Bundesrechnungshof, Bericht: Ausgestaltung und Zugangsvoraussetzungen der Corona-Überbrückungshilfen

Summary

Audit report by the Bundesrechnungshof examining the design and eligibility requirements of the Corona-Überbrückungshilfen at the Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), formerly the Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. The report finds that by April 2020 the administration had to expect a prolonged epidemic situation and that by mid-2020 BMWK and the Bundesministerium der Finanzen (BMF) should have examined a statutory basis for ongoing business aid (Nummer 2). It also notes that the Bund funded the Corona-Überbrückungshilfen alone without seeking co-financing from the Länder (Nummer 3), and reviews coordination with Länder programs, the Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF), eligibility rules and ex-post evaluations.

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“Bundesrechnungshof, Bericht: Ausgestaltung und Zugangsvoraussetzungen der Corona-Überbrückungshilfen.” Original at bundesrechnungshof.de. Archived at Pandemic Darlings, https://pandemicdarlings.com/source-documents/bundesrechnungshof-bericht-ausgestaltung-und-zugangsvoraussetzungen-de-6ee13ecb4d/, SHA-256 6f4baee0bbcd3fe98a6aac0cbbb15503bd789b904daf6c44b4feefd300bf6ebe.

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Inhaltsverzeichnis

0 Zusammenfassung 3

1 Ausgangslage 7

1.1 Ausgestaltung und Umsetzung 7

1.2 Veranschlagung im Bundeshaushalt und Inanspruchnahme 10

2 Rechtsgrundlage 11

3 Finanzierung 15

4 Abgrenzung 18

4.1 Abgrenzung zu Hilfsprogrammen der Länder 18

4.2 Abgrenzung zum Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) 20

5 Zugangsvoraussetzungen 23

5.1 Branchenspezifische Regelungen 23

5.2 Förderfähige Kosten 28

5.3 Betriebsaufgabe oder Insolvenz 30

6 Wirtschaftlichkeitsuntersuchung 33

2
0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof prüfte beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz
(BMWK), vormals Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, die Ausgestaltung und Zu
gangsvoraussetzungen der Corona-Überbrückungshilfen. Unter Berücksichtigung der Stel
lungnahme des BMWK stellen wir folgende Prüfungsergebnisse abschließend fest:

0.1 Die Verwaltung musste bereits im April 2020 davon ausgehen, dass die epidemische
Lage von nationaler Tragweite weiter andauern würde und weitere Unternehmens
hilfen notwendig werden. Das BMWK hätte deshalb spätestens Mitte 2020 prüfen
müssen, ob die weiteren Corona-Unternehmenshilfen einer gesetzlichen Regelung
vorbehalten sein sollten.

Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK daher empfohlen, in einem solchen Fall
künftig gesetzliche Regelungen zu prüfen, insbesondere dann, wenn das Ziel der
volkswirtschaftlichen Stabilisierung gegenüber einer individuellen Schadensmilderung
dominiert.

Das BMWK führte an, eine gesetzliche Regelung hätte zu einem Verzug der Auszah
lung der Überbrückungshilfen geführt. Es hat jedoch eingeräumt, dass in vergleichba
ren Situationen gesetzliche Regelungen für staatliche Hilfen zu prüfen sind.
Der Bundesrechnungshof merkt an: Andere Gesetzgebungsvorhaben zeigen, dass die
Prüfung einer gesetzlichen Regelung nicht zwingend einen Verzug bedeutet hätte.
Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMWK und das Bundesministerium der
Finanzen (BMF) die haushaltsrechtlich erforderliche Prüfung einer gesetzlichen Rege
lung künftig vornehmen (Nummer 2).

0.2 Die Überbrückungshilfen werden vollständig vom Bund finanziert. Die Wirtschaftsför
derung ist jedoch regelmäßig eine Zuständigkeit der Länder. Eine Finanzierungsbetei
ligung der Länder hat das BMWK gleichwohl nicht in Erwägung gezogen. Soweit die
Finanzierung der Überbrückungshilfen durch den Bund zulässig ist, hätte das BMWK
klären müssen, ob sich hieraus auch eine alleinige Finanzierungszuständigkeit ergibt.
Bei einer beispielsweise paritätischen Beteiligung der Länder hätte der Bund Ausga
ben von bis zu 19,2 Mrd. Euro vermeiden können.

Der Bundesrechnungshof hat es für unabdingbar gehalten, dass das BMWK künftig in
vergleichbaren Situationen prüft, in welcher Form und in welchem Umfang die Län
der an finanziellen Hilfen zu beteiligen sind.

Das BMWK hat eingeräumt, eine Finanzierungsbeteiligung der Länder nicht geprüft
zu haben und will künftig die Empfehlung des Bundesrechnungshofes berücksichti
gen.

Der Bundesrechnungshof merkt an, dass das BMWK mit seinem Handeln den finanzi
ellen Handlungsspielraum des Bundes in beträchtlichem Umfang und unnötig

3
eingeschränkt hat. Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMWK die Länder
künftig bei entsprechenden finanziellen Hilfen beteiligen wird (Nummer 3).

0.3 Die Zuschüsse aus den Unterstützungsprogrammen des Bundes und der Länder sollen
gegeneinander angerechnet werden, wenn sich Leistungszweck und -zeitraum über
schneiden. Die mit den Ländern abgestimmte Regelung des BMWK lässt jedoch offen,
welche Gebietskörperschaft vorrangig zur Zahlung heranzuziehen ist. Das BMWK hat
die Finanzierungzuständigkeit zwischen Bund und Ländern nicht hinreichend vonei
nander abgegrenzt.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die Bundeshilfen von gleichartigen Länder
hilfen anhand sachlicher Kriterien abzugrenzen.

Das BMWK hat dargelegt, dass die Länderhilfen stets auf die Corona-Wirtschaftshil
fen des Bundes angerechnet würden, wenn sich Leistungszweck und -zeitraum über
schneiden. Es will künftig in vergleichbaren Situationen eine umfassende Abstim
mung mit den Ländern vornehmen.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass durch diese umfassende Abstimmung mit
den Ländern Überschneidungen bei Leistungszweck und -zeitraum von vornherein
ausgeschlossen werden (Nummer 4.1).

0.4 Seit der Überbrückungshilfe III können auch größere Unternehmen Überbrückungs
hilfe beantragen. Es kann dadurch zu einer Überschneidung mit den Stabilisierungs
maßnahmen des Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) kommen. Wenn Unterneh
men Überbrückungshilfen als Tilgungsleistung für den WSF nutzen müssen,
entspricht dies nicht den haushaltsrechtlichen Vorgaben für Billigkeitsleistungen.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, unterschiedliche Unterstützungsleistungen
klarer voneinander abzugrenzen.

Den Einsatz von Überbrückungshilfen als Tilgungsleistung für den WSF hat das BMWK
mit der Subsidiarität des WSF begründet. Es will die Empfehlung des Bundesrech
nungshofes künftig aber berücksichtigen.

Der Bundesrechnungshof weist noch einmal darauf hin, dass Billigkeitsleistungen
nicht als Tilgung für den WSF genutzt werden dürfen. Er erwartet, dass das BMWK
seine Zusage künftig umsetzt (Nummer 4.2).

0.5 Die Überbrückungshilfen sollten branchenneutral gestaltet sein. Im Zeitverlauf hat
das BMWK branchenspezifische Regelungen erlassen, ohne für die entsprechenden
Branchen einen höheren Schaden oder Nachteil zu belegen.

Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK empfohlen, branchenspezifische Regelun
gen künftig anhand sachlicher Kriterien zu bestimmen und auch deren Erfolg zu be
werten.

4
Das BMWK ist erneut auf die Situation besonders betroffener Branchen eingegangen.
Solche Branchen sollen weiterhin in allgemeinen Hilfsprogrammen berücksichtigt
werden, wenn dies sachlich geboten ist.

Der Bundesrechnungshof nimmt die Ausführungen des BMWK zur Kenntnis. Unge
achtet seiner aktuellen Erkenntnisse zu den besonders betroffenen Branchen muss
das BMWK künftig bereits vor der Einführung branchenspezifischer Regelungen den
Nachweis besonderer Betroffenheit erbringen und überprüfbare Indikatoren zur Be
wertung des Erfolgs solcher branchenspezifischen Regelungen festlegen
(Nummer 5.1).

0.6 In einer sogenannten Positivliste sind die erstattungsfähigen Fixkosten aufgeführt.
Dazu gehören u. a. Investitionen in die Digitalisierung und in bauliche Maßnahmen
zur Umsetzung von Hygienekonzepten. Mit der Förderung von Investitionen in die Di
gitalisierung oder in bauliche Maßnahmen, die Unternehmen ohne diese finanzielle
Unterstützung möglicherweise nicht getätigt hätten, hat das BMWK höhere Hilfszah
lungen verursacht. Außerdem steht die Förderung derartiger Investitionen nicht im
Einklang mit dem haushaltsrechtlichen Zweck von Billigkeitsleistungen als Schadens-
ausgleich.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, künftig Entschädigungsleistungen von an
derweitigen Förderprogrammen, etwa zur Investitions- oder Technologieförderung,
abzugrenzen.

Das BMWK hat ausgeführt, es habe solche Investitionen gefördert, die den Unterneh
men ermöglichen, ihren Geschäftsbetrieb während der Pandemie aufrechtzuerhal
ten. Hierdurch habe sich der entstehende Schaden verringert und infolgedessen auch
der Bedarf an staatlichen Hilfsleistungen.

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Feststellung, dass eine Billigkeitsleistung
einen entstandenen Schaden ausgleichen soll. Billigkeitsleistungen können nicht da
für genutzt werden, einen potenziellen Schaden mittels Förderung von Investitionen
zu verhindern. Eine entsprechende Verfahrensweise ist haushaltsrechtswidrig. Der
Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Empfehlung (Nummer 5.2).

0.7 Die Regelungen des BMWK können im Fall einer Betriebsaufgabe oder eines Insol
venzantrags Rückforderungsansprüche begründen, die kaum zu verwirklichen sind.
Das BMWK kann außerdem nicht feststellen, ob und in welcher Höhe es zu Mitnah
meeffekten kam oder ob Unternehmen nur durch die Unternehmenshilfen „am Le
ben gehalten werden“.

Der Bundesrechnungshof hat das BMWK darauf hingewiesen, dass Rückforderungs
ansprüche so zu regeln sind, dass sie auch durchsetzbar sind. Das BMWK muss außer
dem dafür sorgen, dass es Fehlentwicklungen künftig erkennen und vermeiden kann.

5
Dem BMWK erschien es aufgrund der geringen Befriedigungsquoten in einem Insol
venzverfahren für vertretbar, auf etwaige Rückforderungsansprüche zu verzichten. Es
hat eingeräumt, dass auch Unternehmen Überbrückungshilfen erhalten, die nicht
wettbewerbsfähig sind. Für künftige Unterstützungsprogramme strebe es an, Fehl
entwicklungen besser erkennen zu können.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMWK künftig bei Unterstützungspro
grammen für Verbesserungen sorgen wird (Nummer 5.3).

0.8 Das BMWK hat mögliche Alternativen zu den Überbrückungshilfen nicht untersucht
und das Ziel der Überbrückungshilfen nicht überprüfbar beschrieben. Die notwendi
gen Kriterien und Verfahren für die später erforderliche Erfolgskontrolle der Überbrü
ckungshilfen hat es nicht festgelegt. Es wird ihm so kaum gelingen, in der Erfolgskon
trolle verlässliche Aussagen dazu zu treffen, inwieweit das Ziel der
Überbrückungshilfen erreicht wurde und ob die Maßnahme wirtschaftlich war.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, unverzüglich die Voraussetzungen für die
haushaltsrechtlich erforderliche Erfolgskontrolle zu schaffen.

Das BMWK hat die Versäumnisse eingeräumt. Nachdem es die konzeptionellen Vor
arbeiten für eine spätere Erfolgskontrolle abgeschlossen habe, werde die Erfolgskon
trolle voraussichtlich ab der zweiten Jahreshälfte 2022 durchgeführt werden können.
Der Bundesrechnungshof bittet das BMWK, ihm das Ergebnis der von ihm angekün
digten Erfolgskontrolle zu den Corona-Unternehmenshilfen mitzuteilen (Nummer 6).

6
1 Ausgangslage

1.1 Ausgestaltung und Umsetzung
Der Bund reagierte auf die wirtschaftlichen Folgen der vom Deutschen Bundestag festge
stellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite u. a. mit der Entscheidung, betroffene
Unternehmen finanziell zu unterstützen. Ende März 2020 legte der Bund zunächst Corona-
Soforthilfen auf. Diese waren an Solo-Selbstständige, kleine Unternehmen, Freiberufler und
Landwirte gerichtet, die in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten waren. Für einen Förder
zeitraum1 von drei Monaten ab Antragstellung (in den Monaten März, April und Mai 2020)
konnten Solo-Selbstständige, kleine Unternehmen, Freiberufler und Landwirte einen einma
ligen Zuschuss von 9 000 Euro bis fünf Beschäftigte oder 15 000 Euro bis zehn Beschäftigte
erhalten.

An die Soforthilfe knüpfte der Bund zunächst mit der „Überbrückungshilfe für kleine und
mittelständische Unternehmen, die ihren Geschäftsbetrieb im Zuge der Corona-Krise ganz
oder zu wesentlichen Teilen einstellen müssen“ (Überbrückungshilfe I) an.2 Diese galt eben
falls für einen Zeitraum von drei Monaten. Es folgten weitere Überbrückungshilfepro
gramme. Tabelle 1 gibt eine Übersicht über die Überbrückungshilfen I bis III Plus.

1
Sofern sich Förderzeitraum von Soforthilfe und Überbrückungshilfe I überschneiden, ist die Soforthilfe ent
sprechend anzurechnen, siehe u. a. Ziffer 4.6 der FAQ zur Überbrückungshilfe I.
2
Vgl. Eckpunkte „Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen, die ihren Geschäftsbe
trieb im Zuge der Corona-Krise ganz oder zu wesentlichen Teilen einstellen müssen“ vom 12. Juni 2020.

