Resolución de 21 de mayo de 2024 — Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas (BOE Núm. 194)
Summary
Resolución de 21 de mayo de 2024 approved by the Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, published in the Boletín Oficial del Estado Núm. 194 of Lunes 12 de agosto de 2024, item 16741. It concerns the Informe de fiscalización on the management and control of the extraordinary benefit for cessation of activity (PECATA) of self-employed workers affected by the declaration of the estado de alarma during the COVID-19 health crisis. The Comisión agrees to assume the content and conclusions of the report, to take note of the deficiencies the Tribunal de Cuentas noted, and to urge the Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social to take the measures listed. The text ends with Anexo 11, a table of beneficiaries and exemption amounts by insurer.
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“Resolución de 21 de mayo de 2024 — Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas (BOE Núm. 194).”
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 194 Lunes 12 de agosto de 2024 Sec. III. Pág. 105183
III. OTRAS DISPOSICIONES
CORTES GENERALES
16741 Resolución de 21 de mayo de 2024, aprobada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de
fiscalización sobre la gestión y control de la prestación extraordinaria por
cese de actividad de los trabajadores autónomos afectados por la declaración
del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria
ocasionada por el COVID-19.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del
día 21 de mayo de 2024, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del
Informe de fiscalización sobre la gestión y control de la prestación extraordinaria por
cese de actividad de los trabajadores autónomos afectados por la declaración del estado
de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19,
acuerda:
1. Asumir el contenido y las conclusiones comprendidas en el informe de
fiscalización sobre la gestión y control de la prestación extraordinaria por cese de
actividad de los trabajadores autónomos afectados por la declaración del estado de
alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
2. Tomar nota de las deficiencias señaladas por el Tribunal de Cuentas en su
informe, que limitan y afectan a su representatividad.
3. Instar a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social a:
– Adoptar sus criterios interpretativos recurriendo a los instrumentos jurídico-
administrativos adecuados para ello y necesariamente cuando éstos produzcan efectos
jurídicos frente a terceros, dándoles en todo caso publicidad y garantizando, de esta
forma, su pleno conocimiento por los interesados. Sólo así se puede dar cumplimiento a
las exigencias de la seguridad jurídica e igualdad de trato a todos los beneficiarios de las
prestaciones del Sistema de la Seguridad Social.
– Dictar instrucciones precisas en relación con la duración, mantenimiento y
extinción del derecho a la percepción de la prestación extraordinaria por cese de
actividad de los trabajadores autónomos (PECATA) con el fin de que, en el procedimiento
de revisión de las resoluciones provisionales adoptadas por estos órganos gestores, aún
pendiente, se logre una homogeneidad e igualdad de trato entre sus beneficiarlos.
– Fundamentar y apoyar, a través de los estudios y análisis técnicos que resulten, en
su caso, necesarios, tanto las modificaciones normativas efectuadas como los criterios
interpretativos dictados en aplicación de las normas.
– Adoptar las medidas oportunas tendentes a verificar el efectivo cumplimiento del
requisito de suspensión de la actividad por parte de los trabajadores autónomos, con el
fin de garantizar los principios de legalidad y eficiencia en la gestión de los recursos
públicos, atendiendo a la especial relevancia que este incumplimiento puede suponer en
el gasto imputado por estos órganos gestores.
– Adoptar las medidas oportunas dirigidas a determinar el efectivo y adecuado
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reconocimiento de las prestaciones extraordinarias por cese de actividad y, en caso
contrario, proceder a regularizar la exoneración de cuotas sociales indebidamente
practicadas. Asimismo, con el fin de asegurar la procedencia de las exoneraciones
practicadas, las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social deberían efectuar la
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revisión de las situaciones de cese extraordinario de actividad que tienen asociadas en la
Tesorería General de la Seguridad Social mediante la comprobación del fichero que, a
estos efectos, le remite trimestralmente este servicio común.
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– Impulsar y adoptar las medidas oportunas tendentes a garantizar el inicio del
procedimiento de revisión de las resoluciones provisionales adoptadas por los citados
órganos gestores, dictando, para ello, las instrucciones necesarias que permitan su
desarrollo bajo unos criterios homogéneos y dirigidas a solventar los incumplimientos e
incidencias recogidos en este Informe, dando de esta forma cumplimiento efectivo al
mandato explícito recogido en el artículo 17.9 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de
marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y
social del COVID-19.
Palacio del Congreso de los Diputados, 21 de mayo de 2024.–El Presidente de la
Comisión, Juan Francisco Serrano Martínez.–El Secretario Primero de la Comisión,
Salvador de Foronda Vaquero.
cve: BOE-A-2024-16741
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TRIBUNAL DE CUENTAS
N.º 1.549
INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LA PRESTACIÓN
EXTRAORDINARIA POR CESE DE ACTIVIDAD DE LOS TRABAJADORES AUTÓNOMOS AFECTADOS
POR LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE
CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a),
9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a tenor de lo dispuesto en
los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 20 de diciembre de 2023, el Informe
de Fiscalización sobre la gestión y control de la prestación extraordinaria por cese de actividad de los
trabajadores autónomos afectados por la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de
crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como
al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
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ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN.
I.1. INICIATIVA Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN.
I.2. OBJETIVOS.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.
II.1. FACTORES CONDICIONANTES.
II.1.1. Introducción.
II.1.2. Contexto sociosanitario y económico.
II.1.3. Insuficiente e inadecuada regulación.
II.2. PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN.
II.2.1. Naturaleza jurídica de la prestación.
II.2.2. Análisis y evaluación de su procedimiento de gestión.
II.2.3. Análisis del cumplimiento de los requisitos.
II.3. EXONERACIÓN DE COTIZACIONES SOCIALES.
II.3.1. Introducción.
II.3.2. Análisis y evaluación de los procedimientos implantados.
II.3.3. Análisis de las exoneraciones practicadas.
II.4. FINANCIACIÓN.
II.5. REVISIÓN DE LAS RESOLUCIONES PROVISIONALES.
II.5.1. Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
II.5.2. Instituto Social de la Marina.
II.6. EFICACIA DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS.
II.6.1. Introducción.
II.6.2. Colectivo beneficiario.
II.6.3. Evolución del número de afiliados.
II.6.4. Evolución de los beneficiarios de la PECATA.
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA FALTA DE UNA REGULACIÓN CLARA Y
ESTABLE.
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN.
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EXONERACIÓN DE COTIZACIONES
SOCIALES.
III.4. CONCLUSIÓN RELATIVA A LA FINANCIACIÓN.
III.5. CONCLUSIÓN RELATIVA A LA REVISIÓN DE LAS RESOLUCIONES
PROVISIONALES.
III.6. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EFICACIA DE LAS MEDIDAS
ADOPTADAS .
ANEXOS.
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RELACIÓN DE ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
AGE Administración General del Estado.
AMAT Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo.
BOE Boletín Oficial del Estado.
CATA Prestación ordinaria por cese de actividad de trabajadores autónomos.
CNAE Clasificación Nacional de Actividades Económicas.
DGOSS Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.
ERTE Expediente de regulación temporal de empleo.
FGA Fichero General de Afiliación.
FSL Fichero de Seguimiento de Liquidaciones e Ingresos.
INCA Aplicación informática de incapacidad temporal.
INSS Instituto Nacional de la Seguridad Social.
IPREM Indicador público de renta de efectos múltiples.
ISM Instituto Social de la Marina.
IT Incapacidad temporal.
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
LPACAP Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
MCSS Mutua colaboradora con la Seguridad Social.
MCSSs Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
PECATA Prestación extraordinaria por cese de actividad de los trabajadores
autónomos.
RDL Real Decreto-ley.
RDL 8/2020 Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.
RETA Régimen especial de trabajadores autónomos.
RETM Régimen especial de trabajadores del mar.
RPSP Registro de Prestaciones Sociales Públicas.
SEPE Servicio Público de Empleo Estatal.
TGSS Tesorería General de la Seguridad Social.
TRLGSS Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por Real
Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.
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TSD Tarjeta Social Digital.
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO N.º 1 SOLICITUDES DE PRESTACIONES. DESGLOSE POR MUTUAS.
CUADRO N.º 2 OBLIGACIONES NETAS RECONOCIDAS POR LAS MUTUAS.
CUADRO N.º 3 OBLIGACIONES RECONOCIDAS. ISM.
CUADRO N.º 4 CÁLCULO Y CUANTÍA DE LA PRESTACIÓN.
CUADRO N.º 5 EXPEDIENTES POR REDUCCIÓN DE FACTURACIÓN A REVISAR.
CUADRO N.º 6 IMPORTE TOTAL DE LAS CUOTAS EXONERADAS.
CUADRO N.º 7 DIFERENCIA FSL/CONTABILIDAD EN EXONERACIONES PRACTICADAS ... 58
CUADRO N.º 8 EXONERACIONES PRACTICADAS INDEBIDAMENTE POR FALTA DE
REQUISITOS LEGALES PARA CAUSAR DERECHO A LA PRESTACIÓN.
CUADRO N.º 9 PRESTACIONES MENSUALES.
CUADRO N.º 10 VARIACIÓN POR SEXO AFILIADOS AL RETA.
CUADRO N.º 11 AFILIACIÓN Y VARIACIÓN POR SECTORES DE ACTIVIDAD Y SEXO.
CUADRO N.º 12 DENOMINACIÓN MCSSS.
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO N.º 1 PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN. MUTUAS.
GRÁFICO N.º 2 PORCENTAJES DE GESTIÓN.
GRÁFICO N.º 3 PRESTACIÓN MEDIA.
GRÁFICO N.º 4 PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN. ISM.
GRÁFICO N.º 5 FLUJO DE INFORMACIÓN PARA EL CÁLCULO DE LA EXONERACIÓN DE
CUOTAS.
GRÁFICO N.º 6 FLUJO DE INFORMACIÓN PARA EL CONTROL DE LA EXONERACIÓN DE
CUOTAS.
GRÁFICO N.º 7 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE AFILIADOS AL RETA.
GRÁFICO N.º 8 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE AFILIADOS AL RETM.
GRÁFICO N.º 9 REPARTO DE LA PECATA POR SECTORES.
GRÁFICO N.º 10 EVOLUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DE LA PECATA. EJERCICIO 2020.
cve: BOE-A-2024-16741
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I. INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN1
El Tribunal de Cuentas ha realizado, a iniciativa propia, la “Fiscalización sobre la gestión y
control de la prestación extraordinaria por cese de actividad de los trabajadores autónomos
afectados por la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis
sanitaria ocasionada por el COVID-19”.
Esta fiscalización fue incluida en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el
año 2022 por el elevado volumen de recursos, principalmente económicos, destinados a la
implantación de medidas de protección social para hacer frente a la crisis sanitaria, social, laboral y
económica ocasionada por la pandemia derivada del COVID-19 en España. La realización de
fiscalizaciones centradas en las medidas extraordinarias adoptadas como consecuencia de la
pandemia constituye, además, una de las áreas de actuación preferente del Tribunal de Cuentas,
tal y como lo ha establecido su Pleno mediante Acuerdo de 28 de julio de 2022 sobre la
planificación a medio plazo de su actividad fiscalizadora.
Entre las medidas de protección social destinadas a los trabajadores, dirigidas a dinamizar la
economía apoyando a los sectores más afectados durante la crisis del COVID-19, se encuentra la
prestación extraordinaria por cese de actividad de los trabajadores autónomos2 (PECATA) —
regulada en el artículo 17 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-193 (RDL 8/2020)—
cuya implantación ha conllevado no solo un elevado volumen de gasto en el Sistema de la
Seguridad Social debido al alto número de personas que integran el colectivo protegido como
consecuencia de las restricciones de la actividad derivadas del estado de alarma declarado por el
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo sino también un incremento nada desdeñable de la carga
de trabajo.
Además, esta fiscalización se enmarca dentro de los objetivos específicos 1.2 “Fomentar buenas
prácticas de organización, gestión y control de las Entidades Públicas”, 1.3 “Identificar y fiscalizar
las principales áreas de riesgo, con especial hincapié en las prácticas que puedan propiciar el
fraude y la corrupción”, 1.4 “Incrementar las fiscalizaciones operativas”, 1.5 “Agilizar la tramitación
de los procedimientos fiscalizadores” y 2.3 “Contribuir al fortalecimiento del control interno”,
recogidos en el Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas, aprobado por su Pleno en sesión de 25
de abril de 2018, así como en las áreas de fiscalización preferente incluidas en la planificación a
medio plazo de la actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, aprobada mediante Acuerdo del
Pleno de 28 de julio de 2022.
I.2. OBJETIVOS
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión
de 26 de mayo de 2022 y modificadas el 30 de mayo de 2023, se ha realizado una fiscalización de
cumplimiento y operativa cuya finalidad ha sido verificar el cumplimiento de las disposiciones
legales a que está sometida la gestión económico-financiera de los diferentes órganos y entidades
1 En el anexo 1 se detalla el alcance y la metodología aplicada en la fiscalización y se describen, de forma pormenorizada,
sus ámbitos objetivo, subjetivo y temporal.
cve: BOE-A-2024-16741
2 En el anexo 2 se recoge su régimen jurídico.
3 En el anexo 3 se relacionan las disposiciones que configuran su marco normativo.
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intervinientes en el procedimiento de reconocimiento, gestión, seguimiento, control y pago de esta
prestación extraordinaria, y examinar los procedimientos implantados al respecto con el fin de
verificar su sometimiento a los principios de economía, eficacia y eficiencia.
En particular, los objetivos específicos de la fiscalización han sido los siguientes:
1. Analizar y evaluar los procedimientos de reconocimiento, gestión, seguimiento y control
implantados por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social (MCSSs) y el Instituto Social
de la Marina (ISM) tendentes a garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas a estos
órganos gestores en relación con la PECATA.
2. Analizar y evaluar los procedimientos implantados por las MCSSs y el Servicio Público de
Empleo Estatal (SEPE) tendentes a garantizar el pago de esta prestación extraordinaria a sus
beneficiarios.
3. Verificar si los criterios de reconocimiento de esta prestación por parte de los diferentes órganos
gestores han sido homogéneos.
4. Verificar la compatibilidad de la percepción de esta prestación económica extraordinaria con
otras prestaciones del Sistema de la Seguridad Social.
5. Evaluar el procedimiento implantado para la revisión de las resoluciones provisionales adoptadas
por las MCSSs y, en su caso, por el ISM, con el fin de garantizar la reclamación, en su caso, de
las cantidades indebidamente percibidas.
6. Analizar y evaluar los procedimientos implantados por la Tesorería General de la Seguridad
Social (TGSS) con respecto a la exoneración de las cotizaciones sociales asociadas al
reconocimiento de la PECATA con el fin de comprobar si el colectivo protegido y el periodo
temporal objeto de exoneración de cotizaciones coincide con los beneficiarios de esta
prestación, así como los procedimientos de intercambio de información implantados al efecto
entre los órganos gestores de esta prestación, la TGSS y el SEPE.
7. Verificar si los estados financieros de las MCSSs y del SEPE reflejan adecuadamente los gastos
derivados de la PECATA, así como de las exoneraciones de cuotas asociadas a esta prestación,
de conformidad con las normas presupuestarias y criterios contables dictados al efecto por los
órganos competentes en esta materia, sin que dicho análisis tenga por objeto emitir una opinión
sobre la fiabilidad de la información que suministran dichos estados financieros.
Igualmente, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres como en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
de modo transversal, sin que se hayan advertido cuestiones relevantes dignas de mención, más
allá de lo señalado en cada uno de los apartados del Informe, cuando ello ha resultado procedente.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido la consecución de los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su
colaboración los responsables de los órganos y entidades relacionados con los objetivos de esta
fiscalización.
No obstante, es necesario poner de manifiesto la deficiente calidad de la información obrante en las
cve: BOE-A-2024-16741
bases de datos extraídas de las aplicaciones informáticas utilizadas por las MCSSs para la gestión
de esta prestación, y también, si bien en menor medida, de la obtenida de las aplicaciones
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informáticas y sistemas de información cuya gestión corresponde a la TGSS y al Instituto Nacional
de la Seguridad Social (INSS), advertida en el análisis de los datos suministrados a este Tribunal,
comprometiendo en un primer momento la calidad y la fiabilidad de dicha información, tal y como se
expone en el anexo 5 de este Informe. Por ello ha sido necesario solicitar, en reiteradas ocasiones
en el curso de la fiscalización, la subsanación de la información proporcionada.
Estas situaciones, si bien no han impedido la consecución de los objetivos fijados para esta
fiscalización, sí han dificultado tanto los trabajos desarrollados como la obtención de resultados.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con lo previsto en las Normas de Fiscalización
del Tribunal de Cuentas y el Manual de Fiscalización Operativa o de Gestión aprobados por su
Pleno en sesiones de 23 de diciembre de 2013 y 30 de abril de 2015, respectivamente. De
conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas se han puesto de manifiesto a
los distintos responsables de la gestión de esta prestación para que formulasen alegaciones y
presentasen cuantos documentos y justificantes estimaran pertinentes en los términos que se
exponen en el anexo a este informe relativo al trámite de alegaciones. Las alegaciones realizadas
se incluyen en el mencionado anexo.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
Los resultados obtenidos en las actuaciones fiscalizadoras efectuadas, tendentes a garantizar el
cumplimiento de los objetivos fijados para esta fiscalización, se muestran estructurados en los
siguientes subapartados:
1. Factores condicionantes.
2. Procedimiento de gestión de la prestación.
3. Exoneración de cotizaciones sociales.
4. Financiación.
5. Revisión de las resoluciones provisionales.
6. Eficacia de las medidas adoptadas.
II.1. FACTORES CONDICIONANTES
II.1.1. Introducción
La PECATA afectados por la declaración del estado de alarma se reguló en el RDL 8/2020, de 17
de marzo (artículo 17). Se concibió como una prestación del Sistema de la Seguridad Social, de
carácter excepcional y vigencia limitada, dirigida a proteger a aquellos trabajadores autónomos que,
como consecuencia de las restricciones derivadas de la declaración del estado de alarma en el año
2020, vieron suspendida o reducida su actividad laboral. Han sido beneficiarios de esta prestación
1.486.924 trabajadores autónomos. El gasto neto reconocido se ha elevado, al menos, a
3.741.221.296,98 euros derivados del pago de esta prestación, al que han de sumarse
1.495.842.324,89 euros en concepto de exoneraciones en las cotizaciones sociales concedidas.
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La percepción de esta prestación se extendió desde el 14 de marzo de 2020 al 30 de junio de 2020,
durante la duración del estado de alarma decretado para la gestión de la situación de crisis sanitaria
ocasionada por el COVID-19. Sin embargo, a lo largo de los años 2020, 2021, 2022 y 2023 se han
producido distintas modificaciones del régimen jurídico aplicable.
Según lo dispuesto en el artículo 17.9 del RDL 8/2020, el reconocimiento de la prestación se llevó a
cabo “de acuerdo con la solicitud presentada y los documentos en su caso aportados”, dictándose
“la resolución provisional que sea procedente, estimando o desestimando el derecho”. El mismo
precepto estableció que “Finalizado el estado de alarma se procederá a revisar todas las
resoluciones provisionales adoptadas”. A 30 de junio de 2023, tres años después de la finalización
del periodo de vigencia de esta prestación, aún no se había iniciado el procedimiento de revisión de
estas resoluciones provisionales.
La gestión de esta prestación se ha visto condicionada por una serie de factores entre los que
destacan el contexto de emergencia sanitaria, social y económica sin precedentes existente en el
año 2020 y el contexto sanitario surgido tras la emergencia inicial; la inmediata implantación de las
medidas excepcionales adoptadas y la necesidad de acordar prórrogas sucesivas o medidas
complementarias y, fundamentalmente, la insuficiente regulación con la que ha contado dicha
gestión. Todo ello ha provocado algunas de las deficiencias e incumplimientos recogidos en este
Informe.
II.1.2. Contexto sociosanitario y económico
El 14 de marzo de 2020, mediante el Real Decreto 463/2020, se declaró el estado de alarma en
todo el territorio nacional para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-
19, con una duración inicial de quince días, ampliándose, mediante sucesivos reales decretos-leyes
hasta el 21 de junio de 2020.
Tras la declaración del estado de alarma el Gobierno adoptó diferentes medidas excepcionales
dirigidas a paliar los efectos negativos derivados de la pandemia, entre ellas, las contempladas en
el RDL 8/2020, en cuyo artículo 17, con el objetivo de proteger el trabajo por cuenta propia, se crea
una prestación extraordinaria para aquellos trabajadores autónomos afiliados al Régimen Especial
de Trabajadores Autónomos (RETA) y al Régimen Especial de Trabajadores del Mar (RETM) cuyas
actividades quedan suspendidas o su facturación se ve reducida como consecuencia de las
restricciones derivadas de la declaración del estado de alarma, todo ello condicionado al previo
cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado artículo.
Este contexto de emergencia ocasionado por la pandemia derivada del COVID-19 provocó que las
medidas excepcionales adoptadas tuvieran, necesariamente, una implantación inmediata con el fin
de paliar los efectos negativos provocados como consecuencia del cese o disminución de la
actividad de este colectivo. Por ello, el RDL 8/2020 entró en vigor el mismo día de su publicación en
el Boletín Oficial del Estado —BOE—, es decir, el 18 de marzo de 2020, pudiendo solicitar esta
prestación extraordinaria los trabajadores autónomos protegidos desde esa misma fecha y con
efectos desde la declaración del estado de alarma (14 de marzo de 2020).
