Bundesrechnungshof, Grundlagen für die Schlussrechnung der Corona-Soforthilfen (10 October 2023)

Summary

Final audit communication (Abschließende Mitteilung) of the Bundesrechnungshof to the Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), dated 10. Oktober 2023, on the basis for the final accounting of the Corona-Soforthilfen for small companies and the self-employed. It reports the BMWK assumption that around 30 % of the federally funded Soforthilfen were unreasonably high compensation. It finds that recipients were not required to prove their actual liquidity shortfall afterwards and that the BMWK lacked an overview of the Soforthilfen. The Bundesrechnungshof recommends representative samples (Stichproben) in negotiating recoveries with the Länder.

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“Bundesrechnungshof, Grundlagen für die Schlussrechnung der Corona-Soforthilfen (10 October 2023).” Original at bundesrechnungshof.de. Archived at Pandemic Darlings, https://pandemicdarlings.com/source-documents/bundesrechnungshof-grundlagen-f-r-die-schlussrechnung-der-corona-sofor-d899279563/, SHA-256 00b50f4feaa7e0b7305c2b4999f1e2f51ed898c469e80720c9f1c7dfee3fbc04.

Full text

Abschließende Mitteilung
an das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz

über die Prüfung

Grundlagen fü r die Schlussrechnung der Corona-
Soforthilfen

Diese Prüfungsmitteilung enthält das vom Bundesrechnungshof abschließend im Sinne
des § 96 Absatz 4 Satz 1 BHO festgestellte Prüfungsergebnis. Sie ist auf der Internetseite
des Bundesrechnungshofes veröffentlicht (www.bundesrechnungshof.de).

Gz.: III 6 - 0000996 10. Oktober 2023

Die Mitteilung des Bundesrechnungshofes ist urheberrechtlich geschützt.
Inhaltsverzeichnis

0 Zusammenfassung 3

1 Ausgangslage 6

2 Prognose als Anspruchsgrundlage 7

3 Fehlender Überblick über die Soforthilfen 10

4 Abgrenzung der Hilfsprogramme der Länder vom
Bundesprogramm 17

2
0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof prüfte beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz
(BMWK) die Grundlagen für die Schlussrechnung der Corona-Soforthilfen. Sein vorläufiges
Prüfungsergebnis hat er dem BMWK am 11. Juli 2023 übersandt. Das BMWK hat am 29. Au
gust 2023 seine mit dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) abgestimmte Stellung
nahme übermittelt. Der Bundesrechnungshof stellt das folgende Prüfungsergebnis gemäß
§ 96 Absatz 4 BHO abschließend fest.

0.1 Ende März 2020 legte der Bund als eines der ersten Hilfsprogramme infolge der vom
Deutschen Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite die
Corona-Soforthilfen für kleine Unternehmen und Selbstständige auf. Sie wurden als
Billigkeitsleistungen nach § 53 BHO gewährt. Die Antragstellenden mussten glaubhaft
versichern, dass sie in den folgenden Monaten einen Liquiditätsengpass erwarten. Sie
erhielten daraufhin eine Einmalzahlung für drei Monate. Ein nachträglicher Abgleich
des erwarteten mit dem tatsächlich eingetretenen Liquiditätsengpass war nicht ver
pflichtend vorgesehen. Bewilligt wurden Anträge mit einem Volumen von insgesamt
13,1 Mrd. Euro. Seit Mai 2022 ging das BMWK davon aus, dass es sich bei rund 30 %
der aus Bundesmitteln gewährten Soforthilfen um unangemessen hohe Entschädi
gungen gehandelt hat. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die Betriebsschließungen
im Frühjahr 2020 tatsächlich kürzer als drei Monate ausfielen.

Bei Billigkeitsleistungen darf es nicht zu unangemessen hohen Entschädigungen kom
men. Da die Höhe der gewährten Soforthilfen ausschließlich auf Schätzungen der Be
günstigten beruhte, hätte das BMWK vorsehen müssen, dass die Antragstellenden
nachträglich ihren tatsächlich eingetretenen Liquiditätsengpass nachweisen. Auf die
ser Grundlage hätte der endgültige Entschädigungsbetrag festgesetzt werden müs
sen.

Der Bundesrechnungshof hat das BMWK aufgefordert, die haushaltsrechtlichen Vo
raussetzungen für Billigkeitsleistungen einzuhalten. Gewährt es Billigkeitsleistungen
auf der Grundlage von Prognosen, muss es dafür sorgen, dass der tatsächlich einge
tretene Schaden im Nachhinein belegt wird. Die Definition des Schadens, die Berech
nung der Hilfen und das Antragsverfahren muss das BMWK so gestalten, dass unan
gemessen hohe Entschädigungen ausgeschlossen sind.

Das BMWK hat dargelegt, dass zugunsten einer kurzfristigen Bereitstellung der Unter
stützungsmaßnahme sowie einer möglichst leichten Fördersystematik auf einen ver
pflichtenden Nachweis des tatsächlichen Schadens verzichtet worden sei. Stattdessen
seien die Begünstigten verpflichtet worden, nach einer freiwilligen Selbstüberprüfung
überzahlte Hilfen zurückzuzahlen. Bei der Konzeption der Folgeprogramme habe das
BMWK die vom Bundesrechnungshof vorgeschlagenen Empfehlungen zu verbindli
chen Schluss- und Endabrechnungen sowie zur Vermeidung von unangemessen ho
hen Entschädigungen umgesetzt.

3
Der Bundesrechnungshof hebt hervor, dass eine besondere Dringlichkeit nicht recht
fertigt, auf den verpflichtenden Nachweis des Schadens zu verzichten. Es wäre not
wendig und ohne weiteres möglich gewesen, dies auch in einer Dringlichkeitssitua
tion zu berücksichtigen, zumal das Vorliegen eines Schadens zu den zentralen
haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Billigkeitsleistungen
gehört. Der Bundesrechnungshof sieht, dass das BMWK in den Regelungen für die
Folgeprogramme die vom Bundesrechnungshof vorgeschlagenen Empfehlungen um
gesetzt hat. Er erwartet, dass das BMWK auch bei künftigen Billigkeitsleistungen die
Empfehlung des Bundesrechnungshofes umsetzt (Nummer 2).

0.2 Die Antragsfrist für das Bundesprogramm endete am 31. Mai 2020. Im Jahr 2022 ver
suchte das BMWK, sich einen genauen Überblick über den Sachstand der Bundesso
forthilfen zu verschaffen. Aus den mitgeteilten Daten der einzelnen Länder zu den
Bundessoforthilfen und zum Stand ihrer Kontrollmaßnahmen konnte das BMWK bis
Mai 2023 keinen umfassenden Überblick gewinnen. Das BMWK ging aber davon aus,
dass schätzungsweise 4 bis 5 Mrd. Euro von Begünstigten zurückzufordern und dem
Bundeshaushalt wieder zuzuführen sind. Obwohl das BMWK und das BMF die Vorga
ben an die Länder zur Prüfung der bestimmungsgemäßen Verwendung selbst nicht
mehr für ausreichend gehalten haben, war es ihnen bis Ende Mai 2023 nicht gelun
gen, mit den Ländern geeignete Kontrollmaßnahmen zu vereinbaren.

Es ist unverständlich und nicht hinnehmbar, dass dem BMWK auch drei Jahre nach
dem Ende des Hilfsprogramms ein Überblick über die Corona-Soforthilfen fehlt. An
hand der ihm vorliegenden Länderdaten konnte das BMWK den Umfang unangemes
sen hoher Entschädigungen und das voraussichtliche Rückforderungspotenzial nicht
verlässlich herleiten, weil diese nicht schlüssig waren. Repräsentative und nach aner
kannten Methoden durchgeführte Stichprobenprüfungen hätten das BMWK in die
Lage versetzt, plausible Rückschlüsse auf die Gesamtheit der Bewilligungen ziehen zu
können. Dies wäre eine geeignete Grundlage gewesen, um ggf. auch je nach Land in
dividuell über weitere erforderliche Maßnahmen zu verhandeln. Repräsentative
Stichproben hatte das BMWK von den Ländern bis dahin aber nicht gefordert.