7
Tabelle 1
Übersicht über die Corona-Überbrückungshilfen
Überbrückungshilfe I Überbrückungshilfe II Überbrückungshilfe III Überbrückungshilfe III Plus

Zeitraum Juni 2020 – August 2020 September 2020 – Dezember 2020 November 2020 – Juni 2021 Juli 2021 – Dezember 2021
Antragsberechtigt Kleine und mittelständische Unternehmen, Soloselbstständige, Angehörige der freien Be Unternehmen, Soloselbstständige, Angehörige der freien
rufe Berufe

Antragsvoraussetzung Umsatzeinbruch April und Mai 2020 durch Umsatzeinbruch April bis August 2020 min. Umsatzeinbruch min. 30 % in einem Monat des Förderzeit
schnittlich min. 60 % 50 % in zwei zusammenhängenden Mona raums
ten oder min. 30 % im Durchschnitt
Förderung 80 % der förderfähigen Fixkosten bei Um 90 % der förderfähigen Fixkosten bei Um 100 % der förderfähigen Fixkosten bei Umsatzeinbruch >
satzeinbruch > 70 % satzeinbruch > 70 % 70 %
50 % der förderfähigen Fixkosten bei Um 60 % der förderfähigen Fixkosten bei Um (bzw. 90 % bei Kosten aus Sonderregelung für Veranstal
satzeinbruch ≥ 50 % und ≤ 70 % satzeinbruch ≥ 50 % und ≤ 70 % tungs- und Kulturwirtschaft und Pyrotechnik)
40 % der förderfähigen Fixkosten bei Um 40 % der förderfähigen Fixkosten bei Um 60 % der förderfähigen Fixkosten bei Umsatzeinbruch ≥
satzeinbruch ≥ 40 % und < 50 % satzeinbruch ≥ 30 % und < 50 % 50 % und ≤ 70 %
40 % der förderfähigen Fixkosten bei Umsatzeinbruch ≥
30 % und < 50 %
Maximale Förderhöhe 50 000 Euro pro Monat 50 000 Euro pro Monat 10 Mio. Euro pro Monat
5 000 Euro bis 10 Beschäftigte
3 000 Euro bis 5 Beschäftigte

Quelle: www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de .

8
Die Überbrückungshilfen III und III Plus sind inhaltlich weitgehend deckungsgleich. Beide Pro
gramme ermöglichen zusätzlich zu der Fixkostenerstattung einen Eigenkapitalzuschuss.3 Vo
raussetzung ist ein Umsatzeinbruch von mindestens 50 % in mindestens drei Monaten. Der
Eigenkapitalzuschuss orientiert sich an den förderfähigen Fixkosten. Er ist gestaffelt und wird
im jeweiligen Monat des Erreichens der Schwelle gewährt:

• 25 % Zuschuss bei drei Monaten Umsatzeinbruch,
• 35 % Zuschuss bei vier Monaten Umsatzeinbruch,
• 40 % Zuschuss bei fünf oder mehr Monaten Umsatzeinbruch.

Neu bei der Überbrückungshilfe III Plus ist eine „Restart-Prämie“ für die Monate Juli, August
und September 2021. Diese ermöglicht Zuschüsse zu Personalkosten, sofern ein Unterneh
men Personal aus der Kurzarbeit holt, neu einstellt oder anderweitig die Beschäftigung er
höht.

In einer Pressemitteilung vom 24. November 2021 gab der Bundeswirtschaftsminister be
kannt, dass das Instrument der Überbrückungshilfe III Plus als Überbrückungshilfe IV für die
Monate Januar bis Ende März 2022 fortgeführt werde. Inzwischen ist der Zeitraum für eine
mögliche Inanspruchnahme bis zum 30. Juni 2022 verlängert worden. In der Überbrückungs
hilfe IV ist der maximale Erstattungssatz von 100 auf 90 % verringert worden. Damit will das
BMWK eine Selbstbeteiligung der Unternehmen sicherstellen.

Der Bund hat für die Überbrückungshilfeprogramme mit allen 16 Bundesländern im Wesent
lichen gleichlautende Verwaltungsvereinbarungen abgeschlossen. Danach ist es Ziel der
Überbrückungshilfen, Unternehmen, die aufgrund der Corona-Pandemie einen hohen Um
satzeinbruch zu verzeichnen haben, Liquiditätshilfe zu gewähren und sie so in der Existenz zu
sichern.

Die Unternehmen stellen ihre Anträge über sogenannte prüfende Dritte (Steuerberater,
Wirtschaftsprüfer oder Rechtsanwälte) über die vom Bund eingerichtete digitale Plattform
www.ueberbrueckungshilfen-unternehmen.de. Zuständig für die Bewilligung und Auszah
lung der Hilfen sind von den Ländern benannte Bewilligungsstellen. Diese entscheiden, ob
die Voraussetzungen für die Gewährung der Billigkeitsleistung vorliegen sowie über deren
Höhe. Die Länder wurden ermächtigt, die für den Vollzug der Überbrückungshilfen erforder
lichen Haushaltsmittel beim Bund abzurufen. Bei der Ausgestaltung des Antragsverfahrens
und der Antragsprüfung ist das Land für angemessene und effektive Vorkehrungen zur Ver
hinderung von Missbrauch und für die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorgaben

3
Laut BMWK ist in Fällen langer Schließung regelmäßig ein mehr oder weniger starker Verzehr der Eigenkapi
talbasis der Unternehmen festzustellen, da die laufenden Kosten eines Unternehmens über die reinen Fix
kosten hinausgehen. Nachdem einige Wirtschaftszweige seit über einem halben Jahr geschlossen waren,
sei aus Sicht des BMWK eine reine Kompensation der Fixkosten nicht mehr hinreichend. Daher wurde im
April 2021 der Eigenkapitalzuschuss eingeführt, mit dem gezielt die Substanz dieser Unternehmen gestärkt
werden soll. Mit der Einführung des Eigenkapitalzuschusses wurde Ziffer 8 des MPK-Beschlusses vom
23. März 2021 umgesetzt.

9
verantwortlich. Die Bewilligungsstellen sind verpflichtet, die Anträge und Schlussrechnungen
stichprobenartig zu kontrollieren. Anträge auf der beihilferechtlichen Grundlage der Allge
meinen Bundesregelung Schadensausgleich sind, ebenso wie Anträge mit Abschreibungen
von Warenbeständen über 1 Mio. Euro, durch die Bewilligungsstellen der Länder einzeln zu
prüfen.4 Zuviel gezahlte Leistungen sind von den Bewilligungsstellen der Länder zurückzufor
dern. Nicht verbrauchte Mittel des Bundes sind nach der Schlussabrechnung zwischen den
Ländern und dem Bund an den Bund zurückzuzahlen.

Die näheren Voraussetzungen für die Gewährung der Überbrückungshilfen, deren Höhe und
weitere Einzelheiten sind in Vollzugshinweisen geregelt, die Anlage zu den Verwaltungsver
einbarungen sind. Darin sind die Antragsberechtigung, Höhe, Auszahlung und Verwendung
sowie das Verfahren bei Antragstellung und nach Abschluss der Leistung festgelegt. Es ist da
nach die Aufgabe der Bewilligungsstellen, die Anträge und Schlussrechnungen sowie die An
rechnung anderer Hilfen zu prüfen. Die Bewilligung durch die zuständigen Stellen muss bei
hilfekonform erfolgen.

1.2 Veranschlagung im Bundeshaushalt und
Inanspruchnahme
Für Corona-Hilfsprogramme sind in Kapitel 6002 mit den Nachtragshaushaltsgesetzen vom
27. März 2020 und 14. Juli 2020, dem Haushaltsgesetz vom 21. Dezember 2020 und dem
Nachtragshaushaltsgesetz vom 3. Juni 2021 Haushaltsmittel für die Haushaltsjahre 2020 und
2021 veranschlagt worden. Tabelle 2 gibt einen Überblick.

4
Ergänzende Verwaltungsvereinbarung „erweiterte Novemberhilfe“, „erweiterte Dezemberhilfe“,
„Überbrückungshilfe III“ und „Überbrückungshilfe III Plus“ zwischen Bund und Ländern, Artikel 4.

10
Tabelle 2
Veranschlagung von Corona-Unternehmenshilfen in den
Jahren 2020 und 2021 in Mio. Euro
Haushaltsansatz Haushaltsgesetz Erstes Nachtrags Zweites Nachtrags Haushaltsgesetz Nachtragshaus
(Kapitel 6002) 2020 haushaltsgesetz haushaltsgesetz 2021 haltsgesetz 2021
2020 2020

Titel 683 01 k. A. 50 000 18 000 k. A. k. A.
Corona-Soforthil
fen für kleine Un
ternehmen und So
loselbstständige
Titel 683 02 k. A. k. A. 24 600 39 500 65 000a
Corona-Überbrü
ckungshilfe für
kleine und mittel
ständische Unter
nehmen (Jahr
2020)
Corona-Unterneh
menshilfen (Jahr
2021)

Erläuterung: a Davon 1 500 für den Sonderfonds für Kulturveranstaltungen.
Quelle: Haushaltsgesetz 2020, Nachtragshaushaltsgesetze vom 27. März und 14. Juli 2020, Haushaltsge
setz 2021 und Nachtragshaushaltsgesetz vom 3. Juni 2021.

Laut „Dashboard Deutschland“ 5 sind bisher (Stand 26. April 2022) insgesamt 69,5 Mrd. Euro
an Corona-Unternehmenshilfen ausgezahlt worden, davon 39,7 Mrd. Euro für Überbrü
ckungshilfen I, II, III, III Plus und IV.6

2 Rechtsgrundlage
(1) Ziel der Überbrückungshilfen ist es, Unternehmen, die aufgrund der staatlichen Maß
nahmen infolge der vom Deutschen Bundestag festgestellten epidemischen Lage von natio
naler Tragweite einen hohen Umsatzeinbruch zu verzeichnen haben, Liquiditätshilfe zu

5
Das Dashboard Deutschland ist eine Online-Datenplattform des BMI, des BMF und des BMWK in Koopera
tion mit dem Statistischen Bundesamt. Vgl. hierzu https://www.dashboard-deutschland.de/#/themen/kon
junktur wirtschaft/konjunkturprogramm/data corona zuschuesse (zuletzt aufgerufen am 29. April 2022).
6
Überbrückungshilfe I: 123 340 Anträge mit einem Volumen von 1,4 Mrd. Euro ausgezahlt,
Überbrückungshilfe II: 203 987 Anträge mit einem Volumen von 2,8 Mrd. Euro ausgezahlt,
Überbrückungshilfe III: 445 069 Anträge mit einem Volumen von 29,9 Mrd. Euro wurden bisher ausgezahlt,
Überbrückungshilfe III Plus: 194 868 Anträge mit einem Volumen von 5,0 Mrd. Euro wurden bisher ausge
zahlt,
Überbrückungshilfe IV: 25 431 Anträge mit einem Volumen von 0,6 Mrd. Euro wurden bisher ausgezahlt.

11
gewähren und sie so in der Existenz zu sichern.7 Die Überbrückungshilfen werden als Billig
keitsleistung nach § 53 BHO gewährt. Nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (VV)
Nummer 1 zu § 53 BHO sind Billigkeitsleistungen finanzielle Leistungen des Bundes, auf die
kein Anspruch besteht, die aber aus Gründen der staatlichen Fürsorge zum Ausgleich von
Schäden und Nachteilen gewährt werden. Sie sollen nach VV Nummer 1.1 zu § 53 BHO in der
Regel nur zum Ausgleich von Härten gewährt werden, die ihre Ursache in einem Ereignis ha
ben, das für den betroffenen Personenkreis nicht vorhersehbar war und von ihm auch nicht
zu vertreten ist. Sollen Billigkeitsleistungen als Ausgleich für Härten gewährt werden, die sich
auf Grund eines für die Verwaltung vorhersehbaren Ereignisses ergeben, ist zu prüfen, ob
die geplanten staatlichen Hilfen einer gesetzlichen Regelung vorbehalten bleiben sollten.

Am 25. März 2020 hat der Deutsche Bundestag eine epidemische Lage von nationaler Trag
weite von unbefristeter Dauer festgestellt. Deren Fortbestehen hat er seither mehrmals im
Abstand von etwa drei Monaten erneut festgestellt, zuletzt am 25. August 2021. Am
25. November 2021 lief die vom Deutschen Bundestag festgestellte epidemische Lage von
nationaler Tragweite aus.

Die Bundesregierung sowie die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder,
Mitglieder des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) und
weitere Angehörige von Regierung und Bundesverwaltung gingen bereits im April 2020 da
von aus, dass die epidemische Lage von nationaler Tragweite Deutschland noch eine längere
Zeit beschäftigen würde.8

Ob die Überbrückungshilfen einer gesetzlichen Regelung hätten vorbehalten sein sollen,
prüfte das BMWK nicht. Das BMWK wies darauf hin, dass bei der Schaffung einer gesetzli
chen Regelung und somit eines einklagbaren Rechtsanspruchs das Risiko bestanden hätte,
die Auszahlung der Unternehmenshilfen unverhältnismäßig zu verzögern und Gerichte sowie
Bewilligungsstellen über Jahre hinweg mit tausenden Klageverfahren zu überlasten.

Für steuerliche Maßnahmen wurde auf Initiative der Bundesregierung innerhalb von drei
Wochen beispielsweise das Gesetz zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewälti
gung der Corona-Krise (Corona-Steuerhilfegesetz vom 19. Juni 2020) beschlossen.

