt die Bundesagentur zu, dass die Betriebe den Kurzantrag weiterverwenden.

Die Unternehmen nutzten das Förderinstrument der konjunkturellen Kurzarbeit massiv.
Noch nie zeigten so viele Betriebe konjunkturelle Kurzarbeit an wie während der
COVID-19-Pandemie. Die Bundesagentur wies in ihrer Statistik zur angezeigten Kurzarbeit 6
für das Jahr 2020 rund 1,1 Millionen Anzeigen aus. Vor der COVID-19-Pandemie verzeichnete
die Bundesagentur für das Jahr 2019 lediglich 15 265 Anzeigen. Die Zahl der Beschäftigten in
konjunktureller Kurzarbeit erreichte im April 2020 den historischen Höchststand von
rund sechs Millionen. 7

Die Bundesagentur gab in den Jahren 2020 und 2021 für das konjunkturelle Kurzarbeitergeld
und die Erstattung von Sozialversicherungsbeiträgen 8 an Arbeitgeber rund 42,3 Mrd. Euro




4
    Bundesagentur: Weisung 202003015 vom 30. März 2020 – Verbesserungen für das Kurzarbeitergeld bis
    31. Dezember 2020, Änderungen im Verfahren und Verbesserung Hinzuverdienst beim Kurzarbeitergeld bis
    31. Oktober 2020.
5
    Bundesagentur: Weisung 202012024 vom 23. Dezember 2020 – Regelungen zum Verfahren Kurzarbeiter-
    geld für das Jahr 2021. Demnach sind seit 1. April 2021 wieder Niederschriften zur Anzeigenprüfung zu er-
    stellen. Außerdem sollen wieder Leistungsberatungen stattfinden.
6
    Statistik der Bundesagentur: Angezeigte Kurzarbeit (Zeitreihe Monatszahlen) September 2021.
7
    Statistik der Bundesagentur: Realisierte Kurzarbeit (hochgerechnet) - Deutschland, Länder, Regionaldirekti-
    onen, Agenturen für Arbeit und Kreise (Monatszahlen) November 2021.
8
    In den Sozialversicherungsbeiträgen sind die Beiträge zur Sozialversicherung für Kurzarbeitergeld und Sai-
    son-Kurzarbeitergeld zusammengefasst.

                                                       10
aus. 9 Bis August 2022 kamen weitere 3,1 Mrd. Euro für konjunkturelles Kurzarbeitergeld und
Sozialversicherungsbeiträge hinzu. 10



1.2 Erhöhtes Risiko von Leistungsmissbrauch
Der Bundesgesetzgeber hatte bereits in der Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahr 2009 die
Voraussetzungen für den Bezug von Kurzarbeitergeld erleichtert und die Leistungsregelun-
gen verbessert. Der Bundesrechnungshof stellte damals fest, dass die Sonderregelungen er-
hebliche Mitnahmeeffekte erleichtern. Die Agenturen für Arbeit (Agenturen) prüften die An-
zeigen und die Abrechnungen von Kurzarbeit nur oberflächlich und erkannten teilweise
nicht, dass Anspruchsvoraussetzungen nicht erfüllt waren oder Unternehmen Leistungen
missbräuchlich beantragt hatten.11

Der Bundesrechnungshof prüft das konjunkturelle Kurzarbeitergeld in der COVID-19-Pande-
mie seit dem Jahr 2020. In einem Bericht nach § 88 Absatz 2 BHO vom 11. November 2020
an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) machte er da-
rauf aufmerksam, dass vereinfachte Verfahren das Risiko von Leistungsmissbrauch begünsti-
gen. Von einem solchen Risiko musste umso stärker ausgegangen werden, je länger die ver-
einfachten Verfahren angewandt wurden und je attraktiver die Förderung war.
Insbesondere die vollumfängliche Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge und das er-
höhte konjunkturelle Kurzarbeitergeld ab dem vierten und achten Monat des Bezugs mach-
ten das Instrument „Kurzarbeitergeld“ nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes sehr
attraktiv und damit auch anfällig für Missbrauch. Die vereinfachten Antrags- und Abrech-
nungsverfahren der Bundesagentur senkten die Hemmschwelle für Missbrauch weiter ab.
Der Bundesrechnungshof empfahl der Bundesagentur daher, verstärkt eigene Erkenntnisse
zu gewinnen, um Missbrauchsfälle aufzudecken und die ordnungsgemäße Leistungserbrin-
gung sicherzustellen.12

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) führte hierzu aus, es halte die Maß-
nahmen der Bundesagentur für geeignet, Missbrauch so weit wie möglich zu begrenzen. Zu-
dem sei das Kurzarbeitergeld durch seine spezielle Ausgestaltung, in der die Sozialpartner
gemeinsam der Einführung zustimmen müssten, für Missbrauch wenig anfällig.

In der Sitzung des Haushaltsausschusses am 11. November 2020 erläuterte der Bundesminis-
ter für Arbeit und Soziales, Anhaltspunkte für einen überproportionalen Missbrauch bei der
Beantragung von konjunkturellem Kurzarbeitergeld lägen nicht vor. Bekannt gewordenen



9
     Bundesagentur: Finanzentwicklung im Beitragshaushalt SGB III, Dezember 2020 und Dezember 2021.
10
     Bundesagentur: Finanzentwicklung im Beitragshaushalt SGB III, August 2022.
11
     Prüfungsmitteilungen vom 7. Januar 2010 „Anzeige und Anerkennung von Kurzarbeit“
     (Gz.: VI 3 - 2009 - 1015) und vom 30. Juli 2010 „Beantragung und Abrechnung von Kurzarbeitergeld“
     (Gz.: VI 3 - 2009 - 1140).
12
     Bericht nach § 88 Absatz 2 BHO – Pandemiebedingt erweitertes Kurzarbeitergeld vom 11. November 2020,
     Gz.: VI 4 - 2020 - 0866, Haushaltsausschussdrucksache 19/7199.

                                                    11
Einzelfällen gehe man mit dem nötigen Nachdruck nach. Darüber hinaus sagte er zu, dem
Haushaltsausschuss regelmäßig zu berichten.

Seit 25. Januar 2021 legt das BMAS dem Haushaltsausschuss in einem zweimonatigen Turnus
einen zwei- bis dreiseitigen Bericht über die „aktuelle Entwicklung bei der Leistungsgewäh-
rung von Kurzarbeitergeld in der Corona-Pandemie“ vor, in dem es auch auf den Leistungs-
missbrauch eingeht. 13

Zuletzt im August 2022 beschrieb das BMAS im zehnten Bericht 14 die aktuelle Entwicklung:

• Bis Juli 2022 habe es rund 8 200 Hinweise auf möglichen Leistungsmissbrauch gegeben
  (s. Tz. 2).
• Eine präventiv gegründete bundesweit agierende Task Force (im Folgenden: zent-
  rale Task Force) gehe weiterhin allen Hinweisen auf möglichen Leistungsmissbrauch ge-
  bündelt nach (s. Tz. 6).
• Die zentrale Task Force stehe in regelmäßigem Austausch mit der Generalzolldirektion
  (s. Tz. 5).
• Die Agenturen prüften mit Hilfe von Checklisten die Anzeigen über Arbeitsausfall und An-
  träge auf konjunkturelles Kurzarbeitergeld, um die missbräuchliche Inanspruchnahme von
  konjunkturellem Kurzarbeitergeld frühzeitig aufdecken zu können.
• Der Fachbereich Enterprise Fraud Management (EFM) 15 ermittle anhand von Datenanaly-
  sen potenzielle Leistungsmissbrauchsfälle (s. Tz. 4).
• Die Bundesagentur stelle ein Kontaktformular 16 zur Verfügung, um die Mitteilung von
  möglichem Leistungsmissbrauch zu erleichtern (s. Tz. 2).
• In Abschlussprüfungen 17 würden die vorläufig ausgezahlten Leistungen geprüft und mög-
  liche Fehler bei der Antragstellung und Antragsbearbeitung behoben werden.




13
     1. Bericht (Januar 2021) vom 25. Januar 2021, Haushaltsausschussdrucksache 19/8386, 2. Bericht
     (März 2021) vom 8. April 2021, Haushaltsausschussdrucksache 19/8531, 3. Bericht (Mai 2021) vom
     3. Juni 2021, Haushaltsausschussdrucksache 19/8717, 4. Bericht (Juli 2021) vom 11. August 2021, Haushalts-
     ausschussdrucksache 19/8903, 5. Bericht (September 2021) vom 8. Oktober 2021, Haushaltsausschuss-
     drucksache 19/8967, 6. Bericht (November 2021) vom 7. Dezember 2021, Hauptausschussdrucksa-
     che 20/18, 7. Bericht (Januar 2022) vom 4. März 2022, Haushaltsausschussdrucksache 20/69, 8. Bericht
     (März 2022) vom 20. April 2022, Haushaltsausschussdrucksache 20/283, 9. Bericht (Mai 2022) vom
     16. Juni 2022, Haushaltsausschussdrucksache 20/1460 und 10. Bericht (Juli 2022) vom 11. August 2022,
     Haushaltsausschussdrucksache 20/1553.
14
     10. Bericht (Juli 2022) vom 11. August 2022, Haushaltsausschussdrucksache 20/1553.
15
     Teil der Compliancestruktur der Bundesagentur zur Bekämpfung von Betrug durch Unternehmen.
16
     Zu finden auf der Internetseite der Bundesagentur: https://web.arbeitsagentur.de/portal/kontakt/de/wei-
     tere-themen/leistungsmissbrauch (zuletzt abgerufen am 14. September 2022).
17
     Abschlussprüfungen sind vollumfänglich ab April 2021 zu bearbeiten. (Bundesagentur – Weisung
     202102007 vom 11. Februar 2021 – Durchführung von coronabedingten Abschlussprüfungen Kurzarbeiter-
     geld).

                                                       12
1.3 Ziel und Ablauf der Prüfung
Ziel der Prüfung war es festzustellen, ob die von der Bundesagentur ergriffenen Maßnahmen
und angewandten Verfahren ausreichen, um Verdachtsfälle auf Leistungsmissbrauch beim
konjunkturellen Kurzarbeitergeld (im Folgenden: Verdachtsfälle) zu identifizieren und aufzu-
decken. Zudem analysierten wir, ob die veröffentlichten Zahlen zu den Verdachtsfällen plau-
sibel sind.

Hierzu führten wir Gespräche mit Beschäftigten der Zentrale der Bundesagentur (Zentrale)
und werteten Weisungen und interne Arbeitshilfen aus. Die Regionaldirektionen befragten
wir mittels Fragebogen zum Vorgehen beim Verdacht auf Leistungsmissbrauch.

Anhand einer zufälligen Auswahl von der Bundesagentur identifizierter Verdachtsfälle und
Missbrauchsfälle untersuchten wir, wie die Bundesagentur bei der Bekämpfung des Leis-
tungsmissbrauchs vorgegangen ist. Diese Erhebungen fanden über den externen VDI-Zugriff
von Arbeitsplätzen des Bundesrechnungshofes aus statt.

Darüber hinaus prüften wir weitere Daten zu konkreten Verdachts- und identifizierten Miss-
brauchsfällen, die der Fachbereich EFM zur Verfügung gestellt hat. Zusätzlich untersuchten
wir einige Fälle, bei denen Anzeigen auf einen möglichen Leistungsmissbrauch über das Kun-
denreaktionsmanagement (KRM) der Bundesagentur eingegangen waren.

Wir haben dem BMAS und der Bundesagentur unsere Prüfungsergebnisse am 7. Januar 2022
mitgeteilt. Das BMAS hat am 3. März 2022, die Bundesagentur am 2. März 2022 Stellung ge-
nommen.

Die Bundesagentur hat in ihrer Stellungnahme allgemein auf die besondere Situation verwie-
sen, die für sie mit Beginn der COVID-19-Pandemie eingetreten sei. Sie sei sich „der hohen
Verantwortung für eine rechtmäßige Leistungsgewährung bewusst“ und werde „die rund
eine Million Abschlussprüfungen (Stand: Januar 2022) qualitativ hochwertig bearbeiten“.
Seit März 2020 befinde sich „die Bundesagentur nicht mehr im Regelgeschäft. Das Arbeiten
im Krisenmodus“ werde für sie voraussichtlich noch bis ins Jahr 2023 andauern, wenn man
die bereits heute anstehenden Folgearbeiten wie Abschlussprüfungen beim Kurzarbeitergeld
mit einbeziehe.

Die Bundesagentur hat daher angeregt, „in der Prüfung den Kontextbezug, das Handeln der
BA im – verschärften – Krisenmodus, herzustellen“. Sie hat zudem die Möglichkeit vermisst,
in einem früheren Stadium – etwa in Form eines Abschlussgesprächs – etwaige Fehleinschät-
zungen aufzuklären und Informationslücken zu schließen.

Das BMAS hat in seiner Stellungnahme mitgeteilt, der Erfolg der Sonderregelungen sei maß-
geblich auf die Leistungsfähigkeit der Bundesagentur zurückzuführen. Die Bearbeitung der
bis Ende 2021 bei der Bundesagentur eingegangenen Anzeigen sowie Folgeanzeigen und fast
acht Millionen Anträge auf Kurzarbeitergeld hätten zu einer massiven Mehrbelastung der
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter geführt.


                                             13
Der Bundesrechnungshof ist sich der vielfältigen Herausforderungen, vor die die
COVID-19-Pandemie die Bundesagentur in fachlicher und administrativer Hinsicht gestellt
hat, bewusst. Er bewertet mit der vorliegenden Prüfungsmitteilung allerdings einen Teilas-
pekt der Anwendung der pandemiebedingten Regelungen zum Kurzarbeitergeld und kommt
nicht zu einer umfassenden Bewertung des Gesamtzusammenhangs. Dies muss einer zusam-
menfassenden Berichterstattung zu dieser Thematik vorbehalten bleiben.

Sowohl Bundesagentur als auch BMAS haben im kontradiktorischen Verfahren umfassend
von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, auf aus ihrer Sicht fehlerhafte Einschätzungen oder
die Notwendigkeit ergänzender Informationen hinzuweisen. Diese Hinweise haben wir nach-
folgend ausführlich dargestellt und bei unserer abschließenden Bewertung berücksichtigt.
Das Ergebnis der Prüfung stellen wir hiermit abschließend im Sinne von § 96 Absatz 4
Satz 1 BHO fest.

Die Berichterstattung und die Datengrundlagen des BMAS und der Bundesagentur sind Ge-
genstand einer weiteren Abschließenden Prüfungsmitteilung vom 26. August 2022.18 Seit
Mai 2022 prüft der Bundesrechnungshof zusätzlich die Bewilligung und Abrechnung der Leis-
tungen.19



2         Bundesagentur und BMAS haben keinen
          vollständigen Überblick zum
          Leistungsmissbrauch

2.1 Veröffentlichte Gesamtzahl der Fälle
Nach den Angaben des BMAS in seinen Berichten an den Haushaltsausschuss gab es bis Ja-
nuar 2021 rund 3 800 Hinweise auf möglichen Leistungsmissbrauch.20 Bis Oktober 2021 er-
höhte sich die Zahl der Hinweise auf rund 6 900. 21 Das BMAS aktualisiert die Zahlen regelmä-
ßig, zuletzt mit dem zehnten Bericht. Danach gab es bis Juli 2022 rund 8 200 Hinweise auf
möglichen Leistungsmissbrauch.22 Die hier dargestellten Prüfungserkenntnisse beziehen sich
auf den Stand des sechsten Berichts.