Der Bundesrechnungshof hat erwartet, dass das BMWK sich umgehend einen ge
nauen Überblick über die Soforthilfen verschafft. Zur Realisierung des Rückforde
rungspotenzials in Milliardenhöhe hat der Bundesrechnungshof empfohlen, auf der
Grundlage von repräsentativen Stichproben mit den Ländern einzeln anhand der je
weiligen Situation über notwendige weitere Maßnahmen zu verhandeln. Aus den sich
daraus ergebenden Rückforderungsverfahren muss das BMWK ermitteln, in welchem
Umfang Ansprüche auf Rückforderungen noch erfüllbar sind. Soweit Ansprüche des
Bundes gegenüber den Ländern auf Rückforderungen uneinbringlich sind, muss das
BMWK ein Verfahren zur Veränderung von Ansprüchen nach § 59 BHO einleiten.

Das BMWK hat mitgeteilt, es habe sich zwischenzeitlich mit 13 Ländern auf umfas
sende Rückmeldeverfahren mit Rückforderung der zu viel ausgezahlten Hilfen ver
ständigt. Damit könne die bestimmungsgemäße Verwendung der Corona-Soforthilfe
nach dem Abschluss der noch ausstehenden Rückmeldeverfahren sichergestellt

4
werden. Mit drei Ländern führt das BMWK noch Gespräche über geeignete Verfah
ren. Abschließende Zahlen zu Rückflüssen und Überkompensationen lägen erst nach
den Schlussberichten zum 31. Dezember 2025 vor. Soweit Rückforderungsansprüche
uneinbringlich sind, werde das BMWK die Einleitung des Verfahrens nach § 59 BHO
prüfen.

Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das BMWK inzwischen mit der
Mehrzahl der Länder umfassende Rückmeldeverfahren vereinbaren konnte. Er setzt
voraus, dass das BMWK auch mit den übrigen Ländern verpflichtende Rückmeldever
fahren oder zumindest eine repräsentative Stichprobenprüfung vereinbart. Bei un
einbringlichen Rückforderungsansprüchen erwartet der Bundesrechnungshof die Ein
leitung des haushaltsrechtlich vorgesehenen Verfahrens nach § 59 BHO (Nummer 3).

0.3 Bereits vor dem Inkrafttreten des Bundessoforthilfeprogramms hatten einige Länder
eigene Hilfsprogramme aufgelegt. Die Länder durften ihre bereits geleisteten eigenen
Hilfen durch Bundesmittel ersetzen, soweit die Voraussetzungen des Bundespro
gramms vorlagen. Teilweise ergaben sich Probleme, Bundes- und Landesmittel ein
deutig voneinander abzugrenzen. Mit einigen Ländern verständigte sich das BMWK
auf Berechnungsansätze, um die ausgezahlten Hilfen zumindest anteilig dem Land
oder dem Bund zuzuordnen.

Das BMWK ist dafür verantwortlich, dass die ausgezahlten Bundesmittel wirtschaft
lich, sparsam und zweckentsprechend verwendet werden. Es hat deshalb zu prüfen
und sicherzustellen, dass von den Ländern aus dem Bundeshaushalt abgerufene Mit
tel auch für das Bundessoforthilfeprogramm verwendet wurden. Aus dem Bundes
haushalt abgerufene Mittel, die diese Anforderungen nicht erfüllen, muss es von den
Ländern zurückfordern und dem Bundeshaushalt zuführen. Zumindest in den Län
dern, mit denen es noch keine anderweitigen Vereinbarungen getroffen hat, sollte es
zur Abgrenzung von Bundes- und Landesmitteln auf repräsentativen Stichprobenprü
fungen bestehen. Nur Erkenntnisse aus einer repräsentativen und nach anerkannten
Methoden ermittelten Stichprobe können auf die Gesamtheit der Zahlungen übertra
gen werden.

Der Bundesrechnungshof hält repräsentative Stichproben weiterhin für das geeignete
Mittel, die Bundesmittel von den Landesmitteln hinreichend präzise abzugrenzen. Bei
anderen Verfahren muss das BMWK jedenfalls sicherstellen, dass mit der Abgrenzung
zwischen Bundes- und Landesmitteln eine verlässliche Grundlage vorhanden ist, um
Bundesmittel ggf. zurückzufordern. Es bleibt nach Einschätzung des Bundesrech
nungshofes offen, ob und inwieweit dem BMWK dies gelingt. Über den Fortgang wird
sich der Bundesrechnungshof zu gegebener Zeit informieren (Nummer 4).

5
1 Ausgangslage
Der Bund reagierte auf die wirtschaftlichen Folgen der vom Deutschen Bundestag festge
stellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite u. a. mit der Entscheidung, betroffenen
Unternehmen finanzielle Leistungen zu gewähren. Das BMWK sah den Handlungsbedarf,
möglichst schnell und unbürokratisch den von staatlich verordneten Kontaktbeschränkungen
und Umsatzausfällen betroffenen Unternehmen und Soloselbstständigen zu helfen. Ende
März 2020 legte der Bund zunächst Corona-Soforthilfen für kleine Unternehmen, Soloselbst
ständige und Angehörige der Freien Berufe auf. Sie wurden als Billigkeitsleistung nach
§ 53 BHO gewährt und sollten der Sicherung ihrer wirtschaftlichen Existenz und zur Überbrü
ckung von akuten Liquiditätsengpässen dienen.

Die Soforthilfen des Bundes wurden von Anfang April 2020 bis zum 31. Mai 2020 (Pro
grammende) von mehr als zwei Millionen kleinen Unternehmen und Soloselbstständigen so
wie Angehörigen der Freien Berufe beantragt. Es wurden 1,76 Millionen Anträge mit einem
Volumen von 13,1 Mrd. Euro bewilligt.

Die Mittel hierfür stellte der Bund den Ländern zur Verfügung. Zur Durchführung des Sofort
hilfeprogramms des Bundes schloss der Bund mit den Ländern einheitliche Verwaltungsver
einbarungen1 mit Vollzugshinweisen2 ab:

Teilweise gewährten die mit der Durchführung des Programms betrauten Länder ergänzend
zu den Bundesmitteln weitere Leistungen. Sie bezogen beispielsweise Unternehmen mit
mehr als zehn Beschäftigten ein. Eigene Hilfen, die sie vor Inkrafttreten des Bundespro
gramms bereits geleistet hatten, konnten sie durch Bundesmittel ersetzen, soweit die Vo
raussetzungen des Bundesprogramms vorlagen.3 Alle Länder oder die von ihnen beauftrag
ten Bewilligungsstellen gewährten die Soforthilfen des Bundes mittels eines Verwaltungs-
verfahrens. Die Verwaltungsverfahren richteten sich nach den jeweiligen landesrechtlichen
Vorschriften. Die Länder verpflichteten sich mit Unterzeichnung der Verwaltungsvereinba
rungen, die bestimmungsgemäße Verwendung der Bundesmittel zu prüfen.4 Nichtver
brauchte und aufgrund verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen zurückzufordernde
und zurückgezahlte Mittel des Bundes haben die Länder an diesen zurückzuüberweisen.

Nach dem Ende der Maßnahmen haben die Länder dem Bund einen Schlussbericht u. a. über
die Durchführung der Maßnahmen vorzulegen. Diese Berichte sollten nach mehreren Ver
schiebungen zum 31. Dezember 2022 vorgelegt werden.5 Laut BMWK sei es jedoch aufgrund

1
Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und dem Land über die Soforthilfen des Bundes für die Ge
währung von Überbrückungshilfen als Billigkeitsleistungen für „Corona-Soforthilfen insbesondere für kleine
Unternehmen und Soloselbständige" (Verwaltungsvereinbarung).
2
Vollzugshinweise für die Soforthilfen des Bundes für die Gewährung von Überbrückungshilfen als Billigkeits
leistungen für von der Corona-Krise in ihrer Existenz bedrohte kleine Unternehmen und Soloselbständige
(Vollzugshinweise).
3
Artikel 2 Absatz 3 der Verwaltungsvereinbarung und Nummer I.4 der Vollzugshinweise.
4
Artikel 3 Absatz 3 und Artikel 5 Absatz 2 der Verwaltungsvereinbarung.
5
3. Änderung der Verwaltungsvereinbarung.