(2) Es war für die Verwaltung ab April 2020 durchaus vorhersehbar, dass es erneut zu Be
triebsschließungen kommen wird. Damit war grundsätzlich auch weiterer Hilfsbedarf für die
erneut betroffenen Unternehmen absehbar. Von einer Unvorhersehbarkeit für die Verwal
tung konnte demnach bereits seit April 2020 nicht mehr ausgegangen werden. Die Bundes
regierung war selbst wesentlich daran beteiligt, Art, Dauer und Umfang von Betriebsschlie
ßungen und Betriebseinschränkungen festzulegen, die den Grund für die Härten bilden, für

7
Verwaltungsvereinbarungen der Überbrückungshilfen I, II, III und III Plus.
8
Vgl. z. B. Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs
der Länder am 15. April 2020, Maßnahmen der Bundesregierung zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie
und zur Bewältigung ihrer Folgen oder Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen,
Regierungschefs der Länder am 28. Oktober 2020: Beschluss.

12
deren Ausgleich staatliche Hilfen vorgesehen sind. Damit dürfte hier eine Vorhersehbarkeit
– anders als etwa bei Naturkatastrophen – grundsätzlich vorliegen.

Vor diesem Hintergrund hätte das BMWK spätestens ab Mitte 2020 prüfen müssen, ob die
weiteren Unternehmenshilfen einer gesetzlichen Regelung hätten vorbehalten sein sollen.
Diese Prüfung hat es versäumt. Damit hat es gegen die Maßgabe der VV Nummer 1.1 zu
§ 53 BHO verstoßen.

In einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite kann es notwendig werden, möglichst
viele Unternehmen in ihrem Bestand zu sichern. Dies kann erhebliche Verwerfungen am
Markt verhindern und so der Stabilität der Volkswirtschaft als Ganzes dienen. Wenn das vor
rangige Ziel der Bundesregierung die Stabilität der Volkswirtschaft als Ganzes ist, ist für da
mit verbundene Stützungsmaßnahmen die Befassung des Parlaments zwingend. Die Verwen
dung von Bundesmitteln so erheblichen Umfangs lediglich untergesetzlich in Form von
Verwaltungsvereinbarungen zu regeln, reicht dann keinesfalls aus. Zudem ist zweifelhaft, ob
Billigkeitsleistungen nach § 53 BHO das angemessene Instrument für die volkswirtschaftliche
Stabilisierung insgesamt sein können. In einem Gesetzgebungsverfahren hätte der Deutsche
Bundestag die Möglichkeit, Bedingungen und Höhe von Maßnahmen für die volkswirtschaft
liche Stabilisierung mitzugestalten. In einem solchen Gesetz könnten beispielsweise die Vo
raussetzungen, Mitwirkungspflichten, Erstattungsausschlüsse oder der Umfang der Bundes
leistungen und ggf. die Abgrenzung zu Leistungen der Länder bestimmt werden. Auch eine
anteilige Finanzierung durch die Länder könnte Gegenstand eines solchen Gesetzgebungs
verfahrens sein. Aufgrund der seit März 2020 gewonnenen Erkenntnisse wäre dies auch un
ter hohem Zeitdruck, und zumindest vor Einführung der Überbrückungshilfe II, möglich ge
wesen, wie das Gesetzgebungsverfahren zum Corona-Steuerhilfegesetz zeigt. Eine
eigenständige gesetzliche Regelung hätte längerfristig zu höherer Rechtssicherheit beigetra
gen und wäre auch dem finanziellen Umfang in Milliardenhöhe für Corona-Unternehmens
hilfen angemessen.

Die Gewährung einer Billigkeitsleistung steht im Ermessen der Verwaltung. Das Ermessen er-
streckt sich sowohl auf die Frage, ob eine Billigkeitsleistung gezahlt wird als auch in welcher
Höhe dies geschieht. Wird sie gewährt, entsteht ein Rechtsanspruch, der gerichtlich geltend
gemacht werden kann, wenn die leistungsbegründenden Voraussetzungen erfüllt sind. Dies
gebietet der allgemeine Gleichheitssatz nach Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz. Ein Risiko für
ein erhöhtes Aufkommen von Klageverfahren besteht daher bei Schaffung einer gesetzlichen
Grundlage nicht.

(3) Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, eine eigenständige gesetzliche Grundlage zu
schaffen, wenn, wie im vorliegenden Fall des Verlaufs der epidemischen Lage offensichtlich,
insgesamt das Ziel der volkswirtschaftlichen Stabilisierung gegenüber einer individuellen
Schadensmilderung dominiert. Das BMWK sollte dann in vergleichbaren Krisensituationen
prüfen, ob geplante staatliche Hilfen zum Ausgleich für Härten als Bestandteil einer volks
wirtschaftlichen Stabilisierung einer gesetzlichen Regelung vorbehalten sein sollen.

Nur dann, wenn das Motiv des Ausgleichs oder der Milderung von Schäden und Nachteilen
aus Gründen der staatlichen Fürsorge bestimmend ist, kann die Gewährung von

13
Billigkeitsleistungen in Betracht kommen. Sollen Billigkeitsleistungen als Ausgleich für Härten
gewährt werden, die sich auf Grund eines für die Verwaltung vorhersehbaren Ereignisses er
geben, muss das BMWK prüfen, ob die geplanten staatlichen Hilfen einer gesetzlichen Rege
lung vorbehalten bleiben sollten.

(4) Das BMWK hat darauf hingewiesen, dass es selbst und das BMF zum Zeitpunkt der
Konzeption der Überbrückungshilfe I im April und Mai 2020 die Dauer und den erforderli
chen Umfang der notwendigen Hilfsmaßnahmen nicht verlässlich habe prognostizieren kön
nen. Mit den am 12. Juni 2020 vom Kabinett beschlossenen Eckpunkten zur Überbrückungs
hilfe sei ein Beschluss des Koalitionsausschusses vom 3. Juni 2020 umgesetzt worden. Eine
gesetzliche Regelung sei nicht näher verfolgt worden, denn sie hätte zu einem Verzug hin
sichtlich der Auszahlung der Überbrückungshilfen geführt. Nachdem die Überbrückungs
hilfe I erfolgreich umgesetzt worden sei, entschieden das BMWK und das BMF, das etablierte
Verfahren in der Folgezeit beizubehalten und auch die nachfolgenden Überbrückungshilfen
als Billigkeitsleistung auszureichen. Dadurch sei sichergestellt worden, dass die jeweils kurz
fristig beschlossenen Verlängerungen der Überbrückungshilfe zeitnah umgesetzt werden
konnten. Auch der Bundesgerichtshof habe „haushaltsrechtlich durch die Parlamente abgesi
cherte Ad-hoc-Hilfsprogramme…, die die gebotene Beweglichkeit aufweisen und eine lage
angemessene Reaktion zum Beispiel durch kurzfristige existenzsichernde Unterstützungszah
lungen an betroffene Unternehmen erlauben“, anerkannt.9 Die Beteiligung von Bundestag
und Bundesrat an der Umsetzung der Corona-Wirtschaftshilfen sei in vielfacher Weise si
chergestellt worden. So seien die Corona-Wirtschaftshilfen im Bundeshaushalt 2020 etati
siert, und im parlamentarischen Verfahren zum Bundeshaushalt 2021 habe der Gesetzgeber
einer massiven Erhöhung des Haushaltsansatzes des Titels für das Jahr 2021 zugestimmt. Zu
dem sei der Ausschuss für Wirtschaft und Energie des Deutschen Bundestages wöchentlich
durch einen Statusbericht über die Entwicklung der Umsetzung unterrichtet worden. Die
Bundesregierung hat der Empfehlung des Bundesrechnungshofes zugestimmt, dass künftig
in vergleichbaren Situationen zu prüfen ist, ob eine gesetzliche Regelung für staatliche Hilfen
geschaffen werden sollte.

(5) Der Bundesrechnungshof stellt nicht infrage, dass die Gewährung von Billigkeitsleistun
gen in Betracht kommen kann, wenn das Motiv des Ausgleichs oder der Milderung von Schä
den und Nachteilen aus Gründen der staatlichen Fürsorge bestimmend ist. Dann ist einzube
ziehen, ob sich diese Hilfen auf Grund eines für die Verwaltung vorhersehbaren Ereignisses
ergeben. Auch wenn das BMWK und das BMF die Dauer und den erforderlichen Umfang der
notwendigen Hilfsmaßnahmen nicht verlässlich prognostizieren konnten, hätten sie grund
sätzlich von weiteren Betriebsschließungen und Betriebseinschränkungen ausgehen müssen.
Auch das Erfordernis, kurzfristig beschlossene Verlängerungen der Überbrückungshilfe zeit
nah umzusetzen, trägt angesichts des kurzen Gesetzgebungsverfahrens zum Corona-Steuer
hilfegesetz nicht als Begründung, dass das BMWK und das BMF eine gesetzliche Regelung
nicht geprüft haben.

9
Vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 17. März 2022 – III ZR 79/21.

14
Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass die Bundesregierung seiner Empfehlung
zugestimmt hat. Er erwartet nun, dass die Bundesregierung die Empfehlung des Bundesrech
nungshofes künftig umsetzt.

3 Finanzierung
(1) Die Bundesregierung entschied in einer Kabinettsitzung am 23. März 2020 über die So
forthilfe. Das Fachreferat bereitete den Bundeswirtschaftsminister u. a. mit einer Leitungs
vorlage auf diese Kabinettsitzung vor: „Diesen Unternehmen müssen wir sehr schnell und un
bürokratisch helfen. Zwar ist Bayern schon in Vorleistung getreten. Dennoch sollten wir viele
verschiedene Einzellösungen der Länder vermeiden. Mit dem Programm des Bundes bieten
wir eine einheitliche Lösung für Unternehmen […]. Mit einem raschen Kabinettsbeschluss ge
ben wir den Ländern Planungssicherheit und verhindern einen „Flickenteppich“ unterschiedli
cher Maßnahmen bei der Unterstützung dieser Zielgruppe. […] Ein Nebeneinander von vielen
verschiedenen Soforthilfen auf Ebene der Länder und des Bundes sollte – so auch der Wunsch
der Länder – unbedingt vermieden werden.“10 11

Die Länder legten eigene Corona-Hilfsprogramme auf, um die Wirtschaft in der vom Deut
schen Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite zu unterstüt
zen. Im Oktober 2020 hatten die Länder 102 Corona-Hilfsprogramme aufgelegt oder ge
plant.12

In seiner Stellungnahme vom 21. März 2020 anlässlich der Ressortabstimmung zur Kabinett
sitzung am 23. Februar 2020 wies das damalige Bundesministerium des Innern, für Bau und
Heimat (BMI) darauf hin: „Für die beabsichtigte Förderung (Förderrichtlinien, VV) besteht
eine Finanzierungskompetenz des Bundes. Die Unterstützung der Wirtschaft bei der Bewälti
gung der Folgen der staatlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Verbreitung des Corona-
Virus obliegt Bund und Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen. Verwaltungs- und Finanzie
rungskompetenzen liegen hier grundsätzlich bei den Ländern, es sei denn es liegt eine aus
drückliche oder ungeschriebene Kompetenzzuweisung an den Bund vor. Im Falle von Kata
strophen nationalen Ausmaßes mit Auswirkungen über Ländergrenzen hinaus ist in der
Staatspraxis auch eine ungeschriebene Finanzierungskompetenz des Bundes kraft Natur der
Sache anerkannt. Bezogen auf die Stützung der Wirtschaft kommt zudem die nach dem Ent
wurf des sog. „Flurbereinigungsabkommens“ in der Staatspraxis anerkannte Kompetenz für
Maßnahmen der Wirtschaftsförderung, die sich auf das Wirtschaftsgebiet des Bundes insge
samt beziehen und nicht durch ein Land wirksam wahrgenommen werden können, in Be
tracht. Im Bereich der ungeschriebenen Förderzuständigkeiten ist allerdings davon auszuge
hen, dass die Bundeskompetenz die grundsätzliche Kompetenz der Länder nicht verdrängt.

10
Leitungsvorlage des Fachreferats zur Kabinettvorbereitung (mit Aussprache) an den Bundeswirtschaftsmi
nister a. d. D. vom 20. März 2020.
11
Bayern hatte am 17. März 2020 ein bayerisches Soforthilfe-Programm aufgelegt, über das Unternehmen bis
250 Mitarbeiter Zuschüsse bis maximal 30 000 Euro erhalten konnten.
12
Vgl. Übersicht des BMWK über die Corona-Hilfsprogramme der Länder vom 28. Oktober 2020.

15
Finanzierungszuständigkeit des Bundes vorliegt. Obwohl das BMI frühzeitig im März 2020
auf eine mögliche Finanzierungsbeteiligung der Länder an den Hilfsmaßnahmen des Bundes
hinwies, blieb es bei einer reinen Bundesfinanzierung der Überbrückungshilfen. Auch spä
tere Nachfragen im Haushaltsausschuss haben nicht dazu geführt, dass das BMWK diese Ent
scheidung änderte. Damit hat der Bund die Länder aus ihrer Finanzierungsverantwortung
entlassen.

Für die Soforthilfen und ggf. auch für die Überbrückungshilfe I ist es noch verständlich gewe
sen, dass die Bundesregierung es für notwendig hielt, die Hilfen sehr schnell umzusetzen. Je
doch hätte eine Finanzierungsbeteiligung der Länder an den Überbrückungshilfen spätestens
mit den Überlegungen zur Überbrückungshilfe II im Zusammenhang mit der Haushaltsauf
stellung für das Jahr 2021 geprüft werden müssen.

Der Bund hat die Finanzierungszuständigkeit der Länder faktisch verdrängt. Mit einer anteili
gen Finanzierung der Überbrückungshilfen durch die Länder hätte der Bund, je nach Auftei
lung, Mittel in erheblichem Umfang einsparen können. Hätte der Bund beispielsweise eine
Handlungsalternative untersucht und angestrebt, bei der Bund und Länder gemeinsam und
paritätisch – die Länderanteile nach dem Königsteiner Schlüssel – die Überbrückungshilfen
finanzieren, hätte der Bund bis zu 19,2 Mrd. Euro Ausgaben vermeiden können.16 Das BMWK
hat es jedoch versäumt, zu untersuchen, ob und inwieweit die Länder sich an der Finanzie
rung der Überbrückungshilfen beteiligen müssen. Soweit der Bund die Länder aus ihrer Fi
nanzierungsverantwortung entlassen und deshalb Ausgaben veranschlagt und geleistet hat,
ohne dass dies für die Aufgabenerfüllung des Bundes notwendig gewesen wäre, stellt dies
zudem einen Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der Notwendigkeit nach § 6 BHO dar.