Das BMAS führte im sechsten Bericht aus, in einer großen Zahl der Fälle hätten sich „diese
Hinweise bei näherer Überprüfung nicht bestätigt“. Fälle mit begründetem Verdacht auf


18
     Abschließende Prüfungsmitteilung „Konjunkturelles Kurzarbeitergeld in der COVID-19-Pandemie, Teil 1: Be-
     richterstattung und Datengrundlagen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales und der Bundesagen-
     tur für Arbeit“ (Gz.: VI 4 - 2021 - 0632/1).
19
     Gz.: VI 4 - 2021 - 0632/3.
20
     Erster Bericht (Januar 2021) vom 25. Januar 2021, Haushaltsausschussdrucksache 19/8386.
21
     Sechster Bericht (November 2021) vom 7. Dezember 2021, Hauptausschussdrucksache 20/18.
22
     Zehnter Bericht (Juli 2022) vom 11. August 2022, Haushaltsausschussdrucksache 20/1553.

                                                      14
Leistungsbetrug seien bislang „eine seltene Ausnahme“. Von März 2020 bis Oktober 2021
seien unter anderem 254 Fälle mit konkretem Betrugsverdacht von der Bundesagentur an
die zuständige Staatsanwaltschaft abgegeben worden. In 75 Fällen habe die Staatsanwalt-
schaft oder das Gericht bislang die Ermittlungen eingestellt. Darüber hinaus seien 355 Fälle
an die Hauptzollämter zur Überprüfung abgegeben worden.

Das BMAS bewertete den Leistungsmissbrauch im August 2021 im Vergleich zur historisch
hohen Inanspruchnahme des konjunkturellen Kurzarbeitergeldes während der
COVID-19-Pandemie als sehr gering. Handlungsbedarf zur Anpassung von Rahmenbedingun-
gen sah es daher nicht.

Datengrundlage für die Berichte des BMAS an den Haushaltsauschuss über die Zahlen zum
Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld ist eine sog. Berichtsliste der
Bundesagentur.



2.2 Berichtsformat der Bundesagentur zu Hinweisen und
    Anzeigen mit Verdacht auf Leistungsmissbrauch
    ungeeignet
Im Juni 2020 führte die Bundesagentur zu Fällen mit Verdacht auf Leistungsmissbrauch beim
konjunkturellen Kurzarbeitergeld eine Berichtspflicht ein. Dazu wies sie die Operativen Ser-
vices ab 17. Juni 2020 bis 31. Dezember 2023 an,

• „externe Hinweise und Anzeigen auf möglichen Leistungsmissbrauch bzw. Unregelmäßig-
  keiten sowie
• interne Erkenntnisse bei Vorliegen von Anhaltspunkten auf Leistungsmissbrauch“

in einer Berichtsliste 23 zu erfassen.24

Die Bundesagentur hat für die Berichtliste ein standardisiertes Format vorgesehen. In die-
sem Format werden Daten folgender Kategorien erfasst:




23
     „Bericht über die eingegangenen (anonymen) Anzeigen/ (anonymen) Hinweise zu (potenziellem) Kug Leis-
     tungsmissbrauch, die tatsächlichen Kug Leistungsmissbrauchsfälle sowie abgeschlossene Fälle“. Nicht zu
     erfassen sind darin Saison-Kurzarbeitergeld-Fälle, Fälle mit Leistungszeiträumen sowie externe Hinweise
     und Anzeigen von vor dem 18. März 2020.
24
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 – COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20, Bundesagentur: Weisung 210630 vom 30. Juni 2021 –
     COVID19_GR22_Weisung_Verlängerung_Berichtspflicht_Kug-LMB_EFM_HZA_PAL73_21, Weisung 220701
     vom 1. Juli 2022 – COVID19_GR22_Weisung_Verlängerung_der_210630_COVID19_Weisung_Verlänge-
     rung_Berichtspflicht_LMB_EFM_HZA_PAL73_21_PAL_47_22 und Bundesagentur: Erläuterungen zum Be-
     richtsformat Leistungsmissbrauch Kug vom 30. Juni 2022.

                                                      15
• Administrative Daten (Kurzarbeitergeld-Kundennummer der Betriebe, Regionaldirektion,
  Operativer Service, Datum, Hauptwirtschaftsklasse),
• Daten zum Sachverhalt (Erkenntnisquelle nach vorgegebenen Auswahlmöglichkeiten,
  Sachverhalt nach verschiedenen Kategorien, konkrete Angaben zum Einzelfall werden
  nicht erfasst),
• Daten zum Ergebnis (Absprache mit dem Zoll, Abgabe an, Verfahrensausgang/Entschei-
  dung) sowie
• Bemerkungen/Rückmeldung/Ergänzungen.

Angaben zu den festgestellten Schadenssummen, zum Datum der Überprüfung und zum Ab-
schluss des Falles sind nicht vorgesehen.

Die Berichtslisten werden fortlaufend befüllt und gepflegt. Die Regionaldirektionen fassen
die Berichtslisten der Operativen Services monatlich zusammen. Sie entfernen die Spalte mit
der Kurzarbeitergeld-Kundennummer und übermitteln die Liste danach an die Zentrale. 25
Dort wird aus den Angaben der Regionaldirektionen eine übergreifenden Berichtsliste zu-
sammengestellt. Diese dient auch als Informationsgrundlage für das BMAS.

Die Berichtsliste hat nach Angaben der Bundesagentur die Funktion, einen Überblick zu ge-
winnen, wie sich Hinweise und Anzeigen zum möglichen Leistungsmissbrauch bzw. Unregel-
mäßigkeiten beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld bundesweit entwickeln. 26 Das Berichts-
format diene nicht der Nachhaltung oder der Überwachung von Arbeitsvorgängen. Es sei
ferner kein Steuerungsinstrument.27 Die Bundesagentur erklärte, für die Aufgabenerledigung
der Zentrale sei es nicht wichtig, die Einzelfälle zu kennen. Sie führe daher auch keine zusätz-
liche Übersicht über die Fälle von vermutetem oder festgestelltem Leistungsmissbrauch mit
Angaben zu den betroffenen Betrieben, konkreten Sachverhalten oder Schadenssummen.



2.3 Berichtsliste ist unvollständig
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Berichtsliste der Bundesagentur nicht alle
Fälle enthielt, die durch den Fachbereich EFM, das KRM und Eingaben bekannt waren. Im
Einzelnen ergab sich folgendes Bild:

• Fachbereich EFM
  Die vom Fachbereich EFM mittels Datenanalyse (s. Tz. 4) identifizierten und validierten
  Auffälligkeiten in den Fachverfahren und Zahlungssystemen werden den



25
     Bundesagentur: Weisung 200617_COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmissbrauch_Berichts-
     pflicht_Prüffälle_PAL98_20, Nummer 3.2.
26
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 – COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20.
27
     Bundesagentur: Erläuterungen zum Berichtsformat Leistungsmissbrauch Kug, Anlage zu Nr. 2.2 der Weisung
     210630 vom 30. Juni 2021 – COVID19_GR22_Weisung_Verlängerung_Berichtspflicht_Kug-
     LMB_EFM_HZA_PAL73_21.

                                                     16
  operativen Einheiten der Bundesagentur zur fachlichen Prüfung übermittelt. Die Fälle, in
  denen sich eine Missbrauchsvermutung bestätigt hat, sind in die Berichtsliste einzubezie-
  hen.28 Wer die Eintragungen vorzunehmen hat, ist nicht geregelt. Nach Angaben der Bun-
  desagentur hatte der Fachbereich EFM 362 Fälle von Leistungsmissbrauch aufgedeckt. 29
  In der Berichtsliste sind 234 der 362 Fälle (64,6 %) mit aufgedecktem Leistungsmissbrauch
  nicht enthalten.
• KRM
  Beim KRM handelt es sich um eine eigenständige Anlaufstelle für Kundinnen und Kunden,
  die sich mit einem Anliegen an die Bundesagentur wenden möchten. Das KRM ist bundes-
  weit in allen Dienststellen der Bundesagentur vertreten. Die Kundenreaktionen werden
  von sogenannten KRM-Beauftragten unmittelbar nach Eingang in der bundesweiten
  KRM-IT-Anwendung erfasst. 30 Hinweise und Anzeigen zu möglichem Leistungsmissbrauch
  beim konjunkturellem Kurzarbeitergeld im Kontext der COVID-19-Pandemie sind parallel
  auch in der Berichtsliste zu erfassen. 31
     Die Bundesagentur stellte eine exemplarische Übersicht des KRM aus der KRM-IT-Anwen-
     dung mit Anzeigen zu möglichem Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbei-
     tergeld aus allen Regionaldirektionen zur Verfügung. 32 Eine Auswertung des Bundesrech-
     nungshofes der Anzeigen zu 20 kurzarbeitenden Betrieben ergab, dass 11 der 20 Fälle
     (55 %) in der Berichtsliste nicht erfasst sind.

Dem Bundesrechnungshof wurde durch eine Eingabe vom 14. Juni 2021 ein weiterer der
Bundesagentur gemeldeter Fall von möglichem Leistungsmissbrauch bekannt, der weder in
den Fachverfahren der Bundesagentur noch in der Berichtsliste aufgeführt ist.

Der Bundesagentur war bekannt, dass Qualitätsmängel bestanden. Sie gab an, dass sie die
Eintragungen in der Berichtsliste im Februar 2021 geprüft habe. Sie kam zu dem Ergebnis,
dass die Qualität der eingegebenen Daten optimiert werden müsse.33 Die Bundesagentur
veröffentlichte am 30. Juni 2021 Ausfüllhinweise. 34




28
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 - COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20.
29
     Antwort der Bundesagentur vom 8. Juni 2021 zu den Fragen des Bundesrechnungshofes aus der E-Mail vom
     28. Mai 2021.
30
     Bundesagentur: Leitfaden "Kundenreaktionsmanagement in der Bundesagentur für Arbeit" vom 24. Ja-
     nuar 2019.
31
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 - COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20.
32
     Bundesagentur CF21 mittels WebDAV am 11. August 2021; Datei: „210810_Anlage_2_Stichpro-
     ben_KRM.slsx“.
33
     Bundesagentur: Ergebnisprotokoll zu Jour fixe (per Skype) zentrale Task Force KUG mit den Regionaldirekti-
     onen am 12. Februar 2021.
34
     Bundesagentur: Erläuterungen zum Berichtsformat Leistungsmissbrauch Kug, Anlage zu Nr. 2.2 der Weisung
     210630 vom 30. Juni 2021 – COVID19_GR22_Weisung_Verlängerung_Berichtspflicht_Kug-
     LMB_EFM_HZA_PAL73_21.

                                                       17
2.4 Würdigung und Empfehlungen
Die Angaben des BMAS an den Haushaltsausschuss zur Zahl der Fälle von vermutetem oder
bestätigtem Leistungsmissbrauch beim pandemiebedingt erweiterten Kurzarbeitergeld sind
nicht belastbar, da sie auf der unvollständigen Berichtsliste der Bundesagentur beruhen. Wir
gehen auf der Grundlage unserer Feststellungen davon aus, dass die Angaben systematisch
zu niedrig sind und die tatsächlichen Fallzahlen deutlich über den berichteten liegen dürften.
Die Berichte des BMAS an den Haushaltsausschuss stellen somit das tatsächliche Miss-
brauchsgeschehen nicht umfassend dar. Sie ermöglichen keine zuverlässige Bewertung des
Missbrauchsgeschehens und des dadurch verursachten Schadens.

Die Bundesagentur hat somit auch ihr erklärtes Ziel verfehlt, einen Überblick über die bun-
desweiten Hinweise und Anzeigen zum möglichen Leistungsmissbrauch bzw. Unregelmäßig-
keiten beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld zu gewinnen. Aus ihren eigenen Erkenntnissen
zu Qualitätsmängeln bei der Datenerfassung hat sie erst mit mehrmonatiger Verzögerung
Konsequenzen gezogen und die Weisungen angepasst.

Wir haben beanstandet, dass die Bundesagentur die Berichtsliste nicht als internes Steue-
rungsinstrument ansieht. Unverständlich ist insbesondere, dass sie in ihrem Berichtsformat
auf wesentliche Angaben, wie die Schadenshöhe und die Daten der Überprüfung und des
Fallabschlusses, verzichtet. Sie nimmt sich auf Ebene der Zentrale außerdem durch das wei-
sungsgemäße Entfernen der Kundennummern der Betriebe jede Möglichkeit, Missbrauchs-
mustern und Schwachstellen nachzugehen. Die Bundesagentur verzichtet dadurch auf Er-
kenntnisse, die sie bei der Überarbeitung von Weisungen und Arbeitshilfen berücksichtigen
könnte. Prüfstrategien können nicht optimiert werden; Missbrauchsfälle bleiben damit wo-
möglich unentdeckt.

Wir haben empfohlen, die Berichtsliste um Angaben zur Schadenshöhe zu erweitern. Sowohl
aus der Schadenshöhe im Einzelfall als auch aus dem entstandenen Gesamtschaden ergeben
sich Notwendigkeit und Dringlichkeit weiterer Schritte. Darüber hinaus sollte die Bundes-
agentur die Berichtsliste nutzen, um Missbrauchsmuster zu identifizieren und daraus verbes-
serte Prüf- und Präventionsstrategien abzuleiten.

Die Bundesagentur muss sicherstellen, dass sie alle Fälle mit Verdacht auf Leistungsmiss-
brauch und festgestelltem Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld voll-
ständig und systematisch erfasst. Nur so kann sie ein zutreffendes Bild zur Zahl der Leis-
tungsmissbrauchsfälle erhalten und das BMAS zutreffend unterrichten. Solange dies nicht
der Fall ist, sollten die Bundesagentur und das BMAS auf die eingeschränkte Aussagekraft
dieser Daten hinweisen.



2.5 Stellungnahmen der Bundesagentur und des BMAS
Die Bundesagentur hat in ihrer Stellungnahme erklärt, die Ausführungen des Bundesrech-
nungshofes teile sie im Ergebnis nicht. Auch wenn das Berichtsformat der Bundesagentur

                                              18
nicht den Anspruch auf absolute Vollständigkeit erheben dürfe, betrachte sie die von den
Dienststellen berichteten Fallzahlen als durchaus belastbar. Bei der Berichterstattung der
Bundesagentur an das BMAS und den Beiträgen für den regelmäßigen Bericht an den Haus-
haltsausschuss liege das Augenmerk vorrangig auf den Fällen, in denen sie konkrete Anhalts-
punkte für Leistungsmissbrauch festgestellt und Strafanzeige erstattet habe. Im Übrigen
setze Leistungsmissbrauch beim Kurzarbeitergeld überwiegend ein kollusives Zusammenwir-
ken von Arbeitgeber und Beschäftigten voraus, sodass das Missbrauchsrisiko per se gering
sei. Schließlich hat sie auf die Zahl der Anzeigen und Leistungsanträge im Verhältnis zur An-
zahl von Hinweisen auf möglichen Leistungsmissbrauch verwiesen.