6
„des dynamischen Verlaufs der Corona-Pandemie“ geboten gewesen, u. a. die vorgesehenen
Kontrollen zeitlich zu verschieben und, insbesondere im Falle von Rückforderungen, erneute
Liquiditätsengpässe durch längere Rückzahlungsfristen oder Stundungen möglichst zu ver
meiden. Daher lägen bisher keine Schlussberichte der Länder vor. Bund und Länder beab
sichtigten, aufgrund noch ausstehender Kontrollmaßnahmen die Frist zur Vorlage der
Schlussberichte nochmals bis zum 31. Dezember 2025 zu verlängern. Um sich dennoch einen
Überblick über die bislang gewährten Soforthilfen, deren bestimmungsgemäße Verwendung
und ein mögliches Rückforderungspotenzial zu verschaffen, forderte das BMWK im Jahr
2022 von den Ländern Informationen zu den bisherigen Kontrollergebnissen an. Nach einer
Auswertung der Rückmeldungen der Länder geht das BMWK davon aus, dass viele Unter
nehmen und Soloselbstständige höhere Soforthilfen erhielten, als ihnen tatsächlich zustan
den.

2 Prognose als Anspruchsgrundlage
(1) Nach der Verwaltungsvorschrift Nummer 2.2.2 zu § 53 BHO muss die Höhe der Billig
keitsleistungen in einem angemessenen Verhältnis zum Schaden stehen. Im Regelfall ist eine
Selbstbeteiligung der Geschädigten vorzusehen. Die Gewährung einer Billigkeitsleistung zielt
nicht auf den Ersatz sämtlicher Schäden. Im Gegensatz zum allgemeinen Schadensrecht gilt
nicht das Prinzip der Totalreparation, wonach grundsätzlich der gesamte Schaden zu erset
zen ist. Unangemessen hohe Entschädigungen sind aufgrund des Haushaltsgrundsatzes der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 7 BHO zu vermeiden.6

Nach Nummer 3 der Vollzugshinweise orientierten sich die Soforthilfen des Bundes an einem
glaubhaft versicherten, prognostizierten Liquiditätsengpass für drei aufeinander folgende
Monate. Ein Liquiditätsengpass lag vor, wenn in den auf die Antragstellung folgenden drei
Monaten die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb voraussichtlich nicht aus
reichten, um die Verbindlichkeiten aus dem fortlaufenden erwerbsmäßigen Sach- und Fi
nanzaufwand zu zahlen. Das Ergebnis aus dieser Gegenüberstellung stellte als Liquiditäts
engpass den Schaden dar, den die Soforthilfen abdecken sollten. Das BMWK legte nicht fest,
welcher Sach- und Finanzaufwand im Einzelnen berücksichtigt werden konnte. Der Sach-
und Finanzaufwand wurde nur beispielhaft mit drei Kostenpositionen erläutert.7 Ein mit den
Ländern abgestimmtes Berechnungsschema gab es nicht.

Seit Mai 2022 ging das BMWK davon aus, dass es sich bei rund 30 % der gewährten Soforthil
fen aus Bundesmitteln um unangemessen hohe Entschädigungen gehandelt hat. Nach Ein
schätzung des BMWK resultierten die unangemessen hohen Entschädigungen aus der Pro
grammkonzeption mit einem Förderzeitraum von drei Monaten und der nicht vorherseh-
baren, tatsächlichen Dauer der Betriebsschließungen von nur rund sechs Wochen. Die

6
Vgl. Verwaltungsvorschrift Nr. 2.2.2 zu § 53 BHO.
7
In Nummer I.2 der Vollzugshinweise werden beispielhaft gewerbliche Mieten, Pachten und Leasingaufwen
dungen genannt.

7
unangemessen hohen Entschädigungen hätten sich demnach größtenteils aus der prognosti
zierten Umsatzentwicklung und dem tatsächlichen Schließungszeitraum ergeben. Zum Zeit
punkt der Programmkonzeption und während der Antrags- und Bewilligungsphase gingen
Bund und Länder davon aus, dass die Unternehmen und Selbstständigen während des För
derzeitraums aufgrund der Corona-Einschränkungen keine oder nur geringe Einnahmen oder
Umsätze erzielen werden. Diese programmseitige Unzulänglichkeit war zugunsten einer
schnellen und unkomplizierten Unterstützung der Antragstellenden in Kauf genommen wor
den. Einen verpflichtenden Abgleich des von den Antragstellern prognostizierten Liquiditäts
engpasses mit der tatsächlich eingetretenen Liquiditätssituation sah das Verwaltungsverfah
ren nicht vor. Auch legten BMWK und BMF nicht fest, in welchen Fällen von einer unange-
messen hohen Entschädigung bei den Soforthilfen auszugehen ist. Der Begriff der unange
messen hohen Entschädigung wird weder in den Verwaltungsvereinbarungen noch in den
Vollzugshinweisen genannt.

Bis zum 31. März 2023 hatten Begünstigte rund 2 Mrd. Euro freiwillig und rund 815 Mio.
Euro aufgrund von Rückforderungen an die Länder zurückgezahlt.

(2) Das BMWK hat den Liquiditätsengpass mit dem Schaden gleichgesetzt. Der Liquiditäts
engpass wurde jedoch auf der Basis eines künftigen, angenommenen Umsatzes sowie eines
voraussichtlichen betrieblichen Sach- und Finanzaufwands für den Betrachtungszeitraum er
mittelt und ist somit zunächst nur ein angenommener und kein tatsächlicher Schaden. Es ist
auch zweifelhaft, ob ein für drei Monate geschätztes Betriebsergebnis stets einen Liquidi
tätsengpass bedeutet, der als Schaden einzustufen wäre. Um dies beurteilen zu können, hät
ten die Begünstigten ihren zunächst nur prognostizierten Liquiditätsengpass nachträglich be
legen müssen. Auf eine solche Nachprüfung hatte das BMWK zugunsten einer schnellen
Umsetzung des Programms jedoch verzichtet. Zudem hat das BMWK es versäumt, den Liqui
ditätsengpass klar zu definieren und mit Kostenpositionen und Berechnungsschemata zu
hinterlegen. Dies hatte zur Folge, dass der Begriff des Liquiditätsengpasses weitgehend un
bestimmt war und sich daraus unklare Anspruchsvoraussetzungen ergaben. Dieses Versäum
nis des BMWK kann auch nicht dadurch geheilt werden, dass für den Nachweis über einen
tatsächlichen Liquiditätsengpass und einen dadurch eingetretenen Schaden nachträglich be
stimmte Kostenpositionen oder Berechnungsschemata vorgegeben werden.

Der Bundesrechnungshof versteht unter einer unangemessen hohen Entschädigung bei den
Soforthilfen, dass Begünstigte einen höheren Betrag erhalten haben, als sie benötigt hätten,
um den ihnen entstandenen Schaden abzudecken. Um die Frage zu klären, wie unangemes
sen hohe Entschädigungen zu vermeiden sind und so sicherzustellen, dass die in Form von
Billigkeitsleistungen gewährten Soforthilfen mit den Verwaltungsvorschriften zu § 53 BHO
vereinbar sind, hätte das BMWK zunächst bestimmen müssen, was der entstandene Scha
den umfasst und wie seine Höhe zu bestimmen ist. Es hätte außerdem prüfen und ggf. fest
legen müssen, in welcher Höhe sich die Geschädigten am Schaden beteiligen sollen. Insbe
sondere, weil die tatsächliche Dauer der Betriebsschließungen nicht vorhersehbar war und
die Höhe der gewährten Soforthilfen ausschließlich auf den Schätzungen der Antragstellen
den beruhte, hätte das BMWK vorsehen müssen, dass die Soforthilfen zunächst als vorläu
fige Abschlagszahlung gewährt werden. Kurz nach Ablauf des dreimonatigen Prognosezeit
raumes hätten Antragstellende einen Nachweis über einen tatsächlichen Liquiditätsengpass

8
und einen dadurch eingetretenen Schaden erbringen müssen. Auf dieser Grundlage hätten
die Länder den endgültigen Entschädigungsbetrag festsetzen und mit dem Abschlag verrech
nen müssen. Damit wären unangemessen hohe Entschädigungen zu vermeiden gewesen.
Abschlagszahlungen hätten zudem dem Ansinnen des BMWK Rechnung getragen, die Hilfen
möglichst schnell auszureichen.