(3) Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, dass das BMWK in vergleichbaren Situatio
nen künftig prüft, in welcher Form und in welchem Umfang die Länder an finanziellen Hilfen
für Unternehmen zu beteiligen sind. Einzelheiten sollte es in entsprechenden Abkommen
mit den Ländern regeln.

(4) Das BMWK hat erläutert, der Haushaltsgesetzgeber habe die Mittel zu den Corona-Un
ternehmenshilfen bereitgestellt. Es sehe darin den deutlichen Willen, dass der Bund die voll
ständige Finanzierung der Corona-Unternehmenshilfen ohne Länderbeteiligung übernehme.
Es hat eingeräumt, dass aus diesem Grund eine Finanzierungsbeteiligung der Länder nicht
geprüft wurde. Jedoch müsse der umfassende Beitrag der Länder bei der Verwaltung der
Programme berücksichtigt werden. Die Bundesregierung wolle künftig die Empfehlung des
Bundesrechnungshofes berücksichtigen und prüfen, in welcher Form und in welchem Um
fang die Länder an finanziellen Hilfen zu beteiligen sind.

(5) Der Bundesrechnungshof teilt nicht die Einschätzung, dass der Wille einer reinen Bun
desfinanzierung aus dem Haushaltsgesetzgebungsverfahren abgeleitet werden kann. Es trifft

16
Insgesamt wurden 39,7 Mrd. Euro für die Überbrückungshilfen ausgezahlt, davon 1,4 Mrd. Euro für die
Überbrückungshilfe I. Geht man von einer anteiligen Finanzierung der Länder ab der Überbrückungshilfe II
aus, ergibt sich eine Gesamtsumme von 38,3 Mrd. Euro, die Hälfte wäre somit der Anteil des Bundes.

17
zu, dass die Länder einen gewissen Beitrag bei der Verwaltung der Überbrückungshilfen leis
ten. Dem steht jedoch nicht eine darüber hinausgehende Beteiligung der Länder an der Fi
nanzierung der Überbrückungshilfen entgegen. Aus einer Finanzierungskompetenz kraft Na
tur der Sache lässt sich keine ausschließliche Bundeskompetenz ableiten, sondern sie betrifft
Aufgaben, für die auch eine Länderzuständigkeit besteht. Die Länder an der Finanzierung
von Hilfsprogrammen zu beteiligen ist dann sinnvoll, wenn erhebliches Landesinteresse an
der Maßnahme besteht.

Der Bundesrechnungshof merkt an, dass das BMWK mit seinem Handeln den finanziellen
Handlungsspielraum des Bundes in beträchtlichem Umfang und unnötig eingeschränkt hat.
Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMWK die Länder künftig bei entsprechenden
finanziellen Hilfen beteiligen wird.

4 Abgrenzung

4.1 Abgrenzung zu Hilfsprogrammen der Länder
(1) Die Zuschüsse aus den Unterstützungsprogrammen des Bundes und der Länder sollen
dann gegeneinander angerechnet werden, wenn sich der Zeitraum und der Leistungszweck
dieser Hilfen überschneiden.17 Das BMWK stellte dem Bundesrechnungshof eine Übersicht
über Länderprogramme mit Stand vom 28. Oktober 2020 zur Verfügung. Über eine aktuelle
Aufstellung von Länderprogrammen verfügte es nicht. Laut BMWK liegen die Informationen
zu den jeweiligen Landesprogrammen den zuständigen Bewilligungsstellen der Länder vor.
Zur Abgrenzung dieser Programme zu den Überbrückungshilfen verwies das BMWK auf die
zwischen Bund und Ländern abgestimmte und im Internet veröffentlichte Übersicht häufig
gestellter Fragen (FAQ). Danach gilt Folgendes:

• „Vor Beantragung der Corona-Überbrückungshilfe bewilligte Hilfen: Eine Anrechnung vor
her schon bewilligter Leistungen aus anderen Zuschussprogrammen erfolgt bereits bei
Bewilligung der Überbrückungshilfe. Diese Leistungen sind dementsprechend im Rahmen
der Antragstellung in den hierfür vorgesehenen Feldern anzugeben.“18
• „Nach Beantragung der Corona-Überbrückungshilfe bewilligte Hilfen: Sofern zuerst die
Überbrückungshilfe bewilligt wird und dann während des Förderzeitraums der Überbrü
ckungshilfe […] ein Zuschuss aus einem anderen Hilfsprogramm bewilligt wird, erfolgt die
Anrechnung ggf. im Rahmen der Abschlussrechnung. Bezüge aus der Corona-Über-

17
Vgl. Ergänzende Verwaltungsvereinbarung „erweiterte Novemberhilfe“, „erweiterte Dezemberhilfe“,
„Überbrückungshilfe III“ und Überbrückungshilfe III Plus“ zwischen Bund und Land, Artikel 2.
18
Vgl. BMWK, FAQ zur Überbrückungshilfe III / III Plus, Nummer 4.7: https://www.ueberbrueckungshilfe-un
ternehmen.de/UBH/Navigation/DE/Dokumente/FAQ/Ueberbrueckungshilfe-III/ueberbrueckungshilfe-
lll.html (zuletzt aufgerufen am 17. November 2021).

18
brückungshilfe sind dementsprechend bei der Antragstellung zu einem anderen Corona-
Hilfsprogramm anzugeben.“19

(2) Die Problematik einer gegenseitigen Anrechnung der finanziellen Hilfen von Bund und
Ländern entsteht dann, wenn sich Leistungszweck und Leistungszeitraum der Länderpro
gramme mit den Überbrückungshilfen überschneiden. Bei welchen Länderprogrammen es zu
solchen Überschneidungen kommen konnte, war dem BMWK nicht bekannt. Es fehlte ihm
ein vollständiger und aktueller Überblick zu diesen Programmen.

Das BMWK gab an, es habe die Anrechnung sich überschneidender finanzieller Leistungen
klar geregelt. Die geltende Regelung lässt aber offen, welche Gebietskörperschaft vorrangig
zur Zahlung heranzuziehen ist. Damit hat das BMWK keine geordnete Abgrenzung der Finan
zierungzuständigkeit zwischen Bund und Ländern vorgenommen. Die Finanzierungszustän
digkeit ist anhand sachlicher Kriterien zu bestimmen. Ein solches Kriterium könnte, ange
lehnt an das Großbürgschaftsprogramm, beispielsweise die absolute Höhe des zu
gewährenden Zuschusses sein. Ein anderes Abgrenzungskriterium könnte beispielsweise vor
liegen, wenn Leistungen des Bundes auf überregional tätige Unternehmen oder auf eine
“Basishilfe“ für die Unternehmen begrenzt sind.

(3) Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, dass das BMWK künftig zumindest sicherstel
len muss, dass es die Finanzierung der Bundeshilfen von Hilfen der Länder anhand sachlicher
Kriterien klar und eindeutig abgrenzt, wenn der Bund eine Finanzierungsbeteiligung der Län
der an den Hilfsmaßnahmen des Bundes nicht vorsieht. Das BMWK muss sich im Vorfeld mit
den Ländern so umfassend abstimmen, dass Überschneidungen von vornherein vermieden
werden.

(4) Das BMWK hat dargelegt, bei der Schlussabrechnung würden unabhängig vom Zeit
punkt der Antragstellung Länderhilfen auf die Corona-Wirtschaftshilfen des Bundes ange
rechnet, wenn sich Leistungszweck und Leistungszeitraum überschneiden.

Das BMWK will die Empfehlung des Bundesrechnungshofes berücksichtigen und künftig in
vergleichbaren Situationen eine umfassende Abstimmung mit den Ländern vornehmen, um
Überschneidungen von vornherein zu vermeiden, soweit dies unter den besonderen Um
ständen einer Krise möglich ist.

(5) Der Bundesrechnungshof nimmt die Aussage des BMWK zur Kenntnis, dass im Falle
sich überschneidender Hilfsprogramme Länderhilfen stets auf die Corona-Unternehmenshil
fen des Bundes angerechnet werden. Es bleibt jedoch abzuwarten, wie die Schlussabrech
nung von den Bewilligungsstellen der Länder vorgenommen wird. Der Bundesrechnungshof
behält sich diesbezüglich eine Prüfung vor.

19
Vgl. BMWK, FAQ zur Überbrückungshilfe III / III Plus, Nummer 4.7: https://www.ueberbrueckungshilfe-un
ternehmen.de/UBH/Navigation/DE/Dokumente/FAQ/Ueberbrueckungshilfe-III/ueberbrueckungshilfe-
lll.html (zuletzt aufgerufen am 17. November 2021).

19
Außerdem muss der Bund Überschneidungen bei Leistungszweck und Leistungszeitraum aus
folgendem Grund ausschließen: Soweit Antragsteller nur Überbrückungshilfen, nicht jedoch
Landeshilfen beantragen, werden ausschließlich Bundesmittel beansprucht. Eine Anrech
nung von Landeshilfen auf die Corona-Wirtschaftshilfen des Bundes erfolgt dann nicht, ob
wohl es Landeshilfen hätte geben können. Der Bundesrechnungshof befürwortet daher, dass
das BMWK künftig in vergleichbaren Situationen durch eine umfassende Abstimmung mit
den Ländern Überschneidungen von vornherein vermeiden will.

4.2 Abgrenzung zum Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF)
(1) Neben der Höhe der Überbrückungshilfen veränderten sich im Zeitablauf auch die Zu
gangsvoraussetzungen, u. a. hinsichtlich der antragsberechtigten Unternehmen. Die Über
brückungshilfe I und II richteten sich an Unternehmen aller Branchen, „soweit sie sich nicht
für den Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) qualifizieren“.20

Der WSF wurde per Gesetz21 vom 27. März 2020 als Sondervermögen des Bundes errichtet.
Zweck des WSF ist nach § 16 Absatz 1 Stabilisierungsfondsgesetz die Stabilisierung von Un
ternehmen der Realwirtschaft, deren Bestandsgefährdung erhebliche Auswirkungen auf die
Wirtschaft, die technologische Souveränität, Versorgungssicherheit, kritische Infrastrukturen
oder den Arbeitsmarkt hätte. „Der WSF ist subsidiär zu anderen Finanzierungsmöglichkeiten.
Nur wenn diese keine wirtschaftlich tragfähige Lösung bieten oder nicht ausreichen, kommt
eine Unterstützung durch den WSF in Betracht“.22 Um sich für Stabilisierungsmaßnahmen
des WSF zu qualifizieren, müssen Unternehmen in den letzten beiden bilanziell abgeschlos
senen Geschäftsjahren vor dem 1. Januar 2020 mindestens zwei der drei vorgegebenen Be
dingungen erfüllt haben:

• Bilanzsumme größer als 43 Mio. Euro,
• Umsatz mehr als 50 Mio. Euro und
• mehr als 249 Beschäftigte im Jahresdurchschnitt.

In der Regel richtet sich der WSF folglich an große Unternehmen. Für die Stabilisierungsmaß
nahmen des WSF wird eine Verzinsung erhoben, die sich am Kapitalmarkt orientiert. Anders
als die Überbrückungshilfen handelt es sich bei den Stabilisierungsmaßnahmen des WSF
nicht um Zuschüsse.

20
Ergänzende Verwaltungsvereinbarung „erweiterte Novemberhilfe“, „erweiterte Dezemberhilfe“, „Überbrü
ckungshilfe III“ und Überbrückungshilfe III Plus“ zwischen Bund und Land, Artikel 2 Absatz 1a und Absatz 1b.
21
Vgl. Gesetz zur Errichtung eines Wirtschaftsstabilisierungsfonds (Wirtschaftsstabilisierungsfondsgesetz
- WStFG) vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 543), Änderung des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes vom
17. Oktober 2008 (BGBl. I S. 1982), das zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 10. Juli 2018
(BGBl. I S. 1102), nunmehr Bezeichnung „Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz“ geändert in „Gesetz zur
Errichtung eines Finanzmarkt- und eines Wirtschaftsstabilisierungsfonds (Stabilisierungsfondsgesetz).
22
BMWK: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Coronavirus/WSF/zugangskriterien.html (zuletzt aufgerufen
am 17. November 2021).