Zu der Berichtsliste hat die Bundesagentur klargestellt, sie definiere „Leistungsmissbrauch
als bewussten oder zumindest billigend in Kauf genommenen, zumindest versuchten, Leis-
tungsbetrug durch falsche bzw. manipulierte Angaben.“ Anhaltspunkte für Leistungsmiss-
brauch lägen vor, wenn die Prüfung des Leistungsfalles „ausreichend konkrete Indizien“ her-
vorgebracht habe. In diesen Fällen werde von den Dienststellen Strafanzeige bei der
zuständigen Staatsanwaltschaft erstattet. Der Bundesrechnungshof sei dagegen bei seinen
Feststellungen in diesem Kontext davon ausgegangen, „es handle sich bei allen in der Be-
richtsliste erfassten Fälle um solche, in denen ein Verdacht auf Leistungsmissbrauch besteht
oder bestanden habe. Diese Annahmen seien nichtzutreffend.“ Aus den Feststellungen des
Bundesrechnungshofes gehe nicht hervor, ob unter den nicht erfassten Fällen solche mit
konkreten Anhaltspunkten für Leistungsmissbrauch zu finden gewesen wären. Die Bundes-
agentur gehe davon aus, dass gerade solche Fälle von ihren Dienststellen besonders akri-
bisch im Berichtsformat dokumentiert und nachgehalten worden seien. Einzelne nicht er-
fasste Fälle - insbesondere, wenn bereits im Zuge der Erstprüfung Leistungsmissbrauch aus-
geschlossen worden sei - seien angesichts der Krisensituation und der Masse der in den
Teams Kurzarbeitergeld, Insolvenzgeld, Altersteilzeit (KIA-Teams) zu bearbeitenden Fälle hin-
nehmbar.

Die Bundesagentur hat der Feststellung widersprochen, sie habe auf Qualitätsmängel bei der
Erfassung im Berichtsformat erst mit einer mehrmonatigen Verzögerung reagiert. Das auf
Excel basierte Berichtsformat habe sie kurzfristig zu Beginn der Corona Pandemie entwickelt.
Die Programmierung anderer „Tools“ sei zu zeitaufwändig gewesen und hätte vermeidbare
Kosten verursacht. Die Bundesagentur sei von einer kurzen Dauer der Berichtspflicht ausge-
gangen und habe Datenqualitätsprobleme aufgrund der manuellen Erfassung daher in Kauf
genommen. Die bis zur Regionaldirektionsebene erfassten Daten seien vor Erstellung des
Gesamtberichts monatlich plausibilisiert worden. Erkannte Datenqualitätsmängel habe die
Zentrale mit den Regionaldirektionen bilateral in verschiedenen Kommunikationsformaten
thematisiert und die gesamte Task Force regelmäßig sensibilisiert. Mit der Weisung vom
30. Juni 2021 habe die Zentrale klarstellende Hinweise zur korrekten Erfassung an alle
Dienststellen gegeben. Die Regionaldirektionen seien explizit zur Plausibilisierung und Quali-
tätssicherung der Berichte vor Versand an die Zentrale angewiesen worden.

Mit Stand Oktober 2021 seien in der Berichtsliste der Bundesagentur rund 6 900 Fälle mit
Hinweisen auf möglichen Leistungsmissbrauch erfasst gewesen. Bei lediglich 254 dieser Fälle
habe sich bis dahin der Hinweis zu Tatsachen mit Indizien für Leistungsmissbrauch konkreti-
siert. Diese Zahl sei um ein Vielfaches niedriger als vom Bundesrechnungshof angenommen

                                              19
und in der Prüfungsmitteilung dargestellt. Nach Auffassung der Bundesagentur sollte der
Bundesrechnungshof vor diesem Hintergrund die Prüfungsergebnisse neu bewerten. Mut-
maßlich liege die tatsächliche Fallzahl etwas höher, da zum Zeitpunkt der Berichterstattung
noch nicht alle erfassten Fälle über die Erstbewertung hinaus bearbeitet gewesen seien. Aus
Sicht der Bundesagentur seien vorrangig Fälle mit konkretem Anfangsverdacht zu verfolgen.

Der Anregung des Bundesrechnungshofes, in zukünftige Berichte an den Haushaltsausschuss
einen Hinweis auf die eingeschränkte Aussagekraft der Daten aufzunehmen, folge die Bun-
desagentur daher nicht.

Die Bundesagentur hat in ihrer Stellungnahme dargelegt, sie könne nicht nachvollziehen, wa-
rum die vom Bundesrechnungshof geprüften konkreten Einzelfälle nicht erfasst worden
seien. Diese Fälle seien ihr nicht bekannt.

Die Empfehlung des Bundesrechnungshofes, die Berichtsliste um Angaben zur Schadenshöhe
zu erweitern, will die Bundesagentur nicht aufgreifen. Die mit einem Leistungsmissbrauch
einhergehenden finanziellen Schäden stünden erst nach Abschluss der Ermittlungen oder
noch später fest. Zudem befürchte sie abweichende, die Aussagekraft reduzierende Inter-
pretationen des Begriffs der “Schadenshöhe bzw. -summe” durch die erfassenden Dienst-
stellen. Sie hat jedoch zugesagt zu prüfen, wie über den Umfang des Schadens Transparenz
geschaffen werden könne.

Die Bundesagentur hat ausgeführt, sie beabsichtige weiterhin nicht, die Berichtsliste zur
Identifikation von Missbrauchsmustern zu nutzen. Hierzu diene der „analytische Ansatz zur
Aufdeckung von Leistungsmissbrauch des EFM“. In der Task Force würden Missbrauchsmus-
ter zum Teil ausführlich erörtert.

Das BMAS hat sich der Argumentation der Bundesagentur angeschlossen. Die Bundesagen-
tur habe schlüssig dargelegt, dass die Berichtsliste geeignet sei, um eine Einschätzung über
die Größenordnung der Fälle zu erhalten. Das BMAS hat außerdem die Auffassung der Bun-
desagentur unterstützt, die Schadenshöhe nicht in der Berichtsliste aufzunehmen. „Ver-
frühte“ Angaben über die Schadenshöhe, die am Ende korrigiert werden müssten, könnten
die Einschätzung der Gefahr von Leistungsmissbrauch verfälschen.

Das BMAS hat zudem keine Bedenken, dass die in der Bundesagentur geführte Berichtsliste
über Fälle mit Hinweisen auf Leistungsmissbrauch nicht für die Feststellung von Miss-
brauchsmustern genutzt werde. Zur Feststellung derartiger Muster habe die Bundesagentur
das EFM eingeführt.



2.6 Abschließende Würdigung
Die Bundesagentur bestätigt unsere Feststellung, dass die Berichtsliste unvollständig ist. Sie
räumt ein, das Berichtsformat sei als manuell zu befüllende Excel-Tabelle nicht optimal.



                                              20
Dennoch hält sie die erfassten Zahlen für belastbar. Sie begründet dies damit, das Augen-
merk läge vorrangig auf Fällen, in denen sie konkrete Anhaltspunkte für Leistungsmissbrauch
festgestellt habe. Die Berichte des BMAS an den Haushaltsausschuss lassen diese Fokussie-
rung und die Einschränkungen der berichteten Zahlen jedoch nicht erkennen. Tatsächlich er-
weckt eine Aussage wie „gab es rund 6 900 Hinweise auf möglichen Leistungsmissbrauch“
den Eindruck auf Vollständigkeit. Unsere Beanstandungen sind somit nicht ausgeräumt.

Auch das Argument der Bundesagentur, das notwendige Zusammenwirken von Arbeitgebern
und Beschäftigen verringere das Missbrauchsrisiko, überzeugt nicht. Die Beschäftigten befin-
den sich in einem Abhängigkeitsverhältnis zum Arbeitgeber und müssen bei Widerstand ge-
gen die Kurzarbeit mit dem Verlust des Arbeitsplatzes rechnen. Erfahrungsgemäß zeigen Ar-
beitnehmende Leistungsmissbrauch erst nach ihrem Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis
an.

Die Bundesagentur bestätigt zwar unsere Darstellung, wie die Berichtsliste zu befüllen und
zu pflegen ist. Sie unterstellt allerdings, wir hätten missverstanden, welche Fälle in der Be-
richtsliste zu erfassen sind und daraus falsche Schlussfolgerungen gezogen. Wir hatten aber
lediglich die Weisungen der Bundesagentur aus dem Juni 2020 und 2021 zitiert, wonach
sämtliche Hinweise und Anzeigen auf möglichen Leistungsmissbrauch bzw. Unregelmäßig-
keiten in der Berichtsliste zu erfassen sind. Im Verfahren hat die Bundesagentur ihre eigenen
Weisungen nicht beachtet und umgesetzt.

In die Berichtsliste waren weisungsgemäß alle externen Hinweise auf Leistungsmissbrauch
bzw. Unregelmäßigkeiten aufzunehmen. Unseren Feststellungen widerspricht die Bunde-
sagentur mit bloßen Vermutungen: Dass gerade Fälle mit konkreten Anhaltspunkten für Leis-
tungsmissbrauch „besonders akribisch“ nachgehalten und dokumentiert würden, hat sie
nicht belegt. Auf unsere Beobachtung, dass Fälle mit Anhaltspunkten für Leistungsmiss-
brauch nicht in der Liste erfasst sind, ist die Bundesagentur nicht eingegangen. Stattdessen
hat sie sich auf Definitionsfragen konzentriert. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die Wei-
sung der Bundesagentur zur Berichtspflicht keinerlei „Erstprüfung“ bei externen Hinweisen
mit Verdacht auf Leistungsmissbrauch bzw. Unregelmäßigkeiten vorsieht. Eine solche „Erst-
prüfung“ war auch in keinem der geprüften Fälle dokumentiert.

Auch wenn die Bundesagentur ausführt, sie habe auf Erfassungsmängel ohne Verzögerung
reagiert, legt sie hierfür keine Belege vor. Regelmäßige bilaterale Gespräche zwischen Zent-
rale und Regionaldirektionen / Task Force stellen nicht sicher, dass alle erforderlichen Infor-
mationen zu Erfassungsmängeln die Operativen Services erreichen. Ihre Weisung hierzu hat
sie erst im Juni 2021 angepasst und damit über ein Jahr nach Einführung der Sonderbedin-
gungen beim Kurzarbeitergeld. Erst diese zentrale Weisung enthält Regeln, damit alle Mitar-
beitenden die Berichtsliste einheitlich befüllen.

Dokumentationsmängel reduziert die Bundesagentur auf Einzelfälle. Von Einzelfällen kann
jedoch offensichtlich nicht ausgegangen werden, wenn allein bei den 362 vom Fachbe-
reich EFM aufgedeckten Fällen von Leistungsmissbrauch 234 (64,6 %) nicht in der Berichts-
liste aufgeführt sind. Es besteht daher kein Anlass für eine Neubewertung der Prüfungser-
gebnisse. Warum der Bundesagentur die geprüften Einzelfälle nicht bekannt sind, erschließt

                                              21
sich nicht. Wir haben ausschließlich Fälle geprüft, die in den Listen der Bundesagentur aufge-
führt waren.

Wie bereits ausgeführt, fehlen in der Berichtsliste nicht nur „Einzelfälle“. Deshalb haben die
Fallabweichungen aus unserer Sicht sehr wohl Einfluss auf die Gesamtbewertung des Leis-
tungsmissbrauchs. Wir halten es weiterhin für erforderlich, dass Bundesagentur und BMAS
auf die eingeschränkte Aussagekraft der Daten hinweisen.

Wir erkennen an, dass sich die Bundesagentur um mehr Transparenz zum Umfang des Scha-
dens bemühen will. Wie sie dies umsetzen will, ist der Stellungnahme nicht zu entnehmen.

Die Stellungnahmen von BMAS und Bundesagentur lassen auch weiterhin keine systemati-
sche und vorausschauende Erfassung und Auswertung der externen Hinweise auf Leistungs-
missbrauch bzw. Unregelmäßigkeiten erwarten. Unsere Beanstandungen bestehen daher
fort. Wir schließen den Punkt in dieser Prüfungsmitteilung ab, beabsichtigen aber, die The-
matik in einem breiteren Zusammenhang erneut aufzugreifen. Sofern sich bei der Bundes-
agentur oder dem BMAS neue Entwicklungen ergeben, beispielsweise zur transparenteren
Kommunikation der Schadenssummen, bitten wir darum, uns unaufgefordert darüber zu in-
formieren.



3        Verdachtsfälle unzureichend bearbeitet

3.1 Weisungen und Arbeitshilfen nicht praxisgerecht
Die Bundesagentur hat die Operativen Services verpflichtet, Auffälligkeiten in der Sachbear-
beitung bei den KIA-Teams sowie Anzeigen Dritter und sonstigen Hinweisen auf möglichen
Leistungsmissbrauch unverzüglich nachzugehen. Dies soll dann gelten, wenn tatsächlich ein
Bezug von konjunkturellem Kurzarbeitergeld aktuell vorliege oder im fraglichen Zeitraum
vorlag. Durch zügiges Handeln könne ein möglicher (Vermögens-) Schaden verringert wer-
den. In diesem Stadium handele es sich nicht um einen Verdachtsfall, sondern um einen An-
haltspunkt für die vertiefte Sachverhaltsaufklärung. 35

Hinweise zum konkreten Vorgehen sind nicht in einer, sondern in verschiedenen Weisungen
und Arbeitshilfen zu finden. Bei der Sachverhaltsaufklärung sollten die Operativen Services
beispielsweise dieselben Möglichkeiten nutzen, die es bei der Abschlussprüfung gibt (z. B.
Anfordern und Auswerten von Lohnunterlagen, Arbeitszeitnachweisen) 36. Im Einzelfall biete



35
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 – COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20, Nummer 2.1.
36
     Für die Durchführung der coronabedingten Abschlussprüfungen liegt eine Arbeitshilfe vor. Bundesagentur:
     Weisung 202102007 vom 11. Februar 2021 – Durchführung von coronabedingten Abschlussprüfungen Kurz-
     arbeitergeld (Kug), Arbeitshilfe für coronabedingte Abschlussprüfungen, Stand: 15. Januar 2021.

                                                     22
sich auch eine Betriebsprüfung vor Ort in den Räumen des Arbeitgebers an. 37 Des Weiteren
hat die Bundesagentur ein Konzept zur Verhinderung von Leistungsmissbrauch beim kon-
junkturellen Kurzarbeitergeld erstellt. 38

Die verschiedenen Weisungen und Arbeitshilfen zum Thema Leistungsmissbrauch beim kon-
junkturellen Kurzarbeitergeld sind knapp gehalten. Es gibt keine thematisch sortierte Fund-
stelle für die Weisungen und Arbeitshilfen im Intranet der Bundesagentur. Sie befinden sich
chronologisch sortiert unter den Weisungen und Gesetzen zum Kurzarbeitergeld.