(3) Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK empfohlen, künftig die haushaltsrechtlichen
Voraussetzungen für Billigkeitsleistungen einzuhalten, sofern es staatliche Hilfen als Billig
keitsleistungen gewährt. Soweit es Billigkeitsleistungen auf der Grundlage von Prognosen ge
währt, muss es dafür sorgen, dass der tatsächlich eingetretene Schaden im Nachhinein be
legt wird. Es muss die Höhe der staatlichen Hilfen und ggf. eine angemessene Selbstbeteili-
gung am Schaden unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Regelungen festlegen. Die Defi
nition des Schadens, die Berechnung der Hilfen und das Antragsverfahren muss es so gestal
ten, dass unangemessen hohe Entschädigungen ausgeschlossen sind.

(4) Das BMWK hat erläutert, dass die Corona-Soforthilfe innerhalb kürzester Zeit ausgear
beitet worden sei, weil die kurzfristige Bereitstellung der Unterstützungsmaßnahme sowie
eine möglichst leichte Fördersystematik zentral gewesen sei. Auf verpflichtende Nachweise
des tatsächlich im Förderzeitraum entstandenen Liquiditätsengpasses sei in der Verwal
tungsvereinbarung und den Vollzugshinweisen daher verzichtet worden. Begünstigte seien
aber verpflichtet worden, im Nachhinein festgestellte Abweichungen zwischen im Antrags
verfahren prognostizierten und tatsächlich entstandenem Liquiditätsengpass der Bewilli
gungsstelle mitzuteilen und überzahlte Hilfen zurückzuzahlen. Die dem Bund inzwischen zu
geleiteten Rückflüsse in Höhe von über 3 Mrd. Euro belegten, dass rund 483 000
Unternehmen und Selbstständige freiwillig und nach Überprüfung durch die Bewilligungs
stellen entsprechende Rückzahlungen geleistet haben.

Das BMWK hat darauf hingewiesen, dass es bei der Konzeption der Folgeprogramme die
vom Bundesrechnungshof vorgeschlagenen Empfehlungen in den Verwaltungsvereinbarun
gen durch verbindliche Schluss- und Endabrechnungen zur Überprüfung des tatsächlichen
Förderbedarfs nach dem jeweiligen Förderzeitraum umgesetzt habe. Auch die vom Bundes
rechnungshof geforderte Vermeidung von unangemessen hohen Entschädigungen sei bei
den Überbrückungshilfen durch gestaffelte Fördersätze in Abhängigkeit von den Umsatz
rückgängen berücksichtigt und zielgenau ausgestaltet.

(5) Der Bundesrechnungshof bestreitet nicht, dass es aufgrund besonderer Dringlichkeit
erforderlich sein kann, Billigkeitsleistungen zunächst mithilfe einer Prognose zu bestimmen.
Eine besondere Dringlichkeit rechtfertigt aber nicht, auf den verpflichtenden Nachweis des
Schadens zu verzichten. Das Vorliegen eines Schadens gehört zu den zentralen haushalts
rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Billigkeitsleistungen. Der Bundesrech
nungshof hält es deshalb für notwendig und auch möglich, einen entsprechenden Nachweis
auch in einer Dringlichkeitssituation zu verlangen. Der Bundesrechnungshof sieht, dass das
BMWK in den Regelungen für die Folgeprogramme die vom Bundesrechnungshof vorge
schlagenen Empfehlungen umgesetzt hat. Er erwartet, dass das BMWK auch bei künftigen
Billigkeitsleistungen die Empfehlung des Bundesrechnungshofes umsetzt.

9
3 Fehlender Überblick über die Soforthilfen
(1) Im Januar 2022 versuchte das BMWK, sich einen genauen Überblick über den Sach
stand der Bundessoforthilfen zu verschaffen. Es leitete umfassende Abfragen zum Umfang
und zum aktuellen Stand von Stichprobenprüfungen und Rückmeldeverfahren8 in den Län
dern ein. BMWK und BMF hatten sich in den Verwaltungsvereinbarungen und in den Voll
zughinweisen mit den Ländern auf Stichprobenprüfungen verständigt. Einige Länder beab
sichtigten davon unabhängig, Rückmeldeverfahren oder verpflichtende Rückmeldeverfahren
durchzuführen. Zu Art und Umfang der Stichprobenprüfungen und Rückmeldeverfahren
machten BMWK und BMF zu diesem Zeitpunkt keinerlei Vorgaben. Es blieb unbestimmt,
welchen Zwecken die Stichprobenprüfungen und Rückmeldeverfahren dienen sollten. Auch
legten sie nicht fest, welche Anforderungen der Bund an Stichprobenprüfungen und Rück
meldeverfahren stellt. Im Dezember 2020 hatte das BMWK sich nach Abstimmung mit dem
BMF mit den Ländern auf Mindestanforderungen für den Nachweis der bestimmungsgemä
ßen Verwendung geeinigt. Danach sahen BMWK und BMF Erinnerungsschreiben an die Be
günstigten, verbunden mit einer freiwilligen Selbstauskunft über die Entwicklung der tat
sächlichen wirtschaftlichen Situation sowie einen Stichprobenumfang von 1 % der
Bewilligungen als geeignet an, um zu repräsentativen Aussagen hinsichtlich der bestim
mungsgemäßen Verwendung der Bundesmittel und möglichen unangemessen hohen Ent
schädigungen zu kommen. Mindestprüfungsumfang sollte die tatsächliche Höhe des Finanz-
und Sachaufwands und des Liquiditätsengpasses im Vergleich zu den Angaben bei der An
tragstellung sein.

Im Juni 2022 stellte das BMWK als Ergebnis dieser ersten Abfrage in einer Leitungsvorlage
u. a. fest, dass es nun erforderlich sei, einen konkretisierenden Fragebogen an die Länder zu
versenden, um damit vergleichbare Informationen über die Stichprobenprüfungen und
Rückmeldeverfahren der einzelnen Länder zu erhalten. Über das weitere Vorgehen könne
erst entschieden werden, nachdem die Ergebnisse der Stichprobenprüfungen der Länder
vorliegen, insbesondere die Höhe der festgestellten unangemessen hohen Entschädigungen.
Aus Sicht des BMWK zeichnete sich ab, dass für Bundesmittel von schätzungsweise mehr als
4 Mrd. Euro die bestimmungsgemäße Verwendung nicht zweifelsfrei nachgewiesen werden
kann. Im Juni 2022 leitete das BMWK den Ländern neue Fragebögen zu. Es hielt eine deutli
che Erweiterung der bisher vorgesehenen oder bereits durchgeführten Stichproben in den
Ländern für erforderlich. Damit sei es möglich, der unangemessen hohen Entschädigung ei
ner Vielzahl von Begünstigten entgegenzuwirken, die von den Prüfkonzepten der Länder bis
her nicht erfasst werden. Zudem ging das BMWK davon aus, dass so entsprechende Rück
flüsse von Bundesmitteln zu realisieren sind.

Die im Juni 2022 von den Ländern erbetenen Informationen wertete das BMWK aus. Die
Auswertung mit Stand vom 15. September 2022 zeigt,

8
Im Rückmeldeverfahren richten die Länder Erinnerungsschreiben an alle Begünstigten verbunden mit einer
Bitte zur Selbstauskunft über die tatsächliche Entwicklung der wirtschaftlichen Situation im Schließungszeit
raum. Die Schreiben dienen insbesondere auch dem Ziel, unangemessen hohe Entschädigungen zurückzu
fordern und Mitnahmeeffekte zu vermeiden.

10
• wie viele Begünstigte (Anzahl) unangemessen hohe Soforthilfen erhielten und freiwillig
zurückzahlten (Volumen und durchschnittliche Höhe je Rückzahler),
• wie die Länder ggf. vorgesehene Rückmeldeverfahren ausgestalteten,
• wie viele Begünstigte sich in durchgeführten Rückmeldeverfahren zurückmeldeten (in
Prozent der Angeschriebenen) und unangemessen hohe Soforthilfen zurückzahlen müs
sen (Anzahl und durchschnittliche Höhe je Rückzahler),
• in welchem Umfang die einzelnen Länder Stichprobenprüfungen durchführten,
• wie viele der in Stichprobenprüfungen erfassten Begünstigten unangemessen hohe So
forthilfen erhielten (Anzahl), wie viele Begünstigte welchen prozentualen Anteil der So
forthilfen zurückzahlen müssen, und wie hoch der durchschnittlich zurückzuzahlende Be
trag je Begünstigten ist.