20
Für die Überbrückungshilfen III, III Plus und IV entfielen die Größenkriterien des WSF als Aus
schlusskriterium für eine Antragstellung.23 Antragsberechtigt sind nun auch Unternehmen
mit einem Umsatz von bis zu 750 Mio. Euro im Jahr 2020. Direkt von Schließungsanordnun
gen auf Grundlage eines Bund-Länder-Beschlusses betroffene Unternehmen sowie Unter
nehmen der Pyrotechnikbranche, des Großhandels und der Reisebranche sind auch dann an
tragsberechtigt, wenn sie im Jahr 2020 einen Umsatz von mehr als 750 Mio. Euro erzielt
haben. Anlässlich der Vorbereitung von Verhandlungen mit dem BMF zur Überbrückungs
hilfe III führte das BMWK aus, der Ausschluss größerer Mittelständler, die die Größenkrite
rien des WSF erfüllen, sei regelmäßig kritisiert worden, insbesondere „von der Veranstal
tungswirtschaft“. Es habe sich gezeigt, dass zur Unterstützung dieser Unternehmen andere
Instrumente wie z. B. der WSF wenig geeignet und die Möglichkeiten der Kreditfinanzierung
meist ausgeschöpft seien. Daher sei eine „Zulassung dieser Unternehmen zur Überbrü
ckungshilfe sachgerecht“. Die Grenze von 750 Mio. Euro schließe sehr große Unternehmen
von der Überbrückungshilfe aus. „Für sie wäre der Zuschuss ein reiner Mitnahmeeffekt.“24

Die Überbrückungshilfe III konnte seit dem 10. Februar 2021 beantragt werden.25 Über den
Wegfall der 750 Mio. Euro-Grenze bei den von Schließungsanordnungen betroffenen Unter
nehmen informierte das BMWK öffentlich am 3. März 2021.26 Bis Ende Februar 2021 hatte
der WSF für elf Unternehmen Rekapitalisierungen nach § 22 Stabilisierungsfondsgesetz be
schlossen und vertraglich vereinbart. Seit März 2021 bis Oktober 2021 traf er mit weiteren
zehn Unternehmen vertragliche Vereinbarungen.27 Zur Abgrenzung zwischen Überbrü
ckungshilfe III und dem WSF stellte das BMWK folgende Überlegungen an: Bei Unterneh
men, die „bereits unter dem WSF seien“ und nachgängig zu der Stabilisierungsmaßnahme
des WSF Überbrückungshilfen beantragen, würde die Überbrückungshilfe als „Pflichtsonder
tilgung“ berücksichtigt. Sofern noch keine Stabilisierungsmaßnahmen des WSF vertraglich
vereinbart seien, würde die Überbrückungshilfe „bereits in der Planung“ berücksichtigt. Eine
mögliche Stabilisierungsmaßnahme des WSF würde dann von vorneherein um die Höhe der
Überbrückungshilfe reduziert.28 Die Überbrückungshilfen schließen eine Erstattung von Til
gungsraten für betriebliche Kredite und Darlehen ausdrücklich aus.29

(2) Die Überbrückungshilfen – als Billigkeitsleistungen – und die Stabilisierungsmaßnah
men des WSF sind unterschiedliche Instrumente der krisenbedingten Wirtschaftsförderung.
Billigkeitsleistungen nach § 53 BHO werden aus Gründen der staatlichen Fürsorge zum

23
Vgl. Ergänzende Verwaltungsvereinbarung „erweiterte Novemberhilfe“, „erweiterte Dezemberhilfe“,
„Überbrückungshilfe III“ und „Überbrückungshilfe III Plus“ zwischen dem Bund und dem Land X, Artikel 2
Absatz 1e und Artikel 2 Absatz 1f.
24
Vgl. BMWK, Leitungsvorlage zur Gesprächsvorbereitung zu Verhandlungen mit dem BMF zur Überbrü
ckungshilfe III vom 11. November 2020.
25
Vgl. BMWK, Pressemitteilung vom 10. Februar 2021.
26
Vgl. BMWK, Pressemitteilung vom 3. März 2021.
27
Vgl. https://www.deutsche-finanzagentur.de/de/wirtschafts-stabilisierung/ (zuletzt aufgerufen am
17. November 2021).
28
Vgl. BMWK, E-Mail vom 14. Mai 2021.
29
Vgl. BMWK, FAQ zur Überbrückungshilfe III / III Plus, Nummer 2.4: https://www.ueberbrueckungshilfe-un
ternehmen.de/UBH/Navigation/DE/Dokumente/FAQ/Ueberbrueckungshilfe-III/ueberbrueckungshilfe-
lll.html (zuletzt aufgerufen am 30. November 2021).

21
Ausgleich oder der Milderung von erlittenen Schäden oder Nachteilen gewährt.30 Bei den
Stabilisierungsmaßnahmen des WSF geht es dagegen nicht um einen Schadensausgleich. Sie
zielen darauf, Unternehmen zu stabilisieren. Die Öffnung der Überbrückungshilfen für dieje
nigen Unternehmen, die auch für Stabilisierungsmaßnahmen des WSF in Frage kommen, er
fordert eine Abgrenzung. Durch die „Pflichtsondertilgung“ für bereits vertraglich vereinbarte
Maßnahmen des WSF wird die Überbrückungshilfe als Tilgungsleistung genutzt und nicht
zum Schadensausgleich gewährt. Sie wird eingesetzt, um eine andere – ebenfalls staatliche –
finanzielle Unterstützungsleistung zu ersetzen. Das BMWK vermischt damit die unterschied
lichen Instrumente in haushaltsrechtlich unzulässiger Weise: Die Verwendung von Billigkeits
leistungen des Bundes zur Tilgung von Hilfen aus dem WSF des Bundes sieht der Bundes
rechnungshof nicht von den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für Billigkeitsleistungen
gedeckt.

(3) Der Bundesrechnungshof erwartet vom BMWK, dass es unterschiedliche Unterstüt
zungsleistungen klar voneinander abgrenzt. Es muss auch bei Änderungen während des Pro
grammverlaufs sicherstellen, dass eine klare Abgrenzung erhalten bleibt. Wenn das BMWK
Billigkeitsleistungen gewährt, dürfen diese ausschließlich dafür verwendet werden, erlittene
Schäden oder Nachteile auszugleichen oder zu mildern. Beabsichtigt das BMWK, eine Bun
desleistung zur „Pflichtsondertilgung“ anderer Bundeshilfen einzusetzen, ist hierfür eine ei
genständige gesetzliche Grundlage zu schaffen.

(4) Das BMWK hat ausgeführt, dass der WSF als „letztes Rettungsinstrument“ konzipiert
worden ist. Wenn ein vom WSF gestütztes Unternehmen Überbrückungshilfen erhalten hat,
hat sich dadurch seine für die Gewährung von WSF-Maßnahmen maßgebliche Liquiditätsun
terdeckung verringert. Infolgedessen sei eine Stabilisierung durch den WSF in Höhe der ge
währten Überbrückungshilfen nicht mehr erforderlich gewesen. Dem Gebot der Subsidiarität
entsprechend mussten die WSF-Mittel in Höhe des zusätzlichen Liquiditätszuschusses, d. h.
der Überbrückungshilfe, in Form einer Pflichtsondertilgung erstattet werden.

Auf die Zielsetzung und die regelgerechte Anwendung von Billigkeitsleistungen nach
§ 53 BHO ist das BMWK in seiner Stellungnahme nicht eingegangen. Das BMWK will die
Empfehlung des Bundesrechnungshofes berücksichtigen, unterschiedliche Unterstützungs
leistungen künftig klarer voneinander abzugrenzen.

(5) Das BMWK konzentriert seine Ausführungen auf den Blickwinkel des WSF, der insoweit
verständlich ist. Den Kern von Billigkeitsleistungen nach § 53 BHO, die auf einen Schadens-
ausgleich zielen, lässt es dabei jedoch unberücksichtigt. Zudem lässt das BMWK außer Acht,
dass Überbrückungshilfen nicht zur Tilgung von Krediten und Darlehen einzusetzen sind. Die
Sachlage verdeutlicht die Problematik einer unklaren Abgrenzung unterschiedlicher staatli
cher Unterstützungsleistungen. Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMWK künftig
unterschiedliche Unterstützungsleistungen des Bundes klar voneinander abgrenzt.

30
VV Nummer 1 zu § 53 BHO.

22
5 Zugangsvoraussetzungen

5.1 Branchenspezifische Regelungen
(1) Die Überbrückungshilfen sollten branchenneutral gestaltet sein.31 Die Überbrückungs
hilfen I und II sahen, mit einer Ausnahme, keine branchenspezifischen Kostenerstattungen
vor. Für die Reisebranche wich das BMWK aufgrund eines Kabinettbeschlusses vom
20. Mai 2020 vom branchenneutralen Ansatz ab.32 Ihr erstattete der Bund Provisionen für
Reisebüros oder Margen für Reiseveranstalter für Pauschalreisen.33 Grund für die Öffnung
der Hilfsprogramme sei die besondere Situation der Reisebranche gewesen. Diese habe den
Reisenden ihre Vorauszahlungen und ggf. die Provisionen erstatten müssen. Gleichzeitig
seien keine Reisen gebucht worden. Reiseveranstalter konnten für Reisen, die vor dem
8. März 2020 gebucht worden waren und wegen der Corona-Pandemie nicht durchgeführt
werden konnten, einen Reisegutschein in Höhe der vereinnahmten Kundengelder anbieten.
Allerdings hatten die Reisenden aus unionsrechtlichen Gründen das Recht, den Gutschein
abzulehnen, wovon viele Kunden Gebrauch machten. Der Reisebranche habe deshalb drin
gend geholfen werden müssen, um einen wichtigen Wirtschaftszweig in Deutschland und die
daran hängenden Arbeitsplätze zu erhalten. Unabhängig hiervon hätten Branchenverbände
erheblichen Druck ausgeübt, um zusätzliche Leistungen zu ihren Gunsten zu erwirken.34 Eine
Begründung für die Notwendigkeit und eine Bedarfsanalyse für die branchenspezifische Re
gelung lieferte das BMWK darüber hinaus nicht. Es legte keine Indikatoren fest, anhand de
rer es zu einem bestimmten Stichtag bewerten könnte, inwieweit diese branchenspezifische
Regelung die Ziele erreicht hat und insoweit erfolgreich war. Während der Abstimmung zu
dieser Ausnahmeregelung führte das BMWK aus, eine spezifische Lösung für die Pauschalrei
sebranche werde „ggf. erst nach der Ressortabstimmung ergänzt, um bei anderen Ressorts
keine Begehrlichkeiten für branchenspezifische Kostenerstattungen zu wecken.“35

31
Vgl. Leitungsvorlage vom 26. August 2020 zur Besprechung Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen
und Regierungschefs der Länder am Donnerstag, 27. August 2020, 11 Uhr.
32
Ministervorlage vom 7. Juni 2020 zu „Überbrückungshilfe für kleine und mittlere Unternehmen, die ihren
Geschäftsbetrieb im Zuge der Corona-Krise ganz oder zu wesentlichen Teilen einstellen müssen hier: Vor
schlag Kabinettbefassung 12. Juni 2020“, TGB-Nr.: s-200608-038.
33
Die Erstattung bezog sich bei der Überbrückungshilfe I auf Pauschalreisen, die vor dem 18. März 2020 ge
bucht wurden, seit dem 18. März 2020 storniert wurden (Rücktritt des Reiseveranstalters oder des Reisen
den vom Pauschalreisevertrag) und die bis zum 31. August 2020 von den Reisenden angetreten worden wä
ren. Für die Überbrückungshilfe II galt die Erstattung für Pauschalreisen, die zwischen dem 18. März und
18. September 2020 gebucht wurden oder zwar vor dem 18. März gebucht, aber erst nach dem 31. August
angetreten worden wären und seit dem 18. März 2020 storniert wurden (Rücktritt des Reiseveranstalters
oder des Reisenden vom Pauschalreisevertrag) und die bis zum 31. Dezember 2020 von den Reisenden an
getreten worden wären.
34
E-Mail des BMWK vom 14. Januar 2022.
35
Leitungsvorlage vom 7. Juni 2020 zur Überbrückungshilfe für kleine und mittlere Unternehmen, die ihren
Geschäftsbetrieb im Zuge der Corona-Krise ganz oder zu wesentlichen Teilen einstellen müssen, hier: Vor
schlag Kabinettbefassung 12. Juni 2020.

23
Bei den Vorüberlegungen zur Überbrückungshilfe II stellten das BMWK und das BMF fest,
dass sich der branchenneutrale Ansatz bewährt habe. Die deutsche Wirtschaft sei jedoch
nach wie vor unterschiedlich von den Auswirkungen der Pandemie betroffen. Zu den am
stärksten betroffenen Branchen gehörten u. a. Beherbergung und Gastronomie, Logis
tik/Verkehr, Kreativwirtschaft/Unterhaltung und personenbezogene Dienstleistungen36, die
auch die Reisewirtschaft umfasst. „Eine grundlegende Neuausrichtung des vorliegenden Pro
gramms wäre eine Einladung an alle Verbände, ihre Partikularinteressen erneut vorzubringen
und auf branchenspezifische Programmänderungen in ihrem Sinne hinzuwirken.“37 Das
BMWK und das BMF hielten den branchenneutralen Ansatz auch noch nach Abschluss der
Antragsphase der Überbrückungshilfe I für richtig.38 Er wurde für die Überbrückungshilfe II
beibehalten.39

Auch für die Überbrückungshilfe III beabsichtigten das BMWK und das BMF, den branchen
neutralen Ansatz grundsätzlich aufrechtzuerhalten. Grund war, die Überbrückungshilfen an
die Umsatzeinbrüche im Verhältnis zum Vorjahr zu knüpfen, so dass sie „allen von den Aus
wirkungen der Pandemie betroffenen Unternehmen, unabhängig von der jeweiligen Branche,
einen Zugang zu der Hilfe“ verschaffe. Festzustellen sei jedoch auch, „dass bestimmte Bran
chen wie das Hotel- und Gaststättengewerbe, die Reise- und Veranstaltungswirtschaft
oder die Schausteller von den gesundheitspolitisch begründeten Einschränkungen sehr viel
härter getroffen sind als andere Branchen. So entfällt rund 60 % des Förderbedarfs in der
Überbrückungshilfe I auf diese drei Wirtschaftsbereiche. […] Vor diesem Hintergrund könnte
die Überbrückungshilfe gezielt um weitere branchenspezifische Hilfen erweitert oder ergänzt
werden. Dass eine solche Ergänzung ausgesprochen wirkungsvoll ist, zeigt die bisher einzige
branchenspezifische Kostenkategorie in der Überbrückungshilfe zugunsten der Reisebran
che. Sie führt dazu, dass auf die Reisewirtschaft in der Überbrückungshilfe I knapp 8 % der
Anträge, aber über 22 % der beantragten Fördermittel entfallen.“40

Der Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der
Länder vom 13. Dezember 2020 hat den Verkauf von Pyrotechnik vor Silvester 2020 verbo
ten.41 Der Marktführer der Pyrotechnikindustrie auf dem deutschen und europäischen Markt
wandte sich in einem Schreiben an die zuständige Parlamentarische Staatssekretärin beim
BMWK. Das Unternehmen ist eines von 21 Mitgliedsunternehmen im Verband der pyrotech
nischen Industrie. Das Fachreferat im BMWK prüfte inwiefern ein Sonderprogramm zielfüh
rend wäre. Es stellte fest, dass die Branche 95 % ihres Jahresumsatzes im Dezember erwirt
schaftet.42 Die Überbrückungshilfe III könne die Kosten für die Silvesterproduktion 2020
nicht vollständig abdecken. „Diese Produktionskosten könnten jedoch durch den Verkauf der

36
Vermerk des BMF vom 20. August 2020 zum Koalitionsausschuss COVID-19 am 25. August 2020.
37
Vermerk des BMF vom 20. August 2020 zum Koalitionsausschuss COVID-19 am 25. August 2020.
38
Vgl. Leitungsvorlage vom 1. Oktober 2020 zur Überbrückungshilfe: Abschluss der 1. Phase.
39
Vgl. Leitungsvorlage vom 9. Oktober 2020 zum Stand und Weiterentwicklung der Überbrückungshilfe.
40
Leitungsvorlage vom 9. Oktober 2020 zum Stand und Weiterentwicklung der Überbrückungshilfe.
41
Vgl. Telefonkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder
am 13. Dezember 2020: Beschluss.
42
Vgl. Leitungsvorlage vom 23. Dezember 2020 zur Unterstützung der Pyrotechnik-Branche wegen des Ver
kaufsverbots von Silvesterfeuerwerk.