Debido a su inmediata aplicación, así como a las restricciones de movilidad adoptadas para hacer
frente a la pandemia, los órganos gestores de la prestación tuvieron que adaptar, en un escaso
periodo de tiempo, sus procedimientos internos y sistemas de información a una modalidad de
trabajo con escasa implantación hasta ese momento (trabajo a distancia). Esta situación se vio
cve: BOE-A-2024-16741
agravada, además, por la insuficiencia tanto de recursos materiales (especialmente informáticos)
como, en la mayoría de dichos órganos gestores, de recursos humanos —debido a la infradotación
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de sus plantillas— que, a su vez, conllevó la necesidad de impartir una formación adecuada a parte
de su personal con el fin de atender la gestión inmediata de esta nueva prestación con el
consiguiente incremento de su carga de trabajo4.
II.1.3. Insuficiente e inadecuada regulación
La gestión de esta prestación se ha visto condicionada, principalmente, por su escasa y poco clara
regulación jurídica, circunscrita a un único artículo (el artículo 17 del RDL 8/2020) que ha sido
objeto de numerosas modificaciones5 a lo largo de tres años (las cuales han afectado, en
ocasiones, a aspectos fundamentales de la prestación como los requisitos para su reconocimiento y
a su forma de acreditación), ya sea para incorporar aspectos inicialmente no contemplados, o
porque si lo fueron, fue de forma insuficiente6.
A pesar de sus sucesivas modificaciones, la regulación recogida en dicho artículo se ha revelado
insuficiente para su adecuada gestión, poniendo de manifiesto, en ocasiones, tanto la imprecisión
de sus términos como la falta de previsión de determinados aspectos (nacimiento del derecho o
causas de extinción, entre otras). Todo ello ha provocado la adopción de criterios heterogéneos por
los distintos órganos gestores, como se expone posteriormente.
Por este motivo, con el fin de suplir las lagunas jurídicas derivadas de la insuficiente regulación
recogida en el mencionado artículo, así como para procurar la unificación de sus criterios de
gestión, las MCSSs (a través de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo —AMAT7—) se
han visto en la necesidad de solicitar a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social
(DGOSS) —como órgano competente al que corresponde la ordenación jurídica del Sistema de la
4 Esta situación ya ha sido puesta de manifiesto en el Informe n.º 1.476 “Informe de fiscalización sobre el impacto
económico producido por la crisis derivada del COVID-19 en las entidades y organismos del ámbito de la Administración
Socio-Laboral y de la Seguridad Social durante el ejercicio 2020” aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 29 de
junio de 2022.
5 Su redacción original ha sido objeto de modificación desde su entrada en vigor, el 18 de marzo de 2020, por los Reales
Decretos-leyes 11/2020, de 31 de marzo; 13/2020, de 7 de abril; 15/2020, de 21 de abril; 17/2020, de 5 de mayo, 19/2020,
de 26 de mayo y 2/2023, de 16 de marzo, así como por el apartado ocho del artículo decimoprimero de la Ley 14/2021, de
11 de octubre, por la que se modifica el precitado Real Decreto-ley 17/2020. Además, este régimen jurídico ha sido
completado con las previsiones contenidas en la Disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de
febrero y en la Disposición final quinta del Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero.
6 En el trámite de alegaciones la DGOSS manifiesta que la regulación recogida en el artículo 17 del RDL 8/2020, así como
sus modificaciones posteriores, es clara y se ajustó a las necesidades que surgían en el contexto excepcional y sin
precedentes existente en España en dicho momento. Este Tribunal considera, sin embargo, que, si bien la regulación
original del artículo 17 sí tuvo la vocación de responder a las necesidades surgidas en el contexto excepcional de la
pandemia, la urgencia con la que fue adoptada para poder responder a la finalidad perseguida pudo determinar las
insuficiencias y carencias descritas en el presente Informe. Por esta razón el precepto fue objeto de posteriores
modificaciones, que respondieron a la imposibilidad de gestionar, de forma adecuada, el elevado volumen de
prestaciones solicitadas, en los términos en que inicialmente fue establecida la forma de acreditar los diferentes requisitos
exigidos en la redacción original del precitado artículo.
cve: BOE-A-2024-16741
7 La AMAT es la representación patronal de todas las MCSSs existentes en el territorio nacional configurada como una
entidad sin ánimo de lucro.
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Seguridad Social, así como la dirección y tutela de las Mutuas8— la emisión de diferentes criterios
interpretativos9.
Aun así, ni las sucesivas modificaciones del artículo 17 ni la emisión de los criterios interpretativos
por parte de la DGOSS han permitido garantizar una aplicación homogénea de la norma, y así, los
trabajos de fiscalización desarrollados han permitido constatar la adopción de criterios dispares,
ante idénticas situaciones de hecho, tanto por sus órganos gestores como por los órganos
judiciales en la aplicación de la norma, que han tenido como consecuencia un tratamiento no
homogéneo, y por tanto desigual, de los administrados (que resulta especialmente relevante en los
aspectos analizados en los siguientes subepígrafes), y han dado lugar incluso, en ocasiones, a la
renuncia a la prestación por parte de algunos beneficiarios, mientras que otro colectivo, en idéntica
situación, continuó percibiéndola hasta el final de su periodo de duración.
Con carácter previo a la exposición de la heterogeneidad de los criterios de reconocimiento y
control adoptados por los órganos gestores de esta prestación es necesario indicar que mientras
las MCSSs han resuelto de forma provisional la concesión de esta prestación —de conformidad con
la previsión recogida en el apartado 910 del precitado artículo 17—, relegando para un momento
posterior la comprobación de la totalidad de los requisitos exigidos por la norma, el ISM ha
requerido y comprobado la documentación acreditativa de todos los requisitos exigibles con
carácter previo a la emisión de la resolución, que en este caso, se produjo con celeridad y con
carácter definitivo.
II.1.3.1. NACIMIENTO Y DURACIÓN DEL DERECHO
1) Solicitud de la prestación, nacimiento del derecho y hecho causante
El artículo 17 del precitado RDL 8/2020 crea una nueva prestación para los trabajadores autónomos
—cuyas actividades queden suspendidas o vean reducida su facturación— requiriendo, para causar
su derecho, el cumplimiento de los requisitos establecidos en su apartado 1.211.
Sin embargo, dicho artículo no contiene ninguna disposición relativa al nacimiento del derecho de
esta prestación. A mayor abundamiento, su redacción original tampoco se pronunciaba sobre el
plazo de presentación de la solicitud.
En relación con este último aspecto, el criterio 5/2020, de 20 de marzo, de la DGOSS (sobre la
aplicación del artículo diecisiete del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas
urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19) vino a
cubrir esta laguna y estableció el plazo de un mes a contar desde la entrada en vigor del Real
8 De conformidad con el artículo 3.1. letras a) y p) del Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones corresponde a la DGOSS “la
realización de las funciones de ordenación jurídica del Sistema de la Seguridad Social, elaborando e interpretando las
normas y disposiciones que afecten a dicho sistema, unificando y dictando los criterios normativos necesarios para su
efectividad”.
9 En el anexo 6 se relacionan los criterios emitidos por la DGOSS en relación con la PECATA, donde destacan los
criterios 5/2020, de 20 de marzo, sobre la aplicación del artículo 17 del RDL 8/2020; 6/2020, de 20 de mayo, sobre la
acreditación del requisito de reducción del 75 % en la facturación en el mes natural anterior al que se solicita la prestación
en relación con el promedio de la facturación del semestre natural anterior y el 4/2022, de 7 de marzo, sobre la
acreditación de la reducción de la facturación por los trabajadores autónomos que han percibido la PECATA.
10 “Las entidades gestoras, de acuerdo con la solicitud presentada y los documentos en su caso aportados, dictarán la
cve: BOE-A-2024-16741
resolución provisional que sea procedente, estimando o desestimando el derecho”.
11 En el anexo 2 se recogen los requisitos para causar derecho a esta prestación.
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Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma (es decir, el 14 de
abril, ya que dicho Real Decreto entró en vigor el mismo día 14 de marzo) para solicitar la
prestación. Todo ello sin perjuicio de que, en caso de que se acordara la prórroga del estado de
alarma por el Gobierno, pudieran modificarse las medidas adoptadas de conformidad con lo
previsto en la Disposición final décima del RDL 8/2020.
Posteriormente, el RDL 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes
complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, como
consecuencia de la evolución de la crisis sanitaria y la prórroga del estado de alarma, introdujo un
nuevo apartado octavo (actualmente noveno) en el artículo 17. En dicho apartado se estableció que
el reconocimiento de la prestación podría solicitarse hasta el último día del mes siguiente al que se
produjera la finalización del estado de alarma.
En consecuencia, la PECATA pudo solicitarse por aquellos trabajadores incluidos en su
ámbito subjetivo de aplicación desde el 18 de marzo —fecha de entrada en vigor del RDL
8/2020— (si bien con efectos del 14 de marzo) hasta el día 31 de julio de 2020 —último día del
mes siguiente al que se produjo la finalización del estado de alarma (21 de junio)—.
El nacimiento del derecho a su percepción viene determinado por el cumplimiento del hecho
causante que da lugar a la correspondiente acción protectora. Los dos supuestos habilitadores para
la percepción de la PECATA son: la suspensión de actividad y la reducción de facturación. En el
primer caso, el derecho nacería en el momento de ser declarada la suspensión, mientras que, en el
segundo, el derecho nacería cuando se acreditara la reducción de facturación en, al menos, un
75 % en el mes natural anterior a aquel en que se solicita la prestación —siempre que se cumplan,
en ambos casos, los demás requisitos previstos en la norma—.
En relación con la acreditación de la suspensión de la actividad, la relación orientativa de la
Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE) cuya actividad quedó suspendida12, o
las propias resoluciones dictadas por las autoridades territoriales competentes (autonómicas y
locales) suspendiendo determinadas actividades económicas, permitirían, a priori, una acreditación
adecuada del hecho causante y una igualdad de trato entre los posibles beneficiarios de esta
prestación.
Sin embargo, en el supuesto de la reducción de la facturación, la acreditación del hecho causante
ha resultado más problemática. La ausencia de previsión específica sobre el nacimiento del
derecho a percibir esta prestación, unida a la referencia que el artículo 17 hace, para el supuesto de
reducción del 75 % de la facturación, al periodo concreto que debe tenerse en cuenta para
determinar este requisito –(“(…) su facturación en el mes natural anterior al que se solicita la
prestación se vea reducida, al menos, en un 75 por ciento en relación con el promedio de
facturación del semestre natural anterior (…)”)– ha dado lugar a diferentes interpretaciones por los
órganos gestores.
Esta falta de concreción de la norma reguladora de la PECATA no ha sido suplida tampoco, de
forma adecuada, por el criterio 6/2020, de 20 de mayo, emitido por la DGOSS. En este criterio, la
DGOSS, ante las dificultades prácticas que se estaban produciendo en la acreditación del
cumplimiento de este requisito, manifiesta que para considerar el “(…) promedio de facturación del
semestre natural anterior, debe entenderse, apelando al espíritu de la norma, que con carácter
general el semestre a considerar es el segundo semestre de 2019, salvo que los ingresos así
cve: BOE-A-2024-16741
12 Elaborada por la DGOSS en base a la relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público quedó
suspendida, recogidos en el anexo del Real Decreto 463/2020.
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considerados perjudiquen el acceso a la prestación”, manifestando a continuación que “En el
supuesto de que, utilizando, para el cálculo, el segundo semestre de 2019 no se alcanzase el
porcentaje de disminución de la facturación señalado (…), podrán utilizarse para tal cálculo los
datos de facturación de los seis meses inmediatamente anteriores al mes de marzo de 2020
(septiembre 2019/febrero2020) en el que comenzó el estado de alarma”.
Además de la doble posibilidad, expuesta por la DGOSS en este criterio y aplicada por los órganos
gestores, con respecto al semestre a considerar para acreditar la reducción de la facturación
requerida, se han constatado igualmente diferencias en la interpretación del mes de referencia o
“mes natural anterior al que se solicita la prestación”, tal y como se ha puesto de manifiesto en
diferentes pronunciamientos judiciales. Así, por ejemplo, mientras la Sentencia n.º 3.659/2021, de 5
de octubre de 2021, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia determina
que el mes de referencia —para considerar la reducción de la facturación— es el mes anterior a
aquel en que se formula la solicitud de la prestación, las Sentencias n.º 93/2021, de 8 de marzo
de 2021, del Juzgado de lo Social n.º 3 de Pontevedra y n.º 3.494/2021, de 24 de septiembre de
2021, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia sostienen que dicha
reducción ha de producirse en el mes anterior a aquel para el que se solicita la prestación.
Íntimamente relacionada con esta cuestión se encuentra la determinación del hecho causante que
origina la fecha de inicio del devengo de la prestación.
Del análisis de las bases de datos de gestión de prestaciones certificadas por las MCSSs se
constata que, al menos, 474.812 prestaciones (alrededor13 del 67,59 % del total de las prestaciones
concedidas bajo el supuesto de reducción de facturación14) tienen como fecha de inicio del devengo
de la prestación el mes de marzo. Ello se debe a que las MCSSs consideraron, inicialmente, que
todas las prestaciones debían tener como fecha de inicio del devengo el 14 de marzo de 2020 —
con independencia de que su supuesto habilitador fuera la suspensión de actividad o la reducción
de facturación—.
Además, la mayor parte de estas prestaciones (alrededor del 84 %) fueron solicitadas durante los
meses de marzo y abril de 2020, lo que representa, al menos, un 56,83 % sobre el total de las
solicitudes efectuadas bajo el supuesto de reducción de facturación.
Sin embargo, la DGOSS —en contestación a determinadas cuestiones planteadas por la AMAT
mediante un escrito con las deficiencias que se exponen más adelante— no emitió un criterio al
respecto hasta el 29 de abril de 2020. En dicho criterio indica que el inicio del devengo de la
prestación “ha de retrotraerse a la fecha del hecho causante, momento en el que se devenga el
derecho a la prestación y que no tiene por qué coincidir necesariamente con la fecha de inicio del
estado de alarma (14 de marzo de 2020). Es decir, los requisitos para causar el derecho a la
prestación deben concurrir en la fecha en que la misma se devenga, de manera que si durante el
mes de marzo no estaba suspendida la actividad o la facturación no se ha visto reducida en, al
menos, el 75 % la prestación no debe abonarse en el mes de abril (…)”.
Atendiendo a la fecha de la declaración del estado de alarma (14 de marzo) parece cuestionable
que las solicitudes efectuadas en el mes de marzo bajo el supuesto de reducción de facturación
pudieran cumplir el porcentaje de reducción del 75 % en dicho mes o en el mes anterior, al igual
13 Los porcentajes son aproximados debido a que este Tribunal no ha podido disponer de la fecha de solicitud de las
prestaciones de todas las mutuas ya que esta información no figuraba en las bases de datos aportadas por algunas de
cve: BOE-A-2024-16741
ellas.
14 Ver cuadro n.º 1.
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que las efectuadas en el mes de abril, dado que la actividad económica no sufrió restricciones hasta
el mencionado día 14 de marzo.
Una vez que este criterio fue comunicado a las MCSSs, algunas procedieron a la revisión de oficio
de las solicitudes tramitadas con el fin de adecuar las prestaciones concedidas a lo expuesto en el
mismo, regularizando esta situación, mientras que otras no efectuaron dicha revisión,
produciéndose un tratamiento no homogéneo, y por tanto desigual, entre los beneficiarios de esta
prestación, situación que debería ser subsanada en el proceso de revisión de las resoluciones
provisionales adoptadas.
2) Duración de la prestación y mantenimiento del derecho
El artículo 17.4 del citado RDL 8/2020 establece que la duración de la PECATA será de un mes
ampliándose, en su caso, hasta el último día del mes en el que finalice el estado de alarma, en
el supuesto que este se prorrogue. En consecuencia, la duración máxima del periodo de
percepción de esta prestación se extiende desde el 14 de marzo de 2020 (fecha de la
declaración del estado de alarma) hasta el 30 de junio de 2020 (último día del mes en que
finalizó —21 de junio de 2020—).
Atendiendo a los dos supuestos habilitadores para la percepción de la PECATA, y de acuerdo con
la regulación general en materia de prestaciones de la Seguridad Social, si los requisitos que
causan el derecho a esta prestación se mantienen durante todo su periodo de duración, el
trabajador autónomo tendría derecho a la misma desde que acredita el hecho causante que motiva
la acción protectora hasta la finalización del periodo máximo de percepción.
Las dudas surgen cuando dejan de cumplirse los requisitos que dan derecho a la PECATA, bien
porque se reinicia la actividad antes de la finalización del período máximo, o bien porque la
reducción de sus ingresos no es, al menos, del 75 % establecido legalmente.
Las carencias e insuficiencias regulatorias se ponen de nuevo de manifiesto al no señalar el artículo
17 las causas de cese o extinción del derecho a la prestación, limitándose a establecer su periodo
de duración máximo. A este respecto, la DGOSS15 señaló en el citado criterio 5/2020 que “la
prestación por cese de actividad tendrá una duración de un mes, ampliándose, en su caso, hasta el
último día del mes en el que finalice el estado de alarma, en el supuesto de que éste se prorrogue y
tenga una duración superior al mes, siempre que continúen los requisitos para su concesión”.
Esta interpretación es la que parece más acorde con el régimen previsto en el Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de
la Seguridad Social (TRLGSS) para el resto de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social,
que, en relación con la duración o causas de extinción, establece que se abonarán mientras se
cumplan los requisitos que dieron lugar a su percepción.
Sin embargo, este criterio inicial fue modificado “de facto”, eliminándose la exigencia de seguir
cumpliendo los requisitos que dieron lugar a su percepción, mediante un escrito de 29 de
abril de 2020 (denominado “Criterios en relación con diversas cuestiones consultadas por AMAT
con fecha 27 de abril de 2020, relativas a la gestión de la prestación extraordinaria por cese de
actividad de los trabajadores autónomos”) remitido por la DGOSS, vía correo electrónico, a la
15
Conviene recordar, de nuevo, que corresponde a este centro directivo interpretar las normas y disposiciones que
afectan al Sistema de la Seguridad Social, unificando y dictando los criterios normativos necesarios para su efectividad.
cve: BOE-A-2024-16741
Por consiguiente, ante la falta de regulación de algún aspecto en las normas, resulta procedente acudir a las reglas
interpretativas dictadas por este.
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asociación de mutuas, sin firma de ningún responsable de dicho centro directivo, donde recogía
en su punto 2 que “(…) respecto hasta cuándo se extenderá la prestación, el artículo 17.4 del Real
Decreto-ley 8/2020 es claro al establecer que —hasta el último día del mes en el que finalice el
estado de alarma, en el supuesto de que este se prorrogue y tenga una duración superior al mes—
“, aplicándose en este sentido por distintas mutuas.
Posteriormente, y para el supuesto específico de aquellos trabajadores autónomos que hubieran
visto reducida su facturación, dicho centro directivo dio traslado al ISM, mediante correo electrónico
de 31 de julio de 2020 (es decir, finalizado ya el periodo de vigencia de esta prestación), un oficio —
de nuevo sin firmar por ningún responsable de dicho centro— en respuesta a una consulta
formulada por una empresa de asesoría privada, en el que se manifestaba que “(…) la prestación
se abonará desde el momento en que se reúnan los requisitos legales (…) y desde su
reconocimiento se seguirá abonando hasta el último día del mes en que finalice el estado de alarma
(…) sin que sea exigible a partir de su reconocimiento el cumplimiento del requisito de facturación
durante los posibles periodos de abono de la prestación, por lo que el trabajador autónomo no
tendrá que comunicar su renuncia por tal motivo”.
Mediante correo electrónico de esa misma fecha se confirma por la DGOSS a dicha entidad gestora
que “el requisito se exige solo para el reconocimiento de la prestación, una vez reconocida esta, el
derecho a su percepción continúa hasta la finalización del estado de alarma, no siendo necesario
que concurra el requisito exigido para el reconocimiento durante todo el periodo”.
A pesar de la relevancia de este cambio de criterio, y de que ha sido aplicado por las MCSSs y el
ISM, este Tribunal no tiene constancia de su comunicación formal a las citadas entidades gestoras.
A este respecto, la DGOSS, con fecha 10 de enero de 2023, ha comunicado que no le consta la
emisión de este último oficio remitido mediante correo electrónico el 31 de julio de 2020.
A esta falta de rigor jurídico se añade que, para el caso de aquellos trabajadores autónomos que
vieron suspendida su actividad, este cambio de criterio ya se deducía, a juicio de los órganos
gestores de esta prestación, de una nota de prensa del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones, de 30 de abril de 2020, donde se señalaba que “los autónomos beneficiarios de la
prestación que puedan abrir su negocio al inicio de la desescalada seguirán percibiéndola hasta el
último día del mes en que finalice el estado de alarma”, sin que haya constancia de la existencia de
una pronunciación al respecto por parte de la DGOSS.
En los trabajos de fiscalización desarrollados se ha verificado que determinadas MCSSs
consideraron que este cambio de criterio ya se deducía del precitado escrito de la DGOSS de 29 de
abril de 2020 dado que, en el mismo, a diferencia de la redacción recogida en el criterio 5/2020, no
se hace referencia expresa al mantenimiento de los requisitos para continuar percibiendo la
PECATA. Sin embargo, otras MCSSs entendieron que este cambio de criterio ni se deducía del
texto recogido en el precitado escrito de 29 de abril de 2020, ni podía efectuarse mediante una nota
de prensa del Ministerio (con la inseguridad jurídica que ello implica) ni tampoco, en último caso,
emitirse por un órgano sin competencia en la materia.
Parece razonable entender que si la finalidad perseguida por la DGOSS era modificar el criterio
emitido inicialmente en relación con el mantenimiento de los requisitos de suspensión de la
actividad o de reducción de la facturación durante el periodo de vigencia de la PECATA, el cambio
debería haberse producido a través de un instrumento jurídico adecuado y, en ningún caso, por
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medio de un oficio sin firma de ningún órgano competente, y menos aún debería haberse producido
por medio de una nota de prensa16.