Weitere in den Fragebögen erhobene Informationen, wie beispielsweise zur Ausgestaltung
der länderspezifischen Rückmeldeverfahren, sollen in die Schlussberichte der Länder einflie
ßen. Aus den Ergebnissen der Stichprobenprüfungen sowie den Rückmeldeverfahren sind
die unterschiedlichen Vorgehensweisen der einzelnen Länder erkennbar:

• Nur Bayern führte eine Stichprobenprüfung im Zufallsverfahren durch.
• Die übrigen Länder hatten Stichprobenprüfungen nicht nach dem Zufallsverfahren oder
überhaupt nicht durchgeführt. Der Umfang der Stichprobenprüfungen variierte zwischen
1 und 20 % der Bewilligungen.
• Fünf Länder sahen ein verpflichtendes Rückmeldeverfahren vor.9 Das bedeutet, dass re
gelmäßig Rückforderungsverfahren eingeleitet werden, wenn sich Begünstigte nicht zu
rückmelden.
• Sechs Länder sahen ein Rückmeldeverfahren oder Erinnerungsschreiben an die Begünstig
ten vor.10 Diese Länder erwarteten eine Rückmeldung der Begünstigten nur dann, wenn
sich nach einer Selbstüberprüfung bei der Berechnung des tatsächlichen Liquiditätseng
passes maßgebliche Veränderungen ergeben haben.11 Erfolgt keine Rückmeldung, wird
davon ausgegangen, dass die ursprüngliche Bewilligung korrekt ist. Diese Gruppe fließt in
Stichprobenprüfungen ein, die in den meisten Ländern noch nicht abgeschlossen sind.12
• Fünf Länder sahen keine Rückmeldeverfahren vor.13 Sie gehen davon aus, dass die ur
sprüngliche Bewilligung korrekt ist, wenn die Begünstigten sich nicht aus eigener Veran
lassung melden.
• Die Rückmeldungsquote liegt bei den nicht verpflichtenden Rückmeldeverfahren zwi
schen 22 und 47 %.
• Laut BMWK bestätigten die noch vorläufigen Ergebnisse aus den Stichprobenprüfungen
und Rückmeldeverfahren aber, dass die unangemessen hohen Entschädigungen zwischen

9
Baden-Württemberg, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Thüringen überprüfen alle Be
günstigten nachträglich. Baden-Württemberg stimmt noch ab, wie die Begünstigten geprüft werden sollen,
die sich nicht zurückmelden (25 %). In Nordrhein-Westfalen ist das Verfahren wegen gerichtlicher Überprü
fungen ausgesetzt.
10
Bayern, Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Schleswig-Holstein.
11
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein.
12
Nach Auskunft des BMWK führte Schleswig-Holstein diese Stichproben nach dem Zufallsprinzip durch.
13
Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen-Anhalt.

11
30 bis 60 % des Gesamtvolumens der Soforthilfen ausmachen. Das sind nach den Schät
zungen des BMWK rund 4 bis 5 Mrd. Euro.

Über die Rückführung von unangemessen hohen Entschädigungen ergab sich kein klares
Bild. Das BMWK konnte nicht herleiten,

• wie viele Rückzahlungen (Anzahl) aus den jeweiligen Verfahren die Länder bislang regis
triert hatten (freiwillig, aufgrund von Rückforderungen in Rückmeldeverfahren und auf
grund von Rückforderungen aus Stichprobenprüfungen),
• welches finanzielle Volumen diese Rückzahlungen in den jeweiligen Ländern hatten,
• wie viele Rückzahlungen die jeweiligen Länder noch erwarten (Anzahl) und
• welches finanzielle Volumen diese Rückzahlungen in den jeweiligen Ländern voraussicht
lich haben werden.

Das BMWK stellte fest, dass die Stichprobenkontrollen und Rückmeldeverfahren der Länder
bislang nicht sicherstellen, dass alle Begünstigten hiervon erfasst werden. Begünstigte, die
sich nicht zurückmelden, würden nur mit einer „ausgewählten Stichprobenquote“14 nachge
prüft. Gerade bei diesen sei aber davon auszugehen, dass teilweise oder vollständige Rück
forderungen von ihnen deutlich höher sind als bei Begünstigten, die sich freiwillig zurückmel
den. Nach Einschätzung des BMWK hängt der Rückfluss der für unangemessen hohe
Entschädigungen ausgegebenen Bundesmittel maßgeblich davon ab, inwieweit Begünstigte
von nachträglichen Kontrollen erfasst werden. Vor diesem Hintergrund hielt das BMWK es
für erforderlich, möglichst alle Begünstigten in Rückmeldeverfahren zu erreichen. Das
BMWK hatte zuvor allerdings das Risiko gesehen, dass umfassende Nachprüfungen, die über
die bisherigen Stichprobenprüfungen und Rückmeldeverfahren hinausgehen und damit ein
hergehende Rückzahlungsverpflichtungen in der Öffentlichkeit sowie im politischen Raum
auf Unverständnis stoßen oder aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht mehr realisiert
werden können. Zudem lehnten die Länder eine Ausweitung von Stichprobenprüfungen und
Rückmeldeverfahren mit dem Verweis auf die Verwaltungsvereinbarungen ab, in denen zum
Umfang der Stichprobenprüfungen und Rückmeldeverfahren keine Festlegungen getroffen
wurden. Im April 2023 lag zu den Verhandlungen folgender – gegenüber September 2022
fast unveränderter – Sachstand vor:

• Rückmeldeverfahren mit Rückmeldepflicht:
In Hamburg und Niedersachsen ist das Verfahren zwischenzeitlich abgeschlossen. In Bay
ern, Baden-Württemberg15, Nordrhein-Westfalen16 und Thüringen17 dauern die Rückmel
deverfahren noch an. Bayern nahm das Ergebnis der Zufallsstichprobe zum Anlass, ein
verpflichtendes Rückmeldeverfahren einzuleiten.

14
Was unter dieser „ausgewählten Stichprobe“ zu verstehen ist, erläuterte das BMWK nicht.
15
Der Umgang mit Begünstigten, die sich nicht zurückmelden, ist noch nicht geklärt.
16
Der Umgang mit Begünstigten, die sich nicht zurückmelden, und das Verfahren für Rückforderungen sind
– nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 17. März 2023 – noch nicht geklärt.
17
Das Rückmeldeverfahren wird nur auf Begünstigte angewendet, die nach dem 2. April 2020 Soforthilfe be
antragt haben.

12
• Rückmeldeverfahren mit Rückmeldepflicht nur für Begünstigte, die bei Selbstüberprüfung
eine Überzahlung festgestellt haben:
Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Schleswig-Holstein.
• Länder, die bislang ausschließlich Stichprobenprüfungen vornehmen:
Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen-Anhalt. Die Stichprobenprüfun
gen sind noch nicht in allen Ländern abgeschlossen.

Unklar ist bei verschiedenen Ländern, wie mit den Begünstigten umgegangen wird, die sich
nicht zurückmelden.

Die Antragsfrist für das Bundesprogramm endete am 31. Mai 2020. Um jetzt noch zusätzli
che Kontrollmaßnahmen gegenüber allen Ländern durchzusetzen, ist der Bund bereit, den
Ländern pauschal 3 % der erzielten Rückflüsse für ihren Verwaltungsaufwand zu belassen.
Die Verhandlungen mit den Ländern über zusätzliche Kontrollmaßnahmen dauern an.

(2) Das BMWK hatte sich auch drei Jahre nach Ende der Antragsfrist keinen genauen Über
blick über die Soforthilfen verschafft. Anhand der Daten, die die Länder erfasst hatten, ist
das BMWK bis heute nicht in der Lage, schlüssig und vollständig festzustellen, wie viele Rück
zahlungen in welchem Volumen bereits geleistet und zurückgefordert wurden und wie viele
Rückzahlungen in welchem Volumen noch zu erwarten sind.