24
produzierten Waren zu einem späteren Zeitpunkt wieder eingenommen werden, da der
Wertverlust als gering einzuschätzen ist, deutliche Nachholeffekte sind allerdings nicht zu er
warten.“43 Das Fachreferat riet von einem Sonderprogramm für einzelne Branchen und von
einer Programmanpassung der Überbrückungshilfe III ab. „Die Aufnahme eines gesonderten
Förderregimes in die Überbrückungshilfe III für sehr wenige Unternehmen würde das Pro
gramm nochmals deutlich verkomplizieren.“44 Zudem könnten bestehende Hilfen, wie die
Programme der Kreditanstalt für Wiederaufbau, das Bürgschaftsprogramm und der WSF ge
nau auf die Bedürfnisse der Unternehmen zugeschnitten werden.45

Das BMWK erweiterte mit der Überbrückungshilfe III zum einen die branchenspezifischen
Regelungen für die Reisebranche. Zum anderen ermöglichte das BMWK der Veranstaltungs-
und Kulturbranche, dem Groß- und Einzelhandel, Herstellern, professionellen Verwendern
und der Pyrotechnikindustrie finanzielle Hilfen, die über die für alle übrigen Branchen gel
tenden Regelungen hinausgehen. Die folgende Übersicht zeigt die branchenspezifischen Kos
tenerstattungen der Überbrückungshilfen III und III Plus.

43
Leitungsvorlage vom 23. Dezember 2020 zur Unterstützung der Pyrotechnik-Branche wegen des Verkaufs
verbots von Silvesterfeuerwerk.
44
Leitungsvorlage vom 23. Dezember 2020 zur Unterstützung der Pyrotechnik-Branche wegen des Verkaufs
verbots von Silvesterfeuerwerk.
45
Vgl. Leitungsvorlage vom 23. Dezember 2020 zur Unterstützung der Pyrotechnik-Branche wegen des Ver
kaufsverbots von Silvesterfeuerwerk.

25
Tabelle 3
Branchenspezifische Regelungen der Überbrückungshilfen III
und III Plus

Überbrückungshilfe III Überbrückungshilfe III Plus

Reisebranche: Reisebranche:
• Provisionen bzw. Serviceentgelte von Reisebüros und kalku • Provisionen bzw. Serviceentgelte von Reisebüros und kalku
lierte Margen von Reiseveranstaltern für Reisen, die seit lierte Margen von Reiseveranstaltern für Reisen, die
dem 18. März 2020 coronabedingt storniert wurden und im coronabedingt storniert wurden und im Förderzeitraum Juli
Förderzeitraum November 2020 bis Juni 2021 angetreten 2021 bis Dezember 2021 angetreten worden wären.
worden wären. • Anschubhilfe von 20 % der im Referenzmonat 2019 angefalle
• Diese Regelung gilt entsprechend für Reisen, die nach dem nen Lohnsumme wird unabhängig von allgemeiner Personal
18. September 2020 gebucht wurden, aber vor dem kostenpauschale gewährt. Maximal 2 Mio. Euro für Ü-III und
1. November 2020 angetreten werden sollten. Ü-III Plus. Es kann für den Zeitraum entweder Restart-Prämie
• Anschubhilfe von 20 % der im Referenzmonat 2019 angefal oder die Anschubhilfe genommen werden. Monatsweise ist
lenen Lohnsumme wird unabhängig von allgemeiner Perso keine Wahl möglich.
nalkostenpauschale gewährt. Maximal 2 Mio. Euro. • Externe Ausfall- und Vorbereitungskosten und zur Unterstüt
• Externe Ausfall- und Vorbereitungskosten und zur Unterstüt zung interner Kosten tatsächlich angefallener Personalauf
zung interner Kosten tatsächlich angefallener Personalauf wand oder Personalkostenpauschale von 50 % der externen
wand oder Personalkostenpauschale von 50 % der externen Ausfall- und Vorbereitungskosten für Reisen, die im Januar bis
Ausfall- und Vorbereitungskosten für Reisen, die im März bis September 2021 hätten stattfinden sollen.
Dezember 2020 hätten stattfinden sollen.
Veranstaltungs- und Kulturbranche: Veranstaltungs- und Kulturbranche:
• Ausfall- und Vorbereitungskosten für geschäftliche Aktivitä • Ausfall- und Vorbereitungskosten für geschäftliche Aktivitä
ten im Zeitraum von März 2020 bis Juni 2021 ten im Zeitraum von Januar bis August 2021
• Anschubhilfe in Abhängigkeit des mit Veranstaltungen erziel • Anschubhilfe in Abhängigkeit des mit Veranstaltungen erziel
ten Umsatzanteils von bis zu 20 % der Lohnsumme des ent ten Umsatzanteils von bis zu 20 % der Lohnsumme des ent
sprechenden Referenzmonats des Jahres 2019, max. sprechenden Referenzmonats des Jahres 2019, max.
2 Mio. Euro im Rahmen der Überbrückungshilfe III und III 2 Mio. Euro im Rahmen der Überbrückungshilfe III und III
Plus. Plus.
Groß- und Einzelhandel, Hersteller, professionelle Verwender: Groß- und Einzelhandel, Hersteller, professionelle Verwender:
• Abschreibungsmöglichkeiten auf das Umlaufvermögen bei • Abschreibungsmöglichkeiten auf das Umlaufvermögen bei
Wertverluste aus verderblicher Ware oder sonst einer dau Wertverluste aus verderblicher Ware oder sonst einer dauer
erhaften Wertminderung, z.B. saisonale Ware. Die Waren haften Wertminderung, z.B. saisonale Ware. Die Waren
wertabschreibung berechnet sich aus der Differenz der ku wertabschreibung berechnet sich aus der Differenz der kumu
mulierten Einkaufspreise und der kumulierten Abgabepreise lierten Einkaufspreise und der kumulierten Abgabepreise für
für die am Bewertungsstichtag noch nicht abverkaufte Ware. die am Bewertungsstichtag noch nicht abverkaufte Ware.
Dieser Betrag kann zu 100 % als förderfähige Fixkosten gel Dieser Betrag kann zu 100 % als förderfähige Fixkosten gel
tend gemacht werden und frei auf die Fördermonate aufge tend gemacht werden und frei auf die Fördermonate aufge
teilt werden, für die das Unternehmen antragsberechtigt ist. teilt werden, für die das Unternehmen antragsberechtigt ist.
Die Erstattung erfolgt, wie auch bei den anderen Fixkosten, Die Erstattung erfolgt, wie auch bei den anderen Fixkosten,
anhand des jeweiligen Umsatzeinbruchs im entsprechenden anhand des jeweiligen Umsatzeinbruchs im entsprechenden
Fördermonat. Fördermonat.
Pyrotechnikindustrie:
• Bei Umsatzeinbruch von mindestens 80 % im Dezember
2020 können Unternehmen eine Förderung im Rahmen der

26
förderfähigen Maßnahmen der Überbrückungshilfe III für die
Monate März bis Dezember 2020 beantragen. Zusätzlich
können Lager- und Transportkosten für den Zeitraum De
zember 2020 bis Juni 2021 für den jeweiligen Monat zum
Ansatz gebracht werden. Nur direkt betroffene Unterneh
men werden berücksichtigt, d. h. Unternehmen, die von dem
Verkaufsverbot für Pyrotechnik im Dezember 2020 unmittel
bar betroffen sind.

Quelle: www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de.

(2) Der Bundesrechnungshof befürwortet den ursprünglich verfolgten, branchenneutralen
Ansatz des BMWK. Obwohl es die Überbrückungshilfen branchenneutral ausgestalten
wollte, hat das BMWK jedoch bereits mit der Überbrückungshilfe I eine branchenspezifische
Regelung für die Reisebranche geschaffen, obwohl es sich der Problematik von „Begehrlich
keiten“ und „Partikularinteressen“ bewusst war. Zudem stimmen die Branchen, die das
BMWK als besonders betroffen eingestuft hat, nicht mit den Branchen überein, für welche
es dann spezifische Regelungen erlassen hat. Das BMWK hat eine Sonderregelung für Unter
nehmen der Pyrotechnikindustrie geschaffen, obwohl es zuvor davon abgeraten hatte. Zu
dem profitierten nur sehr wenige Unternehmen von dieser Sonderregelung. Es ist nicht aus
zuschließen, dass die branchenspezifischen Regelungen der Überbrückungshilfen III und
III Plus auf einzelne Brancheninteressen zurückzuführen sind.

Bei Billigkeitsleistungen können branchenspezifische Sonderregelungen nur dann sachge
recht sein, wenn zweifelsfrei belegt ist, dass bestimmten Branchen ein höherer Schaden
oder Nachteil als anderen Branchen entstanden ist, der ausgeglichen werden soll. Bei der
Bemessung der Höhe der Entschädigungsleistungen muss das BMWK diesen Unterschied be
rücksichtigen. Für die Reisebranche hat das BMWK erläutert, warum dieser ein höherer
Schaden entstanden sein könnte, ohne jedoch diesen Schaden näher zu bestimmen.46 Für
die übrigen Branchen und deren Sonderregelungen hat es dies jedoch nicht belegt. Um be
werten zu können, ob solche branchenspezifischen Regelungen ihre Ziele wirtschaftlich er
füllen, sind überprüfbare Indikatoren erforderlich, die das BMWK vorab bestimmen muss.
Dies hat das BMWK versäumt. Damit hat das BMWK die sinnvolle Regelung der Branchen
neutralität verwässert. Es konnte außerdem nicht feststellen, ob die branchenspezifische Re
gelung für die Reisebranche erfolgreich war. Der höhere Mittelabfluss ist hierfür kein geeig
neter Indikator. Es bleibt daher unklar, ob die branchenspezifischen Regelungen notwendig
und wirtschaftlich waren.

(3) Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK empfohlen, grundsätzlich am branchenneut
ralen Ansatz festzuhalten. Es sollte künftig in vergleichbaren Situationen vermeiden, Ein
zelinteressen zu bedienen. Wenn das BMWK für erforderlich hält, dass bestimmte Branchen
mit Billigkeitsleistungen höher entschädigt werden, muss es die besondere Betroffenheit an
hand sachlicher Kriterien bestimmen. Es muss belegen, dass diesen Branchen ein höherer

46
E-Mail des BMWK vom 14. Januar 2022.

27
Schaden entstanden ist. Wenn es daraufhin branchenspezifische Regelungen trifft, muss es
deren Erfolg bewerten und ggf. nachsteuern können.

(4) Das BMWK hat in seiner Stellungnahme erneut die besondere Situation der Reisewirt
schaft geschildert. Es ist auch näher auf die Veranstaltungswirtschaft und das Schaustellerge
werbe eingegangen. Die Umsatzverluste beispielsweise in der Veranstaltungswirtschaft hät
ten 8,7 % im Jahr 2020 und 6,3 % im Jahr 2021 betragen. Insgesamt seien rund 60 % des
Förderbedarfs in der Überbrückungshilfe I auf die Reise- und Veranstaltungswirtschaft, das
Hotel- und Gaststättengewerbe und Schausteller entfallen. Das BMWK hat angekündigt, die
Empfehlung des Bundesrechnungshofes zu berücksichtigen, am branchenneutralen Ansatz
festzuhalten, soweit zukünftig aufgrund einer vergleichbaren Situation ein Hilfsprogramm
erforderlich werden sollte. Einzelne besonders betroffene Branchen sollen aber weiterhin in
einem allgemeinen Hilfsprogramm berücksichtigt werden, wenn dies sachlich geboten ist.
Diese Vorgehensweise sei gegenüber der Auflage mehrerer Branchenprogramme vorzuzie
hen.

(5) Der Bundesrechnungshof nimmt die Ausführungen des BMWK zur Situation der Reise
branche und insbesondere zur Veranstaltungswirtschaft sowie zum Hotel- und Gaststätten
gewerbe und zu Schaustellern zur Kenntnis. Das BMWK hat allerdings offen gelassen, inwie
weit ihm die Daten zur Veranstaltungswirtschaft bereits zur Einführung der branchen-
spezifischen Regelungen bei der Überbrückungshilfe vorgelegen haben.

Das BMWK ist auch nicht darauf eingegangen, dass überprüfbare Indikatoren erforderlich
sind, um bewerten zu können, ob die branchenspezifischen Regelungen ihre Ziele wirtschaft
lich erfüllen. Insoweit hält der Bundesrechnungshof seine Empfehlung aufrecht, dass das
BMWK bereits vor der Einführung branchenspezifischer Regelungen sowohl die besondere
Betroffenheit anhand sachlicher Kriterien bestimmen als auch überprüfbare Indikatoren zur
Bewertung seines wirtschaftlichen Handelns festlegen muss.

5.2 Förderfähige Kosten
(1) Die Überbrückungshilfen sind im Kern eine Erstattung der Fixkosten.47 Die betriebli
chen Fixkosten seien die Kosten, „die das Unternehmen kurzfristig nicht verändern kann und
die weiter anfallen, auch wenn das Unternehmen keine Umsätze erzielt.“48 Durch finanzielle
Hilfen als Beitrag zu den betrieblichen Fixkosten soll die wirtschaftliche Existenz des Antrag
stellers gesichert werden.49 Die erstattungsfähigen Fixkosten sind in den Vollzugshinweisen
der jeweiligen Überbrückungshilfe und den FAQ im Einzelnen aufgeführt.