16
En el trámite de alegaciones la DGOSS considera que el oficio sin firma de 29 de abril de 2020 y el correo electrónico
remitido al ISM el 31 de julio de 2020 simplemente suprimieron una “cláusula de cierre innecesaria” ya que la falta de
necesidad de seguir cumpliendo los requisitos durante todo el periodo de percepción para tener derecho a la prestación
ya estaba recogida en la normativa reguladora, y realiza distintas consideraciones a este respecto que merecen ser
tratadas de manera pormenorizada:
• A juicio de la DGOSS el requisito de estar afiliado y en alta, en la fecha de la declaración del estado de alarma, solo
necesitaba acreditarse en dicha fecha, esto es, el 14 de marzo de 2020. Sin embargo este Tribunal no puede aceptar
esta alegación ya que los solicitantes de la prestación bajo el supuesto habilitador de reducción en la facturación
debían acreditar y permanecer de alta en el Sistema de la Seguridad Social durante todo el tiempo de vigencia del
estado de alarma, y no solo en el momento de su declaración, tal y como se recoge en su propio Criterio 6/2022 (“Sin
embargo, en el caso de reducción de la facturación, debido a que se realizaba actividad, la obligación de alta en el
régimen de Seguridad Social pertinente no se vio alterada, por lo que la exigencia del requisito de alta se mantiene
durante todo el tiempo de vigencia del estado de alarma”).
• El requisito de suspensión de la actividad, a juicio de la DGOSS, se sigue cumpliendo en todo caso hasta el momento
de finalizar el estado de alarma, sin depender, en consecuencia, de la evolución de la situación del trabajador
autónomo que percibe la prestación. La determinación de este requisito, efectivamente, no depende del trabajador
autónomo, ya que venía regulado en la normativa estatal, autonómica o local en la que se establecía el cierre de las
actividades comerciales. Pero de la misma manera, diferentes actividades se fueron reabriendo a lo largo del estado
de alarma, motivo por el cual este requisito también pudo verse modificado a lo largo del estado de alarma, como de
hecho sucedió, y, en consecuencia, dejar de cumplirse y por ello comunicarse a la MCSS correspondiente su falta de
cumplimiento, de acuerdo con la declaración responsable suscrita por el trabajador autónomo.
• En relación con el requisito relativo a la reducción de la facturación, la DGOSS manifiesta que este debía cumplirse,
exclusivamente, en el mes anterior a aquel en que se solicita la prestación, por lo que una vez “acreditado, se sigue
cumpliendo necesariamente durante todo el periodo de percepción” lo cual es una afirmación inconsistente e
infundada ya que las circunstancias laborales del autónomo pueden variar a lo largo del periodo de percepción de la
prestación y dejar de cumplirse dicho requisito.
De la redacción del artículo 17 en ningún caso se deduce que una vez cumplidos los requisitos inicialmente no deban
mantenerse a lo largo del periodo de percepción de la PECATA, y ese era el compromiso recogido en la declaración
responsable que los solicitantes debían presentar junto con su solicitud, cuya literalidad era: “Me comprometo, bajo mi
responsabilidad, a cumplir las siguientes obligaciones, cuya infracción podría dar lugar al reintegro de la prestación
indebidamente percibida: A comunicar al órgano gestor el incumplimiento durante la percepción de la prestación de
dicha reducción en la facturación mensual (…)”.
Además, la propia DGOSS en su escrito de 10 de enero de 2023, remitido en contestación a una petición de
información efectuada por este Tribunal, señala expresamente que “Es muy importante resaltar, además, que el
apartado seis (del Criterio 5/2020 se refiere) sobre la duración no deja dudas respecto a la ineludible exigencia de
acreditar la reducción en la facturación durante todo el periodo de percepción de esta prestación extraordinaria”.
Continúa manifestando este centro directivo en el referido escrito que “Este criterio 5/2020 es comunicado por esta
entidad a las mutuas como ha quedado acreditado y admitido y se deriva del manual sobre preguntas –FAQ–;
finalmente, muchas de estas mutuas publicaron en su página web, entre otros, el citado criterio. En consecuencia,
tanto las mutuas colaboradoras, como los autónomos conocían sobradamente los requisitos de acceso y
mantenimiento de la prestación extraordinaria por cese de actividad y, en concreto, la necesidad de acreditación
documental de la reducción de la facturación durante todo el periodo de percepción”.
• Finalmente, con respecto al requisito de hallarse al corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social también
manifiesta la DGOSS que solo debía cumplirse en la fecha de la suspensión de la actividad o de la reducción de la
facturación y, en el caso de no cumplirse “entonces” (se entiende que en el momento del hecho causante) el órgano
gestor debía invitar al pago al trabajador autónomo para que en el plazo improrrogable de treinta días naturales
ingresase las cuotas debidas.
Sin embargo, como se ha verificado en los trabajos de fiscalización, este requisito no fue revisado, con carácter
general, en el momento de concesión de la prestación, y tampoco se procedió a la invitación al pago en el plazo
establecido, en contra de lo que indicaba su propio documento “FAQ. Preguntas frecuentes” en cuyo punto 18 se
recogía expresamente que “(…) la Seguridad Social permitirá a quienes no estén al día con los pagos en la fecha de
la declaración del estado de alarma, que ingresen las cuotas debidas en un plazo improrrogable de 30 días. Una vez
producido el pago, se podrá acceder a esta prestación”. En definitiva, este Tribunal considera que el espíritu de la ley,
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recogido inicialmente en el mencionado documento validado por la DGOSS, era que el pago de las cuotas fuese
previo al reconocimiento de la prestación y no transcurridos más de tres años desde este reconocimiento.
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Todo ello ha generado, una falta de homogeneidad en los criterios aplicados por las MCSSs17,
contrario al principio de seguridad jurídica, y ha provocado resultados desiguales dentro del
colectivo protegido dependiendo de cuál fuera la MCSS gestora de la prestación. Y es que se ha
verificado que determinados beneficiarios comunicaron su renuncia a la prestación al entenderla
condicionada al mantenimiento del requisito de suspensión de la actividad o de la reducción de su
facturación —llegando incluso a reintegrar las cantidades percibidas— mientras que otros, en la
misma situación, continuaron percibiéndola hasta la finalización del periodo máximo de duración.
Sin embargo, la información obrante en las bases de datos facilitadas por las MCSSs no ha
permitido identificar el número total de beneficiarios afectados por esta situación lo que impide
hacer una estimación del importe económico. Tampoco ha sido posible determinar si las MCSSs
han realizado actuaciones tendentes a una posible regularización de los reintegros efectuados por
los beneficiarios afectados por esta circunstancia.
3) Falta de publicidad
Además de los problemas señalados en relación con las diferencias surgidas en la gestión de la
prestación, es necesario poner de manifiesto que ninguno de los criterios de la DGOSS han sido
objeto de publicación, a pesar de que éstos no se limitan a interpretar el mencionado artículo 17 del
RLD 8/2020 a efectos de la gestión de la prestación por parte de las MCSSs, sino que, en
ocasiones, producen efectos jurídicos frente a terceros ya que su alcance y contenido es más
amplio.
Así, el criterio 5/2020 regula aspectos no recogidos en la redacción original del artículo 17
(posteriormente modificado) vigente en el momento en el que se emitió el mencionado criterio, tales
como la forma de la acreditación documental del requisito de reducción de la facturación; el alta y
cotización durante el periodo de percepción de la prestación; la devolución de las cuotas ya
ingresadas o el procedimiento en el caso de concurrencia con los expedientes de suspensión de
contratos y reducción de jornada por causa vinculada al COVID-19. Asimismo, el apartado seis de
este criterio, relativo a la duración de la prestación, viene a completar lo dispuesto en el artículo 17
al precisar que durante el periodo de duración de la PECATA deberán reunirse los requisitos
exigidos para su concesión, por lo que sería causa de extinción de la prestación la reanudación de
la actividad o el incremento del porcentaje de facturación.
Este Tribunal considera que la acción protectora del Sistema de la Seguridad Social opera cuando surge un estado de
necesidad derivado de una contingencia protegida y, si dicha contingencia deja de existir, el derecho a la protección
también desaparece. En consecuencia, el mantenimiento del cumplimiento de los requisitos durante todo el periodo de
percepción de la prestación es un requisito necesario y consustancial al Sistema de Seguridad Social. Ese era además el
espíritu del RDL 8/2020, esto es, proteger al colectivo de trabajadores autónomos con una prestación ante una situación
de necesidad, provocada por la suspensión de su actividad o la reducción de su facturación, derivada de la declaración
del estado de alarma, y así se recogió en la declaración responsable que el autónomo debía presentar obligatoriamente
junto a su solicitud de prestación donde se establecía la obligación de comunicar al órgano gestor el incumplimiento de los
requisitos durante la percepción de la prestación.
17 En el borrador de nota —facilitado a este Tribunal— de la reunión del grupo de trabajo “CATA” constituido en el seno de
AMAT, celebrada el 11 de mayo de 2020, se expone que se deja a criterio de cada mutua que, dentro de su capacidad de
gestión, decida cómo resolver estos casos, a expensas de que posteriormente se deban revisar, bajo un procedimiento
común. Sin embargo, esta revisión común y generalizada de todas las prestaciones concedidas no se va a efectuar,
viéndose limitada debido a las modificaciones normativas introducidas con posterioridad, especialmente, aquellas
relacionadas con la forma de acreditar la reducción de la facturación, presumiéndose la acreditación de este requisito bajo
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las condiciones establecidas, sin necesidad de acreditar la disminución efectiva de la facturación, lo que restringe la
revisión de los ingresos solo a los restantes beneficiarios.
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A pesar de producir efectos jurídicos ad extra, este criterio no fue objeto de publicidad alguna, más
allá de su traslado al ISM y a la AMAT, a través de la cual tuvieron conocimiento las MCSSs; pero,
en ningún caso, los interesados directos en solicitar esta prestación pudieron conocerlo. De igual
forma no fue publicado el criterio 6/2020, donde se establecían las formas de cómputo del semestre
natural anterior en relación con la acreditación del requisito de reducción de la facturación, y los
sucesivos criterios emitidos.
En el caso específico de los trabajadores autónomos que cesaron en su actividad, no hubo más
publicidad que una nota de prensa emitida por el gabinete de prensa del Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones, de 30 de abril de 2020, no sustentada en acto administrativo o
disposición general alguna. Todo ello en contra de lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución
Española que recoge el principio de publicidad de las normas, y del artículo 6 de la Ley 40/2015, de
1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que extiende dicho principio a las
disposiciones de naturaleza no reglamentaria, en razón de sus destinatarios o de los efectos que
puedan producir frente a terceros.
Además, nuestro ordenamiento jurídico prevé otras formas de publicidad alternativa como la
regulada en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno donde en su artículo 7.a) se establece la obligación de las Administraciones Públicas
de publicar “las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas
por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho
o tengan efectos jurídicos”.
El mencionado principio de publicidad se encuentra en íntima relación con el principio de seguridad
jurídica para cuya garantía “es imprescindible que los destinatarios de las normas tengan una
efectiva oportunidad de conocerlas mediante un instrumento de difusión general que de fe de su
existencia y contenido” (Sentencia del Tribunal Constitucional 179/1989, de 2 de noviembre).
En consecuencia, la falta de publicidad de los criterios de la DGOSS y de modo particular del
criterio 5/2020 (con efectos jurídicos ad extra), así como de sus posteriores modificaciones, afecta a
la seguridad jurídica de los interesados. Esos cambios de criterios realizados sin la debida
publicidad han producido, además situaciones de desigualdad difícilmente compatibles con el
principio de equidad, ya que determinados beneficiarios de la prestación renunciaron a ella al dejar
de cumplir los requisitos exigidos, mientras que otros continuaron percibiéndola a pesar de dejar de
cumplir durante el periodo de vigencia de la prestación los requisitos requeridos para ello.
II.1.3.2. ACREDITACIÓN DEL REQUISITO DE REDUCCIÓN EN LA FACTURACIÓN
Junto a los requisitos de estar afiliados y en alta —en la fecha de la declaración del estado de
alarma— en el Régimen correspondiente, y hallarse al corriente de pago de las cuotas de la
Seguridad Social, el artículo 17 del RDL 8/2020 exige, para aquellos supuestos en los que el
trabajador autónomo no vea suspendida su actividad, que se acredite la reducción de la facturación
en el mes natural anterior al que se solicita la prestación en, al menos, un 75 % en relación con el
promedio de facturación del semestre natural anterior.
La forma de acreditar el cumplimiento de este requisito se ha visto afectada por las distintas
modificaciones operadas en el artículo 17 del RDL 8/2020 y, principalmente, por las disposiciones
introducidas en el RDL 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de
la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico y en el
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RDL 2/2022, de 22 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes para la protección de los
trabajadores autónomos, para la transición hacia los mecanismos de defensa del empleo, y para la
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recuperación económica y social de la isla de La Palma, y se prorrogan determinadas medidas para
hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica.
La redacción original del artículo 17 del RDL 8/2020 no establecía ninguna previsión con respecto a
la documentación a aportar para acreditar este requisito.
Fue mediante la modificación introducida en el RDL 11/2020, de 31 de marzo (publicado en el BOE
de 1 de abril de 2020) donde se introdujo un nuevo apartado 9 (apartado 10 actual) estableciendo
que “La acreditación de la reducción de la facturación se realizará mediante la aportación de la
información contable que lo justifique, pudiendo hacerse a través del libro de registro de facturas
emitidas y recibidas; del libro diario de ingresos y gastos; del libro registro de ventas e ingresos; o
del libro de compras y gastos. Toda solicitud deberá ir acompañada de una declaración jurada en la
que se haga constar que se cumplen todos los requisitos exigidos para causar derecho a esta
prestación”. Dicho régimen fue objeto de interpretación por la DGOSS en su criterio 6/2020, de 20
de mayo.
Transcurrido casi un año desde la promulgación de la precitada norma, y siete meses después de
la finalización del estado de alarma, el RDL 3/2021, de 2 de febrero, incorporó, con efectos de 4 de
febrero de 2021, una Disposición adicional segunda en la que se estableció una presunción para la
acreditación del requisito de reducción de la facturación: “se entenderá que los trabajadores
autónomos que tributen por estimación objetiva han experimentado esa reducción siempre que el
número medio diario de trabajadores afiliados en alta al sistema de la Seguridad Social en la
actividad económica correspondiente, expresada a cuatro dígitos (CNAE), durante el período al que
corresponda la prestación, sea inferior en más de un 7,5 por ciento al número medio diario
correspondiente al segundo semestre de 2019”.
Esta Disposición adicional fue modificada posteriormente por la Disposición final quinta del RDL
2/2022, de 22 de febrero18, con efectos de 24 de febrero de 2022, la cual extendió la presunción de
reducción en la facturación a todos los trabajadores autónomos, con independencia de su régimen
de tributación, sustituyendo, a su vez, la expresión “en alta al Sistema de la Seguridad Social” por
“con actividad afiliados al Sistema de la Seguridad Social” haciendo referencia, con ello, al
desempeño efectivo de una actividad económica.
Esta modificación normativa fue objeto de interpretación por la DGOSS, mediante el criterio 4/2022,
de 7 de marzo, que dispuso que, tras la entrada en vigor del RDL 2/2022, “las mutuas
colaboradoras, o la entidad gestora de la prestación, para atender la presunción de la reducción de
ingresos, (…) deberán tener en cuenta, a la hora de analizar la reducción de la facturación, durante
el periodo de percepción de la prestación, exclusivamente el número medio diario de trabajadores
incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social en la CNAE correspondiente, que no se
encuentren incorporados a alguno de sus sistemas especiales, y que realicen una prestación de
servicios efectiva, por lo que no se tendrán en cuenta aquellos trabajadores en alta en el Régimen
General de la Seguridad Social que estuvieran percibiendo una prestación por encontrarse su
contrato de trabajo suspendido como consecuencia de estar incurso en uno de los ERTE
aprobados durante la pandemia (ERTES COVID)”.
18 “A efectos de acreditación del requisito de reducción de la facturación al que se refieren los artículos 17 del Real
Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, el artículo 9 del Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, y la disposición adicional
cuarta del Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre, se entenderá que los trabajadores autónomos han
experimentado esa reducción siempre que el número medio diario de trabajadores con actividad afiliados al sistema de la
Seguridad Social en la actividad económica correspondiente, expresada a cuadro dígitos (CNAE), durante el periodo al
cve: BOE-A-2024-16741
que corresponde la prestación, sea inferior en más de un 7,5 por ciento al número medio diario correspondiente al
segundo semestre de 2019”.
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En consecuencia, según se desprende de la redacción de la mencionada Disposición final quinta
(“se entenderá que los trabajadores autónomos han experimentado esa reducción siempre que
(…)”) se presume la reducción en la facturación al considerar que debido a la representatividad que
el colectivo de trabajadores por cuenta ajena incluidos en el Régimen General de la Seguridad
Social supone sobre la actividad económica global, el trabajador autónomo no ha sido ajeno a la
recesión económica sufrida, habiendo visto afectada, en igual volumen, su actividad; se sustituye
así la aportación de la documentación requerida en el artículo 17 del RDL 8/2020 por el
cumplimiento del porcentaje de reducción en el número medio diario de trabajadores con actividad
afiliados en la actividad económica correspondiente (CNAE).
Esta modificación normativa, objeto de interpretación por la DGOSS en su criterio 4/2022, tenía por
finalidad, tal y como expone este centro directivo en dicho criterio, “otorgar un trato igualitario a
todos los trabajadores autónomos perceptores de la prestación por cese de actividad en el
cumplimiento del requisito exigido de reducción de facturación, con independencia del sistema de
tributación aplicable (…)”.
Sin embargo, la modificación efectuada en la forma de acreditar este requisito ha dado lugar, de
nuevo, a un tratamiento distinto de los interesados en la tramitación de esta prestación
dependiendo de la entidad gestora competente para su concesión. Así, mientras que el ISM emitió,
desde la implantación de la prestación, una resolución definitiva, verificando para ello el
cumplimiento de todos los requisitos exigidos en el artículo 17 del RDL 8/2020, a través de la
revisión de la documentación justificativa correspondiente aportada por sus solicitantes (de acuerdo
con lo preceptuado en el mencionado artículo 17.10), las MCSSs emitieron una resolución
provisional, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 919 del precitado artículo, sin verificar el
cumplimiento de este requisito en su momento de concesión, relegando su comprobación a la
finalización del estado de alarma.
Además, con la modificación operada mediante el RDL 2/2022, de 22 de febrero, esta
documentación no sería exigible en el caso de cumplirse el porcentaje de reducción del 7,5 %
contemplado en el sector de actividad correspondiente, reservándose, únicamente, la necesidad de
aportar dicha documentación para aquel colectivo de beneficiarios que no cumplieran dicho
requisito.
A pesar de la importante repercusión que esta modificación ha conllevado debido al elevado
número de códigos de la CNAE que han obtenido dicho porcentaje de reducción, como se expone
en el subepígrafe II.2.3.9 de este Informe, la DGOSS no ha facilitado a este Tribunal ningún informe
o estudio que justifique la sustitución de esta forma de acreditación de la reducción de la
facturación, ni tampoco los análisis efectuados para el establecimiento de este porcentaje de
reducción en el número medio diario de afiliados (7,5 %) o explicación acerca de por qué se
estableció ese porcentaje y no otro superior o inferior.
A ello hay que añadir las renuncias formuladas por aquellos trabajadores autónomos a quienes se
concedió provisionalmente la prestación y los reintegros efectuados al entender que ya no cumplían
el requisito de reducción de su facturación, pero que, sin embargo, con los cambios introducidos en
los citados RDL sí podrían cumplirlos dado el elevado número de códigos de la CNAE que
obtuvieron el porcentaje de reducción. Ello llevó a que trabajadores en la misma situación
continuaran percibiendo la prestación hasta la finalización de su periodo de vigencia.
19 “Las entidades gestoras, de acuerdo con la solicitud presentada y los documentos, en su caso, aportados dictará la
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resolución provisional que sea procedente, estimando o desestimando el derecho. Finalizado el estado de alarma se
procederá a revisar todas las resoluciones provisionales adoptadas”.
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En consecuencia, la modificación efectuada con respecto a la forma de acreditar el requisito de la
reducción de la facturación ha provocado un trato desigual entre los solicitantes de la prestación,
ante una idéntica situación de hecho, como consecuencia de la distinta forma de gestión por parte
de las entidades competentes (resolución provisional versus resolución definitiva).
Las modificaciones introducidas —casi dos años después de la implantación de esta prestación—
en la forma de acreditar el requisito de reducción en la facturación han permitido el acceso a esta
prestación a solicitantes que, de no haberse efectuado las mismas, no habrían tenido derecho a
ella. Esta afirmación se sustenta en el número de expedientes tramitados por el ISM cuya
resolución definitiva fue denegatoria debido a que de la documentación aportada no resultaba
acreditada la reducción del 75 % de sus ingresos en el periodo legalmente establecido y, que sin
embargo, atendiendo a la forma de acreditación establecida tras las modificaciones efectuadas en
este ámbito, tendrían derecho a la prestación por tener su actividad económica una reducción
superior al 7,5 % en el número medio diario de afiliados.
Igualmente se sustenta, en el número de renuncias efectuadas —y admitidas por las MCSSs— por
aquellos beneficiarios cuya actividad económica se encuentra incluida en un código de la CNAE
que cumple la presunción contemplada en el RDL 2/2022 y, en consecuencia, de acuerdo con la
nueva forma de acreditación tendrían derecho a la prestación.