Der Bundesrechnungshof sieht zwar, dass das BMWK zwischenzeitlich versucht hat, sich ein
Bild über die Lage zu verschaffen. Die Struktur der vom BMWK erstellten Auswertung ist
auch grundsätzlich geeignet, die unterschiedlichen Stichprobenprüfungen und die Rückmel
deverfahren der Länder darzustellen. Der Umfang unangemessen hoher Entschädigungen
und das voraussichtliche Rückforderungspotenzial der Soforthilfen lassen sich jedoch aus
den Angaben der Länder nicht ableiten, weil die Daten nicht nachvollziehbar, teilweise un
vollständig und widersprüchlich sind. So konnte das BMWK beispielsweise aus den Angaben
zu Rückzahlungen (freiwillig, aufgrund von Rückforderungen in Rückmeldeverfahren, auf
grund von Rückforderungen aus Stichprobenprüfungen) nicht ermitteln, wie viele Fälle unan
gemessen hoch entschädigt worden waren und aus welchen Verfahren wie viele Rückzahlun
gen bereits geleistet oder noch offen waren. Das BMWK konnte lediglich festhalten, dass
möglicherweise zwischen 80 und 99 % der Begünstigten bei den Stichprobenprüfungen nicht
erfasst und zwischen 53 bis 78 % der Begünstigten bei den nicht verpflichtenden Rückmelde
verfahren keiner Kontrolle unterzogen werden. Dass sich das BMWK in Kenntnis der unzu
reichenden Vorgaben und drei Jahre nach Ende des Programmes immer noch kein genaues
und verlässliches Lagebild verschafft hat, ist unverständlich und nicht hinnehmbar. Bis heute
fehlen ihm die Grundlagen, um Rückforderungen gegenüber den Ländern durchsetzen zu
können.

Dieses Versäumnis stellt zudem einen Verstoß gegen die Pflichten des oder der Beauftragten
für den Haushalt nach § 9 BHO dar. Entsprechungen findet § 9 BHO auch in den Landeshaus
haltsordnungen. Zu den Pflichten der oder des Beauftragten für den Haushalt gehört es da
nach u. a., sicherzustellen, dass Einnahmen und Ausgaben nach den für die Haushalts- und
Wirtschaftsführung geltenden Vorschriften und Grundsätzen bewirtschaftet werden. Sie

13
oder er hat insbesondere darauf hinzuwirken, dass die Einnahmen rechtzeitig und vollstän
dig erhoben werden, die zugewiesenen Ausgaben nicht überschritten werden und der
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit beachtet wird. An diesen Vorgaben hat sich auch der Nach
weis der bestimmungsgemäßen Verwendung der Bundesmittel auszurichten. Die Vorgaben
in den Verwaltungsvereinbarungen und Vollzugshinweisen sowie die mit den Ländern ver
einbarten Mindestanforderungen genügen nicht, um diesen Nachweis nach § 9 BHO zu füh
ren.

Bei dem Versuch, einen genauen Überblick über die Soforthilfen zu erhalten, hat das BMWK
bisher wenig strukturiert und – insbesondere für die Länder – kaum nachvollziehbar gehan
delt. Dies und die Versäumnisse bei der Ausgestaltung der Soforthilfen (siehe Nummer 2)
sind ursächlich dafür, dass bislang keine Grundlage für gezielte Verhandlungen mit den Län
dern vorhanden ist. Die Fragenkataloge des BMWK waren für die Länder zwar zum Teil mit
erheblichem administrativem Aufwand verbunden, die notwendigen Erkenntnisse als Grund
lage für das weitere Vorgehen haben sie aber nicht erbracht. Dies lag u. a. daran, dass die
Länder – mit Ausnahme Bayerns – keine repräsentativen Stichprobenprüfungen derart
durchgeführt haben, dass mittels Methoden der schließenden Statistik Erkenntnisse aus der
Stichprobe auf die Gesamtheit aller Zahlungen hätten übertragen werden können. Die Stich
probenprüfungen nur unter Einhaltung der vereinbarten Mindestanforderungen konnten
keine repräsentativen Ergebnisse erbringen. Anstatt sich mit den Ländern auf ungeeignete
Mindestanforderungen zu verständigen, hätte das BMWK Zufallsstichproben und die Para
meter für eine Intervallschätzung mit den Ländern vereinbaren müssen. Repräsentativ ist
eine Stichprobe dann, wenn sie so gewählt ist, dass allgemeingültige Rückschlüsse auf die
Grundgesamtheit, also alle Fälle, gezogen werden können. Dafür müssen drei Voraussetzun
gen erfüllt sein:

• Passende Definition der Grundgesamtheit, also die Bestimmung der Datengrundlage,
über die eine Aussage getroffen werden soll. Das ist z. B. die Menge aller Empfänger der
Billigkeitsleistung.
• Verwendung eines Zufallsverfahrens zur Auswahl der Stichprobe aus der Grundgesamt
heit, derart, dass jedes Element der Grundgesamtheit mit gleicher Wahrscheinlichkeit in
die Stichprobe gelangen kann.
• Festlegung von Parametern für eine Intervallschätzung, mit der von Erkenntnissen aus der
Stichprobe auf die Grundgesamtheit geschlossen werden soll. Die wesentlichen Parame
ter sind das Konfidenzniveau und das Prognoseintervall.

Mit einer Auswertung nach den Methoden der schließenden Statistik hätten dem BMWK
und den Ländern Informationen vorgelegen, anhand derer sie mittels Intervallschätzung
plausible Rückschlüsse auf die Grundgesamtheit hätten ziehen können. Auf dieser Grundlage
hätte das BMWK – ggf. auch individuelle – Folgemaßnahmen je Land ableiten können. Bay
ern hat – auch vor dem Hintergrund, dass es die wirtschaftliche und zweckentsprechende
Verwendung der Bundesmittel nachzuweisen hat – das Ergebnis der Zufallsstichprobe für
plausibel genug gehalten, um ein verpflichtendes Rückmeldeverfahren einzuleiten. Bei ei
nem Stichprobenumfang von jeweils rund 1 600 Fällen pro Land wäre die Durchführung ei
ner repräsentativen Stichprobe für alle Länder ein vertretbarer Aufwand gewesen. Die

14
daraus gewonnenen Erkenntnisse wären eine geeignete Verhandlungsgrundlage für die je
Land individuell erforderlichen Folgemaßnahmen gewesen.

Der Erlass der Bewilligungsbescheide für die Soforthilfen des Bundes liegt inzwischen teil
weise über drei Jahre zurück. Das BMWK hat durch seine Versäumnisse mögliche Rückforde
rungsverfahren gegenüber den Begünstigten zeitlich erheblich vom Antrags- und Bewilli
gungsverfahren entkoppelt. Je länger die Verfahren zeitlich auseinanderliegen, umso stärker
fällt ein möglicher Vertrauensschutz der Begünstigten ins Gewicht. Auch der Bundesrech
nungshof sieht vor diesem Hintergrund das Risiko, dass die möglichen Rückforderungen von
Soforthilfen an § 48 Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder der entsprechenden
Vorschrift des jeweils anwendbaren Landesrechts scheitern. Danach darf ein begünstigender
Verwaltungsakt nicht zurückgenommen werden, wenn Begünstigte auf seinen Fortbestand
vertraut haben und ihr Vertrauen schutzwürdig ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn
die gewährten Leistungen bereits verbraucht wurden.

(3) Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK empfohlen nach dessen Versäumnissen, bei
der Realisierung des Rückforderungspotenzials endlich planvoll vorzugehen:

• Es muss sich umgehend einen genauen Überblick über die Soforthilfen verschaffen.
• Es muss einen methodisch geeigneten, plausiblen Ansatz und einen Zeitplan für den Bund
und die Länder ausarbeiten.
• Es muss insbesondere festlegen, was aus Bundessicht das Ziel der repräsentativen Stich
probenprüfungen sein soll und wie diese methodengerecht durchzuführen sind.
• Anhand von Auswertungen auf der Grundlage der repräsentativen Stichprobenprüfungen
muss es die Folgemaßnahmen für die einzelnen Länder bestimmen.
• Bei statistisch signifikanten Hinweisen auf unangemessen hohe Entschädigungen sollte es
beispielsweise verpflichtende Rückmeldeverfahren nach dem Beispiel Bayerns vorsehen.
Bei weniger signifikanten Abweichungen könnten ggf. Erinnerungsschreiben ausreichend
sein.
• Um die Länder jetzt dazu zu bewegen, diese methodisch entwickelten Lösungswege um
zusetzen, kann es sinnvoll sein, ihnen einen Teil des Verwaltungsaufwands zu erstatten.