Mit der Überbrückungshilfe III und III Plus erweiterte das BMWK diesen Katalog der erstat
tungsfähigen Fixkosten u. a. um „Investitionen in Digitalisierung bis zu maximal 20 000 Euro

47
Vgl. E-Mail BMWK Stellungnahme DIHK vom 11. Februar 2021.
48
BMWK Schlaglichter der Wirtschaftspolitik November 2020.
49
Vgl. Zweck der Überbrückungshilfe laut I. 1. der Vollzugshinweise der jeweiligen Programmphase.

28
(Überbrückungshilfe III) bzw. 10 000 Euro (Überbrückungshilfe III Plus) im Förderzeitraum“
und um „Bauliche Modernisierungs-, Renovierungs- oder Umbaumaßnahmen bis zu 20 000
Euro pro Monat zur Umsetzung von Hygienekonzepten“50. Die Überbrückungshilfe IV sieht
eine Erstattung dieser Kosten nicht mehr vor.

Das BMWK unterstützt Unternehmen – insbesondere kleine und mittlere Unternehmen –
im Bereich Digitalisierung mit mehreren Förderprogrammen. Beispielsweise bezuschusst es
mit dem Förderprogramm „Digital jetzt – Investitionsförderung für KMU“ Investitionen in
digitale Technologien und Qualifizierung der Mitarbeiter oder mit dem Förderprogramm
„go-digital“ Beratungsleistungen für den Auf- und Ausbau interner IT-Systeme.51 Daneben
bieten auch die Länder verschiedene Förderprogramme für den Bereich der Digitalisierung
an.52

(2) Für den Bereich der Digitalisierung haben der Bund und die Länder bereits verschie
dene Förderprogramme aufgelegt. Macht das BMWK bei den Überbrückungshilfen Vorgaben
für die Gewährung von Unterstützung für investive Maßnahmen, die antragstellende Unter
nehmen anderenfalls nicht durchgeführt hätten, provoziert es damit, dass sich die Hilfszah
lungen erhöhen. Bei der Förderung baulicher Modernisierungs-, Renovierungs- oder Umbau
maßnahmen zur Umsetzung von Hygienekonzepten und für Investitionen in die
Digitalisierung handelt es sich außerdem nicht um die Abmilderung oder den Ausgleich von
Schäden und Nachteilen. Insoweit steht diese Förderung mittels Überbrückungshilfe nicht
mehr im Einklang mit dem haushaltsrechtlichen Zweck von Billigkeitsleistungen; das BMWK
verstößt insoweit auch gegen das Sparsamkeitsgebot nach § 7 BHO.

(3) Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK empfohlen, künftig auszuschließen, dass sich
Entschädigungsleistungen zur volkswirtschaftlichen Stabilisierung oder zum Ausgleich von
Schäden und Nachteilen mit anderweitigen Förderprogrammen, etwa zur Investitions- oder
Technologieförderung, überschneiden.

(4) Das BMWK hat erläutert, dass jedes Unternehmen in Deutschland aufgrund gesetzli
cher Vorgaben ein Hygienekonzept umsetzen musste, sodass entsprechende Investitionen
zum Teil zwingend notwendig waren, um den Geschäftsbetrieb während der Corona-Pande
mie weiter führen zu können. Mit der anteiligen Förderung der notwendigen Investitionen
habe das BMWK unmittelbar das Förderziel verfolgt, dass die antragstellenden Unterneh
men ihren Geschäftsbetrieb weiter aufrechterhalten können. So werde der durch die
Corona-Beschränkungen entstehende wirtschaftliche Schaden reduziert, und dies verringere
den Bedarf an staatlichen Hilfsleistungen. Dies sei nach Ansicht des BMWK ein Beitrag zur
wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln.

50
Hygienemaßnahmen wurden bereits in den Überbrückungshilfen I und II erstattet. Die Überbrückungshil
fen III und III Plus erweitern die Möglichkeit, coronabedingte Maßnahmen zu erstatten, um den Geschäfts
betrieb weiterzuführen.
51
Vgl. Richtlinie zum Förderprogramm „Digital jetzt – Investitionsförderung für KMU“ vom 19. Mai 2020 geän
dert am 4. August 2021, Richtlinie zum Förderprogramm „go-digital“ vom 6. Juli 2017.
52
Vgl. https://digitalzentrum.berlin/foerderung-digitalisierung#Bund (zuletzt aufgerufen am
10. November 2021).

29
(5) Der Bundesrechnungshof bestreitet nicht, dass Zuschüsse zu Investitionen den Unter
nehmen eine Aufrechterhaltung ihres Geschäftsbetriebs ermöglichen konnten. Billigkeitsleis
tungen sollen aber entstandene Schäden abmildern. Sie zielen nicht darauf ab, die Entste
hung potenzieller Schäden vorbeugend zu verhindern. Zudem ist ein Vergleich des
Geschäftsbetriebs mit oder ohne Investitionsmaßnahme grundsätzlich nicht mehr möglich,
sofern die Investition bereits getätigt und dies gefördert wurde. Folglich kann für diese Un
ternehmen die Schadenshöhe nicht bestimmt werden – es kommt somit zu einer Erstattung
eines potenziellen und unbezifferbaren Schadens. Dies ist durch den haushaltsrechtlichen
Zweck von Billigkeitsleistungen nicht gedeckt.

Soweit Unternehmen gesetzliche Verpflichtungen in Form von Hygienekonzepten einhalten,
stellt dies keinen Schaden dar, zu dessen Ausgleich oder Milderung eine Billigkeitsleistung
gerechtfertigt wäre. Ausgaben aufgrund gesetzlicher Verpflichtungen werden privaten Wirt
schaftssubjekten auch in anderen Bereichen nicht durch Billigkeitsleistungen ausgeglichen.
Soweit Investitionen ohne gesetzliche Verpflichtung und im Interesse des Unternehmens
durchgeführt wurden, sind diese zudem nicht den Fixkosten zuzurechnen, weil das Unter
nehmen sie durch die Investitionsentscheidung kurzfristig verändern kann.

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Beanstandung, dass Investitionen in Digitalisie
rung und zur Umsetzung von Hygienekonzepten nicht in Form von Billigkeitsleistungen hät
ten erstattet werden dürfen.

5.3 Betriebsaufgabe oder Insolvenz
(1) Mit dem Gesetz zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Zivil-,
Insolvenz- und Strafrecht (COVInsAG) wurde die Insolvenzantragspflicht zunächst bis
30. September 2020 ausgesetzt.53 Die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht wurde bis zum
30. April 2021 für diejenigen Unternehmen verlängert, die einen Anspruch auf finanzielle Hil
fen aus den aufgelegten Corona-Hilfsprogrammen haben und deren Auszahlung noch aus
steht. Dies gilt aber nur, wenn die erhaltenen Hilfszahlungen ausreichen, um eine drohende
Insolvenz zu verhindern. Es müsse somit eine Überlebenschance für das Unternehmen be
stehen.54

Es ist bei der Antragstellung auf Überbrückungshilfe anzugeben, ob das antragstellende
Unternehmen Gegenstand eines Insolvenzverfahrens ist. Der Antragsteller ist verpflichtet,
der Bewilligungsstelle unverzüglich anzuzeigen, wenn vor Auszahlung der Hilfen oder vor ei
nem festgelegten Stichtag die Geschäftstätigkeit dauerhaft eingestellt oder ein

53
Vgl. Gesetz zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Zivil-, Insolvenz- und Strafverfahrens
recht vom 27. März 2020 Bundesgesetzblatt Jahrgang 2020 Teil I Nr. 14, ausgegeben zu Bonn am
27. März 2020. Ausgenommen hiervon sind Schuldner, die bereits am 31. Dezember 2019 zahlungsunfähig
waren und daher die Insolvenzreife nicht auf den Folgen der Pandemie beruhen.
54
Vgl. https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/insolvenzaussetzungsgesetz-1781394
(zuletzt aufgerufen am 30. November 2021).

30
Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet wurde.55 Stichtag für die Überbrückungshilfe III
war der 30. Juni 2021, für die Überbrückungshilfe III Plus der 30. September 2021 oder der
31. Dezember 2021, je nachdem für welchen Zeitraum der Antragsteller Hilfen erhalten
hat.56 Nachdem die Bewilligungsstellen erfahren, dass der Antragsteller seinen Geschäftsbe
trieb dauerhaft eingestellt oder die Insolvenz angemeldet hat, dürfen sie keine Überbrü
ckungshilfen auszahlen.57

Die Überbrückungshilfen sind zurückzuzahlen, wenn der Antragsteller bis zum jeweiligen
Stichtag seine Geschäftstätigkeit dauerhaft einstellt oder ein Insolvenzverfahren eröffnet
oder beantragt hat.58 Hierdurch wird laut BMWK ein Rückzahlungsanspruch begründet, der
im Falle einer Insolvenz aus der Insolvenzmasse zu befriedigen ist. Die tatsächlichen Chan
cen, die Zuschüsse erfolgreich wieder einzufordern, schätzte das BMWK allerdings als gering
ein.59

Das BMWK erfasst vor der Schlussabrechnung keine Daten darüber, welche Unternehmen
nach Auszahlung der Hilfen oder nach dem jeweiligen Stichtag ihre Geschäftstätigkeit dauer
haft einstellen oder Insolvenz anmelden. Es erfasst auch nicht aus welchen Gründen Unter
nehmen ihren Betrieb dauerhaft einstellen.

Laut Bericht des BMWK an den Deutschen Bundestag vom 15. September 2021 seien im
Jahr 2020 etwa 16 % weniger Unternehmensinsolvenzen beantragt worden als im Vorjahr.
Die Unternehmensinsolvenzen seien mit 15 841 auf dem niedrigsten Stand seit Einführung
der Insolvenzordnung im Jahr 1999. Grund hierfür seien laut BMWK die partielle Aussetzung
der Insolvenzantragspflicht und die umfangreichen Unterstützungsmaßnahmen. Der Trend
habe sich im ersten Halbjahr 2021 fortgesetzt. Es hätten 18 % weniger Unternehmen Insol
venz angemeldet als im Vorjahreszeitraum. Das BMWK rechne nicht mit einem Anstieg der
Insolvenzen im zweiten Halbjahr 2021. Dieser dürfte „– wenn überhaupt – wohl sehr mode
rat ausfallen.“

(2) Der Bundesrechnungshof befürwortet grundsätzlich, dass das BMWK Regelungen ge
schaffen hat, die Rückforderungsansprüche im Fall einer Betriebsaufgabe oder eines Insol
venzantrags vor dem jeweiligen Stichtag begründen können. Der Bundesrechnungshof teilt
aber auch die Einschätzung des BMWK, dass es kaum möglich ist, einen solchen Rückforde
rungsanspruch zu verwirklichen. Es ist fraglich, inwieweit die Ansprüche des Bundes aus der
Insolvenzmasse oder bei einer Betriebsaufgabe befriedigt werden können. Es ist dennoch
unverständlich, warum das BMWK auf eine Rückforderungsmöglichkeit für Insolvenzen und

55
Vgl. Rechtliche Erklärungen im Antragsformular und Nebenbestimmungen des Bescheids zur Bewilligung
von Überbrückungshilfen.
56
Der Stichtag 30. September 2021 gilt, wenn der Antragsteller Hilfen für die Monate Juli, August und/oder
September erhalten hat. Der Stichtag 31. Dezember 2021 gilt, wenn der Antragsteller Hilfen für die Monate
Oktober, November und/oder Dezember erhalten hat.
57
Vgl. Nummer 5 Absatz 7 der Vollzugshinweise zur Überbrückungshilfe III und Nummer 5 Absatz 5 der Voll
zugshinweise zur Überbrückungshilfe III Plus.
58
Die Gründe für die Einstellung des Geschäftsbetriebs spielen hierbei keine Rolle.
59
Vgl. Ministervorlage vom 6. Mai 2020, Az: VIIA3-71005/008-01. Rechtsgrundlage für eine Rückzahlung sind
verfahrensrechtliche Regelungen im Bescheid über die Billigkeitsleistung.

31
Betriebsaufgaben nach dem jeweiligen Stichtag gänzlich verzichtet. In diesen Fällen gibt es
Haushaltsmittel in unbekanntem Umfang von vornherein verloren.

Solange das BMWK Daten zur dauerhaften Einstellung der Geschäftstätigkeit nicht erfasst
und auswertet, fehlen gerade in einer Krisensituation aktuelle Daten, die Fehlentwicklungen
sichtbar machen können und die für eine Prüfung der anzupassenden Maßnahmen wesent
lich sind. Die Gründe für Einstellungen der Geschäftstätigkeit bleiben unklar. Das BMWK
kann nicht feststellen, ob und in welcher Höhe es zu Mitnahmeeffekten kam.

Das BMWK kann auch nicht ausschließen, dass Unternehmen nur durch die Unternehmens
hilfen „am Leben gehalten werden“. Haushaltsmittel in unbekannter Höhe können so an Un
ternehmen fließen, die unabhängig von der epidemischen Lage kein zukunftsfähiges Ge
schäftsmodell haben.

Aus den Daten zu den Unternehmensinsolvenzen kann das BMWK jedenfalls nicht ableiten,
dass seine umfangreichen Stützungsmaßnahmen für den Rückgang der Unternehmensinsol
venzen ursächlich sind. Die Entwicklung der Unternehmensinsolvenzen lässt keinen Rück
schluss darüber zu, wie diese sich entwickelt hätten, wenn die Insolvenzantragspflicht nicht
ausgesetzt gewesen wäre.

(3) Der Bundesrechnungshof weist das BMWK darauf hin, dass Rückforderungsansprüche
so zu regeln sind, dass sie auch durchsetzbar sind. Das BMWK muss dafür sorgen, dass es
über eine geeignete Datenbasis verfügt und daraus gewonnene Erkenntnisse für künftige
Unterstützungsprogramme nutzen kann.