Werden bei der Sachverhaltsaufklärung konkrete Verstöße festgestellt, die zu einer Rückfor-
derung des Kurzarbeitergeldes führen, sei der Fall vom KIA-Team an das Team Ordnungswid-
rigkeit (Owi-Team) abzugeben.39

Die Bundesagentur hat das Personal für die Bearbeitung des konjunkturellen Kurzarbeiter-
geldes während der Covid-19-Pandemie erheblich aufgestockt. Dabei griff sie auch in erheb-
lichem Maße auf Personal aus anderen Arbeitsbereichen zurück. Angesichts der außerge-
wöhnlichen Lage mussten und müssen auch weniger mit dem konjunkturellen
Kurzarbeitergeld vertraute Beschäftigte über Anzeigen und Anträge auf Kurzarbeitergeld
entscheiden sowie Überprüfungen durchführen. Diese Beschäftigten hat die Bundesagentur
in kurzen Qualifizierungen für die Bearbeitung geschult. Des Weiteren stellt sie im Intranet
auf der Lernplattform „BA-Lernwelt“ verschiedene Selbstlernformate zum Thema Kurzarbei-
tergeld zur Verfügung. Ein Modul für das Erkennen und die Bearbeitung von möglichen Miss-
brauchsfällen ist aktuell nicht verfügbar.

Einige Regionaldirektionen merkten an, die vom Fachbereich EFM übersandten Auswertun-
gen mit Verdachtsfällen auf Leistungsmissbrauch (s. Tz. 4) wollten sie erst zu einem späteren
Zeitpunkt zusammen mit der Abschlussprüfung prüfen. Die Zentrale befürwortete diesen An-
satz fachlich.40



3.2 Defizite in der Bearbeitung
Alle zehn Regionaldirektionen stellten dem Bundesrechnungshof ihre Berichtslisten ein-
schließlich der Kurzarbeitergeld-Kundennummern zur Verfügung. 41 Diese Berichtslisten


37
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 – COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20, Nummer 2.1.1.
38
     Bundesagentur: Weisung 200821vom 21. August 2020 – COVID19_GR22_Weisung_zur_Verhinderung_Leis-
     tungsmissbrauch_Kug_Ergänzung_PAL121_20, Anlage 1 vom 17. August 2020 - Konzept zur Verhinderung
     von Leistungsmissbrauch beim Kurzarbeitergeld, Version 2.0.
39
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 – COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20, Nummer 2.1.2.
40
      Bundesagentur: Ergebnisprotokolle zu Jour Fixe (per Skype) zentrale Task Force KUG mit den Regionaldirek-
     tionen am 7. Mai 2021 und 6. August 2021.
41
     Berichte über die eingegangenen (anonymen) Anzeigen/ (anonymen) Hinweise zu (potenziellem) Kug-Leis-
     tungsmissbrauch, die tatsächlichen Kug-Leistungsmissbrauchsfälle sowie abgeschlossene Fälle, übersandt
     bis 8. Juni 2021.

                                                       23
umfassten bis Anfang Juni 2021 insgesamt 5 771 Eintragungen zu möglichen Verdachtsfäl-
len. 42 Davon war für 2 999 Fälle (52 %) kein Verfahrensausgang oder eine Entscheidung do-
kumentiert. Bei 544 von 4 048 Verdachtsfällen (13 %), die bis zum 31. Dezember 2020 einge-
gangen waren, war zum Zeitpunkt der Erhebungen des Bundesrechnungshofes aus der
Berichtsliste keine weitere Bearbeitung ersichtlich.

In einer Stichprobe untersuchte der Bundesrechnungshof im dritten Quartal 2021 insgesamt
160 der 5 771 Fälle. Dabei wählte er jeweils 16 Fälle pro Regionaldirektion zufällig aus und
konzentrierte sich vorrangig auf Fälle aus dem Jahr 2020. 43 Das Vorgehen in diesen Fällen
vollzog der Bundesrechnungshof anhand der Eintragungen in der elektronischen Akte (e-
Akte) und den Fachverfahren ZERBERUS 44 und STEP 45 nach.

• Bei 19 der 160 Fälle (12 %) war der Verfahrensausgang in der Berichtsliste zum Zeitpunkt
  der Erhebung noch offen.
• In 66 der 160 Fälle (41 %) stellte der Bundesrechnungshof eine unzureichende Bearbei-
  tung fest:

     • In 26 Fällen war keine Bearbeitung erkennbar.
     • In zwölf Fällen waren die Operativen Services den Hinweisen auf Leistungsmissbrauch
       nicht nachgegangen. Sie hatten die Überprüfung der Fälle auf die Abschlussprüfungen
       verschoben.
     • In fünf Fällen war ein externer Hinweis auf möglichen Leistungsmissbrauch beim kon-
       junkturellen Kurzarbeitergeld bei der Agentur eingegangen. Der Operative Service
       schrieb den Arbeitgeber an, schilderte den Verdachtssachverhalt, bat um Stellung-
       nahme und forderte Unterlagen an. Ein Verdacht auf Leistungsmissbrauch bestätigte
       sich bei keinem Fall. Das Vorgehen bei einer solchen Ermittlung zeigt Beispiel 1:

Beispiel 1

Im Operativen Service ging am 24. August 2020 über das Servicecenter ein Hinweis auf mög-
lichen Leistungsmissbrauch ein. Am 6. November 2020 schrieb der Operative Service den Be-
trieb mit folgendem Wortlaut an:

„In dieser Woche ist eine schriftliche anonyme Anzeige über Leistungsbetrug während des
Bezuges von Kurzarbeitergeld in der Agentur für Arbeit […] eingegangen. Sie werden verste-
hen, dass wir dieser Anzeige nachgehen müssen. Bevor wir weitere Schritte einleiten, bitte
ich Sie, eine schriftliche Stellungnahme zu den genannten Anschuldigungen abzugeben.




42
     Als Erhebungsgrundlage hat der Bundesrechnungshof die Berichtslisten der Regionaldirektionen zu einer
     Berichtsliste zusammengefasst.
43
     143 Fälle aus dem Jahr 2020, 18 Fälle aus dem Jahr 2021.
44
     Zentrale IT-Verfahren zur Bearbeitungsunterstützung von Arbeitgeberleistungen wie Insolvenzgeld, Kurzar-
     beitergeld und Saisonkurzarbeitergeld sowie Transferleistungen.
45
     Stammdatenerfassungs- und pflegesystem.

                                                      24
Inhalt der Anzeige:

Der Verfasser/die Verfasserin zeigt an, dass Ihr Betrieb weiterhin Kurzarbeitergeld in einem
nicht unerheblichen Umfang beantragt, obwohl die Auftragslage sich verbessert hat und die
Arbeitnehmer/innen wieder regulär Vollarbeiten. Trotz Vollarbeit wird der Lohn der Arbeit-
nehmer/innen gekürzt und Kurzarbeitergeld ausgezahlt. Arbeitnehmer/innen werden bei ei-
ner Erkrankung immer auf Kurzarbeit gesetzt, obwohl sie für die Tage der Erkrankung laut
Arbeitsplan zur Arbeit vorgesehen waren. Trotz Kurzarbeiten werden zusätzliche Arbeitneh-
mer/innen in den Filialen eingestellt.

Es besteht somit vom Grunde kein Anspruch auf Kurzarbeitergeld.

Ich bitte um eine schriftliche Stellungnahme zum Sachverhalt durch die Geschäftsleitung.
Reichen Sie bitte dazu durch die Arbeitnehmer/innen unterschriebene Arbeitszeitnachweise
und Kopien der Gehaltsabrechnungen der Monate 06/2020 und 08/2020 für folgende Filia-
len ein.

[…]

Bitte teilen Sie mir mit, warum Ihr Betrieb und Ihre Arbeitnehmer/innen weiterhin von ei-
nem nicht unerheblichen Arbeitsausfall betroffen sind und welche Maßnahmen Sie zur Be-
endigung bzw. zur Reduzierung der Kurzarbeit eingeleitet haben.“

Der Betrieb reichte Korrekturanträge ein. Laut Vermerk der örtlich zuständigen Task Force
(im Folgenden: regionale Task Force) Leistungsmissbrauch war ein möglicher Leistungsmiss-
brauch nicht ersichtlich.

  • In 23 Fällen mit unzureichender Bearbeitung hatten die Operativen Services beispiels-
    weise

      • die weitere Sachverhaltsermittlung an das Hauptzollamt abgegeben, das Ergebnis
        aber nicht nachgehalten,
      • in der eAkte ohne nähere Angaben vermerkt, dass ein Leistungsmissbrauch nicht
        vorliege,
      • nach einem eingegangenen Korrekturantrag den Missbrauchsverdacht als erledigt
        betrachtet,
      • Unterlagen zur Überprüfung angefordert, die Überprüfung zum Zeitpunkt unserer
        Erhebung aber noch nicht durchgeführt,
      • den Arbeitgeber zur Überzahlung angehört, die Rückforderung zum Zeitpunkt unse-
        rer Erhebung jedoch noch nicht durchgeführt,
      • überzahlte Leistungen zurückgefordert, den Fall jedoch nicht an das Owi-Team ab-
        gegeben, oder
      • die Hinweise auf Leistungsmissbrauch nach kursorischer Prüfung als nicht stichhaltig
        bewertet.



                                             25
Die Operativen Services hatten in der Mehrzahl der vom Bundesrechnungshof untersuchten
Fälle nicht geprüft, ob möglicherweise überzahlte Beträge zurückzufordern waren oder ein
Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten zu veranlassen war.



3.3 Würdigung und Empfehlungen
Wir haben beanstandet, dass die Weisungen und Arbeitshilfen zur Überprüfung von Hinwei-
sen auf Leistungsmissbrauch nicht praxisgerecht sind. Gerade für Beschäftigte, die mit dem
Thema nicht vertraut sind, sind die Arbeitshilfen unübersichtlich und schwer umsetzbar. Wä-
ren mit der Überprüfung ausschließlich erfahrene, langjährig in dem Bereich Kurzarbeit tä-
tige Beschäftige befasst, könnten die knappen Hinweise möglicherweise genügen. Dies ist
jedoch nicht der Fall. Viele Beschäftigte werden aufgrund ihrer mangelnden Erfahrung Miss-
brauchssachverhalte nicht erkennen und deshalb auch nicht weitergehend prüfen.

Wir haben anerkannt, dass angesichts der pandemiebedingt schwierigen Lage im Jahr 2020
zunächst die Auszahlung der Leistungen im Vordergrund stand. Dennoch darf dies nicht dazu
führen, dass Hinweisen auf Leistungsmissbrauch nach mehr als einem Jahr noch gar nicht
nachgegangen worden ist. Dass zum Zeitpunkt unserer Erhebung im dritten Quartal 2021
noch mehr als 50 % der Verdachtsfälle ungeprüft waren, wiegt umso schwerer, als die Be-
richtsliste – wie in Tz. 2 gezeigt – nur einen Teil der Verdachtsfälle enthält.

Im Interesse der Versichertengemeinschaft und der Steuerzahlenden ist es unabdingbar,
dass die Bundesagentur Hinweisen auf Leistungsmissbrauch zügig nachgeht. Die Bundes-
agentur muss Vermögensschäden geringhalten und überzahlte Leistungen unverzüglich zu-
rückfordern. Es reicht nicht aus, wenn die Bundesagentur Hinweisen auf Leistungsmiss-
brauch erst anlässlich der Abschlussprüfung nachgeht. Unter Umständen erhöht sich
dadurch der Vermögensschaden durch Leistungsmissbrauch erheblich. Dies gilt vor allem,
wenn Betriebe nicht mehr bestehen und Rückforderungen dadurch unmöglich werden. Zu-
dem muss die Bundesagentur in jedem Fall prüfen, ob eine Ordnungswidrigkeit oder Straftat
vorliegen könnte, und die dann erforderlichen Schritte einleiten. Dies ist auch im Sinne der
Prävention unbedingt erforderlich.

Es ist weiterhin nicht hinnehmbar, dass die Operativen Services die Fälle mit Verdacht auf
Leistungsmissbrauch vielfach nur unzureichend oder gar nicht bearbeitet haben. Auch haben
wir es kritisch gesehen, dass sie manchen Hinweisen auf Leistungsmissbrauch nicht mit der
erforderlichen Gründlichkeit nachgegangen sind. Eine gründliche Prüfung ist nicht einmal im
Ansatz erkennbar, wenn der Betrieb bei einem Verdacht auf Leistungsmissbrauch über die
Anzeige und deren Inhalt in Kenntnis gesetzt wird. Hier wird der Eindruck erweckt, dass we-
niger die Sachverhaltsaufklärung im Vordergrund stand, sondern das Interesse, den Fall
schnell „vom Tisch zu bekommen“. Dass sich der Verdacht auf Leistungsmissbrauch regelmä-
ßig nicht bestätigte, wenn die Betriebe die aufgefallenen Sachverhalte im Verfahren nach-
träglich korrigieren können, überrascht nicht.




                                             26
Wir haben es für dringend geboten gehalten, die Bearbeitung von Verdachtsfällen erheblich
zu verbessern. Dazu sollte die Bundesagentur zum einen den Beschäftigten anschauliche fall-
bezogene Bearbeitungshinweise geben und diese gesammelt im Intranet zur Verfügung stel-
len. Darüber hinaus haben wir die Erwartung geäußert, dass die Bundesagentur mit gezielter
Fachaufsicht dafür sorgt, dass Bearbeitungsmängel künftig zügig aufgedeckt und abgestellt
werden.



3.4 Stellungnahme der Bundesagentur
Die Bundesagentur hat mitgeteilt, sie sehe keinen besonderen Handlungsbedarf. Das prakti-
sche Vorgehen zur Überprüfung von Hinweisen auf Leistungsmissbrauch unterscheide sich
nicht grundlegend von der regulären Sachbearbeitung im Aufgabengebiet Kurzarbeitergeld.
Lägen Anhaltspunkte für eine missbräuchliche Inanspruchnahme vor, gebe es zum Verfahren
einen fest etablierten Standard.

Die Bundesagentur habe das Risiko erkannt, dass gerade neu eingesetzte Beschäftigte Auf-
fälligkeiten in den Unterlagen möglicherweise übersehen könnten. Sie stelle den KIA-Teams
zur Fallbearbeitung zwei Checklisten zur Verfügung. Darüber hinaus hat sie auf ihre Lern-
plattform „BA-Lernwelt“ mit verschiedenen Selbstlernformaten zum Thema Kurzarbeitergeld
verwiesen. Neu angesetzte Beschäftigte, die bei der Fallbearbeitung aufgrund der Checklis-
ten auf Auffälligkeiten stoßen, sollten diesen Fall erfahrenen Beschäftigten vorlegen und das
weitere Vorgehen absprechen. Die Nutzung der Checklisten zur Prävention von Leistungs-
missbrauch sei verbindlicher Inhalt der Fachaufsicht in der laufenden Bearbeitung, aber auch
im Rahmen der Abschlussprüfungen.

Das Protokoll der Task Force vom 6. August 2021 habe der Bundesrechnungshof fehlinter-
pretiert. Die Regionaldirektionen und die KIA-Teams hätten nicht den Auftrag, die in den
vom Fachbereich EFM zur Verfügung gestellten Listen enthaltenen auffälligen Leistungsfälle
durchzuprüfen. Die Listen dienten mehr als Hilfestellung zur Identifikation von Auffälligkei-
ten. In Fällen, in denen keine grundsätzliche missbräuchliche Inanspruchnahme des Kurzar-
beitergeldes festgestellt worden sei, sei es fachlich vertretbar, diese im Rahmen der Ab-
schlussprüfung aufzugreifen. Ein besonderer Bedarf einer Arbeitshilfe für alle Operativen
Services bestehe nicht. Der Fachbereich EFM biete im Rahmen der Task Force regelmäßig
Workshops an, die den Umgang mit zur Verfügung gestellten Listen zum Gegenstand hätten.