Por su parte, las MCSSs emitieron una resolución de carácter provisional, relegando a un momento
posterior la comprobación de la acreditación de la reducción del 75 % de los ingresos de los
solicitantes. Ello supone que la acreditación de este requisito habrá de fundamentarse en la
reducción en el número medio diario de afiliados de su actividad económica en más de un 7,5 %.
De este modo pueden darse casos en los que los solicitantes no habrían tenido derecho a la
prestación en el supuesto de haberse mantenido la forma de acreditación original, pero que sí
accedan a la prestación tras el cambio normativo dado el elevado número de códigos de la CNAE
que han cumplido la referida reducción en su actividad económica. Sólo será necesaria la
aportación de la documentación acreditativa establecida inicialmente cuando la actividad económica
desarrollada por el beneficiario de la prestación no se haya visto reducida en el mencionado
porcentaje del 7,5 %.
II.1.3.3. INCOMPATIBILIDAD CON OTRAS PRESTACIONES
La redacción original del artículo 17.4 establecía que la PECATA “(…) será incompatible con
cualquier otra prestación del Sistema de Seguridad Social”. Esta redacción fue modificada por la
Disposición final 2 del RDL 13/2020, de 7 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas
urgentes en materia de empleo agrario, pasando a establecer dicho artículo en su nuevo apartado 5
que “Esta prestación será compatible con cualquier otra prestación de Seguridad Social que el
beneficiario viniera percibiendo y fuera compatible con el desempeño de la actividad que
desarrollaba”, con el fin de lograr una coherencia en la regulación de esta prestación extraordinaria
con la del resto de prestaciones del Sistema de la Seguridad Social y asegurar que este mecanismo
protegiera realmente a los trabajadores autónomos afectados por el cese de su actividad como
consecuencia de la crisis sanitaria.
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Esta última redacción no ha sido objeto de modificaciones posteriores ni de interpretación por parte
de la DGOSS, a excepción de lo expuesto en el punto 820 del criterio 5/2020, de 20 de marzo,
anterior a la precitada modificación21.
Esta regulación se ha revelado, de nuevo, insuficiente y escasa, produciéndose una disparidad de
criterios entre los órganos gestores de esta prestación a la hora de determinar su incompatibilidad
con otras prestaciones del Sistema, en particular en los siguientes aspectos:
1.- Con respecto a la compatibilidad entre la percepción de la PECATA y la prestación por
nacimiento y cuidado de menor, todas las MCSSs han considerado que la PECATA es
incompatible con dicha prestación cuando la reducción de la jornada es del 100 %. Sin
embargo, no existe el mismo consenso cuando la reducción de la jornada es del 50 %, ya que
mientras algunas MCSSs consideran que esta prestación, en cualquier caso, es incompatible
con la PECATA, otro grupo mantiene que existe compatibilidad en la percepción de ambas
prestaciones; un tercer grupo estima que son compatibles, si bien, de forma proporcional.
Esta misma situación se produce en el caso de la prestación por cuidado de menores afectados por
cáncer u otra enfermedad grave.
Según han manifestado en el curso de los trabajos de fiscalización los responsables de diferentes
MCSSs, la compatibilidad o incompatibilidad entre estas prestaciones se analizará en el proceso de
revisión de las resoluciones provisionales.
2.- De conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Reglamento General de Inscripción de
empresas y afiliación, altas y bajas de trabajadores, aprobado por Real Decreto 84/1996, de 26 de enero,
se considera pluriactividad aquella situación del trabajador por cuenta propia y/o ajena cuyas actividades
dan lugar a su alta obligatoria en dos o más Regímenes distintos del Sistema de la Seguridad Social.
El criterio 8/2020 de la DGOSS (“sobre el reconocimiento de la prestación extraordinaria por cese
de actividad a los trabajadores autónomos en caso de pluriactividad”) expone que “En caso de
pluriactividad, a los trabajadores por cuenta propia o autónomos que reúnan los requisitos
establecidos en el artículo 17 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, y al mismo tiempo
realicen trabajos por cuenta ajena, se les podrá reconocer la prestación extraordinaria por cese de
actividad, la cual será compatible con la percepción de las correspondientes retribuciones derivadas
de las actividades laborales realizadas como trabajadores por cuenta ajena”.
Por su parte, el SEPE en virtud de lo dispuesto en el artículo 28222 del TRLGSS considera que la
prestación por desempleo es incompatible tanto con cualquier actividad profesional que determine
su alta en el RETA, como con la percepción de una prestación derivada del cese de actividad.
20 “No causarán derecho a esta prestación los trabajadores autónomos que vinieran percibiendo una prestación o tengan
derecho a otra prestación del Sistema de Seguridad Social, tanto si la percibe como si no”.
21 En el trámite de alegaciones la DGOSS manifiesta que, ante las dudas manifestadas y planteadas por las MCSSs al
respecto, con fecha 30 de mayo de 2023 ha emitido el Criterio 8/2023 referido al sistema de incompatibilidades y situación
del corriente de pago en la gestión de la prestación de cese extraordinario de trabajadores autónomos, clarificando
algunos aspectos sobre la incompatibilidad de la percepción de la PECATA con otras prestaciones del Sistema de la
Seguridad Social. Sin embargo, ha de indicarse que, de acuerdo con las afirmaciones realizadas por diferentes MCSSs en
el mismo trámite de alegaciones, la interpretación de este último Criterio 8/2023 también está siendo muy heterogénea.
22 Este artículo preceptúa, al regular las incompatibilidades de la protección por desempleo lo siguiente:
“1. La prestación y el subsidio por desempleo serán incompatibles con el trabajo por cuenta propia, aunque su realización
no implique la inclusión obligatoria en alguno de los regímenes de la Seguridad Social, o con el trabajo por cuenta ajena,
excepto cuando este se realice a tiempo parcial, en cuyo caso se deducirá del importe de la prestación o subsidio la parte
proporcional al tiempo trabajado.
2. La prestación y el subsidio por desempleo serán, asimismo, incompatibles con la obtención de prestaciones de carácter
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económico de la Seguridad Social, salvo que estas hubieran sido compatibles con el trabajo que originó la prestación o el
subsidio”.
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De acuerdo con lo expuesto anteriormente, mientras la PECATA es compatible con la percepción
de retribuciones derivadas de las actividades laborales desarrolladas como trabajador por cuenta
ajena, la prestación por desempleo resulta incompatible con las retribuciones derivadas de un
trabajo por cuenta propia.
Como consecuencia de lo anterior, este Tribunal ha verificado la existencia de numerosos
expedientes de renuncia de beneficiarios de la PECATA en los que concurría esta situación debido
a que el SEPE procedió a denegarles, inicialmente, la prestación por desempleo —al encontrarse
dichos trabajadores incluidos en un expediente de regulación temporal de empleo (ERTE)— si no
renunciaban a la percepción de la precitada prestación extraordinaria por cese de actividad.
Este Tribunal considera que hubiese sido deseable una regulación más detallada de las posibles
incompatibilidades de la PECATA con la percepción de otras prestaciones económicas del Sistema
de la Seguridad Social o con retribuciones derivadas de actividades laborales, así como una mayor
coordinación entre órganos en la toma de decisiones, dada la situación social y económica derivada
de la pandemia que conllevó el cierre de gran parte de la actividad económica.
3.- Otro aspecto no contemplado de forma expresa en el citado artículo 17, ni tampoco desarrollado
mediante criterio interpretativo de la DGOSS, es el relativo al desempeño del trabajador autónomo
de varias actividades por cuenta propia.
A este respecto, este Tribunal solo ha dispuesto de un documento elaborado por la AMAT
—denominado “Preguntas Frecuentes. Prestación extraordinaria por cese de actividad de
trabajadores autónomos”— validado por la DGOSS, en cuyo punto 12 se indica que “Solo podrá
solicitar la prestación extraordinaria por una de las actividades por cuenta propia que esté llevando
a cabo. No obstante, lo anterior, debido a que el alta es única en el RETA independientemente de
las actividades que se desarrollen, para tener derecho a la prestación extraordinaria debe de haber
cesado en todas ellas o reducir la facturación en todas ellas en un 75 %”.
Atendiendo a sus efectos jurídicos frente a terceros, este criterio debería haber sido adoptado y
comunicado expresamente por la DGOSS que es el órgano que ostenta las funciones de
ordenación jurídica del Sistema.
II.2. PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN
II.2.1. Naturaleza jurídica de la prestación
Con el fin de proteger al trabajador autónomo ante la suspensión o reducción de su actividad
derivada del estado de alarma, la cobertura social contemplada en el Título V del TRLGSS se vio
ampliada con la prestación extraordinaria creada por el artículo 17 del RDL 8/2020.
La configuración inicial de esta prestación, recogida en el precitado artículo, responde a los
requisitos exigidos para formar parte de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social en su
modalidad contributiva (afiliación, alta y encontrarse al corriente en el pago de las cuotas a la
Seguridad Social) a excepción del relativo al periodo de carencia. La ausencia de este último
requisito encuentra su fundamento en la propia configuración de la PECATA como una prestación
de carácter extraordinario cuya finalidad es proteger el cese temporal o la disminución de la
actividad causada por una situación totalmente ajena al trabajador como es la pandemia del
COVID-19 y la consecuente crisis sanitaria producida, afectando a la economía en general y a la
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actividad productiva en particular.
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Sin embargo, esta vocación inicial de prestación económica del Sistema de la Seguridad Social se
ha venido desnaturalizando como consecuencia de las sucesivas modificaciones normativas y
cambios de criterio introducidos a lo largo de tres años.
Así, el cambio de criterio, no amparado normativamente, por el cual no se requiere el
mantenimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho a la prestación durante
todo el periodo de su percepción, no se encuentra en sintonía con el resto de las prestaciones del
Sistema de la Seguridad Social para las cuales se exige el mantenimiento de dichos requisitos. Por
otro lado, la forma de acreditar el requisito de reducción de la facturación establecida en el artículo
17 mediante la aportación de la documentación económica oportuna (v.gr.: libros de compras y
ventas, ingresos y gastos, entre otros) fue sustituida por una presunción en la reducción de los
ingresos que, si bien puede ser indicativa de una reducción de actividad, no garantiza,
fehacientemente, dicha minoración de ingresos.
En consecuencia, estas modificaciones normativas, por un lado, y los cambios de criterio, sin
soporte normativo por otro, han ido distorsionando la propia naturaleza jurídica de la PECATA –
como una prestación económica y contributiva del Sistema de la Seguridad Social–, al eliminar
aspectos fundamentales de las prestaciones económicas (como el mantenimiento de los requisitos
exigidos para continuar percibiendo la prestación), para acabar derivando en una figura jurídica más
acorde con los principios inspiradores de las ayudas públicas.
La PECATA contempla el reconocimiento de una prestación económica y la exoneración de las
cotizaciones sociales a abonar por el trabajador autónomo. A continuación, se analiza, de forma
diferenciada, cada una de estas medidas atendiendo a su diferente naturaleza, procedimiento y
órganos de gestión.
II.2.2. Análisis y evaluación de su procedimiento de gestión
Los órganos gestores de esta prestación son las MCSSs y el ISM (para el caso de los trabajadores
autónomos afiliados al RETM cuyas contingencias profesionales se encuentren cubiertas por dicha
entidad gestora).
El procedimiento de gestión ha sido diferente entre estos órganos, motivo por el cual su análisis se
muestra diferenciado a nivel de subepígrafe, si bien los resultados obtenidos relacionados con la
verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la concesión de esta prestación se
recogen en un solo epígrafe para ofrecer una visión de conjunto.
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II.2.2.1. MUTUAS COLABORADORAS CON LA SEGURIDAD SOCIAL23
Las MCSSs son asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante autorización del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones cuya finalidad es colaborar en la gestión de
la Seguridad Social, bajo la dirección y tutela de este.
1) Procedimiento
En el siguiente gráfico se recoge el procedimiento de gestión de la prestación implantado en las
mutuas:
GRÁFICO N.º 1
PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN.
MUTUAS
• Modelo de solicitud
Solicitud interesado
• Declaración jurada
Resolución provisional Pago de la prestación
Comunicación a TGSS Exoneración de cotizaciones sociales
• Estar afiliados y en alta
• Actividad suspendida o acreditar
Revisión de resoluciones reducción de facturación
provisionales • Hallarse al corriente del pago de las
cuotas a la Seguridad Social
• No percibir prestación incompatible
Resolución Prestación
definitiva indebida
Fuente: Elaboración propia.
Como se refleja en el gráfico anterior, las MCSSs, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
17.9 del RDL 8/2020, emitieron una resolución provisional (estimando o desestimando el derecho)
en base a la solicitud presentada por el trabajador autónomo, acompañada de una declaración
jurada donde el solicitante hacía constar el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para
causar su derecho, relegando a un momento posterior la comprobación de estos y, con ello, la
emisión de una resolución definitiva.
En consecuencia, la documentación obrante en los expedientes de reconocimiento de esta
prestación se limita a la solicitud formulada por el trabajador (de acuerdo con un modelo
normalizado elaborado por las mutuas y validado por la DGOSS) y una declaración jurada donde el
cve: BOE-A-2024-16741
23 En el anexo 4 se recoge la denominación de las 19 MCSSs, existentes a 31 de diciembre de 2021, que han gestionado
esta prestación.
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autónomo manifiesta, bajo su responsabilidad, cumplir todos los requisitos exigidos para el acceso
a la prestación.
A pesar de la escasa documentación requerida para el reconocimiento de esta prestación, el
procedimiento de tramitación de las solicitudes ha sido diferente entre las mutuas. A continuación,
se relacionan algunas de las diferencias observadas por este Tribunal:
• Desde la implantación de la PECATA, algunas MCSSs efectuaron los desarrollos informáticos
necesarios para posibilitar la presentación telemática de las solicitudes, permitiendo de esta
forma un volcado automático de la información, si bien pospusieron algunos días la recepción de
las solicitudes con el fin de adecuar dichos desarrollos informáticos a esta nueva prestación.
Otras MCSSs habilitaron sus buzones informáticos provinciales con el fin de poder almacenar las
solicitudes presentadas para, posteriormente, proceder a su tramitación.
• Presentadas las solicitudes, las MCSSs verificaron, en la medida en que sus medios personales
y materiales se lo permitieron (dado el contexto existente en dicho momento), el cumplimiento de
los requisitos relativos a la afiliación y alta en el Régimen correspondiente —a la fecha de la
declaración del estado de alarma— así como la situación de encontrarse al corriente de pago de
las cotizaciones sociales.
La situación de alta y adhesión a la mutua fue verificada, de forma generalizada, si bien, de
acuerdo con lo manifestado a este Tribunal, las MCSSs solo disponen de información respecto a
su colectivo asociado desde su fecha de adhesión a la mutua, sin que dispongan de acceso, a
nivel de consulta, a los sistemas de información de la TGSS para verificar su fecha de alta inicial
en el Régimen correspondiente24.
Por este motivo, las MCSSs tomaron como referencia, para comprobar el periodo cotizado, la
fecha de adhesión a su mutua por parte del trabajador, provocando que, si su antigüedad en la
mutua era inferior a doce meses, en ocasiones, el periodo de cotización tomado para el cálculo
de la prestación fuera incorrecto, como se expone en el epígrafe II.2.3 de este Informe, ya que
podían disponer de cotizaciones anteriores en otras mutuas.
• La comprobación del requisito de encontrarse al corriente en el pago de las cuotas sociales
también ha sido desigual entre las diferentes MCSSs. Así, mientras unas comprobaron este
requisito a través del cruce de la información obrante en sus bases de datos con la información
remitida mensualmente por la TGSS, otras accedieron a los sistemas de información de la TGSS
y realizaron las comprobaciones oportunas a este respecto. Finalmente, otro grupo de MCSSs
no verificaron este requisito durante la vigencia de la PECATA y tampoco después, a la espera
de iniciar el procedimiento de revisión final de los expedientes.
Con carácter general, la verificación de este requisito se realizará en el proceso de revisión final
de las resoluciones provisionales adoptadas.
24
En el trámite de alegaciones el Director General de la TGSS ha manifestado que “las MCSSs no han puesto de
manifiesto a dicho servicio común la necesidad de ampliar los datos a los que tienen acceso en sus sistemas de
información para la gestión de las prestaciones económicas respecto de las que son responsables” y que, ante la
situación expuesta por este Tribunal, “ha solicitado a dichas entidades colaboradoras que pongan de manifiesto las
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necesidades de información que precisan y puedan ser satisfechas a través de los medios disponibles y conforme a la
legislación aplicable en cada caso”.
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• También la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para los supuestos derivados
de reducción en la facturación se ha pospuesto al momento de la revisión final de dichas
resoluciones.
• Si la solicitud se fundamentó en la suspensión de actividad, las MCSSs verificaron, con carácter
general, que el código de la CNAE de la actividad desarrollada por el autónomo se encontraba
incluida en la relación elaborada por la DGOSS, en colaboración con el Instituto Nacional de
Estadística (INE), facilitada a las MCSSs el 30 de marzo de 2020, referida a los equipamientos y
actividades que figuran en el anexo del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, cuya apertura al
público quedó suspendida.
Posteriormente, mediante Resolución de 17 de abril de 2020, la DGOSS aclaró que se trataba
de una relación orientativa, aceptándose aquellos códigos de la CNAE de actividades
suspendidas en virtud de normativa local o autonómica, así como actividades que, por su
naturaleza y por el entorno en el que se desarrollaban, habían quedado suspendidas, aunque no
se correspondiesen con actividades comprendidas en alguno de los códigos de la CNAE
comunicados inicialmente.
• Hasta el 1 de mayo de 2020 los desistimientos y renuncias —por reanudación de la actividad o
recuperación de la facturación— presentadas por los beneficiarios fueron directamente
aceptadas por las mutuas. Sin embargo, con posterioridad a dicha fecha, en virtud de lo
expuesto por la DGOSS el 29 de abril de 2020 y la anteriormente citada nota de prensa del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, los autónomos podían seguir
percibiendo la prestación hasta la finalización del estado de alarma.
En relación con lo anterior, en los trabajos desarrollados se ha verificado la existencia de
numerosos expedientes donde no existe constancia de que se haya facilitado información al
beneficiario en el sentido antes expuesto, aceptando sin más la renuncia formulada. Este
Tribunal considera, como ya se ha expuesto anteriormente, que dicho cambio de criterio no se
instrumentalizó a través de ningún procedimiento que garantizase el principio de publicidad —
atendiendo a que el mismo tenía efectos jurídicos frente a terceros— más allá de la publicación
de la mencionada nota de prensa. Con independencia de ello, es clara la diferencia de trato
derivada de este cambio de criterio ya que, con anterioridad al mismo, los autónomos debían
renunciar a la prestación si dejaban de cumplir estos requisitos, mientras que, con posterioridad
a esta fecha, el derecho a la prestación seguía vigente hasta la finalización del estado de alarma.
• En relación con las posibles incompatibilidades de la PECATA, con carácter general, las MCSSs
verificaron las prestaciones por incapacidad temporal (IT) gestionadas por ellas, pero no el resto
de posibles prestaciones incompatibles ya que no disponían de información al no tener acceso a
las transacciones informáticas del INSS (v.gr.: IT de pago directo, jubilación y prestación por
nacimiento y cuidado del menor, entre otras).
• Las MCSSs tampoco pudieron efectuar comprobaciones tendentes a verificar que un mismo
beneficiario hubiese solicitado esta prestación en otra mutua, al no disponer de esta información
ya que las bases de datos de las diferentes mutuas no se encuentran interrelacionadas.
Reconocida de forma provisional la prestación, las mutuas procedieron a su pago, en función del
calendario establecido por la DGOSS, de conformidad con la TGSS. Asimismo, comunicaron a este
servicio común la concesión de la prestación con el fin de que este último iniciase el procedimiento
de exoneración de las cuotas sociales del beneficiario, el cual se analiza en el subapartado II.3 de
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este Informe.
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La primera nómina de prestaciones se abonó a sus beneficiarios el día 17 de abril y las siguientes
con fechas 30 de abril, 29 de mayo y 30 de junio de 2020.
Para hacer frente a estos pagos, las mutuas necesitaron anticipos de tesorería
extrapresupuestarios liberados por la TGSS. Para conocer sus necesidades de liquidez y poder
garantizar su suficiencia financiera, las mutuas facilitaron mensualmente a la DGOSS la previsión
de pagos a realizar en cada mes, así como los pagos realizados en el mes anterior.
En base a esta información, la TGSS realizó entregas a cuenta mensuales a cada mutua con
antelación suficiente para que estas pudiesen llevar a cabo el pago a los beneficiarios siendo
regularizadas en los meses de julio y diciembre de 2020.
Los trabajos de fiscalización desarrollados han permitido verificar que los procedimientos
implantados por los órganos intervinientes en este proceso (MCSSs y TGSS) han garantizado el
pago efectivo de esta prestación a sus beneficiarios.
2) Prestaciones concedidas
De acuerdo con la información obrante en las bases de datos relativas a la gestión de esta
prestación, certificadas por los responsables de las diferentes MCSSs (a lo largo de los meses de
abril y mayo de 2022) el número de solicitudes25 de prestaciones se eleva a 1.572.608, cuyo
desglose por mutuas y motivo de concesión se recoge en el siguiente cuadro:
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25 Se incluyen todas las solicitudes presentadas que disponen de una resolución —estimando o desestimando el derecho
a la prestación— tanto si han generado o no un pago posterior.
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CUADRO N.º 1
SOLICITUDES DE PRESTACIONES.