(4) Nach Ansicht des BMWK sei der Ausschluss von Unternehmen in Schwierigkeiten zum
31. Dezember 2019 geeignet, um sicherzustellen, dass nur die Unternehmen antragsberech
tigt sind, die über ein funktionierendes Geschäftsmodell verfügten. Zudem müssten die Un
ternehmen nachweisen, dass der Unterstützungsbedarf auf die Corona-Pandemie zurückzu
führen ist. Das BMWK hat ausgeführt, dass es ihm angesichts geringer Befriedigungsquoten
vertretbar erschien, unter Umständen auf etwaig verbleibende Rückforderungsansprüche zu
verzichten. Dies sei auch deshalb zweckmäßig, da die Überbrückungshilfen anteilig betriebli
che Fixkosten erstatten, die nach Ablauf des Förderzeitraums üblicherweise verbraucht sind.
Aus Sicht des BMWK müsse die Erfassung und Durchsetzung von Rückforderungsansprüchen
in einem sinnvollen Verhältnis zu dem dadurch entstehenden bürokratischen Aufwand und
den Kosten stehen. Es hat eingeräumt, nicht ausschließen zu können, dass auch Unterneh
men Fördermittel bekamen, die unabhängig von der Corona-Pandemie nicht wettbewerbsfä
hig waren. Eine detaillierte Prüfung der Gründe, aufgrund derer Unternehmen ihre Ge
schäftstätigkeit dauerhaft einstellten, sei angesichts der begrenzten personellen und
zeitlichen Ressourcen während der Konzeption der Überbrückungshilfen nicht erfolgt. Es
strebe jedoch an, für künftige Unterstützungsprogramme über eine verbesserte Datenlage
zu verfügen, soweit dies nach den datenschutzrechtlichen Bestimmungen zulässig ist.

(5) Der Bundesrechnungshof stimmt mit dem BMWK überein, dass ein sinnvolles Verhält
nis zwischen dem Verwaltungsaufwand und dem Nutzen einer Regelung gefunden werden
muss. Er hält die Stichtagsregelung bezüglich des Unternehmens in Schwierigkeiten nicht für

32
ausreichend, um sicherzustellen, dass nur Unternehmen mit funktionierendem Geschäfts
modell antragsberechtigt sind. Diese kann beispielsweise nicht verhindern, dass Unterneh
men Überbrückungshilfen erhalten, deren Geschäftsmodell infolge der Pandemie nicht mehr
tragfähig ist. Der Bundesrechnungshof befürwortet, dass das BMWK für zukünftige Unter
stützungsprogramme eine geeignete Datenbasis schaffen will.

6 Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
(1) Nach § 7 BHO sind bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Die Ausrichtung des Verwaltungshan
delns nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit soll die bestmögliche Nutzung von Ressour
cen bewirken. Nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist die günstigste Relation zwi
schen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln (Ressourcen) anzustreben. Zur
Umsetzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit sind vor Beginn neuer Maßnahmen ange
messene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Sie müssen Aussagen u. a. zu
folgenden Teilaspekten enthalten:

• Ziele,
• relevante Lösungsmöglichkeiten und deren Nutzen und Kosten (einschließlich Folgekos
ten), auch soweit sie nicht in Geld auszudrücken sind,
• Eignung der einzelnen Lösungsmöglichkeiten zur Erreichung der Ziele unter Einbeziehung
der rechtlichen, organisatorischen und personellen Rahmenbedingungen,
• finanzielle Auswirkungen auf den Haushalt und
• Kriterien und Verfahren für Erfolgskontrollen.

Die Bundesregierung hat am 12. Juni 2020 die Eckpunkte des BMWK für „Überbrückungs
hilfe für kleine und mittelständische Unternehmen, die ihren Geschäftsbetrieb im Zuge der
Corona-Krise ganz oder zu wesentlichen Teilen einstellen müssen“ (Überbrückungshilfe I) be
schlossen. Danach ist es Ziel der Überbrückungshilfen, Unternehmen, die aufgrund der staat
lichen Maßnahmen infolge der vom Deutschen Bundestag festgestellten epidemischen Lage
von nationaler Tragweite einen hohen Umsatzeinbruch zu verzeichnen haben, Liquiditäts
hilfe zu gewähren und sie so in der Existenz zu sichern.60

Bei der Ausarbeitung der Eckpunkte der Überbrückungshilfe nahm das BMWK verschiedene
Möglichkeiten ihrer Ausgestaltung in den Blick. Eine entsprechende Vorlage an den Bundes
wirtschaftsminister sah für die Ausgestaltung der Überbrückungshilfe folgende Möglichkei
ten vor:

• Zuschuss oder Kredit (der in einen nicht rückzahlbaren Zuschuss umgewandelt wird, wenn
das Unternehmen bis zu einem Stichtag fortgeführt wird),

60
Verwaltungsvereinbarungen der Überbrückungshilfen I, II, III und III Plus.

33
• Erstattung der (tatsächlich nachgewiesenen) Betriebskosten oder pauschaler Beitrag
(auch an Soloselbstständige ohne Betriebskosten),
• Festlegung der anspruchsberechtigten Unternehmen durch Branchenliste der stillgeleg
ten Branchen oder durch Nachweis eines mindestens 80-prozentigen Umsatzeinbruchs,
• Abwicklung der Hilfen durch die Länder, die Finanzämter oder den Bund.61

Die Ausgaben für die Überbrückungshilfe schätzte das BMWK zunächst für circa 300 000 an
spruchsberechtigte Unternehmen auf etwa 4 Mrd. Euro.62 Nachdem die Konzeption mehr
mals überarbeitet wurde, nahm das BMWK in einer Schätzung vom 7. Juni 2020 ein Pro
grammvolumen von 25 Mrd. Euro an.63 Bei dieser Schätzung ging das BMWK bereits davon
aus, dass die Überbrückungshilfen als Zuschuss gewährt werden, der zurückzuzahlen ist,
wenn das Unternehmen nicht über einen festgelegten Stichtag hinaus fortgeführt wird. Es
sollten nachgewiesene Betriebskosten sowie eine Pauschale für Personalkosten erstattet
werden. Die antragstellenden Unternehmen sollten Umsatzeinbrüche nachweisen. Die Län
der sollten die Überbrückungshilfe umsetzen.64

Das BMWK dokumentierte nicht, dass es noch andere Lösungsmöglichkeiten daraufhin un
tersucht hatte, inwieweit auch diese geeignet und wirtschaftlich gewesen wären, um das Ziel
der Bundesregierung zu erreichen.

(2) Das BMWK hat sich bei der Ausgestaltung der Überbrückungshilfen mit verschiedenen
Varianten befasst. Zu der Ausgestaltung der Überbrückungshilfen hätte es weitere Alternati
ven gegeben. Diese hat das BMWK nicht untersucht. Es hat beispielsweise nicht eine eigen
ständige gesetzliche Grundlage oder eine Finanzierungsbeteiligung der Länder analysiert. Es
hat auch nicht geprüft, ob nur diejenigen Unternehmen unterstützt werden sollten, die
überregional am Markt agieren oder die für die Volkswirtschaft besonders bedeutsam sind.
Das BMWK hätte auch deren Eignung untersuchen und ihre Auswirkungen auf den Bundes
haushalt darstellen müssen. Weil das BMWK dies versäumte, kann es letztlich nicht beurtei
len, ob die Überbrückungshilfen in dieser Form wirtschaftlich waren. Es bleibt ungeklärt, in
wieweit Alternativen wirtschaftlich gewesen wären.

Um sich zwischen mehreren Handlungsmöglichkeiten für die wirtschaftliche entscheiden zu
können, bedarf es im Vorfeld einer finanzwirksamen Maßnahme einer angemessenen Wirt
schaftlichkeitsuntersuchung. Die Analyse der Ausgangslage und des Handlungsbedarfs, die
konkreten Ziele, die Darstellung relevanter Lösungsmöglichkeiten sowie deren Eignung zur
Erreichung der Ziele und die finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt sollten die Grund
lage für die Entscheidungsträger sein. Es ist von zentraler Bedeutung, sämtliche zur Zielerrei
chung grundsätzlich möglichen Handlungsalternativen zu ermitteln, zu analysieren und zu
vergleichen.

61
Vgl. Vorlage vom 27. April 2020, Az.: VIIA3-71005/008-01 und IA4-21001/00.
62
Vgl. Vorlage vom 27. April 2020, Az.: VIIA3-71005/008-01 und IA4-21001/00.
63
Vgl. Vorlage vom 7. Juni 2020, Tagebuchnummer S-20060-038.
64
Seit der Überbrückungshilfe III können die antragstellenden Unternehmen bei Vorliegen der Voraussetzun
gen einen Eigenkapitalzuschuss erhalten.

34
Das Ziel der Überbrückungshilfen hat das BMWK zudem nicht überprüfbar beschrieben. Die
notwendigen Kriterien und Verfahren für die später erforderliche Erfolgskontrolle der Über
brückungshilfen hat es nicht festgelegt. So kann es dem BMWK kaum gelingen, in der Er
folgskontrolle belastbare Aussagen dazu zu treffen, inwieweit das Ziel der Überbrückungshil
fen erreicht wurde und die Maßnahme wirtschaftlich war.

Die Verwaltungsvorschriften zu § 7 BHO verlangen Erfolgskontrollen jedoch auch dann,
wenn die Voraussetzungen für diese in der Planungsphase nicht oder nur unzureichend ge
währleistet worden sind. Kriterien und Verfahren sind in diesen Fällen nachträglich festzule
gen. Die Erfolgskontrolle wird dadurch jedoch aufwendiger und manipulationsanfälliger. Zu
dem können nicht in jedem Fall alle dafür notwendigen Informationen nachträglich erhoben
werden.

Auch wenn es zwar verständlich ist, dass die Bundesregierung zunächst schnell handelte, als
der Deutsche Bundestag die epidemische Lage von nationaler Tragweite erstmals feststellte,
hätte das BMWK spätestens im Zusammenhang mit der Haushaltsaufstellung für das
Jahr 2021 seine Versäumnisse nachholen und die haushaltsrechtlichen Anforderungen an
angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen erfüllen müssen.

(3) Der Bundesrechnungshof hat dem BMWK empfohlen, in vergleichbaren Situationen
alle für die Zielerreichung infrage kommenden Lösungsmöglichkeiten hinsichtlich ihrer Eig
nung zur Zielerreichung und ihrer Auswirkungen auf den Haushalt zu untersuchen. Das
BMWK muss auf dieser Grundlage prüfen, welche Lösungsmöglichkeit zur Zielerreichung am
besten geeignet und wirtschaftlich ist und dies in geeigneter Weise dokumentieren.

Es sollte hinsichtlich der Überbrückungshilfen unverzüglich die Voraussetzungen für die
haushaltsrechtlich erforderliche Erfolgskontrolle schaffen und die Kriterien (im Sinne von
vollständig operationalisierten Zielen) und Verfahren hierfür festlegen. Die Ergebnisse der
Erfolgskontrolle, insbesondere zu Zielerreichung und Wirtschaftlichkeit der Überbrückungs
hilfen, muss die Bundesregierung nutzen, um in künftigen Krisenlagen sachgerechte und
wirtschaftliche Entscheidungen treffen zu können.

(4) Das BMWK hat eingeräumt, in der Planungsphase der Überbrückungshilfen keine Wirt
schaftlichkeitsuntersuchung dokumentiert und aufgrund der besonderen Umstände keine
Kriterien und Verfahren für die erforderliche Erfolgskontrolle der Hilfen festgelegt zu haben.
Es habe die Empfehlung des Bundesrechnungshofes aufgenommen und mit den konzeptio
nellen Vorarbeiten für eine spätere Erfolgskontrolle der Corona-Unternehmenshilfen begon
nen. Nach ihrem Abschluss sei geplant, sie mithilfe moderner wissenschaftlicher Methoden
und mit externer Unterstützung zu evaluieren und damit einen wesentlichen Beitrag zur Er
folgskontrolle nach § 7 BHO zu leisten. Zurzeit werde durch den Aufbau einer geeigneten Da
teninfrastruktur eine wesentliche Grundlage erarbeitet. Hierfür seien noch komplexe daten
schutzrechtliche und technische Fragen zu klären. Die Erfolgskontrolle werde voraussichtlich
ab der zweiten Jahreshälfte 2022 durchgeführt werden können.

(5) Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das BMWK damit begonnen hat,
die Corona-Unternehmenshilfen einer Erfolgskontrolle zu unterziehen, wenngleich das

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Ergebnis abzuwarten bleibt. Er verweist nochmals darauf, dass Erfolgskontrollen bereits in
der Planungsphase, spätestens jedoch in der Aufbauphase angelegt werden müssen. Krite
rien und Verfahren für Erfolgskontrollen schon in der Planungsphase festzulegen, schafft
frühzeitig die wesentlichen Voraussetzungen für die späteren Erfolgskontrollen. Die gesetzli
chen Ziele müssen operationalisiert werden, so dass sie später mit dem Ist-Zustand zum Zeit
punkt der Erfolgskontrolle abgeglichen werden können. Die Erfolgskontrolle muss die Frage
klären können, ob und inwieweit die finanziellen Unterstützungsleistungen für Unternehmen
am Ende tatsächlich dazu beitragen konnten, die Folgen der epidemischen Lage von nationa
ler Tragweite auf wirtschaftliche Weise zu überwinden. Der Bundesrechnungshof bittet das
BMWK, ihm das Ergebnis der von ihm angekündigten Erfolgskontrolle zu den Corona-Unter
nehmenshilfen mitzuteilen. Er behält sich vor, die Erfolgskontrolle für die Corona-Unterneh
menshilfen zu gegebener Zeit zu prüfen.

Ehmann Dr. Steuer

Beglaubigt: Daniels, Amtsinspektorin
Wegen elektronischer Bearbeitung ohne Unterschrift und Dienstsiegelabdruck.

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