Die Bundesagentur hat dem Bundesrechnungshof zugestimmt, dass festgestellte Überzah-
lungen und damit in Zusammenhang stehende Rückforderungen grundsätzlich unverzüglich
zu bearbeiten seien. Sie halte es jedoch für vertretbar, kleinere Überzahlungsbeträge erst
bei der Abschlussprüfung geltend zu machen. Dieses Verfahren dürfte sich bei bereits be-
kannten Betrieben und Fällen, in denen (versuchter) Betrug ausgeschlossen werden könnte,
anbieten, da das finanzielle Risiko als gering einzustufen sei. Darüber hinaus könne es in Fäl-
len mit Anhaltspunkten für Leistungsmissbrauch erforderlich sein, eine Rückforderung aus
ermittlungstaktischen Gründen zurückzustellen. Da der Bundesrechnungshof nicht näher auf



                                              27
die Sachverhalte in den beanstandeten Fällen eingegangen sei, sei der Bundesagentur keine
detaillierte Bewertung möglich.

Die Bundesagentur hat dem Bundesrechnungshof grundsätzlich darin zugestimmt, dass die
konsequente Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten zur Prävention beitrage. In bestimmten
Fällen hätten die KIA-Teams bewusst auf die Zuleitung an die OWi-Teams verzichtet. Fälle
mit konkreten Indizien für Betrug seien aber weiterverfolgt worden. Bei Betrieben, die in der
Corona Pandemie erstmalig Kurzarbeitergeld in Anspruch genommen hätten, sei insbeson-
dere bei erstmaligen Verstößen auf die Verfolgung einer Ordnungswidrigkeit verzichtet wor-
den. Eine zentrale Weisung dazu habe es nicht gegeben.

Angesichts der besonderen Arbeitsbelastung in den KIA-Teams und der zeitweise ausge-
dünnten Personaldecke in den OWi-Teams könne das beschriebene Vorgehen aus Sicht der
Bundesagentur hingenommen werden. Die Sicherung der Bearbeitungsqualität bei der Ver-
folgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten durch die OWi-Teams sei Teil der Fachauf-
sicht in den Operativen Services.

Zu den vom Bundesrechnungshof bemängelten Defiziten in der Bearbeitung hat die Bundes-
agentur ausgeführt, für sie sei nicht eindeutig erkennbar, ob sich die Feststellungen aus-
schließlich auf den Datenstand von Anfang Juni 2021 beziehen. Je nach Sachverhalt würden
erforderliche Klärungen über einen längeren Zeitraum andauern. Nicht ausgeschlossen wer-
den könne, dass die KIA-Teams die Dokumentation in der Berichtsliste nicht immer im engen
zeitlichen Zusammenhang vorgenommen oder in Einzelfällen sogar vergessen hätten. Dass
aus der Berichtsliste keine Bearbeitung ersichtlich war, sei keinesfalls damit gleichzusetzen,
dass dem fraglichen Hinweis noch nicht nachgegangen worden sei. Die Regionaldirektionen
hätten bestätigt, dass eingehende Anzeigen bzw. Hinweise auf möglichen Leistungsmiss-
brauch mit oberster Priorität behandelt würden und umgehend zumindest eine Erstprüfung
erfolge.

Warum in den 19 Fällen der Stichprobe des Bundesrechnungshofes der Verfahrensausgang
in der Berichtsliste noch offen war, könne die Bundesagentur nicht nachvollziehen, weil ihr
die Falldaten nicht bekannt gewesen seien. Den Feststellungen des Bundesrechnungshofes
sei nicht zu entnehmen, ob der Fall in den zur Prüfung herangezogenen IT-Fachverfahren be-
reits als abgeschlossen geführt wurde. Daher gehe die Bundesagentur von einem Dokumen-
tationsmangel in der Berichtsliste aus. Die Quote von 12 % der geprüften Fälle ohne Verfah-
rensausgang hat die Bundesagentur mit Verweis auf die besondere Krisensituation und den
vermuteten Dokumentationsmangel als hinnehmbar bewertet. Die Bundesagentur hat dem
Bundesrechnungshof zugestimmt, dass jedem Hinweis konsequent nachgegangen werden
müsse. Eine fehlende Dokumentation stelle ohne Zweifel einen Mangel in der Bearbeitungs-
qualität dar, sei aber nicht mit einer fehlenden Erstbewertung gleichzusetzen.

Die Bundesagentur hat in ihrer Stellungnahme bestätigt, das vom Bundesrechnungshof dar-
gestellte Einzelfallbeispiel einer Sachverhaltsaufklärung könne den Eindruck erwecken, die
Bundesagentur habe nicht das nötige Interesse, Leistungsmissbrauch aufzudecken. Den Ar-
beitgeber zum Sachverhalt anzuhören, wie es in dem Beispiel erfolgt ist, sei allerdings grund-
sätzlich üblich. Dies treffe auch für das Einreichen von nachträglichen Korrekturen zu.

                                              28
„Geschickter“ wäre es nach Auffassung der Bundesagentur gewesen, den Arbeitgeber ohne
Hinweis auf die eingegangene Anzeige um Vorlage der Unterlagen zu bitten. Da der Bundes-
rechnungshof diese Feststellung aber in nur 5 von 160 geprüften Fällen gemacht hätte, gehe
die Bundesagentur davon aus, dass es sich um „bedauerliche Einzelfälle“ gehandelt habe.

Die Feststellungen des Bundesrechnungshofes seien vor dem Hintergrund der pandemiebe-
dingten Ausnahmesituation zu bewerten und im Ergebnis zu relativieren. Nicht tolerabel ist
es aus Sicht der Bundesagentur allerdings, wenn Hinweisen auf möglichen Leistungsmiss-
brauch über einen unvertretbaren Zeitraum von mehreren Monaten nicht nachgegangen
werde. Dem könne auch mit einer Arbeitshilfe nicht entgegengewirkt werden. Der Empfeh-
lung des Bundesrechnungshofes will die Bundesagentur daher nicht folgen. Sie hat jedoch
zugesagt, mit Bezug auf die in Tz. 3.2 vom Bundesrechnungshof angesprochenen Sachver-
halte zu prüfen, inwieweit Klarstellungen oder Ergänzungen in den Weisungen erforderlich
sind.



3.5 Abschließende Würdigung
Die Stellungnahme der Bundesagentur überzeugt nicht. Auf die konkreten Beanstandungen
geht sie kaum ein und reduziert alle erkennbaren Bearbeitungsdefizite auf „bedauerliche
Einzelfälle“. Sie ist nicht darauf eingegangen, ob sie beispielsweise für neue und unerfahrene
Beschäftigte anschauliche fallbezogene Bearbeitungshinweise zu Verfügung stellen will.
Neuen Beschäftigten sind etablierte Verfahren aus der regulären Sachbearbeitung bei miss-
bräuchlicher Inanspruchnahme von Leistungen unbekannt. Der Verweis auf die reguläre
Sachbearbeitung hilft hier also nicht weiter. Checklisten können dabei helfen, Auffälligkeiten
in Antragsunterlagen zu identifizieren. Sie erklären jedoch nicht, wie Hinweise auf Leistungs-
missbrauch zu überprüfen sind. Wir halten es daher nach wie vor für zweckmäßig, den Be-
schäftigten anhand fallbezogener Bearbeitungshinweise aufzuzeigen, wie Auffälligkeiten
konkret nachgegangen werden soll.

Warum die vom Fachbereich EFM bereitgestellten Listen mit auffälligen Fällen nach Darstel-
lung der Bundesagentur nicht zur Prüfung, sondern lediglich als Hilfestellung verwendet wer-
den, lässt die Stellungnahme der Bundesagentur offen.

Die Stellungnahme hat den Eindruck erhärtet, dass sich in den Dienststellen eigene Verfah-
ren, abseits der Weisungen, zum Umgang mit festgestellten Überzahlungen etabliert haben.
Wir halten es nicht für angemessen, festgestellte Überzahlungen erst nach einer Abschluss-
prüfung geltend zu machen, da sich Vermögensschäden durch Leistungsmissbrauch erheb-
lich erhöhen können. Die Annahme der Bundesagentur, bei bekannten Betrieben sei ein fi-
nanzielles Risiko als gering einzustufen, ist spekulativ und wird von der Bundesagentur nicht
belegt. Es darf nicht im persönlichen Ermessen der einzelnen Beschäftigten liegen, wann und
wie Überzahlungen zu verfolgen sind. Darüber hinaus ist nicht hinnehmbar, dass die KIA-
Teams darauf verzichtet haben, Fälle an die OWi-Teams weiterzuleiten. Auf die Verfolgung
einer Ordnungswidrigkeit zu verzichten, nur weil es sich um einen erstmaligen Verstoß han-
delt, halten wir für nicht akzeptabel. Dem allgemeinen Interesse an einer Vermeidung


                                              29
missbräuchlicher Inanspruchnahmen öffentlicher Mittel wird dies nicht gerecht. Sollte dieses
Verfahren öffentlich bekannt werden, dürfte im Gegenteil die Hemmschwelle für Leistungs-
missbrauch erheblich sinken.

Die Bundesagentur bestätigt, dass das beanstandete Vorgehen bei der Sachverhaltsermitt-
lung gängiges Verfahren ist. Auf die fallbezogenen Feststellungen geht die Bundesagentur
nicht ein. Wir haben nicht nur die Eintragungen in der Berichtsliste ausgewertet, sondern
alle 160 ausgewählten Fälle anhand der Einträge in der e-Akte und den IT-Fachverfahren
ZERBERUS und STEP nachvollzogen. Unsere Beanstandungen beziehen sich auf die konkrete
Fallbearbeitung, nicht auf Dokumentationsmängel in der Berichtsliste.

Die Bundesagentur übersieht zudem in ihrer Schlussbewertung, dass gut ein Drittel der ge-
prüften Fälle ohne Verfahrensausgang blieben. Zusätzlich zu den 19 Fällen mit offenem Ver-
fahrensausgang, war in 26 Fällen keine Bearbeitung erkennbar und in 12 Fällen war die Bear-
beitung bis zur Abschlussprüfung verschoben worden. Insgesamt sind 57 von 160 Fällen
(35,6 %) ohne Ergebnis und damit wesentlich mehr, als die Bundesagentur einräumt.

Die Bundesagentur kann mit ihren Vermutungen zu den Ursachen der Defizite den Eindruck
nicht entkräften, dass ihr Interesse an der Aufdeckung und Verfolgung von Leistungsmiss-
brauch hinter anderen im Zusammenhang mit der Gewährung des Kurzarbeitergelds wahr-
zunehmenden Aufgaben in den Hintergrund tritt. Wir halten es demgegenüber weiterhin für
erforderlich, allen Hinweisen auf Leistungsmissbrauch unverzüglich nachzugehen. Auch im
„Krisenmodus“ ist die hohe Zahl unbearbeiteter Fälle mit Hinweisen auf Leistungsmissbrauch
nicht akzeptabel. Darüber hinaus erwarten wir, dass die Bundesagentur mit gezielter Fach-
aufsicht dafür sorgt, Bearbeitungsmängel beim Erkennen und Verfolgen von Verdachtsfällen
künftig zügig aufzudecken und abzustellen.

Wir werden den hier angesprochenen Punkten in einem weiteren Teil unserer Prüfung wei-
ter nachgehen. In diesem Prüfungsverfahren schließen wir die Textziffer ab.



4      Möglichkeiten des Enterprise Fraud
       Management Systems bleiben ungenutzt

4.1 Wenige Rückmeldungen zu Prüfaufträgen
Die Bundesagentur analysiert ihre Auszahlungsvorgänge systematisch in Form eines Enter-
prise Fraud Management Systems. Sie führt seit Ende 2016 „IT-verfahrensübergreifende Da-
tenanalysen zur Überprüfung von Prozess- und Qualitätsmängeln und zur Aufdeckung von
dolosen Handlungen durch“. Dazu nutzt sie u. a. Daten aus den Fachverfahren. EFM soll ne-
ben anderen Einheiten eine „Quelle zur Aufdeckung von dolosen Handlungen und Vermö-
gensschäden“ sein. EFM „stellt unterstützende Leistungen (Auswertungen) zur



                                             30
Sachverhaltsaufklärung bereit, nimmt aber selbst keine Korrekturen vor. Dies liegt alleinig im
Verantwortungsbereich der zuständigen Dienststelle.“ 46

Nach Darstellung der Bundesagentur hatte sich bis zum Beginn der COVID-19-Pandemie eine
Analyse der Auszahlungen des Kurzarbeitergeldes für den Fachbereich EFM noch nicht auf-
gedrängt. Die ersten Analysekonzepte seien Ende März 2020 vorgestellt worden.

Im Juni 2020 wies die Bundesagentur an, dass die vom Fachbereich EFM monatlich ermittel-
ten auffälligen Fallkonstellationen den zuständigen Operativen Services in Form von Einzel-
prüfaufträgen zur Prüfung übersandt werden. Das Ergebnis der Prüfung haben diese im ent-
sprechenden Einzelprüfauftrag zu dokumentieren und bis zum Monatsende an den
Fachbereich EFM, ihre Regionaldirektion sowie an die Zentrale 47 zu übermitteln. 48

Am 27. November 2020 stellte der Fachbereich EFM seine Aktivitäten der zentra-
len Task Force (s. Tz. 6) vor: „Die Ergebnisse sollen die Arbeit bei den RD und OS bezüglich
des Leistungsmissbrauchs bei KUG unterstützen und ggf. erleichtern. Nur Fälle mit einer ho-
hen Wahrscheinlichkeit zum Leistungsmissbrauch werden an die RD/Fläche zur Prüfung wei-
tergegeben. (…) Aktuell kommuniziert EFM entsprechend der Weisung direkt mit den OS,
aber nicht mit den RD. Dies soll angepasst werden bzw. der künftige Prozess gemeinsam
überlegt werden. Dazu zählt auch die Vernetzung zwischen den RD und der Task Force KUG
der Zentrale.“ 49 Im Dezember 2020 teilte der Fachbereichs EFM der Task Force mit, zukünf-
tig werde er die auffälligen Fallkonstellationen nicht mehr an die Operativen Services, son-
dern an die Task Force übergeben.

Der Fachbereich EFM erläuterte dem Bundesrechnungshof sein mehrstufiges Verfahren:
Wenn sich bei der Vorprüfung der Daten Anhaltspunkte für organisierte Strukturen (Netz-
werke) ergeben, werde eine umfassende Einzelfallprüfung vorgenommen. Die weitere Ver-
folgung der Auffälligkeit werde mit der operativen Einheit sowie ggf. weiteren Fachberei-
chen abgestimmt. Fänden sich keine Anhaltspunkte für organisierte Strukturen, würden die
festgestellten Auffälligkeiten in einem Prüfauftrag an die operative Einheit versandt. Alle
Prüfergebnisse seien nachzuhalten und zu dokumentieren.