DESGLOSE POR MUTUAS
Resoluciones favorables %
N.º Resoluciones
Solicitudes Suspensión Reducción de Desfavorables/
Mutua desfavorables26
de actividad facturación Solicitudes
1 122.261 56.845 62.676 2.740 2,24
2 28.313 11.205 13.542 3.566 12,59
3 60.581 30.532 28.624 1.425 2,35
7 17.260 8.266 7.220 1.774 10,28
10 138.823 55.527 78.464 4.832 3,48
11 54.419 27.636 24.613 2.170 3,99
15 42.381 20.733 20.496 1.152 2,72
21 6.447 3.509 2.752 186 2,89
39 35.982 18.827 16.094 1.061 2,95
61 440.348 256.017 173.284 11.047 2,51
72 10.686 4.426 6.005 255 2,39
115 24.577 10.276 10.956 3.345 13,61
151 245.435 116.695 109.508 19.232 7,84
183 25.005 13.628 10.084 1.293 5,17
267 35.989 18.522 10.951 6.516 18,11
272 8.275 3.900 3.966 409 4,94
274 146.140 60.846 64.851 20.443 13,99
275 95.113 49.582 42.844 2.687 2,83
276 34.573 13.987 15.576 5.010 14,49
Total 1.572.608 780.959 702.506 89.143 5,67
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos certificadas por las mutuas.
Las resoluciones emitidas de forma favorable representan un 94,33 % sobre el total de solicitudes
presentadas, siendo denegadas 89.143 (el 5,67 %). El alto grado de reconocimiento favorable
puede ser debido al carácter provisional de las resoluciones dictadas por las MCSSs que,
presumiblemente, de acuerdo con los trabajos de fiscalización desarrollados por este Tribunal, se
verá sensiblemente minorado una vez se efectúe su procedimiento de revisión.
Atendiendo a su motivo de concesión, según se recoge en el cuadro anterior, sobre un total de
1.483.465 resoluciones favorables, 780.959 (52,64 %) fueron concedidas como consecuencia de
verse suspendida la actividad del trabajador, mientras que 702.506 (47,36 %) lo fueron por haberse
visto reducida su facturación en, al menos, un 75 % en los periodos legalmente establecidos.
Asimismo, según se refleja en el siguiente gráfico, el 75,55 % (1.188.120) de las solicitudes
presentadas fueron gestionadas por tan solo seis MCSSs, destacando el elevado volumen de
gestión efectuado por la mutua n.º 61 con un 28 % sobre el total:
cve: BOE-A-2024-16741
26 Incluye tanto solicitudes desfavorables como desistidas o renunciadas por el solicitante.
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GRÁFICO N.º 2
PORCENTAJES DE GESTIÓN
Mutua n.º 275
6,05 %
Mutua n.º 1
7,77 %
Resto de mutuas Mutua n.º 10
24,45 % 8,83 %
Mutua n.º 274
9,29 %
Mutua n.º 61
28,00 %
Mutua n.º 151
15,61 %
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos certificadas por las mutuas.
El porcentaje de resoluciones desfavorables osciló entre un 2,24 % (mutua n.º 1) y el 18,11 %
(mutua n.º 267).
La gestión efectuada por las MCSSs representa un porcentaje del 99,73 % sobre el total de esta
prestación, ya que, como se expone posteriormente en el subepígrafe II.2.2.2 de este Informe, el
ISM gestionó, tan solo, un total de 4.183 solicitudes.
El amplio colectivo protegido durante los meses de duración de esta prestación (14 de marzo a 30
de junio de 2020) ha supuesto en el mes con mayor número de prestaciones abonadas (junio de
2020) un grado de cobertura del 44,57 % sobre el total de trabajadores autónomos afiliados al
Sistema de la Seguridad Social —población potencialmente protegida— (como se analiza en el
subapartado II.6 de este Informe) provocando, en consecuencia, el elevado importe de obligaciones
reconocidas netas que esta prestación ha supuesto en el presupuesto de gastos de las MCSSs
durante los años 2020, principalmente, y 2021, ascendiendo a un total de 3.731.119.993,67 euros,
sin considerar el importe de las exenciones de las cuotas sociales, que se analiza en el
subapartado II.3.
La prestación media abonada a cada beneficiario, durante todo el periodo de percepción de la
PECATA, se sitúa en 2.513,13 euros, como se refleja en el siguiente gráfico:
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GRÁFICO N.º 3
PRESTACIÓN MEDIA
(En euros)
2.650
2.611,90
2.603,00
2.600
2.550 2.535,55 2.538,40
2.531,66
2.529,31
2.523,90
2.518,99
2.514,60 2.516,27
2.513,13
2.510,16 2.499,31
2.500 Prestación media 2.511,00 2.509,69 2.500,76
2.502,97
2.477,06
2.457,30 2.459,20
2.450
1 2 3 7 10 11 15 21 39 61 72 115 151 183 267 272 274 275 276
N.º Mutua
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos certificadas por las mutuas.
Dados los límites máximo (3.916,52 euros beneficiario sin hijos) y mínimo (2.357,85 euros)
establecidos en la normativa reguladora de esta prestación (artículo 339 del TRLGSS), el importe
de la prestación media se sitúa, razonablemente, más próximo al importe mínimo, debido a que la
gran mayoría de trabajadores autónomos cotizan por la base mínima ordinaria.
3) Gasto reconocido
Mediante Resolución de 21 de octubre de 2020 la DGOSS creó nuevas rúbricas específicas en la
estructura presupuestaria de la Seguridad Social con el fin de imputar los gastos por el cese de
actividad derivado del impacto económico y social originado como consecuencia de la situación de
emergencia sanitaria causada por el COVID-19, permitiendo, asimismo, distinguir los gastos
derivados de la prestación económica de aquellos procedentes de la exoneración de las cuotas
sociales.
Sin embargo, el nuevo subconcepto presupuestario creado (4887 “Prestación extraordinaria por
cese de actividad COVID-19”) recoge los importes imputados por las mutuas procedentes de
cualquier prestación extraordinaria derivada del cese de actividad de los trabajadores autónomos,
no solo los derivados de la PECATA, impidiendo por tanto distinguir las obligaciones reconocidas
en concepto de esta última prestación.
Por este motivo, los responsables de las diferentes MCSSs, a petición de este Tribunal, han
expedido las oportunas certificaciones de gastos recogiendo el importe de las obligaciones
reconocidas, en los ejercicios 2020 y 2021, en concepto de gastos derivados de la PECATA. De
acuerdo con estas certificaciones, emitidas en enero de 2022, el importe de las obligaciones netas
cve: BOE-A-2024-16741
reconocidas diferenciado por mutua, ejercicio presupuestario y motivo que origina la prestación es
el recogido en el siguiente cuadro:
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CUADRO N.º 2
OBLIGACIONES NETAS RECONOCIDAS POR LAS MUTUAS
Ejercicios 2020/2021
(En euros)
Año 2020 Año 2021
N.º Mutua Suspensión Reducción Suspensión Reducción Total
actividad Facturación actividad Facturación
1 146.368.855,82 155.572.341,39 (34.583,78) (70.750,59) 301.835.862,84
2 29.661.010,84 34.573.827,36 (3.079,10) 888,49 64.232.647,59
3 77.105.689,34 69.030.246,66 (115.738,85) (157.352,21) 145.862.844,94
7 21.174.928,87 17.552.852,49 3.026,51 21.066,99 38.751.874,86
10 140.925.120,55 196.554.936,79 (29.880,21) (306.780,10) 337.143.397,03
11 70.697.788,91 61.189.998,04 (27.031,58) (21.597,69) 131.839.157,68
15 56.773.414,20 49.668.784,36 16.355,21 (97.289,96) 106.361.263,81
21 9.095.840,24 6.807.583,64 2.358,28 0,00 15.905.782,16
39 48.188.200,50 39.578.271,53 17.416,38 20.960,68 87.804.849,09
61 650.570.984,22 421.691.152,94 151.851,13 (165.925,81) 1.072.248.062,48
72 11.181.614,49 14.957.650,90 2.020,05 7.167,99 26.148.453,43
115 26.263.895,04 26.986.022,63 673,24 4.320,73 53.254.911,64
151 301.539.478,54 267.806.400,87 (86.501,01) (30.738,68) 569.228.639,72
183 35.164.668,86 24.212.065,22 17.135,75 (22.118,04) 59.371.751,79
267 47.413.227,02 26.242.727,48 4.806,89 8.466,40 73.669.227,79
272 9.742.177,48 9.393.065,70 0,00 0,00 19.135.243,18
274 156.807.765,28 161.958.085,34 7.095,87 (25.631,60) 318.747.314,89
275 133.571.383,96 101.279.038,59 (67.140,20) (53.146,87) 234.730.135,48
276 36.036.335,78 38.819.410,48 (3.747,49) (3.425,50) 74.848.573,27
Total 2.008.282.379,94 1.723.874.462,41 (144.962,91) (891.885,77) 3.731.119.993,67
Fuente: Certificaciones emitidas por las mutuas.
Como se recoge en el cuadro anterior, las obligaciones netas reconocidas por las MCSS, en los
ejercicios 2020 y 2021, en concepto de PECATA ascienden a un importe global de
3.731.119.993,67 euros, representando este importe un porcentaje del 99,73 % sobre el total de
obligaciones reconocidas en esta prestación, ya que las obligaciones reconocidas en el
presupuesto del SEPE derivadas de las prestaciones gestionadas por el ISM ascendieron a un
importe neto de 10.101.303,31 euros, como se expone en el subapartado II.2.2.2 de este Informe.
Asimismo, como se desprende del cuadro anterior, el importe total de las obligaciones reconocidas
por las MCSS n.º 1, 10, 61, 151, 274 y 275 se eleva a 2.833.933.412,44 euros, lo cual representa
un 75,95 % del total, en consonancia con el elevado volumen de solicitudes tramitadas (Gráfico
n.º 2).
El importe de las obligaciones reconocidas por estos órganos gestores en el ejercicio 2020 se elevó
a 3.732.156.842,35 euros, mientras que, en el ejercicio 2021, las obligaciones reconocidas por este
concepto arrojan un saldo negativo de 1.036.848,68 euros, derivado de los reintegros de
prestaciones efectuados como consecuencia de las renuncias formuladas por numerosos
beneficiarios de esta prestación (fundamentalmente aquellos que habían solicitado la prestación por
cve: BOE-A-2024-16741
reducción de su facturación) y de las comprobaciones formales (encontrarse el trabajador en alta en
el RETA o al corriente de pago de las cotizaciones sociales) efectuadas por las MCSSs. No
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obstante, en este último ejercicio aún continuaron produciéndose abonos derivados de las
solicitudes pendientes de resolución y de las reclamaciones admitidas por los órganos gestores.
Sin embargo, este Tribunal no ha podido conciliar el importe de las obligaciones reconocidas netas,
certificadas por las MCSSs, con los importes derivados de los pagos y reintegros de las
prestaciones recogidos en las bases de datos de prestaciones certificadas por estos mismos
órganos gestores.
Como se muestra en el anexo 7 de este Informe, el importe neto de los pagos efectuados en
concepto de PECATA en el año 2020, recogido en las bases de datos de gestión de prestaciones,
se eleva a 3.729.852.938,80 euros, arrojando un importe inferior en 2.303.903,55 euros, con
respecto al importe de obligaciones netas reconocidas certificado por las diferentes mutuas
(3.732.156.842,35 euros).
Por su parte, en el año 2021, esta diferencia se reduce a tan solo 46.052,96 euros.
No obstante, este Tribunal considera que estas diferencias se encuentran justificadas, en primer
lugar, por el desfase temporal existente entre ambas fuentes de información, ya que las
certificaciones emitidas por las mutuas se efectuaron en enero de 2022 —referidas al cierre de
cada ejercicio económico— mientras las bases de datos de gestión de prestaciones reflejan la
situación a fecha de abril de 2022. Otro posible motivo, como se ha verificado por este Tribunal en
los trabajos de campo desarrollados en distintas mutuas, es la inclusión en las certificaciones de
gasto de importes correspondientes a otro tipo de prestaciones extraordinarias derivadas del cese
de actividad de trabajadores autónomos —si bien de manera muy residual—.
Estas causas han impedido lograr una conciliación total entre las distintas fuentes de información
facilitadas por las mutuas en relación con la gestión de la PECATA, si bien, atendiendo a las
justificaciones expuestas anteriormente y dada la escasa representatividad de las diferencias
existentes, el importe de las obligaciones netas reconocidas certificado por las mutuas se considera
adecuado.
II.2.2.2. INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
La Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras
del sector marítimo-pesquero establece en su artículo 34.227 que la solicitud y gestión de la
prestación por cese de actividad de este colectivo corresponde a las MCSSs o al ISM, en función
de la entidad con la que se tenga concertada la cobertura de las contingencias profesionales.
Sin embargo, para hacer efectivo el pago de las prestaciones por cese de actividad de los
trabajadores por cuenta propia del RETM, el ISM y el SEPE suscribieron el 15 de diciembre de
2011 un “Acuerdo de encomienda de gestión para el abono de la prestación económica por cese de
actividad de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial de los Trabajadores del Mar”,
donde igualmente se encomienda al SEPE el abono de las cuotas de Seguridad Social de los
trabajadores del mar durante la percepción de la prestación económica por cese de actividad. En
consecuencia, los gastos derivados de las prestaciones económicas por cese de actividad, así
como de las cuotas sociales asociadas a las mismas, son imputados al presupuesto de gastos del
SEPE.
cve: BOE-A-2024-16741
27 En términos similares se pronuncia el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del ISM
en su artículo 1.d).
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Asimismo, el SEPE abona esta prestación, si bien de forma muy residual, a los trabajadores
afiliados al RETA que no han procedido a formalizar su cobertura de la acción protectora por
contingencias profesionales, incapacidad temporal y cese de actividad con una mutua, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 83.1.b) del TRLGSS, a pesar de que desde el 1 de junio de 201928, la
prestación por cese de actividad debería gestionarse de forma exclusiva por las mutuas, ya que
todos los trabajadores cuya gestión correspondía al SEPE deberían haber optado por una mutua en
los términos indicados en el RDL 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las
pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo.
Sin embargo, a la fecha de finalización de los trabajos de campo un reducido número de
trabajadores autónomos no habían procedido aún a ejercer dicha opción, abonando su prestación
el SEPE, impidiendo una adecuada cuantificación de los gastos abonados en concepto de PECATA
a los trabajadores del mar, como se expone posteriormente.
1) Procedimiento
En el siguiente gráfico se recoge el procedimiento de gestión de la PECATA en el ISM:
GRÁFICO N.º 4
PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN.
ISM
• Estar afiliados y en alta
• Actividad suspendida o acreditar
reducción de facturación
Solicitud interesado 11
• Hallarse al corriente del pago de las
cuotas a la Seguridad Social
• No percibir prestación incompatible
Resolución definitiva
Pago de la prestación a través del circuito
Comunicación al SEPE financiero de la TGSS
Comunicación a la TGSS Exoneración de cotizaciones sociales
Fuente: Elaboración propia.
Como se recoge en el gráfico anterior, desde la implantación de esta prestación, el ISM emitió una
resolución definitiva verificando, con carácter previo a su concesión, el cumplimiento de todos los
requisitos exigidos legalmente.
Las solicitudes se efectuaron a través del registro o buzones electrónicos habilitados al efecto. Los
solicitantes debían acompañar toda la documentación acreditativa del cumplimiento de los
requisitos exigidos y, de forma particular, los autónomos que motivasen su solicitud en el supuesto
cve: BOE-A-2024-16741
28 Posteriormente, la Disposición adicional décima del RDL 15/2020, de 21 abril, fija como fecha límite el 1 de noviembre
de 2020.
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de reducción de la facturación debían aportar la información acreditativa al respecto relativa al mes
anterior a la solicitud, así como la del semestre natural anterior.
Emitida, en su caso, la resolución estimatoria del derecho, el ISM comunicaba al SEPE, a través de
la aplicación informática PRETA (Aplicación de gestión de la prestación por cese de actividad de los
trabajadores autónomos) gestionada por este organismo autónomo, la información relativa a los
beneficiarios y las prestaciones concedidas con la finalidad de que este pudiera proceder al pago
de la prestación —a través de la TGSS— de acuerdo con el precitado acuerdo de encomienda de
gestión.
Esta aplicación informática fue diseñada, inicialmente, para la gestión de la prestación ordinaria por
cese de actividad (CATA), habiéndose efectuado diversas modificaciones en la misma con el fin de
adecuarla a la gestión de esta nueva prestación. Sin embargo, este Tribunal ha observado
numerosas debilidades, en su configuración, que dificultan un adecuado seguimiento de la
tramitación de los expedientes, con especial relevancia en materia de cobros indebidos, ya que
impide analizar la trazabilidad de esta información al no permitir distinguir las modificaciones de
estos cobros de las cancelaciones. Adicionalmente, desde diciembre de 2020, se recogen bajo una
misma clave las cancelaciones y los reintegros de prestaciones, lo que no permite diferenciar
aquellos cobros indebidos que son cancelados por el órgano gestor de aquellos otros que proceden
de un reintegro efectuado por el beneficiario29.
Asimismo, se han verificado errores en el cálculo de los días de prestación devengados, afectando
en consecuencia a su importe, si bien de escasa cuantía. Estos errores se han verificado,
fundamentalmente, en aquellos supuestos de baja de prestaciones que, posteriormente, son
rehabilitadas, pero con la fecha de efectos de su baja y no con la fecha inicial, sin que la aplicación
informática reconozca esta corrección, computándose un número de días inferior al correcto.
Reconocida la prestación por el ISM, el SEPE procedió al pago de la prestación a través de la
TGSS, abonando la primera nómina a finales del mes de abril, y las restantes, principalmente, en
los sucesivos meses de mayo, junio y julio, sin que se hayan observado incidencias en este
procedimiento.
Con independencia de lo expuesto anteriormente en relación con dicha aplicación informática, este
Tribunal ha constatado un trato no homogéneo, y por tanto desigual, entre los beneficiarios de la
prestación gestionados por las MCSSs y los gestionados por esta entidad gestora —motivado por la
provisionalidad de las resoluciones de concesión emitidas por aquellas— ya que las modificaciones
introducidas en los años 2021 y 2022, en relación con la presunción del cumplimiento del requisito
de reducción de la facturación, no se han aplicado a los beneficiarios gestionados por el ISM,
debido al carácter definitivo de sus resoluciones, emitidas en base a la documentación contable
(v.gr.: facturas emitidas y recibidas y libro de ingresos y gastos, entre otras) aportada por sus
solicitantes. Este Tribunal, como se expone en los epígrafes II.1.2 y II.2.3 de este Informe,
considera que la acreditación del requisito de reducción en la facturación mediante la
documentación requerida en el artículo 17.10 del RDL 8/2020 garantiza la disminución efectiva de
la misma, a diferencia de las presunciones establecidas en las modificaciones introducidas
mediante los RDL 3/2021, de 2 de febrero y 2/2022, de 22 de febrero, que permiten considerar
cumplido el requisito en base a criterios que no tienen que ver directamente con la reducción
efectiva de ingresos.
cve: BOE-A-2024-16741
29 En el trámite de alegaciones, la Directora General del ISM manifiesta que se ha desarrollado una nueva aplicación
informática (CEAT) que, entre otros fines, pretende subsanar las incidencias observadas en este Informe.
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2) Prestaciones reconocidas
De acuerdo con la base de datos relativa a la gestión de esta prestación, certificada por los
responsables del ISM, las solicitudes tramitadas por esta entidad gestora, desglosadas por
direcciones provinciales30, fueron 4.183.
En base a los datos reflejados en el mencionado anexo, las resoluciones favorables dictadas
ascienden a 3.459, lo que representa un 82,69 % sobre el total de solicitudes tramitadas. Este
porcentaje es sensiblemente inferior al que resulta de la gestión de las MCSSs (94,33 %). Este
Tribunal considera que esta diferencia viene motivada, principalmente, por la verificación en esta
entidad gestora del cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la norma con carácter previo a
la emisión de las resoluciones, a diferencia de las MCSSs que, como ya se ha indicado, emitieron
resoluciones provisionales, posponiendo a un momento posterior dicha comprobación.
La tramitación de la mayor parte de las solicitudes se concentra en tres direcciones provinciales:
Vilagarcía de Arousa, A Coruña y Vigo, representando su gestión el 87,28 % del total de solicitudes
tramitadas.
La prestación media abonada a cada beneficiario a lo largo de todo el periodo de percepción de la
PECATA en esta entidad gestora se sitúa en 2.935,97 euros, sensiblemente superior al importe
abonado por las mutuas (2.513,13 euros) debido, principalmente, a que las bases de cotización
establecidas en el RETM son superiores a las del RETA.
Como se recoge en el epígrafe II.2.3 de este Informe, los incumplimientos detectados en los
trabajos de fiscalización desarrollados, relativos a la gestión efectuada por el ISM, han sido muy
reducidos, como consecuencia de la comprobación de todos los requisitos legales con carácter
previo a la emisión de la resolución, llevada a cabo por esta entidad gestora.
3) Gasto reconocido
De acuerdo con la certificación de gastos emitida por los responsables del ISM —en base a la
imputación presupuestaria efectuada por el SEPE— el importe de las obligaciones reconocidas, en
los ejercicios 2020 y 2021, en concepto de gastos derivados de la PECATA, asciende a
10.101.303,31 euros, cuyo desglose por motivo de concesión se recoge en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 3
OBLIGACIONES RECONOCIDAS. ISM
Ejercicios 2020/2021
(En euros)
Motivo
Año
Reducción de facturación Suspensión de actividad
2020 9.970.236,87 109.517,69
2021 21.548,75 0,00
Total 9.991.785,62 109.517,69
Fuente: Certificación emitida por el ISM.
cve: BOE-A-2024-16741
30 En el anexo 8 se recoge el desglose de solicitudes por dirección provincial.
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Como se desprende del cuadro anterior el 98,92 % de las obligaciones reconocidas tuvieron su
origen en las prestaciones concedidas con motivo de la reducción en la facturación de sus
beneficiarios, siendo casi residuales las prestaciones reconocidas en concepto de suspensión de
actividad, ya que las obligaciones imputadas por esta causa se reducen a un importe que
representa, tan solo, un 1,08 % del total.