Auch damit wird es jedoch dem BMWK und den Ländern kaum gelingen, das gesamte Rück
forderungspotenzial zu realisieren. In Abhängigkeit von den Ergebnissen repräsentativer
Stichprobenprüfungen, noch durchzuführender Rückmeldeverfahren sowie den sich daraus
ergebenden Rückforderungsverfahren muss das BMWK ermitteln, in welchem Umfang An
sprüche auf Rückforderungen noch erfüllbar sind. Soweit Ansprüche des Bundes gegenüber
den Ländern auf Rückforderungen uneinbringlich sind, muss das BMWK ein Verfahren zur
Veränderung von Ansprüchen nach § 59 BHO einleiten.

(4) Das BMWK hat ausgeführt, dass es durch die Berichterstattung des Bundesamtes für
Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle stets aktuell und umfassend über die Durchführung der
Corona-Soforthilfe in den jeweiligen Ländern informiert gewesen sei. Wegen der zunächst
zurückgestellten Kontrollmaßnahmen habe das BMWK im Jahr 2022 zusätzlich vorläufige De
tailinformationen aus den Stichprobenprüfungen und Rückmeldeverfahren erhoben. Dass

15
diese Informationen nicht exakt zwischen den Ländern vergleichbar sind, sei auf unter
schiedliche, länderspezifische Bewilligungs- und Kontrollmaßnahmen zurückzuführen. Es
hätte aber damit im September 2022 die notwendige Grundlage für eine Einschätzung der
Gesamtlage im Hinblick auf mögliche Überkompensationen vorgelegen, die für die weiteren
Abstimmungen mit den Ländern genutzt wurde.

Zwischenzeitlich habe das BMWK sich mit 13 Ländern auf umfassende Rückmeldeverfahren
mit Rückforderung der zu viel ausgezahlten Hilfen verständigt. Dafür beteilige sich der Bund
pauschal an den Verwaltungskosten in Höhe von 3 % der Rückflüsse. So könne die bestim
mungsgemäße Verwendung der Corona-Soforthilfe nach Durchführung und Abschluss der
noch ausstehenden Rückmeldeverfahren sichergestellt werden.

Mit drei Ländern habe das BMWK bislang keine Vereinbarung treffen können. Hessen habe
sich noch nicht rückgeäußert. Berlin habe mitgeteilt, dass es eine Anpassung der Verwal
tungsvereinbarung nach Abwägung der zu erwartenden Rückflüsse und der voraussichtli
chen Verwaltungskosten für nicht wirtschaftlich erachtet. Nach aktueller Einschätzung des
BMWK wäre eine repräsentative Stichprobenprüfung jedoch in Berlin zu erwägen und wird
Gegenstand der ausstehenden Gespräche zwischen BMWK und Berlin sein.

Abschließende Zahlen zu Rückflüssen und Überkompensationen seien erst mit dem Einrei
chen der Schlussberichte zu erwarten, die nunmehr bis zum 31. Dezember 2025 vorzulegen
sind. Sollte sich herausstellen, dass Rückforderungsansprüche uneinbringlich sind, wird das
BMWK die Einleitung eines Verfahrens zur Veränderung von Ansprüchen nach § 59 BHO prü
fen.

(5) Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das BMWK inzwischen mit der
Mehrzahl der Länder umfassende Rückmeldeverfahren vereinbart hat. Auf deren Grundlage
sollte es dem BMWK möglich sein, sich den notwendigen genauen Überblick über die zu er
wartenden Rückzahlungen zu verschaffen.

Der Bundesrechnungshof stimmt dem BMWK zu, dass insbesondere mit Berlin ein ver
pflichtendes Rückmeldeverfahren oder zumindest eine repräsentative Stichprobe zu verein
baren ist. Die Entscheidung über das wirtschaftliche Verwaltungshandeln hinsichtlich der
Bundesmittel liegt in der Verantwortung des Beauftragten für den Haushalt des BMWK. Weil
Hessen bislang nur eine Verpflichtung zur Selbstüberprüfung und Meldung bei maßgeblichen
Veränderungen durch die Begünstigten vorsieht, sollte das BMWK auch für Hessen ein ver
pflichtendes Rückmeldeverfahren durchsetzen.

Bei uneinbringlichen Rückforderungsansprüchen hat das BMWK das haushaltsrechtlich vor
gesehene Verfahren nach § 59 BHO einzuleiten.

16
4 Abgrenzung der Hilfsprogramme der Länder
vom Bundesprogramm
(1) Bereits vor dem Inkrafttreten des Bundessoforthilfeprogramms hatten einige Länder
eigene Hilfsprogramme aufgelegt. Die Verwaltungsvereinbarungen und Vollzugshinweise se
hen vor, dass die Länder ihre bereits zuvor geleisteten eigenen Hilfen durch Bundesmittel er
setzen können, soweit die Voraussetzungen des Bundesprogramms vorliegen.18 Am 8. April
2020, kurz nachdem die Auszahlungen der Soforthilfe des Bundes angelaufen waren, wies
das BMWK gegenüber den Ländern darauf hin, dass klar festgelegt sei, wer antragsberech
tigt ist und welcher Liquiditätsbedarf aus Bundesmitteln finanziert werden dürfe. Weiterge
hende Hilfen seien ausschließlich aus Landesmitteln zu finanzieren, z. B. für Personal- und
Lebenshaltungskosten. Das BMWK betonte das gemeinsame Interesse, insoweit auf eine
saubere Trennung zu achten. Für geleistete Zahlungen, die nicht von der Soforthilfe des Bun
des gedeckt seien, bat es die Länder um eine separate Abrechnung. In einer Leitungsvorlage
informierte das zuständige Fachreferat, dass Abstimmungsbedarf zwischen Bund und Län
dern hinsichtlich der Erstattung der Landeshilfen aus Bundesmitteln bestehe. Viele Länder
hätten die Erwartung, dass sie von der Möglichkeit, ihre bereits geleisteten eigenen Hilfen
durch Bundesmittel zu ersetzen, im Rahmen der Förderhöchstbeträge „pragmatisch“ Ge
brauch machen könnten – und zwar auch in Fällen, in denen der Wortlaut des später ent
standenen Regelwerks des Bundes nicht vollständig dem des jeweiligen Landes entspreche.
Eine diesbezüglich von Niedersachsen erbetene schriftliche Bestätigung der gewünschten
Verfahrensweise sei vom zuständigen Fachreferat nicht erteilt worden. Auch andere Länder
hätten auf Abgrenzungsprobleme zwischen Bundes- und Landesmitteln in der Startphase
hingewiesen, die nachträglich kaum trennscharf abzubilden seien.

Einige Länder schlugen dem BMWK bereits in den Jahren 2020 und 2021 vor, die ausgegebe
nen Landes- und Bundesmittel über eine anteilige Abrechnung dem Land oder dem Bund zu
zuordnen.

Im März 2023 lässt sich der Sachstand wie folgt zusammenfassen:

• In acht Ländern liegt keine Abgrenzungsproblematik vor, weil diese Länder keine Landes
programme aufgelegt hatten oder eine klare Trennung zwischen dem Bundes- und dem
jeweiligen Landesprogramm möglich ist.19
• Gegenüber Baden-Württemberg, Bayern und Brandenburg stimmte das BMWK dem je
weils vorgeschlagenen Berechnungsansatz zur Trennung von Bundes- und Landesmitteln
zu:

18
Artikel 2 Absatz 3 der Verwaltungsvereinbarung und Nummer I.4 der Vollzugshinweise.
19
Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und
Schleswig-Holstein.