Ab 1. Juli 2021 regelte die Bundesagentur: „Auffällige Fallkonstellationen werden in Form
von Einzelprüfaufträgen per Tauschablage an die regionalen Ansprechpersonen der
Task Force übermittelt. Das Ergebnis der Prüfung (…) ist grundsätzlich innerhalb von
sechs Wochen an EFM zurück zu übermitteln. Es ist organisatorisch sicherzustellen, dass die
Prüfung der übermittelten Auffälligkeiten durch eine nicht an der Bearbeitung des



46
     Bundesagentur: Weisung 201612026 vom 20. Dezember 2016 – Enterprise Frau Management (EFM) in der
     BA – Aufdeckung von Anomalien im Zahlungsverkehr.
47
     Organisationsbereiche „Geldleistungen und Recht SGB III“ (GR 2) und „Qualitätssicherung, Umsetzung, Be-
     ratung“ (QUB).
48
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 – COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20.
49
     Bundesagentur: Protokoll zur Auftaktbesprechung (per Skype) zentrale Task Force KUG mit den Regionaldi-
     rektionen am 27. November 2020.

                                                      31
Leistungsfalls beteiligte Person erfolgt. Die übermittelten Prüfergebnisse werden zur Opti-
mierung der bestehenden Analysemethoden ausgewertet. (…) Fälle, in denen sich eine Miss-
brauchsvermutung bestätigt hat, sind im Regelverfahren weiterzuverfolgen (…).“ 50 Die di-
rekte Weitergabe von auffälligen Fallkonstellationen an die Operativen Services ist in der
Weisung nicht mehr vorgesehen.

Die Bundesagentur erläuterte dem Bundesrechnungshof, dass seit Januar 2021 erste belast-
bare Datenanalysen im größeren Umfang für die Zeit ab März 2020 möglich seien. 51 Sie
stellte auf wiederholte Nachfrage Prüfergebnisse des Fachbereichs EFM zur Verfügung.

Danach stufte der Fachbereich EFM in den Jahren 2020 und 2021 insgesamt 1 066 Fälle als
prüfwürdig oder auffällig ein (s. Tabelle 1).52

• Als „prüfwürdig“ bezeichnet die Bundesagentur Fälle, bei denen die maschinellen Analy-
  sen „eine Auffälligkeit ergeben haben, welche im Rahmen der im Fachbereich EFM durch-
  geführten Vorprüfung weder bestätigt noch entkräftet werden konnte“. Diese Fälle wer-
  den zur Prüfung an die operativen Einheiten versandt.
• Als „auffällig“ bezeichnet die Bundesagentur Fälle, bei denen die automatisierten Daten-
  abgleiche „eine Auffälligkeit ergeben haben, die durch eine im Fachbereich EFM durchge-
  führte Vorprüfung eindeutige Anhaltspunkte für potenziellen Leistungsmissbrauch bzw.
  fehlerhafte Bearbeitungen aufweist.“ Diese Fälle werden entweder mit entsprechenden
  Hinweisen „zur weiteren Verwendung“ an die operativen Einheiten versandt oder ge-
  meinsam mit operativen Einheiten weiterverfolgt (insbesondere Netzwerke).


Tabelle 1
Ergebnisse der Datenanalysen des Fachbereichs EFM
            Zeitraum                                           Zahl der Fälle
                                     prüfwürdig                   auffällig                   Summe
 4/2020 – 12/2020                                   668                          162                       830
 1/2021 – 5/2021                                    118                          118                       236
     Summe                                        786                           280                     1066

Quelle: Fachbereich EFM – Aufgaben und Arbeitsweise, Antwort an den Bundesrechnungshof vom 8. Juni 2021.


Der Fachbereich EFM erhielt zu seinen Einzelprüfaufträgen für das Jahr 2020 an „opera-
tive Einheiten“ 70 Rückmeldungen.53 Für das Jahr 2021 waren es 24 Rückmeldungen.


50
     Bundesagentur: Weisung 210630 vom 30. Juni 2021 – COVID19_GR22_Weisung_Verlängerung_Berichts-
     pflicht_Kug-LMB_EFM_HZA_PAL73_21.
51
     Telefonkonferenz mit der Bundesagentur am 5. Mai 2021.
52
     Hier und im folgenden Abschnitt: Antwort der Bundesagentur vom 8. Juni 2021 zu den Fragen des Bundes-
     rechnungshofes aus der E-Mail vom 28. Mai 2021.
53
     Bundesagentur: E-Mail GR22 vom 27. Oktober 2021 (Stand: 30. September 2021). Ein Querbezug zu den
     Ergebnissen der Datenanalysen in Tabelle 1 kann nicht hergestellt werden. Die Zahl der Einzelprüfaufträge
     hat die Bundesagentur dem Bundesrechnungshof nicht mitgeteilt.

                                                        32
Bei 11 der 24 Rückmeldungen habe sich das Ergebnis der Vorprüfung bestätigt. Darin läge
eine Bestätigung der durch den Fachbereich EFM vorgenommenen Einschätzung. Der Er-
kenntnisgewinn aus den bisher zurückgemeldeten Prüfergebnissen sei aufgrund der niedri-
gen Fallzahlen noch nicht ausreichend, um konkrete Schlussfolgerungen für die den Prüffäl-
len zugrundeliegenden Analysen und Auswertungen ziehen zu können.54

Der Fachbereich EFM hatte dem Bundesrechnungshof 362 Fälle genannt, in denen er nach
eigenen Angaben Leistungsmissbrauch aufgedeckt hatte (s. Tz. 2.3). Der Bundesrechnungs-
hof untersuchte davon bei 50 zufällig ausgewählten Fällen, ob und wie die Prüfung in den
eAkten und Fachverfahren ZERBERUS sowie STEP dokumentiert wurde. In 33 der untersuch-
ten 50 Fälle (66 %) fanden sich zum Zeitpunkt der Erhebungen keine Hinweise auf Überprü-
fung des Leistungsmissbrauchs in eAkten und Fachverfahren.



4.2 Würdigung und Empfehlungen
Die Auswertungsmöglichkeiten des Fachbereichs EFM bieten der Bundesagentur eine wich-
tige Erkenntnisquelle für Fälle von Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeiter-
geld. Die Bundesagentur hat dieses Potenzial allerdings bislang nur unzureichend genutzt. Es
ist nicht akzeptabel, dass sie den wenigen prüfwürdigen und auffälligen Prüfergebnissen
kaum nachgeht. Dies gilt umso mehr, als sich in knapp der Hälfte der überprüften 24 Fälle
das Ergebnis der Vorprüfung bestätigte. Die Bundesagentur konnte dadurch keine Erkennt-
nisse gewinnen, um Leistungsmissbrauch aufzudecken oder zu verhindern. Wir haben kriti-
siert, dass 18 Monate, nachdem der Fachbereich EFM Analysekonzepte vorgelegt hatte,
noch immer keine wesentlichen Verbesserungen erkennbar waren.

Die Bundesagentur hat es außerdem zugelassen, dass die Operativen Services die Weisung
von Juni 2020 nicht beachteten und die vom Fachbereich EFM identifizierten „auffälligen
Fallkonstellationen“ nicht prüften. Obwohl sie auf die besondere Bedeutung der Rückmel-
dungen hinwies, standen den insgesamt 1 066 prüfwürdigen und auffälligen Fällen bis
30. September 2021 lediglich 94 Rückmeldungen gegenüber. Wir haben beanstandet, dass
die Bundesagentur keine erkennbaren Aktivitäten entwickelt hat, um die Zahl der Rückmel-
dungen zu erhöhen. Es blieb zudem völlig unklar, ob die auffälligen Fallkonstellationen über-
haupt geprüft worden waren, da zu dem vom Fachbereich EFM aufgedeckten Leistungsmiss-
brauch weder in eAkten noch in den Fachverfahren Prüfungen und Prüfergebnisse
dokumentiert waren.

Obwohl allein Fachkräfte des Operativen Services den notwendigen fachlichen Hintergrund
haben, um auffällige Fallkonstellationen zu prüfen, verzichtete die Bundesagentur bereits im
Dezember 2020 auf die direkte Weitergabe an sie. Sie schaltete mit der zentralen Task Force
eine weitere Bearbeitungsebene dazwischen. Wir haben auf das Risiko hingewiesen, dass
sich der Aufklärungsprozess weiter verzögert.


54
     Antwort der Bundesagentur GR22 vom 10. August 2021 zu den Fragen des Bundesrechnungshofes aus der
     E-Mail vom 12. Juli 2021 (Datenstand: 30. Juni 2021).

                                                   33
Wir haben der Bundesagentur empfohlen, die Möglichkeiten des Fachbereichs EFM verstärkt
und konsequent zu nutzen. Die Auswertung der Erkenntnisse muss sie deutlich stärken und
beschleunigen.

Der Bundesrechnungshof hat der Bundesagentur weiterhin empfohlen,

• alle auffälligen Fallkonstellationen unverzüglich zu prüfen.
• sicherzustellen, dass die Prüfungen und deren Ergebnisse in eAkten und Fachverfahren
  dokumentiert werden.
• sicherzustellen, dass der Fachbereich EFM die Rückmeldungen für seine Auswertungen
  erhält. Dies ist nachzuhalten und zu evaluieren.
• zu prüfen, ob ggf. weitere technische Möglichkeiten entwickelt werden können, um Leis-
  tungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld aufzudecken.
• die Möglichkeiten des Enterprise Fraud Management Systems auch nach Ende der
  COVID-19-Pandemie zur Analyse der Auszahlungen des Kurzarbeitergeldes zu nutzen.



4.3 Stellungnahme der Bundesagentur
Die Bundesagentur hat in ihrer Stellungnahme ausgeführt, sie teile grundsätzlich die Auffas-
sung des Bundesrechnungshofes, dass die Operativen Services den wenigen prüfwürdigen
und auffälligen Prüfergebnissen kaum nachgehen. Die Fallprüfungen der Regionaldirektio-
nen/Operativen Services könnten jedoch nicht immer zeitnah abgeschlossen werden. Zudem
ließen sich technisch ermittelte Prüffälle nicht in jedem Fall durch eine konkrete Fallprüfung
der Operativen Services bestätigen. In den dargestellten Fällen vermute die Bundesagentur,
dass Rückmeldungen an den Fachbereich EFM nicht erfolgt seien. Der Bundesrechnungshof
stelle in seinem Prüfbericht nicht erfolgte Rückmeldungen an den Fachbereich EFM einer
nicht erfolgten Fallprüfung gleich. Aus Sicht der Bundesagentur handele es sich allerdings
eher um einen Dokumentationsmangel. Den Regionaldirektionen vom Fachbereich EFM zu-
geleitete Einzelprüffälle würden nach dem Leistungsversprechen der Regionaldirektionen zu-
mindest einer Erstbewertung unterzogen. Bestätige sich der Eindruck, dass Leistungsmiss-
brauch vorliegen könnte, werde der Fall umgehend weiterverfolgt.

Die Bundesagentur hat angemerkt, dass der Fachbereich EFM auch im Jahr 2021 einen sehr
hohen Aufwand in die Fallrecherchen und Fallprüfungen zur Unterstützung der operativen
Einheiten investiert hätte. Lediglich ein Viertel der EFM Prüffälle im Jahr 2021 zum Kurzar-
beitergeld seien der Task Force übergeben worden. Fälle, die sich durch die sogenannten
Vorprüfungen der technischen Auffälligkeiten erklären und nicht aufrechterhalten ließen,
fielen damit nicht in den operativen Einheiten an, sondern innerhalb des Fachbereichs EFM
bzw. den Fachbereichen der Zentrale, die an der Task Force beteiligt seien. Damit würden
die operativen Einheiten in erheblichem Umfang entlastet.

Die Bundesagentur hat ausgeführt, sie könne die Bewertung des Bundesrechnungshofes
nicht nachvollziehen, es gebe nach 18 Monaten noch keine wesentlichen Verbesserungen.
Vermeidung und Aufdeckung von Leistungsmissbrauch seien kontinuierlich Inhalt der

                                              34
Qualitätsdialoge zwischen Regionaldirektionen und Zentrale sowie weiterer Management-
formate. Die Weitergabe von Prüffällen über die Task Force sei eine bewusste Entscheidung
der Bundesagentur gewesen. Dieses Vorgehen ist nach Auffassung der Bundesagentur sach-
gerecht, weil auf diesem Weg Tatmuster identifiziert werden könnten. Bei der Weitergabe
direkt an die Operativen Services würde es bei der reinen Einzelfallprüfung bleiben. Zudem
solle die Task Force die KIA-Teams von der Fallprüfung bei Hinweisen auf möglichen Leis-
tungsmissbrauch entlasten.



4.4 Abschließende Würdigung
Wir erachten den methodischen Ansatz des Fachbereichs EFM als wertvoll und zielführend.
Insgesamt lassen sich Erfolge durchaus erkennen. Dabei kann allerdings nicht außer Acht ge-
lassen werden, dass notwendige Rückmeldungen zu den Prüfaufträgen zur Optimierung der
Datenanalysen fehlen.

Die Bundesagentur hat auch zu den hier angesprochenen Defiziten in ihrer Stellungnahme
ihre Auffassung wiederholt, es gebe kaum Defizite in der Bearbeitung, sondern vor allem Do-
kumentationsmängel. Wie bereits bei den anderen Textziffern stützt sie diese Behauptung
allerdings im Wesentlichen auf Vermutungen. Sie erkennt an, dass die Operativen Services
den vom Fachbereich EFM weitergeleiteten Fällen „grundsätzlich“ nicht ausreichend nachge-
hen. Wie sie die erkannten Mängel abstellen will, bleibt offen.

Wir teilen die Auffassung, dass durch Vorprüfungen des Fachbereichs EFM die Operativen
Services entlastet und Prüfaufwand vermieden werden kann. Damit die Vorprüfungen nicht
ins Leere laufen, ist es jedoch wichtig, dass die weitergeleiteten Fälle unverzüglich umfas-
send geprüft werden. Das Erfordernis einer erneuten Erstbewertung durch die Regionaldi-
rektionen erklärt die Bundesagentur nicht. Diese Bewertungen durch die Regionaldirektio-
nen ersetzen keine qualifizierte Prüfung vor Ort durch die Fachkräfte in den Operativen
Services. Sie können den Aufklärungsprozess sogar behindern, wenn sie dazu führen, dass
gar nicht oder verzögert qualifiziert weiter geprüft wird.

Welche Anstrengungen die Bundesagentur unternommen hat, um die Zahl der Rückmeldun-
gen an den Fachbereich EFM zu erhöhen, teilt sie nicht mit. Auch hat sie offengelassen, ob
zum Zeitpunkt der Stellungnahme, knapp zwei Jahre nach Beginn der Pandemie, ausreichend
Rückmeldungen vorlagen und Datenanalysen optimiert wurden.

Die Argumentation, warum es sachgerecht ist, mit der Task Force eine weitere Bearbeitungs-
ebene zwischenzuschalten, überzeugt nicht. Erhielte der Fachbereich EFM zeitnah Rückmel-
dungen zu qualifizierten Einzelprüfungen, ließen sich zentral Tatmuster identifizieren. Diesen
Ansatz verfolgte die Bundesagentur auch mit ihrer Weisung im Juni 2020. Sie erklärt nicht,
wie die Task Force Tatmuster identifiziert.

Wir halten daher an unseren Empfehlungen fest. Die Bundesagentur muss insbesondere si-
cherstellen, dass durch den Fachbereich EFM festgestellte auffällige Fallkonstellationen


                                              35
unverzüglich geprüft und die Ergebnisse zurückgemeldet werden. Wir werden das Thema an
anderer Stelle weiterverfolgen und schließen den Punkt in dieser Teilprüfungsmitteilung ab.