A diferencia de las MCSSs, para las que se crearon rúbricas presupuestarias específicas con el fin
de registrar contablemente las cantidades abonadas en concepto de prestaciones extraordinarias
por cese de actividad, en el SEPE no existen partidas presupuestarias específicas para imputar
este gasto, habiéndose registrado en la misma rúbrica todas las prestaciones derivadas de cese de
actividad (tanto ordinarias como extraordinarias). De igual forma, el SEPE no dispone de rúbricas
presupuestarias específicas para imputar los gastos derivados de las cuotas sociales exoneradas a
los beneficiarios de esta prestación extraordinaria.
Por este motivo la liquidación del presupuesto de gastos del SEPE, en los años 2020 y 2021,
presenta un importe de obligaciones reconocidas netas (minoradas en los reintegros practicados)
procedentes de los pagos de todas las prestaciones derivadas de cese de actividad (aplicación
presupuestaria “Prestación económica por cese de actividad de trabajadores autónomos”) que
asciende a 12.203.337,99 euros y 12.978.914,36 euros, respectivamente.
Asimismo, como se ha expuesto anteriormente, las obligaciones reconocidas en dicha aplicación
presupuestaria recogen también, si bien de forma residual, los pagos realizados a los trabajadores
autónomos afiliados al RETA adheridos al INSS (percibiendo la protección por cese de actividad a
través del SEPE) que aún no habían optado por su adscripción a una mutua.
II.2.3. Análisis del cumplimiento de los requisitos
En los siguientes subepígrafes se exponen los incumplimientos de los requisitos legalmente
establecidos para causar derecho a esta prestación y las incidencias observadas en relación con su
adecuado reconocimiento, gestión y control, cuantificando31, en su caso, el importe percibido de
forma indebida o excesiva en concepto de PECATA, sin considerar, en este epígrafe, el importe
exonerado en concepto de cotizaciones sociales, el cual se analiza y cuantifica en el subapartado
II.3 de este Informe.
II.2.3.1. AFILIACIÓN Y ALTA
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17.2 del RDL 8/2020 el primero de los requisitos para
causar derecho a esta prestación es “Estar afiliado y en alta, en la fecha de la declaración del
estado de alarma” en el RETA o en el RETM.
En relación con el cumplimiento de este requisito, la DGOSS emitió el criterio 7/2020 donde se
indicaba que “los trabajadores autónomos cuya actividad fue suspendida por la Comunidad
Autónoma antes de la declaración del estado de alarma, se considerarán en situación de alta a
efectos del reconocimiento de la prestación siempre que en la fecha en que la respectiva autoridad
autonómica suspendió su actividad, estuvieran de alta”.
En base a este criterio se ha considerado en situación de alta a aquellos beneficiarios por
suspensión de actividad, aunque se hubieran dado de baja en el régimen correspondiente en el
cve: BOE-A-2024-16741
31 En el anexo 9 se recoge la metodología utilizada para su cuantificación.
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periodo comprendido entre el 10 y el 14 de marzo de 2020 (independientemente de que con
posterioridad a dicha fecha se dieran nuevamente de alta o no, ya que para percibir la PECATA por
suspensión de actividad no resulta obligatorio permanecer en situación de alta). De este modo, no
cumplirían este requisito aquellos beneficiarios por suspensión de actividad cuando su baja hubiera
sido anterior al 10 de marzo de 2020 o su alta en el régimen se hubiera producido con posterioridad
al 14 de marzo de dicho año.
Por su parte, se ha considerado que no cumplen este requisito aquellos beneficiarios cuya
prestación viene motivada por el supuesto de reducción de su facturación que no se encontraran de
alta en el Sistema de la Seguridad Social a 14 de marzo de 2020.
Atendiendo a lo expuesto anteriormente, este Tribunal ha verificado la existencia de 151
beneficiarios que no se encontraban de alta en el régimen correspondiente a la fecha de la
declaración del estado de alarma. El importe de las prestaciones indebidamente percibidas por
estos beneficiarios en concepto de PECATA asciende a 340.779,33 euros.
Además, los beneficiarios cuya prestación se fundamenta en el supuesto de reducción de la
facturación deben permanecer de forma continuada en alta, en el régimen correspondiente, durante
todo el tiempo de su percepción.
En este sentido, el criterio 6/2022 de la DGOSS establece que “Si el trabajador autónomo, se da de
baja en el régimen de autónomos de la Seguridad Social y en el plazo de 15 días —duración del
primer estado de alarma— se volviera a dar de alta en el mismo CNAE, se puede interpretar que
estas bajas y altas fueron debidas al desconcierto y confusión reinante en esos momentos. En este
caso, hay que considerar que procede mantener el percibo de la prestación económica”.
En base al criterio anterior, este Tribunal, en relación con los expedientes cuya solicitud se ha
motivado en una reducción de facturación, ha considerado que el beneficiario se ha mantenido en
alta continuada cuando formalizó su baja a partir del 14 de marzo y, posteriormente, se dio
nuevamente de alta en el mismo código de la CNAE antes del 29 de marzo de 2020 (fecha de
finalización de la primera prórroga del estado de alarma). Por el contrario, se ha considerado
incumplido este requisito, cuando no se ha producido una nueva alta antes del 29 de marzo o
cuando dicha alta se ha efectuado en un código de la CNAE diferente32.
32 En el trámite de alegaciones las MCSSs n.º 1, 2, 11, 274 y 275 relacionan una serie de beneficiarios que, a su juicio, se
encontraban de alta continuada.
Sin embargo, este Tribunal, efectuadas las consultas individualizadas en los sistemas de información de la TGSS, ha
comprobado, que efectivamente se produjo la interrupción en el alta de estos beneficiarios durante el periodo de
percepción de la prestación o, en el caso de existir un alta continuada, se produjo un cambio en el código de la CNAE,
motivo por el cual no es posible aceptar dichas alegaciones.
Además, estas MCSSs manifiestan que, en aplicación del Criterio 6/2022, de la DGOSS, los trabajadores autónomos que
solicitaron la prestación por reducción de la facturación y no cumplieron el requisito de alta continuada por haberse dado
de baja de forma definitiva en el Sistema de Seguridad Social, pueden ser considerados como beneficiarios a través del
supuesto de suspensión de actividad.
El citado criterio establece, a estos efectos, que “Si algún trabajador autónomo, que haya ocasionado una prestación por
reducción de la facturación se hubiera dado de baja en la seguridad social de forma permanente y acredita que cesó en la
actividad tendrá derecho a percibir la prestación económica por suspensión. Produciéndose una novación del supuesto que
motiva la protección, pasando de reducción a suspensión. En el caso de no acreditar el cese en la actividad, hemos de
considerar extinguida la prestación por cese de actividad en el momento de la baja en el régimen de la seguridad social”.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no pueden ser aceptadas por este Tribunal ya que para producirse la
novación del supuesto que motiva la protección, además de producirse la baja definitiva en la Seguridad Social, es
cve: BOE-A-2024-16741
necesario, de acuerdo con el citado criterio, que el trabajador autónomo acredite que cesó en la actividad, requisito este
último que solo puede verificarse una vez tenga lugar el trámite de audiencia a los beneficiarios.
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Atendiendo a estos criterios se ha verificado la existencia de 5.282 beneficiarios que no han
mantenido su situación de alta en el RETA, o no han regularizado la misma antes del 29 de marzo,
habiendo percibido un importe de 8.064.999,72 euros.
Estos expedientes deben ser objeto de revisión y, si no se acreditara la novación del supuesto de
reducción de facturación al de suspensión de actividad establecido en el criterio 6/2022 de la
DGOSS (“Si algún trabajador autónomo, que haya ocasionado una prestación por reducción de la
facturación se hubiera dado de baja en la seguridad social de forma permanente y acredita que
cesó en la actividad, tendrá derecho a percibir la prestación económica por suspensión.
Produciéndose una novación del supuesto que motiva la protección, pasando de reducción a
suspensión.”), deberían dar lugar a la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas
desde la fecha en la que se produjo la baja en el régimen correspondiente.
El incumplimiento de este requisito también ha sido verificado en diez beneficiarios cuya prestación
fue reconocida por el ISM debido a las siguientes causas: no encontrarse de alta en el RETM;
encontrarse afiliado a una mutua; tener cubiertas por el ISM únicamente las contingencias comunes
o darse de baja en este régimen especial durante la vigencia de la prestación. El importe afectado
por estas incidencias asciende a 26.371,35 euros33.
II.2.3.2. ENCONTRARSE AL CORRIENTE DEL PAGO DE LAS CUOTAS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
Otro de los requisitos exigidos para causar derecho a la prestación es “hallarse al corriente en el
pago de las cuotas a la Seguridad Social”.
La información facilitada por la TGSS, a estos efectos, recoge todas las deudas con el Sistema de
la Seguridad Social de los beneficiarios de la PECATA, sin posibilidad de distinguir los conceptos
que las generan. No obstante, mediante consulta en las diferentes transacciones informáticas de la
TGSS se ha podido verificar que la inmensa mayoría de las deudas de los trabajadores autónomos
derivan del impago de sus cuotas de la Seguridad Social (en algunas ocasiones, pueden derivar de
sus cuotas como empresario).
Analizada esta información se ha verificado que un total de 25.376 beneficiarios no se hallaban al
corriente del pago de las cuotas de Seguridad Social ni al inicio del devengo de la prestación (14 de
marzo) ni al final de este (30 de junio) habiendo percibido en consecuencia, de forma indebida, un
importe de 61.216.180,81 euros.
De igual forma, se ha verificado que un total de 10.388 beneficiarios se hallaban al corriente de
pago de sus cuotas de Seguridad Social al inicio del devengo de la prestación, pero figuraban con
deuda en el Sistema al final de este. Estas deudas derivan, en su inmensa mayoría, de las cuotas a
la Seguridad Social correspondientes a los meses de febrero y marzo de 2020, motivando esta
situación el decalaje temporal existente entre el periodo voluntario de ingreso de las cuotas por el
trabajador (último día del mes) y la fecha en que se recibe de la entidad financiera la información
sobre los ingresos efectuados y su posterior tratamiento por la TGSS.
33 En el trámite de alegaciones la Directora General del ISM ha comunicado que se han iniciado los procedimientos de
cve: BOE-A-2024-16741
revisión y las actuaciones oportunas para el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas, lo que será objeto de
seguimiento por parte de este Tribunal.
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El importe percibido de forma indebida por estos beneficiarios ascendería a un total de
25.814.527,42 euros.
En el trámite de alegaciones, las MCSSs manifiestan que la DGOSS, en su Criterio 8/2023, de 30
de mayo, se ha pronunciado sobre el cumplimiento del requisito de hallarse al corriente en el pago
de las deudas con la Seguridad Social recogido en el artículo 17.2 del RDL 8/2020, en los
siguientes términos: “(…) es necesario comprobar que los trabajadores autónomos, a los que se les
ha reconocido provisionalmente esta prestación de cese de actividad, se encontraban al corriente
en el pago de las cuotas a la fecha del hecho causante (el día que se produce la suspensión de la
actividad por existir disposición administrativa a tal efecto, o se produce una reducción de la
facturación en los términos previstos en el artículo 17), de tal manera que de no constar tal extremo
se les deberá invitar al pago de las cuotas pendientes al tiempo de producirse la suspensión o
reducción de la actividad”.
Este Tribunal considera que la invitación al pago debió efectuarse por las MCSSs con carácter
previo a la emisión de las resoluciones provisionales de concesión –en consonancia con la
regulación recogida en el artículo 28.2 del Decreto 2530/1970, de 20 de agosto, por el que se
regula el régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o
autónomos, así como con lo señalado en el punto 18 del documento “FAQ. Preguntas frecuentes”
elaborado por la AMAT y validado por la DGOSS– o, al menos, en un plazo de tiempo razonable
desde el inicio del devengo de la prestación extraordinaria, y no de forma extemporánea
transcurridos más de tres años desde la finalización de la declaración del estado de alarma (21 de
junio de 2020).
Todo ello sin perjuicio del carácter provisional otorgado a la resolución de concesión, que cobra su
sentido con respecto a la posterior comprobación de los supuestos habilitadores de la percepción
de esta prestación, es decir, la suspensión de la actividad o la reducción de la facturación –
recogidos expresamente en los apartados 9 y 10 del artículo 17– requisitos sobre los que las
MCSSs no disponían de información en el momento de emitir su resolución, a diferencia del
cumplimiento del resto de requisitos.
Además, es necesario recordar que los beneficiarios de esta prestación extraordinaria presentaron,
al tiempo de formular su solicitud, una declaración responsable en la que manifestaban bajo su
responsabilidad, cumplir todos los requisitos de acceso a la PECATA, entre los cuales se encuentra
el relativo a encontrarse al corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social.
Este incumplimiento se ha verificado también en 13 beneficiarios cuyas prestaciones fueron
reconocidas por el ISM, ascendiendo el importe percibido a 33.587,68 euros.
II.2.3.3. INCOMPATIBILIDAD DE PRESTACIONES
Con la finalidad de verificar la compatibilidad de la percepción de esta prestación con otras del
Sistema de la Seguridad Social, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 17.534 del RDL
8/2020, se solicitó al INSS la información obrante en sus diferentes sistemas de información
(Tarjeta Social Digital –TSD–, Registro de Prestaciones Sociales Públicas –RPSP– e Incapacidad
Temporal —INCA—), relativa a las prestaciones concedidas a los beneficiarios de la PECATA.
cve: BOE-A-2024-16741
34
“Esta prestación será compatible con cualquier otra prestación de Seguridad Social que el beneficiario viniera
percibiendo y fuera compatible con el desempeño de la actividad que desarrollaba”.
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Debido a las debilidades de la información facilitada en relación con determinadas prestaciones
(jubilación, incapacidad permanente absoluta y gran invalidez, principalmente) que, además,
pueden ser compatibles con la percepción de la PECATA de conformidad con lo establecido en el
artículo 198 del TRLGSS, este Tribunal solo ha tenido en consideración la información remitida por
esta entidad gestora con respecto a la prestación por nacimiento y cuidado del menor y la
incapacidad temporal de pago directo abonada por el INSS. Asimismo, debido a la falta de
coincidencia existente entre la información facilitada por el INSS y las MCSSs en relación con la
incapacidad temporal abonada por estas (en el régimen de autónomos las MCSSs abonan la IT
derivada tanto de contingencias comunes como profesionales) se ha considerado más adecuada la
información facilitada por las mutuas dado que son estos órganos gestores quienes comunican al
INSS los periodos de incapacidad temporal del trabajador autónomo.
A pesar de lo expuesto anteriormente este Tribunal ha verificado las siguientes incompatibilidades
con la percepción de la PECATA:
• La información facilitada por la TGSS ha permitido obtener aquellos beneficiarios cuya causa de
baja en el RETA viene motivada “por pase a situación de pensionista”, verificando de esta forma
la percepción simultánea, por parte de estos beneficiarios, de una PECATA y una pensión de
jubilación derivada del RETA.
En esta situación se han observado 555 beneficiarios cuyas prestaciones indebidamente
percibidas se elevan a 615.712,67 euros, calculadas desde la fecha de incompatibilidad entre
ambas prestaciones.
Esta incompatibilidad también se ha observado en un beneficiario del ISM arrojando un importe
de 1.841,22 euros.
• En cuanto a las prestaciones cuya competencia para la gestión y abono de la prestación de IT de
pago directo corresponde al INSS (autónomos que no habían optado por una mutua con
anterioridad a la formulación de solicitud de la PECATA) las mutuas carecen de información para
poder determinar los posibles periodos de incompatibilidad existentes entre la percepción de
esta prestación y la PECATA. Analizada la información facilitada por el INSS se ha verificado la
existencia de, al menos, 218 beneficiarios con periodos de incompatibilidad entre la percepción
de esta prestación y la PECATA, con un importe abonado que ascendería a 218.331,90 euros.
• De la misma forma, la gestión de la prestación por nacimiento y cuidado del menor corresponde
al INSS y al ISM, encontrándose limitadas las mutuas, en el mismo sentido expuesto en el punto
anterior, para poder determinar la incompatibilidad existente entre esta prestación y la PECATA.
En este apartado se ha observado la existencia de 6.144 beneficiarios con periodos de
incompatibilidad en la percepción de ambas prestaciones con un importe acumulado de
5.409.236,59 euros.
• En relación con los beneficiarios del ISM se han observado doce supuestos de incompatibilidad
en la percepción de la PECATA y la IT, dando como resultado unos cobros por importe de
10.144,69 euros.
En relación con las ayudas por paralización de la flota, supuesto de incompatibilidad expresamente
recogido en el artículo 17.5 del RDL 8/2020 para el colectivo integrado en el RETM, no se ha
observado ninguna incidencia.
cve: BOE-A-2024-16741
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II.2.3.4. DUPLICIDAD DE PRESTACIONES
Analizadas las bases de datos remitidas por las MCSSs se ha comprobado la percepción de dos
PECATA por un mismo beneficiario, distinguiéndose estos supuestos de duplicidad:
• Se ha verificado la existencia de 315 beneficiarios con pagos duplicados en una misma mutua,
habiéndose producido, en consecuencia, la percepción de prestaciones indebidas por un importe
de 326.740,37 euros.
• Asimismo, se ha verificado la existencia de beneficiarios que han percibido dos prestaciones,
ambas derivadas del RETA, por dos mutuas diferentes.
Este Tribunal ha considerado indebidas las cantidades percibidas por los beneficiarios en aquella
mutua donde, de acuerdo con la información obrante en el Fichero General de Afiliación (FGA)
de la TGSS, no figura asociado el beneficiario y, en consecuencia, no debería haber procedido al
reconocimiento de esta prestación. Esta incidencia afectaría a 64 beneficiarios cuyas
prestaciones indebidamente percibidas ascenderían a 112.853,30 euros.
II.2.3.5. PRESTACIONES ERRÓNEAMENTE CALCULADAS
La cuantía de la prestación se determina aplicando el régimen jurídico recogido en el anexo 2 punto
5 de este Informe.
De acuerdo con ello, en el siguiente cuadro se recogen los factores para el cálculo de la prestación
aplicables en el año 2020, así como las cuantías mensuales, mínima y máxima, a percibir en
concepto de PECATA, atendiendo a la situación familiar del beneficiario:
CUADRO N.º 4
CÁLCULO Y CUANTÍA DE LA PRESTACIÓN
(En euros)
Cálculo de la prestación
Base mínima 944,40
Base máxima 4.070,10
IPREM 2020 537,84
IPREM incrementado 1/6 627,48
Base mínima 519,30
Venta ambulante
Base máxima 869,40
Cuantía mensual Sin hijos Un hijo Más de un hijo
Mínima 501,9835 671,40 671,40
Máxima 1.098,09 1.254,96 1.411,83
Mínima venta ambulante 363,51
Máxima venta ambulante 608,58
Fuente: Elaboración propia.
cve: BOE-A-2024-16741
35 Este importe corresponde al 80 % del IPREM incrementado en 1/6.
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En relación con el cálculo e importe de la cuantía mensual de esta prestación es necesario poner
de manifiesto, de nuevo, las deficiencias e incongruencias que ha presentado su regulación.
Así, de acuerdo con el artículo 17.3 del RDL 8/2020 la cuantía de la prestación se determinará
aplicando el 70 % a la base reguladora, calculada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 339 del
TRLGSS, donde se regula el régimen jurídico de la CATA, para cuya percepción es necesario
acreditar un periodo mínimo de cotización (doce meses continuados e inmediatamente anteriores a
la situación legal de cese).
No obstante, para la percepción de la PECATA, dado su carácter excepcional, no es necesario
acreditar un periodo mínimo de cotización para tener derecho a la misma, garantizándose al
beneficiario, en este caso, una cuantía equivalente al 70 % de la base mínima de cotización al
RETA, que le corresponda por su actividad. En consecuencia, un trabajador autónomo con un solo
día de alta en el RETA tendría derecho a un importe mensual de prestación de 661,08 euros (70 %
de la base mínima de cotización para el año 2020 establecida en 944,40 euros).
Sin embargo, un trabajador autónomo que hubiera permanecido en alta más de 12 meses
continuados e ininterrumpidos, variando sus bases de cotización en ese periodo de una base
mínima de venta ambulante a una base mínima ordinaria, tendría una base reguladora que sería el
promedio de los doce meses anteriores, resultando un importe inferior a 944,40 euros, sobre la cual
se aplicaría el 70 %, dando como resultado una prestación de importe inferior al recogido en el
supuesto anterior. En consecuencia, percibiría menos prestación un trabajador autónomo con un
periodo amplio de cotización que otro con un solo día de cotización. No obstante, esta situación ha
afectado a un reducido número de expedientes (342).
En relación con el cálculo de la cuantía de la prestación, cabe indicar que las MCSSs solo disponen
de la información de sus beneficiarios desde su fecha de adhesión a la mutua, provocando que si
este periodo de adhesión es inferior al periodo mínimo de cotización exigido en la norma (12
meses) dichos órganos no disponen de la información completa, a efectos del correcto cálculo de la
prestación, debiendo ser aportada por el interesado.