17
• Baden-Württemberg verwies auf ein vom Landesrechnungshof Baden-Württemberg
entwickeltes Berechnungsmodell auf Grundlage einer repräsentativen Stichprobe. Es
stimmte der vorgeschlagenen Aufteilung von Bundes- und Landesmitteln zu.
• Bayern ermittelte über eine Auswertung der im elektronischen Verfahren erteilten Be
willigungen den prozentualen Anteil geleisteter Soforthilfe des Bundes. Das BMWK
stimmte zu, diesen prozentualen Anteil auch auf die Bewilligungen zu übertragen, die
zu Beginn der Soforthilfeprogramme noch nicht im elektronischen Verfahren erfasst
worden waren.
• Brandenburg ermittelte die prozentuale Aufteilung von Bundes- und Landesmitteln für
die erste Förderphase aus einer Stichprobe von 5 %. Aus dem Abschlussbericht Bran
denburg geht nicht hervor, inwieweit der prozentualen Aufteilung von Bundes- und
Landesmitteln eine repräsentative Stichprobe zugrunde lag.

• Gegenüber Niedersachsen machte das BMWK deutlich, dass es erforderlich sei, die Be
rechnung des mit Bundesmitteln erstattungsfähigen Betrages durch eine repräsentative
und nach anerkannten Methoden ermittelte Stichprobe vorzunehmen. Dem BMWK liegt
hierzu noch kein Ergebnis vor.
• Berlin entwickelte ein Stichprobenkonzept, auf dessen Grundlage eine „repräsentative
Anzahl von Verfahren“ daraufhin geprüft werden sollte, in welchem Umfang Personalkos
ten und entgangene Unternehmerlöhne durch Bundesmittel finanziert wurden und inso
weit nicht vom Bundessoforthilfeprogramm gedeckt waren. Mit Berlin erzielte das BMWK
bisher keine Einigung. Laut BMWK hat Berlin das Bundesprogramm noch nicht abschlie
ßend geprüft. Eine vom BMWK erbetene ergänzende Stellungnahme steht noch aus.
• Für die drei verbleibenden Länder20, in denen eine Abgrenzungsproblematik besteht, lie
gen bisher keine Vorschläge vor. Das BMWK beabsichtigt, mit diesen Ländern über Kon
zepte zu Kontrollmaßnahmen zur Abgrenzung zum jeweiligen Landesprogramm zu ver
handeln.

Aus Sicht des BMWK kann ein abschließendes Ergebnis aller Länder zur Höhe der zugewiese
nen und ausgegebenen Bundes- und Landesmittel erst mit den Schlussberichten Ende 2025
vorliegen.

(2) Der Bundesrechnungshof befürwortet, dass das BMWK dem Anliegen verschiedener
Länder entgegengetreten ist, die Erstattung der von ihnen vor Inkrafttreten des Bundespro
gramms aus Landesmitteln geleisteten Hilfe großzügig zu handhaben. Es hat sich zurecht auf
den eindeutigen Wortlaut der Verwaltungsvereinbarung berufen, wonach ein Ersatz aus
Bundesmitteln nur möglich ist, soweit die Voraussetzungen des Bundesprogramms vorlie
gen. Deshalb müssen die Länder nachweisen, dass sie die Bundesmittel ausschließlich für die
eigenen Hilfen verwendet haben, die auch vom Bundesprogramm gedeckt waren. Sie sind
insoweit auch für die sachgerechte Trennung von Bundes- und Landesmitteln verantwort
lich. Das BMWK ist als Beauftragter für den Haushalt nach § 9 BHO aber dafür verantwort
lich, dass die Bundesmittel nach § 7 BHO wirtschaftlich, sparsam und zweckgerecht

20
Bremen, Thüringen und Nordrhein-Westfalen.

18
verwendet werden. Deshalb muss es prüfen und sicherstellen, dass von den Ländern aus
dem Bundeshaushalt abgerufene Mittel auch für das Bundessoforthilfeprogramm verwendet
wurden. Aus dem Bundeshaushalt abgerufene Mittel, die diese Anforderungen nicht erfül
len, muss es von den Ländern zurückfordern und dem Bundeshaushalt zuführen.

Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das BMWK sich mit drei Ländern auf Be
rechnungsansätze verständigt hat. Die Berechnungsmodelle sind allerdings mit erheblichen
Unsicherheiten behaftet, soweit sie nicht auf repräsentativen Stichproben beruhen. Zwar lie
ßen sich auch aus repräsentativen Stichproben nur Näherungswerte in Form einer Intervall
schätzung ableiten. Dennoch hätte das BMWK bei der Abgrenzungsproblematik darauf be
stehen müssen. Auf Grundlage repräsentativer Stichproben sind mit vertretbarem Aufwand
Rückschlüsse auf die Grundgesamtheit möglich (siehe Nummer 3). Rückforderungsansprü
che gegenüber den Ländern könnte das BMWK so plausibel begründen. Letztlich kann es al
lerdings auch damit nicht gelingen, die Bundes- von den Landesmittel trennscharf abzugren
zen. Diese Abgrenzungsproblematik hätte der Bund von vorneherein vermeiden können,
wenn er eine rückwirkende Erstattung der bereits von den Ländern geleisteten Hilfen nicht
zugelassen hätte.

(3) Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK empfohlen, zumindest in den Ländern, mit
denen es noch keine anderweitigen Vereinbarungen getroffen hat, auf repräsentativen
Stichproben zur Abgrenzung der Bundes- von den Landesmitteln zu bestehen. Die sich dar
aus ergebenden Rückforderungsansprüche gegenüber den Ländern muss der Bund durchset
zen.

(4) Das BMWK hat erläutert, dass die Zustimmung aller Länder zu der Verwaltungsverein
barung davon abhing, dass bereits geleistete Soforthilfen ersetzt werden können, soweit sie
die Voraussetzung des Bundesprogramms erfüllen. Der Bund habe insoweit keine Wahl ge
habt, als die rückwirkende Erstattung von Landesmitteln zu akzeptieren.

Das BMWK hat dem Bundesrechnungshof zugestimmt, dass repräsentative Stichproben zur
Abgrenzung von Bundes- und Landesmitteln geeignet sind. Die mit den Ländern abgestimm
ten Methoden stellten aber ebenfalls sicher, dass nach den Landesregelungen ausgereichte
Hilfen, die nicht den Bedingungen des Bundesprogramms entsprechen, an den Bundeshaus
halt zurückgeführt werden. Die jeweilige Methode zur Abgrenzung der Mittel sei im Einzel
fall zu bewerten. Das BMWK sei im engen Austausch mit den Ländern, um eine sachgerechte
Abgrenzung zwischen Bundes- und Landesprogrammen zu erreichen, und so die wirtschaftli
che und sparsame Verwendung der Bundesmittel sicherzustellen.

Nach aktuellem Stand sei die Abgrenzung von Bundes- und Landesmitteln und die Rückfüh
rung von Bundesmitteln lediglich in den Ländern Bremen, Thüringen, Berlin und Nordrhein-
Westfalen noch nicht abschließend geklärt. Mit ihnen sei das BMWK weiterhin im Austausch,
um die bestimmungsgemäße Verwendung der Bundesmittel sicherzustellen.

(5) Auch wenn das BMWK dem Bundesrechnungshof hinsichtlich des Nutzens repräsenta
tiver Stichproben zustimmt, beabsichtigt es, mit den Ländern Bremen, Thüringen, Berlin und
Nordrhein-Westfalen individuelle Berechnungsansätze zu vereinbaren.

19
Der Bundesrechnungshof hält ungeachtet dessen weiterhin repräsentative Stichprobenprü
fungen für das geeignete Mittel, die Bundes- von den Landesmitteln hinreichend präzise ab
zugrenzen. Soweit das BMWK andere Verfahren nutzt, muss es sicherstellen, dass eine prä
zise Abgrenzung gewährleistet ist und damit eine verlässliche Grundlage vorhanden ist, um
Bundesmittel ggf. zurückzufordern. Bei den nun gewählten Berechnungsverfahren bleibt
nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes offen, ob und inwieweit dem BMWK dies ge
lingt. Über den Fortgang wird sich der Bundesrechnungshof zu gegebener Zeit informieren.

Ehmann Dr. Steuer

Beglaubigt: Daniels, Amtsinspektorin
Wegen elektronischer Bearbeitung ohne Unterschrift und Dienstsiegelabdruck.

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Original: bundesrechnungshof.de