5         Die Bundesagentur muss die Zusammenarbeit
          mit der Zollverwaltung intensivieren

5.1 Wenig Absprachen und kaum Weitergabe von Fällen
Die Bundesagentur hält eine enge Zusammenarbeit mit externen Stellen für erforderlich, um
allgemein Leistungsmissbrauch in verschiedenen Bereichen besser erkennen und bekämpfen
zu können. Bei systematischem Leistungsmissbrauch kann auch Schwarzarbeit vorliegen. 55
Für die Verfolgung von Schwarzarbeit sind die Behörden der Zollverwaltung zuständig. Die
Bundesagentur erachtet eine partnerschaftliche Zusammenarbeit mit dem Zoll für erforder-
lich. 56

Wesentliche Aspekte der Zusammenarbeit für eine effektive Schwarzarbeitsbekämpfung ver-
einbarten die Generalzolldirektion und die Bundesagentur zuletzt im Oktober 2018. Danach
haben die Dienststellen der Bundesagentur die zuständigen Hauptzollämter zu unterrichten,
wenn sich Anhaltspunkte für Schwarzarbeit ergeben und dafür die Finanzkontrolle Schwarz-
arbeit der Zollverwaltung (Finanzkontrolle Schwarzarbeit) zuständig ist. Die Finanzkontrolle
Schwarzarbeit ist im Bundesgebiet an 41 Hauptzollämtern mit insgesamt 113 Standorten
vertreten. Sie ist zuständig für die Prüfung, ob Sozialleistungen nach dem SGB III zu Unrecht
bezogen wurden. 57

Seit April 2020 führt der Fachbereich GR22 der Zentrale der Bundesagentur nach eigenen
Angaben regelmäßig einen Austausch mit der Direktion VII (Finanzkontrolle Schwarzarbeit)
der Generalzolldirektion zu möglichen Betrugsrisiken beim Kurzarbeitergeld durch. Hierbei
sprechen die Beteiligten auch über ihre Erkenntnisse und die Zusammenarbeit bei den ge-
meinsamen Prüfungen. 58

Die Bundesagentur beschrieb am 17. Juni 2020 in einer Weisung die Vorgehensweise bei
Hinweisen auf möglichen Leistungsmissbrauch. Danach sollen die KIA-Teams bei der Sach-
verhaltsaufklärung dieselben Möglichkeiten wie bei der Abschlussprüfung nutzen. Beispiels-
weise sollten Lohnunterlagen und Arbeitszeitnachweise angefordert und ausgewertet



55
     Schwarzarbeit wird in § 1 Absatz 2des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäfti-
     gung definiert.
56
     Bundesagentur: Arbeitshilfe vom 3. Juni 2020 - Systematischer Leistungsmissbrauch im Rechtskreis SGB III.
57
     Vereinbarung der Generalzolldirektion und der Bundesagentur über die Grundsätze der Zusammenarbeit
     bei der Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung, in Kraft getreten am 15. Oktober 2018.
58
     Antwort des BMAS vom 13. August 2021 zu Nr. 6.6. im Fragebogen zur Prüfung „Konjunkturelle Kurzarbeit
     in der COVID-19-Pandemie“, Datenstand: 10. August 2021.

                                                       36
werden. Die Bundesagentur regte an, Betriebsprüfungen in den Räumen der Arbeitgeber vor
Ort gemeinsam mit den Hauptzollämtern durchzuführen. Das gemeinsame Auftreten von
KIA-Teams und Hauptzollämter habe eine höhere präventive Wirkung als ein alleiniges Auf-
treten des KIA-Teams. Mit den Hauptzollämtern solle das Vorgehen im Vorfeld abgestimmt
werden.59 Zum Juli 2021 wurde die Ermittlungszuständigkeit der Hauptzollämter konkreti-
siert: Übernimmt die Finanzkontrolle Schwarzarbeit bei einer gemeinsamen Betriebsprüfung
die Ermittlungszuständigkeit, kann sie z. B vor Ort Unterlagen sicherstellen oder beschlag-
nahmen und Beweismittel sichern. 60

Der Bundesrechnungshof hat anhand der Berichtsliste (Stand: Juni 2021) untersucht, in wel-
chen Fällen die Dienststellen der Bundesagentur mit den Hauptzollämtern zusammengear-
beitet haben. In der Berichtsliste sind 5 771 Verdachtsfälle auf Leistungsmissbrauch erfasst.
In 3 182 dieser Verdachtsfälle 61 lag ein Verdacht auf Manipulation der Arbeitszeit vor. Für
119 der Verdachtsfälle 62 hatten die Dienststellen der Bundesagentur mit dem Zoll eine Ab-
sprache „zur gemeinsamen Betriebsprüfung“ getroffen. Davon gaben sie 53 Verdachtsfälle 63
zur weiteren Bearbeitung an die Hauptzollämter ab.



5.2 Würdigung und Empfehlungen
Wir teilen die Auffassung der Bundesagentur, dass gemeinsame Prüfungen von Hauptzoll-
ämtern und der Bundesagentur präventiv wirken. Ziel sollte es daher sein, gemeinsame Prü-
fungen durchzuführen. Dass die KIA-Teams in nur 119 Fällen Absprachen mit dem Zoll zu ge-
meinsamen Betriebsprüfungen getroffen haben, ist in Anbetracht der großen Zahl an
Verdachtsfällen wenig. Wenn hiervon lediglich 53 Fälle an die Hauptzollämter abgegeben
werden, ist eine enge Zusammenarbeit nicht erkennbar. Es ist daher zweifelhaft, dass die ab
Juli 2021 konkretisierte Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen der Bundesagentur und
den Hauptzollämtern zu mehr gemeinsamen Betriebsprüfungen führen wird.

Die Bundesagentur sollte die Zusammenarbeit mit der Zollverwaltung intensivieren und Ur-
sachen für die nur überschaubare Zahl gemeinsamer Prüfungen analysieren. Ziel muss es
sein, dass die Dienststellen der Bundesagentur und die Hauptzollämter bei Hinweisen auf
möglichen Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld intensiver kooperie-
ren.




59
     Bundesagentur: Weisung 200617 vom 17. Juni 2020 – COVID19_GR22/EFM_Weisung_Kug-Leistungsmiss-
     brauch_Berichtspflicht_Prüffälle_PAL98_20, Ziffer 2.1.1.
60
     Bundesagentur: Weisung 210630 vom 30. Juni 2021 – COVID19_GR22_Weisung_Verlängerung_Berichts-
     pflicht_Kug-LMB_EFM_HZA_PAL73_21.
61
     Berichtsliste Spalte 6 Auswahl „Manipulation Arbeitszeit“.
62
     Berichtsliste Spalte 6 Auswahl „Manipulation Arbeitszeit“ und Spalte 11 Auswahl „ja“.
63
     Berichtsliste Spalte 6 Auswahl „Manipulation Arbeitszeit“, Spalte 11 Auswahl „ja“ und Spalte 12 Aus-
     wahl „Abgabe-HZA“.

                                                     37
5.3 Stellungnahme der Bundesagentur
Die Bundesagentur hat in ihrer Stellungnahme die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bun-
desagentur und Hauptzollämtern konkretisiert. Danach sei für die Prüfung der Rechtmäßig-
keit des Bezugs von Kurzarbeitergeld die Bundesagentur zuständig. Sie betreibe die Sachver-
haltsaufklärung zum Leistungsanspruch. Dazu gehöre, externen Hinweisen auf möglichen
Leistungsmissbrauch nachzugehen oder eigene Feststellungen zu verfolgen. Die Zuständig-
keit der Hauptzollämter ergebe sich nach Auffassung der Generalzolldirektion aus der mög-
licherweise unzutreffenden Meldung zur Sozialversicherung und der damit zusammenhän-
genden unzutreffenden Berechnung und Abführung der Sozialversicherungsbeiträge. Für die
unberechtigte Beantragung der Erstattung von Kurzarbeitergeld sei eine Prüfzuständigkeit
der Finanzkontrolle Schwarzarbeit grundsätzlich nicht gegeben.

Die Bundesagentur hat mitgeteilt, sie könne nicht ohne Weiteres nachvollziehen, warum nur
in 119 von 3 182 Fällen, die unter dem Tatbestand “Manipulation der Arbeitszeit” in der Be-
richtsliste geführt seien, eine Absprache mit dem Zoll zu einer gemeinsamen Prüfung erfasst
gewesen sei. Sie hat die Vermutung geäußert, dass sich bei der Sachverhaltsklärung im KIA-
Team keine Anhaltspunkte gefunden hätten, die den im Hinweis enthaltenen Vorwurf stütz-
ten. Aus den Eintragungen im Berichtsformat gehe nach Feststellungen der Bundesagentur
hervor, dass das in mehr als einem Drittel (1 178) dieser Fälle zugetroffen habe. In nicht we-
nigen weiteren Fällen sei noch kein Bearbeitungsstand aus der Berichtsliste ablesbar.

Die Bundesagentur hat klargestellt, die Eintragungen in der Berichtsliste eigneten sich nicht,
um generelle Rückschlüsse auf die Intensität der Zusammenarbeit mit den Hauptzollämtern
zu ziehen. Ein elementares Ziel der Task Force bestehe darin, Netzwerkstrukturen auszu-
bauen und als zentraler Ansprechpartner für Ermittlungsbehörden zu fungieren. Dies sei
auch in Bezug auf die Zusammenarbeit mit den Hauptzollämtern überwiegend gelungen.
Nicht jeder Kontakt mit den Hauptzollämtern werde in der Berichtsliste erfasst. Wie viele ge-
meinsame Prüfungen letztlich stattgefunden hätten, gehe aus der Berichtsliste nicht hervor.
Aufgrund der besonderen Umstände während der Corona Pandemie seien Betriebsprüfun-
gen in vielen Fällen erschwert oder nicht möglich gewesen.

Der Zentrale sei von den Regionaldirektionen und der Generalzolldirektion wiederholt ge-
spiegelt worden, dass die Behörden sehr gut – wenngleich regional unterschiedlich – zusam-
menarbeiten würden.



5.4 Abschließende Würdigung
Die Bundesagentur hat die Prüfzuständigkeiten der Hauptzollämter und der Generalzolldi-
rektion sehr ausführlich dargestellt. Die Zuständigkeiten ergeben sich danach, ob Leistungen
unberechtigt beantragt oder Sozialversicherungsbeiträge bereits abgeführt wurden. In der
Berichtsliste wird diese Unterscheidung nicht getroffen. Es ist praxisfern anzunehmen, dass
bei der Bundesagentur Hinweise zu lediglich beantragten Leistungen eingegangen sind. Viel-
mehr dürften sich die Hinweise regelmäßig auf bereits gewährte Leistungen beziehen. Damit

                                              38
wäre für die überwiegende Zahl der Fälle eine Prüfzuständigkeit der Finanzkontrolle
Schwarzarbeit grundsätzlich gegeben.

Die Bundesagentur hat Vermutungen für die geringe Zahl von 119 Fällen angeführt, bei de-
nen eine Absprache mit dem Zoll standfand. Aus ihrer Sicht können aus der Berichtsliste be-
lastbare Aussagen zur Zusammenarbeit mit den Hauptzollämtern nicht abgeleitet werden.
Andere von ihr genutzte belastbare Erkenntnisquellen benennt sie jedoch nicht.

Wenn nach Einschätzung der Bundesagentur die Berichtsliste kaum verwertbare Aussagen
zur Zusammenarbeit mit den Hauptzollämtern zulässt, sollte sie die Erfassung überdenken
und methodische Mängel schnellstmöglich beheben. Wir mussten davon ausgehen, dass die
Berichtslisten auswertbare und zuverlässige Angaben enthalten. Auch hat die Bundesagen-
tur uns in den Fragebögen und Gesprächen keine Hinweise auf eine mangelnde Eignung der
Berichtsliste gegeben.

Die Bundesagentur sollte die Berichtsliste anpassen, um belastbare Erkenntnisse zur Zusam-
menarbeit mit den Hauptzollämtern zu gewinnen. Ziel muss es sein, dass die Dienststellen
der Bundesagentur und die Hauptzollämter bei Hinweisen auf möglichen Leistungsmiss-
brauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld intensiv kooperieren.

Mit diesem Hinweis schließen wir den Punkt ab.



6        Wenig schlagkräftige zentrale Task Force

6.1 Zentrale Task Force dient dem Informationsaustausch
Der Bundesrechnungshof hatte der Bundesagentur im November 2020 die Einrichtung von
Sonderprüfgruppen empfohlen, wie sie verschiedene Regionaldirektionsbezirke während der
Finanzkrise in den Jahren 2009/2010 eingerichtet hatten. Sie sollten Verdachtstatbestände
schnell und wirksam prüfen. 64 Die Bundesagentur sagte zu, Task Forces zur Verhinderung
von Leistungsmissbrauch auf Ebene der Regionaldirektionen und der Zentrale einzurichten.65
Die zentrale Task Force nahm am 27. November 2020 ihre Arbeit auf. In ihrem Bericht an
den Haushaltsausschuss vom 20. Januar 2021 stellte die Bundesagentur dar, die zent-
rale Task Force gehe „allen Hinweisen auf möglichen Leistungsmissbrauch gebündelt
nach“. 66




64
     Bericht nach § 88 Absatz 2 BHO Pandemiebedingt erweitertes Kurzarbeitergeld vom 11. November 2020,
     Gz.: VI 4 - 2020 - 0866, Haushaltsausschussdrucksache 19/7199.
65
     Stellungnahme der Bundesagentur vom 5. November 2020 zum Entwurf des Berichts nach § 88
     Absatz 2 BHO – Pandemiebedingt erweitertes Kurzarbeitergeld, Gz.: VI 4 - 2020 - 0866.
66
     Bundesagentur: Bericht vom 20. Januar 2021 zum Stand und der Entwicklung konjunktureller Kurzarbeit.

                                                     39
In der zentralen Task Force sind Beschäftigte der Zentrale, aller Regionaldirektionen und des
Fachbereichs EFM vertreten. Sie tagt wöchentlich virtuell in einer Skype-Sitzung.