Por ello, este Tribunal ha efectuado un recálculo de las prestaciones abonadas aunando la
información facilitada por la TGSS (bases de cotización y fechas de alta y baja en RETA/RETM) así
como por las mutuas (número de hijos a cargo, fechas de inicio y fin de devengo de la prestación y
percepción de prestaciones incompatibles con la PECATA distintas de las recogidas en el
subepígrafe II.2.3.3), obteniendo los siguientes resultados:
• Un total de 20.699 beneficiarios habrían percibido un menor importe de prestación, cuantificado
en 12.603.403,89 euros, debido a que la prestación mensual calculada por la mutua es inferior a
la resultante de la información aportada por la TGSS.
cve: BOE-A-2024-16741
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• Al menos 34.619 beneficiarios habrían percibido un importe superior al que les correspondería,
debido a que el importe de la prestación mensual calculada por las mutuas es superior al que se
deduce de la información obrante en la TGSS36. El importe excesivo abonado a estos
beneficiarios ascendería a un total de 17.311.276,45 euros.
• Por último, 16.698 beneficiarios habrían percibido un importe excesivo cuantificado en 7.124.756,64
euros como consecuencia de las diferencias existentes en las fechas de inicio y fin de la prestación y
de la percepción de prestaciones incompatibles con la PECATA (principalmente IT).
Con respecto a las prestaciones gestionadas por el ISM se ha verificado la existencia de errores en
la determinación de la base reguladora para el cálculo de la prestación de 53 beneficiarios,
generando pagos excesivos por un total de 25.655,94 euros.
Asimismo, como consecuencia de las debilidades que presenta la aplicación informática PRETA en el
cómputo de los días de devengo de la prestación, expuestas anteriormente, este Tribunal ha verificado
la existencia de 62 beneficiarios para quienes la cuantía de la prestación satisfecha es inferior a la que
le debería corresponder, ascendiendo esta incidencia a un importe de 58.526,14 euros.
II.2.3.6. PAGOS SUPERIORES AL MÁXIMO ESTABLECIDO
Los beneficiarios que tuvieron derecho a esta prestación desde el primer día de su devengo (14 de
marzo) hasta el último día (30 de junio) percibieron un total de 107 días de prestación, dado que las
MCSSs computan todos los meses como de 30 días.
Atendiendo a la cuantía máxima mensual que puede percibirse en concepto de PECATA, recogida
en el subepígrafe anterior, el importe máximo que cada beneficiario podría haber percibido durante
todo el periodo no debería haber superado los 3.916,52 euros (beneficiario sin hijos); 4.476,02
euros (un hijo) y 5.035,53 (dos hijos o más).
36
En el trámite de alegaciones, las MCSSs n.º 7, 10, 115, 267 y 274 manifiestan que, en el caso de los trabajadores
autónomos societarios y los mayores de 47 años, si en el momento del hecho causante no cumplen el periodo mínimo de
carencia o, en su caso, su base reguladora resultante es inferior a su base mínima de cotización en dicho momento, debe
aplicarse para el cálculo de la prestación, en todo caso, esta última.
Tanto en el curso de los trabajos de fiscalización como en el trámite de alegaciones, este Tribunal ha observado la
heterogeneidad de criterios aplicados al respecto por las MCSSs, ya que mientras unas han aplicado la base mínima
general, otras, como se ha expuesto, han aplicado la base mínima de cotización vigente en el momento para estos
colectivos específicos, y otras se han limitado a manifestar la falta de acuerdo existente, al respecto, en el sector.
A este respecto cabe recordar que el artículo 17.2 del RDL 8/2020 establece que cuando no se acredite el periodo mínimo
de cotización para tener derecho a la prestación, la base mínima de cotización aplicable en el RETA o en el RETM será la
que corresponda por su actividad, sin que la condición de trabajador autónomo societario o mayor de 47 años responda al
desempeño de una actividad concreta o código de la CNAE específico.
En consecuencia, este Tribunal no puede tomar en consideración las alegaciones efectuadas al respecto por las
precitadas MCSSs, debido, en primer lugar, a la disparidad de criterios existente en el sector en la interpretación de la
norma, y, en segundo lugar, a que los motivos alegados por estas MCSSs no responden al desempeño de una actividad o
código de la CNAE específico por parte de los trabajadores autónomos afectados.
Por otro lado, con respecto al colectivo de trabajadores autónomos que cotizan por una base inferior a la mínima general
establecida (venta ambulante), la DGOSS, con fecha 27 de julio de 2020, manifestó que procedía la aplicación de los
límites mínimos de prestación establecidos en el artículo 339.3 del TRLGSS.
Sin embargo, con posterioridad, dicho centro directivo, en su criterio de 5 de agosto de 2021, modificó esta interpretación
del artículo 17 del RDL 8/2020 manifestando que no resultaba de aplicación la garantía de importes mínimos en la
percepción de la prestación.
En el trámite de alegaciones se ha puesto de manifiesto, nuevamente, la disparidad de criterios existente en el sector,
también a este respecto, ya que mientras algunas MCSSs han manifestado que procederán a regularizar las cantidades
abonadas en exceso, otras, no han formulado alegaciones sobre esta cuestión y, finalmente, otra considera que,
atendiendo a la inseguridad jurídica que ello supone, no procederá a la aplicación, con carácter retroactivo, de esta
cve: BOE-A-2024-16741
interpretación extemporánea de la norma y, en consecuencia, no reclamará como indebidamente percibidas estas
prestaciones.
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Sin embargo, este Tribunal ha verificado la existencia de 599 beneficiarios cuyas prestaciones
abonadas superaron los importes antes señalados, acumulando un total de 339.285,89 euros
abonados en exceso. Este Tribunal considera que las mutuas deberían haber establecido, en sus
aplicaciones informáticas de gestión este mínimo elemento de control con el fin de evitar la
percepción de prestaciones que sobrepasaran los importes máximos establecidos legalmente.
II.2.3.7. PRESTACIONES DENEGADAS CON PAGOS
Las bases de datos de gestión facilitadas por las mutuas recogen la existencia de 4.100
expedientes cuya situación procedimental es la siguiente: anulada, desfavorable o desistida.
Atendiendo al significado de estos términos, este Tribunal considera que, si bien inicialmente estas
prestaciones fueron reconocidas favorablemente, posteriormente por los motivos antes recogidos,
no procedió su abono.
De confirmarse estas situaciones, las cantidades indebidamente percibidas ascenderían a
5.156.767,19 euros.
II.2.3.8. BENEFICIARIOS FALLECIDOS
Del análisis de la base datos facilitada por la TGSS, este Tribunal ha verificado la existencia de 84
beneficiarios que han percibido esta prestación con posterioridad a su fecha de fallecimiento,
provocando la percepción de prestaciones de forma indebida por un importe de 68.903,34 euros.
II.2.3.9. ANÁLISIS DE LOS CÓDIGOS DE LA CNAE
1) Suspensión de actividad
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la
gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, recoge en su anexo la
relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público quedó suspendida de acuerdo con
lo dispuesto en su artículo 10.
Dado que este anexo recoge solo “equipamientos y actividades” suspendidas, pero no actividades
económicas, la DGOSS elaboró un listado de códigos de la CNAE, orientativo, pero no restrictivo,
relativo a las actividades económicas suspendidas como consecuencia de la declaración del estado
de alarma. En virtud de este carácter orientativo, las mutuas (a través de la AMAT) efectuaron una
recopilación de otras actividades que entendían suspendidas, bien con carácter general o bien en
virtud de la normativa autonómica37 o local que le resultase de aplicación.
Algunas de estas actividades económicas fueron acordadas por unanimidad por las mutuas, mientras
que otras fueron incorporadas con los reparos formulados por algunos de estos órganos gestores.
Este Tribunal ha efectuado un análisis de las prestaciones reconocidas por suspensión de
actividad, con el fin de verificar que el código de la CNAE correspondiente a la actividad ejercida
por el autónomo en el momento de solicitar la prestación —de acuerdo con la información de la
37 A este respecto, de acuerdo con los informes emitidos por el Servicio Jurídico Delegado Central en el ISM, donde se
manifiesta que en base a la declaración del estado de alarma la única autoridad competente para modificar, ampliar o
restringir las actividades económicas por razones de salud pública es el Ministerio de Sanidad, careciendo de estas
cve: BOE-A-2024-16741
competencias las Comunidades Autónomas, esta entidad gestora no ha reconocido el derecho a la PECATA en aquellos
supuestos de códigos de la CNAE afectados por cierres declarados por las mencionadas autoridades autonómicas.
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TGSS— se encontraba recogido en el listado orientativo elaborado por la DGOSS o bien formaba
parte de aquellas actividades incorporadas por unanimidad de todas las mutuas.
Del análisis efectuado se desprende que en el caso de, al menos, 156.066 beneficiarios (el 19,98 %
del total de beneficiarios por suspensión de actividad) su código de la CNAE no se encontraba
incluido en el mencionado listado orientativo elaborado por la DGOSS ampliado con las actividades
acordadas por unanimidad de las mutuas, habiendo percibido un importe neto de prestaciones que
asciende a 386.383.403,77 euros.
No obstante, todos estos beneficiarios por suspensión de actividad podrían tener derecho a esta
prestación siempre que se aportase la documentación necesaria para acreditar la suspensión de su
actividad (v.gr.: cierre completo de centros comerciales donde se puedan desarrollar actividades
económicas que, sin embargo, no hayan suspendido su actividad). Por ello, este Tribunal considera
que debería iniciarse el oportuno procedimiento de revisión con audiencia a los interesados, con el
fin de verificar si la actividad desarrollada por estos beneficiarios se encontraba efectivamente
suspendida en el momento de la solicitud.
A este respecto, debe tenerse en cuenta que, con fecha 17 de marzo de 2023, es decir, casi tres
años después de la finalización de la vigencia de esta prestación extraordinaria, se ha publicado el
RDL 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes para la ampliación de derechos de los
pensionistas, la reducción de la brecha de género y el establecimiento de un nuevo marco de
sostenibilidad del sistema público de pensiones, en cuya Disposición final quinta se modifica, de
nuevo, el apartado noveno del artículo 17 del RDL 8/2020.
Esta disposición incluye un nuevo párrafo38 —cuyo análisis específico se realiza en el subapartado
II.5 de este Informe relativo al proceso de revisión de las resoluciones provisionales adoptadas—
que habilita a las mutuas, de oficio, a proceder a la novación del supuesto que motivó la solicitud de
la prestación y, solo en el caso de que el interesado no tenga derecho a la prestación en ninguno
de los dos supuestos contemplados (cese de actividad o reducción de facturación, indistintamente),
se iniciará la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas. Es decir, este nuevo párrafo
permite que se confirme la prestación reconocida provisionalmente, cuando al procederse a su
revisión de las pruebas obrantes en el expediente se deduzca que, si bien el interesado que no
acredita alguno de los requisitos exigidos en alguno de los supuestos que regula, cumple todos los
requisitos en otro supuesto, posibilitando, de esta forma, la percepción de esta prestación a un
mayor colectivo de beneficiarios.
Con independencia de lo expuesto anteriormente, y de las repercusiones que esta nueva
modificación va a suponer en el proceso de revisión de las resoluciones provisionales adoptadas,
este Tribunal considera que, nuevamente, puede producirse una falta de homogeneidad en la
revisión de este requisito si no se imparten criterios homogéneos al respecto, por parte de la
DGOSS, debido a la falta de unidad de criterio existente entre las mutuas acerca de las actividades
económicas suspendidas.
Por otro lado, como ya se ha indicado previamente, de conformidad con la modificación efectuada
en el RDL 13/2020, de 7 de febrero, los beneficiarios de esta prestación por suspensión de
actividad no tenían obligación de permanecer en alta en el Sistema de la Seguridad Social,
pudiendo percibir la misma, aunque hubiesen tramitado su baja en dicho Sistema.
cve: BOE-A-2024-16741
38 Ver nota al pie n.º 62.
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Sin embargo, se ha verificado la existencia de 919 beneficiarios cuyo alta en el Sistema en un
código de la CNAE con suspensión de actividad se ha producido con posterioridad al 14 de marzo
de 2020, o bien han modificado su código de la CNAE a lo largo del periodo de devengo de la
PECATA, existiendo dudas razonables sobre su derecho a percibir esta prestación durante todo su
periodo de vigencia. La casuística verificada por este Tribunal es la siguiente:
• Un total de 336 beneficiarios, cuyas prestaciones percibidas ascienden a 833.224,16 euros, se
dieron de alta en un nuevo código de la CNAE —distinto a aquel por el que fue reconocida su
prestación— considerando este Tribunal que dicha modificación puede tener como finalidad
iniciar una nueva actividad diferente a aquella por la que le fue concedida la prestación.
• Se ha verificado la existencia de 583 beneficiarios cuya prestación se ha concedido en base a un
código de la CNAE en el que se han dado de alta con posterioridad al 14 de marzo de 2020,
siendo significativo que, en 149 de ellos, el código de la CNAE donde figuraban de alta a la
mencionada fecha no se correspondía con ninguno de los recogidos en el listado orientativo
elaborado por la DGOSS.
El importe percibido por estos beneficiarios asciende a 1.457.923,80 euros.
2) Reducción en la facturación
Como se ha expuesto anteriormente, mediante la Disposición adicional segunda del RDL 3/2021,
de 2 de febrero (modificada posteriormente por la Disposición final quinta del RDL 2/2022, de 22 de
febrero), se introdujo una relevante modificación39 con respecto a la forma de acreditar el requisito
de la reducción de la facturación en el mes natural anterior al que se solicita la prestación en, al
menos, un 75 % en relación con el promedio de facturación del semestre natural anterior. En
concreto, se sustituyó la aportación, por parte del trabajador autónomo, de la información contable
que lo justifique (libro de registro de facturas emitidas y recibidas; libro diario de ingresos y gastos;
libro de registro de ventas e ingresos o libro de compras y gastos) por una presunción en la
reducción de los ingresos basada en el porcentaje de reducción en el número medio diario de
trabajadores con actividad afiliados al Régimen general de la Seguridad Social en la actividad
correspondiente40, cuantificado en un 7,5 %.
Esta modificación fue objeto de interpretación por la DGOSS en su criterio 4/2022 en el que se
indica que “las mutuas colaboradoras, o la entidad gestora de la prestación, para atender la
presunción de la reducción de ingresos, (…) deberán tener en cuenta, a la hora de analizar la
reducción, durante el periodo de percepción de la prestación, exclusivamente el número medio
diario de trabajadores incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social en la CNAE
correspondiente, que no se encuentren incorporados a alguno de sus sistemas especiales, y que
realicen una prestación de servicios efectiva, por lo que no se tendrán en cuenta aquellos
trabajadores en alta en el Régimen General de la Seguridad Social que estuvieran percibiendo una
prestación por encontrarse su contrato de trabajo suspendido como consecuencia de estar incurso
en uno de los ERTEs aprobados durante la pandemia (ERTES COVID)”.
39 Esta modificación, como ya se ha expuesto anteriormente, no ha resultado de aplicación al colectivo de autónomos
gestionado por el ISM, ya que esta entidad gestora efectuó el reconocimiento de la prestación una vez acreditado el
requisito de reducción en la facturación en base a la documentación económica requerida en el artículo 17 del RDL
cve: BOE-A-2024-16741
8/2020.
40 Ver nota al pie n.º 16.
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De acuerdo con la información facilitada por la TGSS41 se desprende que el 70,31 % de las
actividades económicas (sobre un total de 614 códigos de la CNAE42 con información en la TGSS)
han experimentado una reducción en el número medio diario de trabajadores afiliados superior al
7,5 %. Este elevado porcentaje conlleva en la práctica que el 91,64 % de los beneficiarios cuyo
motivo de concesión se fundamentó en la reducción de su facturación verían acreditado el
cumplimiento de este requisito a través de esta vía, reduciéndose al 8,36 % restante (58.943
beneficiarios) la necesidad de requerir las MCSSs, al trabajador autónomo, la información contable
acreditativa de esta reducción. El desglose de estos expedientes por mutuas se recoge en el
siguiente cuadro:
CUADRO N.º 5
EXPEDIENTES POR REDUCCIÓN DE FACTURACIÓN A REVISAR
% N.º expedientes a
Mutua N.º expedientes Importe (En euros) % Cuantía a revisar
revisar
1 5.899 14.723.253,30 9,40 9,45
2 1.039 2.690.138,62 7,64 7,74
3 2.271 5.498.555,87 7,86 7,92
7 637 1.570.897,01 8,89 8,92
10 6.919 16.985.848,90 8,78 8,67
11 1.870 4.621.979,51 7,55 7,47
15 1.480 3.766.237,21 7,08 7,26
21 224 577.908,29 8,36 8,48
39 1.268 3.122.014,17 7,88 7,88
61 14.748 35.947.106,92 8,48 8,49
72 244 589.437,43 4,02 3,94
115 925 2.283.881,49 8,44 8,45
151 9.267 22.485.742,16 8,45 8,38
183 772 1.889.353,53 7,85 7,94
267 845 2.035.526,55 7,72 7,75
272 379 890.669,25 9,53 9,28
274 5.530 13.877.564,33 8,52 8,56
275 3.357 8.228.872,96 7,73 7,76
276 1.269 3.156.309,32 8,14 8,13
Total 58.943 144.940.225,50 8,36 8,36
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos de la TGSS.
Como se refleja en este cuadro, los expedientes objeto de revisión por parte de las mutuas
representarían el 8,36 % (144.940.225,50 euros) de la cuantía abonada en esta prestación por
reducción de facturación, siendo similar el porcentaje de expedientes a revisar por todas las mutuas
41 La información analizada para comprobar el cumplimiento de este requisito ha sido la siguiente:
• Fichero de afiliados diarios al Régimen General desde el 16 de marzo al 30 de junio de 2020 desglosados por códigos
de la CNAE a cuatro dígitos.
• Fichero de afiliados medios del Régimen General del segundo semestre de 2019 desglosado por códigos de la CNAE
a cuatro dígitos.
• Número de trabajadores en ERTEs, con suspensión total, por códigos de la CNAE a cuatro dígitos relativos al
Régimen General, excluyendo los sistemas especiales, así como el RETM y el Régimen especial de la Minería del
Carbón.
cve: BOE-A-2024-16741
42 En el anexo 10 se recoge la relación de códigos de la CNAE y su porcentaje de variación en el número medio diario de
trabajadores afiliados.
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(a excepción de la mutua 72, que presenta un porcentaje significativamente inferior a la media),
atendiendo al total de expedientes con pagos realizados por cada una de ellas bajo este supuesto,
si bien, en términos absolutos, el número de expedientes a revisar por las mutuas n.º 1, 10, 61, 151
y 274 es muy superior atendiendo a su volumen de gestión.
En consecuencia, los expedientes afectados deben ser objeto de revisión por parte de las mutuas,
dando trámite de audiencia a los interesados con el fin de que estos puedan aportar la
documentación correspondiente que permita acreditar el cumplimiento de este requisito y, en caso
contrario, proceder la mutua a iniciar el procedimiento de reintegro de prestaciones indebidamente
percibidas, salvo que dichos beneficiarios cumplan los requisitos establecidos legalmente para
acceder a esta prestación a través del supuesto de suspensión de actividad, conforme a la
modificación introducida por la Disposición final quinta del RDL 2/2023.
El análisis efectuado sobre el porcentaje de reducción en el número medio diario de trabajadores ha
permitido verificar situaciones donde determinados sectores que, a priori, no vieron reducida su
actividad —al menos, de forma significativa— ya que la misma no se vio suspendida, como son el
sector de la alimentación (fabricación de pan y de productos frescos de panadería y pastelería;
elaboración de productos cárnicos; procesado de pescados o fabricación de pastas alimenticias,
entre otros) o el sector de transporte de mercancías por carretera, sin embargo, sí verán acreditada
una reducción en su facturación de, al menos, un 75 % a través de esta vía, ya que estos códigos
de la CNAE cumplen la presunción de reducción en la facturación establecida al ver disminuido en
más del 7,5 % su número medio diario de trabajadores.
Este porcentaje (7,5 %) difiere de forma significativa del porcentaje medio de reducción en el
número medio diario de afiliados en activo (excluidos los trabajadores acogidos a un ERTE) al
Régimen general en todos los sectores económicos cuantificado por este Tribunal, de acuerdo con
la información facilitada por la TGSS, en un 21,69 %, así como de otros indicadores representativos
del grado de paralización que experimentó la actividad económica, como puede ser el número
medio de trabajadores que percibieron la prestación por desempleo derivada de un ERTE-COVID
durante el periodo de marzo a junio de 2020, que representa el 16,45 % del número medio de
afiliados al Régimen general en el último semestre de 2019.
A pesar de todo lo expuesto y del elevado número de códigos de la CNAE que han experimentado
esta reducción de su actividad, y con ello la presunción en la reducción de sus ingresos, como ya
se ha expuesto en el subepígrafe II.1.2.2 de este Informe, la DGOSS no ha facilitado a este
Tribunal ningún informe o estudio que motive o justifique la necesidad de la modificación en la
forma de acreditar el requisito de reducción de la facturación, así como tampoco los análisis
efectuados para el establecimiento de este porcentaje de reducción tan bajo, muy alejado del
porcentaje medio de reducción del 21,69 %, y no otro diferente.
II.3. EXONERACIÓN DE COTIZACIONES SOCIALES
II.3.1. Introducción
La exoneración exime al trabajador de ingresar las cotizaciones sociales a las que se encuentra
obligado, durante el tiempo y con los requisitos que se establezcan en su normativa reguladora,
representando, en consecuencia, una minoración de ingresos por parte de la Seguridad Social.
El artículo 17.4 del RDL 8/2020 establece que el tiempo de percepción de la PECATA reconocida a
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los beneficiarios se entenderá como cotizado, no existiendo, por tanto, la obligación de cotizar por
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parte del trabajador, debiendo ser asumido el coste por los entes que se determinen en las
respectivas normas reguladoras.