Darüber hinaus hat jede Regionaldirektion eine regionale Task Force oder einen regionalen
Prüfdienst zum Thema Leistungsmissbrauch gegründet.67 Diese regionalen Task Forces sind
inhaltlich und personell unterschiedlich aufgestellt. Zum überwiegenden Teil sind an den re-
gionalen Task Forces auch Beschäftigte der Operativen Services beteiligt.68 Die regiona-
len Task Forces oder Prüfteams nehmen zum großen Teil auch operative Aufgaben wahr. Sie
unterstützten die KIA-Teams in den Operativen Services vor Ort bei der Überprüfung konkre-
ter Verdachtsfälle auf Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld. In den
regionalen Task Forces sind jeweils zwischen 4 und 16 Beschäftigte tätig.69

Die zentrale Task Force ist keine operative Einheit, die konkrete Verdachtsfälle auf Leistungs-
missbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld überprüft. Dies leisten weiterhin die
KIA-Teams vor Ort mit Unterstützung der regionalen Task Forces oder Prüfdienste. Die Auf-
gabe der zentralen Task Force ist im Protokoll der Auftaktbesprechung wie folgt beschrie-
ben: Nachdem im Frühjahr die Prozesse im konjunkturellen Kurzarbeitergeld verkürzt wor-
den seien, um die Antragsflut bewältigen zu können, gelte es nunmehr wieder, die
Bearbeitungsqualität weiter zu steigern. Dies bilde die Grundlage für die Gründung der zent-
ralen Task Force, insbesondere mit Blick auf die Vermeidung/das Erkennen etwaigen Leis-
tungsmissbrauchs. Die zentrale Task Force wolle Transparenz schaffen und für eine gute
Kommunikation sorgen. Die KIA-Stammkräfte sollten hinsichtlich der Aufklärung von Hinwei-
sen auf möglichen Leistungsmissbrauch entlastet werden (z. B. mit Blick auf Großkonzerne).
Eine noch bessere Vernetzung mit dem Fachbereich EFM solle stattfinden, um frühzeitig Auf-
fälligkeiten und ggf. Netzwerke zu erkennen. Fälle, die über den Operativen Service nicht ge-
klärt werden könnten, könne z. B. die Zentrale (Task Force, Fachbereich EFM) übernehmen
bzw. bei der Aufklärung unterstützen. Hinsichtlich der Organisation in den Regionaldirektio-
nen sei der Zentrale bewusst, dass die Task Force unterschiedlich ausgestaltet werden
könne. 70

Die Auswertung der Protokolle ergab, dass die zentrale Task Force zunächst für den fachli-
chen Austausch und zum Wissenstransfer genutzt wurde. Regelmäßig wurden Fallbeispiele
(auch anhand konkreter Einzelfälle) besprochen, um daraus Erkenntnisse zu Tatmustern und
für das weitere Vorgehen zu gewinnen. Der Fachbereich EFM gab regelmäßig Informationen
an die zentrale Task Force weiter. Außerdem stellten die Regionaldirektionen regelmäßig


67
     Gespräch mit Vertretern der Bundesagentur am 20. April 2021; Antworten der Regionaldirektionen im Fra-
     gebogen zur Prüfung „Konjunkturelle Kurzarbeit in der COVID-19-Pandemie, hier: Vorgehen beim Verdacht
     auf Leistungsmissbrauch sowie zum Controlling, Monitoring und Kennzahlen“, Stand: Juni 2021.
68
     Antworten der Regionaldirektionen im Fragebogen zur Prüfung „Konjunkturelle Kurzarbeit in der
     COVID-19-Pandemie, hier Vorgehen beim Verdacht auf Leistungsmissbrauch sowie zum Controlling, Moni-
     toring und Kennzahlen“, Stand: Juni 2021.
69
     Antworten der Regionaldirektionen im Fragebogen zur Prüfung „Konjunkturelle Kurzarbeit in der
     COVID-19-Pandemie, hier: Vorgehen beim Verdacht auf Leistungsmissbrauch sowie zum Controlling, Moni-
     toring und Kennzahlen“, Stand: Juni 2021.
70
     Bundesagentur: Protokoll zur Auftaktbesprechung (per Skype) zentrale Task Force KUG mit den Regionaldi-
     rektionen am 27. November 2020.

                                                      40
Best Practice-Fälle zur Aufdeckung von Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbei-
tergeld vor. So war am 12. März 2021 beispielsweise das gezielte Vorgehen beim Umgang
mit dem Tatmuster „Falscher Steuerberater“ Thema. 71 In den Besprechungen tauschten sich
die Beschäftigten zu Themen und Herangehensweisen bezüglich des Leistungsmissbrauchs
beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld aus. Erörtert wurden zudem offene Fragen zur Daten-
qualität, zum Berichtswesen, zum Umgang mit unerledigten Verdachtsfällen, zur Abstim-
mung mit den Hauptzollämtern, möglichen Workshops, Fragen des Datenschutzes, geplante
Weisungen und Presseanfragen.

Im April 2021 bat die Zentrale die Regionaldirektionen, nur noch Themen anzumelden, die
den Leistungsmissbrauch betreffen und keine fachlichen Anfragen zum konjunkturellen
Kurzarbeitergeld mehr zu stellen.72

Die Erkenntnisse aus den Besprechungen der zentralen Task Force wurden uneinheitlich in
unterschiedlichen Besprechungsformaten an die Beschäftigten der KIA-Teams vor Ort wei-
tergegeben. Zum Teil wirkten Mitarbeitende der regionalen Task Forces als Multiplikatoren.
Eine Regionaldirektion gab an, die Protokolle der Besprechungen zentral abzulegen. Im Intra-
net der Bundesagentur gibt es zu Erkenntnissen der zentralen Task Force keine Hinweise. 73



6.2 Würdigung und Empfehlungen
Das Format einer zentralen Task Force für den Austausch zum Leistungsmissbrauch beim
konjunkturellen Kurzarbeitergeld haben wir grundsätzlich für sinnvoll und wichtig gehalten.
Wir haben darauf hingewiesen, dass die Erkenntnisse und Hinweise dieser zentra-
len Task Force allerdings bei den Beschäftigten in den Operativen Services vor Ort ankom-
men müssen. Nur dadurch können alle Operativen Services bundeseinheitlich Verdachtsfälle
auf Leistungsmissbrauch erkennen und bearbeiten. Hier haben wir noch Verbesserungsbe-
darf gesehen. Es ist wenig zielführend, wenn jede regionale Task Force die Erkenntnisse für
sich aufbereitet und ihre KIA-Teams informiert. Dies verzögert den Informationsfluss unnö-
tig. Zudem besteht die Gefahr, dass Ergebnisse verzerrt oder verkürzt weitergegeben wer-
den. Wir haben angeregt, die Erkenntnisse der Besprechungen der zentralen Task Force den
Beschäftigten der operativen Einheiten zentral zur Verfügung zu stellen.

Die Bezeichnung Task Force weckt in der Außendarstellung hohe Erwartungen, die – zumin-
dest die zentrale Task Force – nicht erfüllt hat. Eine Sonderprüfgruppe ist die zent-
rale Task Force nicht. Es handelt sich vielmehr um ein Besprechungsformat, das zudem nur
virtuell zusammenkommt. Die Einheiten auf Ebene der Regionaldirektionen oder Operati-
ven Services erfüllen die Erwartung von Sonderprüfgruppen eher, sie sind aber



71
     Bundesagentur: Ergebnisprotokoll zu Jour Fixe (per Skype) zentrale Task Force KUG mit den Regionaldirekti-
     onen am 12. März 2021.
72
     Bundesagentur: Ergebnisprotokoll zu Jour Fixe (per Skype) zentrale Task Force KUG mit den Regionaldirekti-
     onen am 16. April 2021.
73



                                                       41
unterschiedlich aufgestellt. Wir haben nicht kritisiert, dass die Bundesagentur auf zentraler
Ebene ein Austauschformat etabliert und die konkreten Prüfungen dezentral organisiert hat.
Zur Aufdeckung von konkreten Missbrauchsfällen bedarf es der erfahrenen Fachkräfte vor
Ort in den KIA-Teams der Operativen Services. Die Bundesagentur muss allerdings umge-
hend die Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen „Task Forces“ eindeutig festlegen
und klar kommunizieren.



6.3 Stellungnahme der Bundesagentur
Die Bundesagentur hat ausgeführt, anders als vom Bundesrechnungshof in seinem Prüfbe-
richt dargestellt, sei nicht zwischen einer zentralen Task Force und regionalen Task Forces zu
unterscheiden. Es handele sich um eine gemeinsame Task Force, an der verschiedene Fach-
bereiche der Zentrale und alle Regionaldirektionen beteiligt seien. Die Beteiligten brächten
sich entsprechend ihrer fachlichen Zuständigkeit und ihrer Rolle innerhalb der Bundesagen-
tur in die Task Force ein.

Der Aussage des Bundesrechnungshofes, die zentrale Task Force habe wenig Schlagkraft, hat
die Bundesagentur ausdrücklich widersprochen. So führten auch Beschäftigte der Zentrale
im Rahmen der gemeinsamen Task Force Analysen und Fallprüfungen durch. Die Regionaldi-
rektionen übernähmen die weitere Aufklärung des Sachverhalts.

Die Protokolle der Jours fixes stehen nach Angabe der Bundesagentur bewusst nur den Mit-
gliedern der Task Force auf Ebene der Regionaldirektionen zur Verfügung. Die weitere be-
darfsgerechte Verteilung der Inhalte sei den Regionaldirektionen überlassen. Die Einstellung
der Protokolle ins Intranet erachte die Bundesagentur nicht als zielführend, weil in diesen
auch Informationen z. B. zu Einzelfällen enthalten seien, die nicht an eine breite Öffentlich-
keit (auch nicht „Bundesagentur-intern“) gelangen sollten. Aufgrund der Erkenntnisse aus
der Zusammenarbeit innerhalb der Task Force habe die Zentrale Impulse u. a. für branchen-
spezifische Prüfungen in den Regionen gegeben. Mit den Praktikern gemeinsam seien wei-
tere Arbeitshilfen entwickelt worden, insbesondere Tatmustersteckbriefe, um häufige Tat-
muster leichter erkennen zu können. Zudem seien themenspezifische Workshops für einen
offenen Teilnehmerkreis organisiert und durchgeführt worden.

Die zentralen Weisungen zum Leistungsmissbrauch resultierten zum Teil aus Erkenntnissen
der Task Force. Eine fachliche Notwendigkeit zur Kommunikation von Inhalten aus den Run-
den der Task Force an alle Operativen Services hat die Bundesagentur bisher nicht identifi-
ziert. Sie wird diese Anregung jedoch aufgreifen und dies prüfen.

In der verlaufsbezogenen Betrachtung sei festzustellen, dass sich die Arbeit der Task Force
kontinuierlich verbessert und intensiviert habe. Im Januar 2022 habe die Task Force sich
rückblickend über die Zusammenarbeit, regionale Erfolge und Verbesserungspotenziale aus-
getauscht. Hier seien auch Anregungen des Bundesrechnungshofes aufgegriffen und mit den
Regionaldirektionen gespiegelt worden. Aus Sicht der Bundesagentur bestehe zwischen den
Beteiligten der gemeinsamen Task Force Transparenz und Konsens über die jeweiligen


                                              42
Rollen und die damit verbundenen Aufgaben bzw. Aktivitäten. Die Bundesagentur sei sich
der großen Bedeutung der Prävention und Aufdeckung von Leistungsmissbrauch im Allge-
meinen und beim Kurzarbeitergeld im Besonderen bewusst. Sowohl in der Zentrale als auch
in den Regionaldirektionen blieben die Task Force Aktivitäten TOP-Thema im Rahmen der
Qualitätssicherung in 2022.



6.4 Abschließende Stellungnahme
Wir bleiben bei unserer Auffassung, dass die Task Force auf Ebene der Zentrale im Wesentli-
chen dem Informationsaustausch dient. Ob es sich im Selbstverständnis der Bundesagentur
um eine oder mehrere Organisationseinheiten handelt, ist dabei nachrangig. Auch wenn Be-
schäftigte der Zentrale Analysen und Fallprüfungen durchführen, bleibt die konkrete Fallauf-
klärung doch Aufgabe der dezentralen Einheiten. Positiv ist zu bewerten, dass die zent-
rale Task Force Impulse in Bezug auf regionale Prüfungen, Arbeitshilfen und Weisungen
gegeben hat.

Dem Argument der Bundesagentur, die Protokolle der Jours fixes der Task Force bewusst nur
den Mitgliedern der Task Force zur Verfügung zu stellen, folgen wir. Dies gilt jedoch nur un-
ter der Voraussetzung, dass die Erkenntnisse weiterhin für branchenspezifische Prüfungen in
den Regionen genutzt werden und in Weisungen und Arbeitshilfen einfließen. Auch die the-
menspezifischen Workshops sollten beibehalten werden. Wir begrüßen es, dass die Bundes-
agentur die Anregung, Inhalte aus den Runden der Task Force an alle Operativen Services zu
kommunizieren, aufgreifen und prüfen will.

Da die Bundesagentur wesentliche Empfehlungen aufgegriffen hat, schließen wir den Punkt
ab.



7      Abschließendes Fazit: Die Bundesagentur
       muss ihre Anstrengungen verstärken
Der Bundesrechnungshof hatte die Bundesagentur und das BMAS schon im Jahr 2020 auf
das erhöhte Risiko von Leistungsmissbrauch beim pandemiebedingt erweiterten Kurzarbei-
tergeld hingewiesen. Wir hatten der Bundesagentur empfohlen, ihre Anstrengungen zu ver-
stärken, um Missbrauchsfälle aufzudecken und sich einen Überblick über das Ausmaß zu ver-
schaffen.

Entgegen ihren Zusagen – auch gegenüber dem Haushaltsausschuss – hat die Bundesagentur
selbst zweieinhalb Jahre nach Beginn der erweiterten Förderbedingungen keinen verlässli-
chen bundesweiten Überblick über die Zahl der Fälle und bemüht sich auch nicht ausrei-
chend darum. Wir gehen aufgrund der Prüfungsergebnisse davon aus, dass die tatsächliche
Zahl von Fällen mit Verdacht auf Leistungsmissbrauch deutlich über der erfassten liegt. Auch
weil die Bundesagentur nicht beziffern kann, welcher finanzielle Schaden durch

                                             43
Leistungsmissbrauch beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld bislang entstanden ist, lässt sich
das Ausmaß des Leistungsmissbrauchs bislang nicht zuverlässig bewerten. Solange keine be-
lastbaren Daten vorliegen, kann nur von einer eingeschränkten Aussagekraft dieser Daten
ausgegangen werden.

Darüber hinaus ist es der Bundesagentur bislang nicht gelungen, dass die operativen Einhei-
ten dem Verdacht auf Leistungsmissbrauch überhaupt und mit der gebotenen Sorgfalt nach-
gehen. Bereits seit den Beanstandungen des Bundesrechnungshofes zum Vorgehen der Bun-
desagentur beim konjunkturellen Kurzarbeitergeld in der Wirtschaftskrise des Jahres 2009
hätte sie für Probleme bei der Bearbeitung von Fällen von vermutetem oder bestätigtem
Leistungsmissbrauch sensibilisiert sein müssen und Lehren aus den damaligen Problemen
ziehen können. Dies ist bislang nicht in ausreichendem Maß gelungen. Angesichts der Ausga-
ben von inzwischen bereits mehr als 45 Mrd. Euro muss die Bundesagentur ihre Anstrengun-
gen erheblich verstärken, um Leistungsmissbrauch zu erkennen und zu bekämpfen.

Es ist sicherlich sinnvoll, einen breit gefächerten Katalog von Maßnahmen zu ergreifen und
hierbei beispielsweise eine bundesweite Task Force einzurichten und auf das Enterprise
Fraud Management als zusätzliche Erkenntnisquelle zu setzen. So lange jedoch die verschie-
denen Maßnahmen nicht konsequent, zielgerichtet und besser abgestimmt umgesetzt wer-
den, laufen die aufwendigen Bemühungen ins Leere. Positiv bewerten wir hingegen, dass die
zentrale Task Force Impulse in Bezug auf regionale Prüfungen, Arbeitshilfen und Weisungen
gegeben hat.

BMAS und Bundesagentur haben unsere Beanstandungen nur punktuell ausgeräumt. Wir
beabsichtigen, unsere Erkenntnisse und Empfehlungen in einer zusammenfassenden Be-
richterstattung erneut aufzugreifen. An dieser Stelle schließen wir das Verfahren zum Teil 2
der Prüfung: Vorgehen der Bundesagentur bei Verdacht auf Leistungsmissbrauch daher ab.




Romers                                                    Krings




                                             44


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