El mismo apartado establece (según la redacción dada por la Disposición final octava. Uno43 del
RDL 19/2020, de 26 de mayo, por el que se adoptan medidas complementarias en materia agraria,
científica, económica, de empleo y Seguridad Social y tributarias para paliar los efectos del COVID-
19) que el gasto de estas cotizaciones sociales exoneradas correspondiente a la aportación por
contingencias comunes será a cargo de los presupuestos de la Seguridad Social (este gasto es
asumido por la TGSS y, en la fracción de cuota que corresponda, por las MCSS); y a cargo de los
presupuestos de las MCSSs o del SEPE en el caso del gasto derivado de la aportación por
contingencias profesionales y cese de actividad; por último, irá a cargo de los presupuestos del
SEPE la aportación correspondiente a formación profesional.
Posteriormente, los RDL reguladores del resto de prestaciones extraordinarias por cese de
actividad de los trabajadores autónomos distintas de la PECATA (RDL 24/2020 y RDL 30/2020,
principalmente) establecieron que las cotizaciones serían asumidas por las entidades con cargo a
cuyos presupuestos se financiara la correspondiente prestación, dando así un tratamiento distinto al
recogido en el texto normativo anterior44.
Sin embargo, las MCSSs y el SEPE han asumido la totalidad del coste derivado de las
exoneraciones de cotizaciones sociales asociadas a la PECATA, en virtud del oficio emitido por la
DGOSS el 12 de mayo de 2021 donde se manifestaba que “(…) las cotizaciones de cese de
actividad extraordinario por las que, de conformidad con los distintos reales decretos-leyes, no
exista obligación de cotizar, han de ser asumidas por las entidades con cargo a cuyos presupuestos
se cubra la citada prestación de cese de actividad extraordinario”, criterio que este Tribunal no
comparte al entrar en contradicción con lo preceptuado en el mencionado artículo 17.4 del RDL
8/202045.
El SEPE, por su parte, ha asumido la totalidad de las exoneraciones de cuotas correspondientes al
colectivo integrado en el RETM cuyas contingencias profesionales se encuentren cubiertas por el
ISM, de acuerdo con lo establecido en la Resolución de 28 de diciembre de 2011, del ISM, por la
que se publica el acuerdo de encomienda de gestión con el SEPE para el abono de la prestación
económica por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia del RETM.
43 “Las cotizaciones por las que no exista obligación de cotizar serán a cargo de los presupuestos de la Seguridad Social
en el caso de la aportación por contingencias comunes, de las mutuas colaboradoras o, en su caso, entidad gestora
correspondiente, en el caso de la aportación por contingencias profesionales y cese de actividad, y con cargo a los
presupuestos de las entidades correspondientes en el caso del resto de aportaciones”.
44 En el trámite de alegaciones la DGOSS manifiesta que la redacción del RDL 8/2020 no fue tan clara como la de los
reales decretos-leyes posteriores, si bien no considera que se haya producido un cambio normativo en la entidad que ha
de asumir el gasto por las cuotas exoneradas, sino una mejor precisión en la normativa posterior al RDL 8/2020,
alegación que este Tribunal no puede compartir dada la claridad del cambio normativo producido a este respecto en la
nueva regulación contenida en estos reales decretos-leyes.
45 En este sentido ya se pronunció el Tribunal de Cuentas en su Informe n.º 1.476 “Informe de fiscalización sobre el
impacto económico producido por la crisis derivada del COVID-19 en las entidades y organismos del ámbito de la
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Administración Socio-Laboral y de la Seguridad Social durante el ejercicio 2020” aprobado por su Pleno el 29 de junio de
2022.
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II.3.2. Análisis y evaluación de los procedimientos implantados
La TGSS, como servicio común del Sistema de la Seguridad Social competente para la recaudación
de las cotizaciones a la Seguridad Social, es la encargada de practicar las exoneraciones de las
cuotas sociales asociadas a la concesión de la PECATA.
La TGSS implementó un procedimiento de gestión específico con el fin de calcular y aplicar las
cuotas exoneradas asociadas a esta prestación basado en el intercambio de información recíproco
entre las entidades a quien corresponde la gestión y pago de esta prestación —MCSSs, ISM y
SEPE— y la TGSS, que se refleja en el siguiente gráfico:
GRÁFICO N.º 5
FLUJO DE INFORMACIÓN PARA EL CÁLCULO DE LA EXONERACIÓN DE CUOTAS
SEPE MCSSs
Comunicación PECATA Comunicación PECATA
Comunicación a MCSSs fichero
trimestral de PECATA
TGSS
Comunicación exoneraciones • Grabación en FGA
• Cálculo de cuotas exoneradas PECATA
(Todas las prestaciones de cese de actividad) • Fichero de obligaciones
• Fichero de liquidaciones
Intervención Delegada en los Servicios
Centrales de la TGSS Elaboración del fichero con la información
Comunica información para la contabilización de soporte para
Elaboración del la contabilización
fichero con la de las
información
las exoneraciones asociadas a todas las exoneraciones
soporte para la contabilización de las
prestaciones de cese de actividad exoneraciones
MCSSs/SEPE
Contabilización de las exoneraciones
Fuente: Elaboración propia.
Las características principales de este procedimiento son las siguientes:
• En el FGA, gestionado por dicho servicio común, se creó un nuevo código (situación 35), con el
fin de identificar a los afiliados en situación de cese extraordinario de actividad, asociado a los
regímenes especiales de cese de actividad (Régimen 531 —afiliados al RETA— y Régimen 831
—afiliados al RETM—), cuyos intervalos de alta y baja debían ajustarse al periodo máximo de
devengo de esta prestación (14 de marzo a 30 de junio de 2020).
• Las MCSSs y el SEPE debían remitir, diariamente, a la TGSS un fichero con las altas, bajas y
modificaciones producidas en esta prestación, quedando reflejadas en el FGA. El inicio de este
proceso fue comunicado por la TGSS el 20 de marzo de 2020.
Asimismo, se habilitó una transacción informática a través de la cual las MCSSs podían acceder
al Fichero de Seguimiento de Liquidaciones e Ingresos (FSL) para rectificar, manualmente y en
cve: BOE-A-2024-16741
tiempo real, las situaciones producidas en esta prestación.
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• La TGSS efectúa un proceso de validación de esta información rechazando aquella que no
guarda coherencia con la propia información remitida previamente por estas entidades (v.gr.:
existencia de una prestación con la misma fecha comunicada con anterioridad).
• La situación de cese extraordinario de actividad (situación 35) era compatible, a su vez, con la
permanencia en alta en los Regímenes especiales de afiliación a la Seguridad Social de los
trabajadores autónomos recogidos en el FGA (Régimen 521 —RETA— y 825 —RETM—), de
acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2.d)46 del RDL 8/2020.
• La TGSS, en base a esta información, procedía al cálculo de las cuotas exoneradas de cada
beneficiario de la PECATA por los periodos en que dicho beneficiario permanezca en situación
de alta simultánea en el Régimen extraordinario de cese de actividad (Régimen 531/831 y código
35) y en el Régimen especial de afiliación de autónomos (Régimen 521/825), cuyo importe se
corresponde con el que hubiera debido satisfacer el asegurado por su cotización si no hubiera
estado en dicha situación de cese extraordinario.
• El proceso de cálculo de las cuotas exoneradas no se inició hasta el mes de noviembre de 2020,
una vez que concluyeron las adaptaciones y los nuevos desarrollos informáticos necesarios para
su tratamiento. Desde esa fecha, hasta enero de 2021, se incorporaron a los ficheros las
liquidaciones de las cuotas exoneradas de los periodos de marzo y abril de 2020, viéndose
interrumpido este proceso, hasta su reanudación en el mes de marzo de 2021. Esta información
es posteriormente trasladada a la Intervención Delegada en los Servicios Centrales de la TGSS
(agrupada por provincia y sin desglose por tipo de prestación) para iniciar su proceso de
contabilización.
• Asimismo, desde junio de 2021 la TGSS remitió a las MCSSs, un fichero trimestral (CEACVERR)
con una relación de todos los intervalos de vigencia de la situación de cese extraordinario de
actividad (situación 35) desglosado por número de afiliación a la Seguridad Social (NAF) e
identificador de persona física (IPF), asociados a los trabajadores autónomos en alta, para que
dichos órganos conozcan la situación en que, a fecha de la extracción del fichero, se encuentran
todos los beneficiarios comunicados por las mismas a la TGSS y puedan proceder, en su caso, a
su actualización. Sin embargo, el SEPE no recibió este fichero trimestral con la información
referida a los afiliados del ISM.
Este flujo de información se mantiene en la actualidad, si bien de manera residual, a la espera de
que se inicie por las MCSSs el preceptivo procedimiento de revisión de las resoluciones
provisionales adoptadas —cuyo análisis se efectúa en el subapartado II.5 de este Informe—, como
consecuencia del cual es previsible que este flujo de información se vuelva a incrementar.
Este Tribunal considera que este procedimiento para la determinación y control de las
exoneraciones a las cotizaciones a la Seguridad Social vinculadas a los trabajadores en situación
de cese extraordinario de actividad presenta las siguientes debilidades:
• La TGSS calcula y reconoce las exoneraciones en función de la información suministrada por las
MCSSs, sin realizar ninguna verificación de aspectos tales como la situación de alta en el RETA
o en el RETM de los beneficiarios a que están vinculadas o encontrarse al corriente de pago de
sus cotizaciones sociales, es decir, cuestiones determinantes que condicionan la percepción de
esta prestación extraordinaria.
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46
“No será necesario para causar derecho a esta prestación tramitar la baja en el régimen de Seguridad Social
correspondiente”.
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• La TGSS admite el alta en los regímenes extraordinarios de cese de actividad comunicados por
las entidades aseguradoras sin verificar que dicha comunicación se efectúa por la entidad con la
que el asegurado tiene cubiertas las contingencias profesionales, propiciando que puedan existir
beneficiarios con exoneraciones asociadas a una entidad distinta de aquella que le satisface la
prestación de la que derivan.
• Las MCSSs, por su parte, contabilizan en su presupuesto de gastos los importes
correspondientes a las cuotas exoneradas comunicados por la Intervención Delegada en los
Servicios Centrales de la TGSS. Los ficheros que contienen esta información incluyen, además
de las exoneraciones de la PECATA, el resto de las exoneraciones vinculadas al cese de
actividad extraordinario, agrupadas por provincia y sin desglosar por NAF, impidiendo a las
mutuas comprobar la correspondencia de estas exoneraciones con los beneficiarios de las
prestaciones concedidas. Esta debilidad ha imposibilitado, asimismo, a este Tribunal conciliar el
importe derivado de la gestión de estas exoneraciones con el importe contabilizado por las
mutuas, como se recoge en el epígrafe siguiente.
Con independencia de la distribución de competencias existente entre las distintas entidades
intervinientes en el procedimiento de gestión y control de las exoneraciones de cuotas asociadas a
la PECATA, y dado que toda la información utilizada en este proceso figura recogida en los distintos
sistemas de información del Sistema de la Seguridad Social, este Tribunal considera que se podría
haber actuado de forma más coordinada, utilizando todos los recursos disponibles de manera más
eficiente, estableciendo mecanismos de comunicación —tendentes a subsanar supuestos tales
como el reconocimiento de prestaciones a beneficiarios que no se encontraban en alta en el
Sistema o tenían reconocidas deudas pendientes de ingreso— mediante la emisión, por ejemplo,
de avisos por los sistemas de información de la TGSS al validar los intervalos de vigencia de la
situación de cese extraordinario de actividad comunicados por las mutuas.
II.3.3. Análisis de las exoneraciones practicadas
II.3.3.1. BENEFICIARIOS Y CUANTÍA EXONERADA
El periodo de devengo de la exoneración viene determinado por el de devengo de la prestación, y
debe corresponder, exactamente, con los intervalos mensuales de permanencia del autónomo en
alta en los Regímenes especiales de cese de actividad 531 (RETA) y 831 (RETM) con el código de
cese de actividad correspondiente a la PECATA (situación 35) durante el periodo comprendido
entre el 14 de marzo y el 30 de junio de 2020, ambos inclusive.
Para realizar el cálculo de su importe, la TGSS ha optado por efectuar una simulación de la cuota
neta que debería haber satisfecho el autónomo de no haberse producido la situación extraordinaria
de cese de actividad, bajo la consideración de que todos los meses tienen una duración de 30 días.
Así, el tiempo máximo por el que cada autónomo beneficiario de la PECATA podrá ver exonerada
su cuota es de 107 días, el mismo que el de la prestación de que deriva.
Casi tres años después de su extinción, la gestión de la PECATA aún sigue viva como consecuencia
del carácter provisional de las resoluciones de reconocimiento adoptadas por las MCSSs y de no
haber sido iniciado aún, su proceso de revisión. Así, todavía se sigue produciendo entre la DGOSS,
las MCSSs, y la TGSS un intercambio de información en relación con distintos aspectos de los
beneficiarios de esta prestación, que origina puntuales pero continuas modificaciones en los
intervalos de vigencia de la prestación y sobre todo anulaciones. Para completar el procedimiento de
gestión de esta prestación es necesario que se inicie el procedimiento de revisión de las resoluciones
provisionales adoptadas al que ya se ha aludido repetidamente, lo que presumiblemente supondrá
cve: BOE-A-2024-16741
una reducción en el número de beneficiarios de la prestación y, por tanto, en el importe del gasto
reconocido en concepto de exoneración de cotizaciones sociales.
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Las bases de datos certificadas por la TGSS, extraídas del FSL, relativas a las exoneraciones practicadas
a los beneficiarios de la PECATA, actualizadas a fecha 22 de diciembre de 2022, presentan un total de
5.672.532 liquidaciones47, de las cuales 5.656.493 se encuentran saldadas48 y 16.039 anuladas49.
El importe total exonerado (correspondiente a las liquidaciones saldadas) para el periodo de
devengo de 14 de marzo a 30 de junio de 2020, desde el inicio del cálculo de las exoneraciones
hasta la fecha de extracción de la base de datos, asciende a un total de 1.495.842.324,89 euros,
distribuido por entidad aseguradora y régimen como se muestra en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 6
IMPORTE TOTAL DE LAS CUOTAS EXONERADAS
(En euros)
Régimen de afiliación 521 Régimen de afiliación 825
(RETA) (RETM)
Entidad
aseguradora Promedio cuota Promedio cuota
N.º de Importe N.º de Importe
exonerada por exonerada por
liquidaciones exonerado liquidaciones exonerado
liquidación liquidación
Sin entidad 294 70.735,63 240,60 - - -
Mutua n.º 1 450.299 120.445.545,02 267,48 535 161.304,29 301,50
Mutua n.º 2 92.976 28.384.642,35 305,29 99 21.891,31 221,12
Mutua n.º 3 225.430 57.750.539,39 256,18 280 86.140,15 307,64
Mutua n.º 7 57.966 15.878.922,99 273,94 9 2.750,05 305,56
Mutua n.º 10 511.675 134.256.717,21 262,39 228 69.731,52 305,84
Mutua n.º 11 196.902 52.831.737,88 268,31 44 13.012,71 295,74
Mutua n.º 15 156.432 41.326.312,62 264,18 38 11.876,58 312,54
Mutua n.º 21 22.744 6.678.210,21 293,63 0 0,00 0,00
Mutua n.º 39 134.293 35.285.389,55 262,75 95 26.862,76 282,77
Mutua n.º 61 1.642.603 426.549.425,26 259,68 878 247.258,86 281,62
Mutua n.º 72 40.824 10.673.806,09 261,46 0 0,00 0,00
Mutua n.º 115 80.828 19.926.312,06 246,53 13 2.805,53 215,81
Mutua n.º 151 857.121 228.215.733,58 266,26 331 110.954,21 335,21
Mutua n.º 183 91.165 23.209.876,28 254,59 196 74.285,84 379,01
Mutua n.º 267 111.439 29.879.627,51 268,13 4 1.574,05 393,51
Mutua n.º 272 30.469 7.058.179,85 231,65 21 6.890,95 328,14
Mutua n.º 274 476.508 127.930.266,48 268,47 429 117.922,31 274,88
Mutua n.º 275 349.842 95.218.526,26 272,18 142 41.563,75 292,70
Mutua n.º 276 112.092 30.601.927,27 273,01 10 2.276,83 227,68
INSS 1.277 333.571,88 261,22 - - -
ISM - - - 9.962 2.337.217,82 234,61
Total 5.643.179 1.492.506.005,37 264,48 13.314 3.336.319,52 250,59
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos facilitadas por la TGSS.
47 A cada beneficiario le pueden corresponder —según la TGSS— un máximo de cuatro liquidaciones (marzo a junio
2020), aunque este Tribunal ha detectado beneficiarios con hasta once liquidaciones, si bien no son representativas sobre
el total de beneficiarios de esta prestación.
48 Son aquellas liquidaciones que llevan asociados el cálculo de la cuota mensual y su exoneración a favor del asegurado.
49 Son aquellas liquidaciones que implican la regularización de una exoneración previamente practicada. Se han incluido
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en este apartado, a efectos de su claridad expositiva, aquellas que se encuentran en proceso de anulación a la fecha de
extracción de la base de datos.
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Puede observarse que el 99,76 % de las liquidaciones (5.643.179) se han producido en el RETA
mientras el 0,24 % restante se han producido sobre el colectivo afiliado al RETM (13.314).
Asimismo, se observa la existencia de 294 liquidaciones (correspondientes a 77 beneficiarios) no
asociadas a ninguna entidad aseguradora, así como la de 1.277 liquidaciones asociadas al INSS (519
beneficiarios) a pesar de que, de acuerdo con la Disposición adicional décima50 del RDL 15/2020, de
21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, la fecha
límite para que estos figurasen adscritos a una mutua era el 1 de noviembre de 2020 51. No obstante,
se ha verificado que la gran mayoría de beneficiarios se encuentran actualmente adheridos a una
mutua, de acuerdo con la información recogida en el FGA de la TGSS.
En el anexo 11 se muestra el importe total de las cuotas exoneradas, así como el número de
beneficiarios desglosados por Régimen de afiliación a la Seguridad Social y entidad aseguradora.
Como se refleja en dicho anexo, el importe total de cuotas exoneradas (1.495.842.324,89 euros) se
encuentra asociado a un total de 1.484.674 beneficiarios. No obstante, el número de beneficiarios
neto desciende a 1.483.699 ya que a 975 beneficiarios se les practicaron exoneraciones en dos
entidades aseguradoras distintas.
El importe promedio exonerado por beneficiario, a lo largo de todo el periodo de vigencia de la
prestación, asciende a 1.013,70 euros, en el caso de las MCSSs, cuantía que se reduce a 687,01
euros en el ISM, motivado por los coeficientes correctores aplicables a las bases de cotización de
los trabajadores del mar contemplados en el artículo 11 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre,
reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero.
Como se deduce también del citado anexo, tan solo cinco mutuas aseguradoras (MCSSs n.º 1, 10,
61, 151 y 274) concentraron el 69,39 % del importe total de las cuotas exoneradas en concepto de
PECATA. En consonancia con el número de liquidaciones de cuotas practicadas a sus asegurados
(1.643.481) es la MCSS n.º 61 la entidad que presenta el mayor importe, alcanzando el 28,53 % del
importe total de las cuotas exoneradas por este concepto.
Finalmente, según la información facilitada por la TGSS, a diciembre de 2022, el número de
liquidaciones anuladas asciende a 16.039, representando un 0,28 % respecto del total de
liquidaciones practicadas (5.672.532), llamando la atención el elevado número de liquidaciones
anuladas en las MCSSs n.º 15 y 72, las cuales ascienden a 7.482 y 1.586, respectivamente. Estas
anulaciones representan un porcentaje de anulación sobre el número de liquidaciones efectuadas
(163.952 y 42.410, respectivamente) del 4,56 % y del 3,74 %, respectivamente.
Las liquidaciones anuladas corresponden a un total de 8.744 beneficiarios, pudiendo responder a la
corrección de los periodos de devengo de las prestaciones concedidas o a la anulación de una
prestación indebidamente percibida. En consecuencia, debido a la falta de revisión del procedimiento
de las resoluciones provisionales adoptadas por las MCSSs es previsible que el número final de
liquidaciones anuladas se vea considerablemente incrementado cuando dicho proceso se inicie.
50 Esta Disposición establece en relación con los autónomos que todavía no hubiesen formalizado dicho cambio, en virtud de
lo dispuesto en el artículo 83.1.b) del TRLGSS o, en su defecto, de lo contemplado en el artículo 17 del RDL 8/2020, que
deberán ejercitar dicha opción en el plazo de tres meses a contar desde la finalización del estado de alarma, transcurrido el
cual se entenderá que el autónomo ha optado por la mutua con mayor número de trabajadores autónomos asociados en la
provincia del domicilio del interesado, produciéndose automáticamente la adhesión con efecto desde el día primero del
segundo mes siguiente a la finalización del plazo de tres meses citado, esto es, el 1 de noviembre de 2020.
51 En el trámite de alegaciones, el Director General de la TGSS señala que estos supuestos se encuentran pendientes de
cve: BOE-A-2024-16741
regularización por parte del Centro de Desarrollo de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social en el plazo más
breve posible, proceso que conllevará la regularización automática de la cotización de estos trabajadores.
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Para una adecuada gestión y control de las exoneraciones en las cotizaciones a la Seguridad Social es
imprescindible la debida comunicación a la TGSS52 de las variaciones o anulaciones de la prestación
por parte de las entidades que tienen atribuida su gestión ya que, entre otras consecuencias, la
anulación o modificación de estas prestaciones conlleva necesariamente la obligación del trabajador
autónomo de ingresar el importe de la cuota que fue indebidamente exonerada.
II.3.3.2. CONTABILIZACIÓN
La TGSS es la encargada de comunicar a las MCSS y al SEPE el importe que dichos órganos
deben imputar a su presupuesto de gastos en concepto de exoneración de cuotas, en base a los
beneficiarios de prestaciones previamente notificados por estos a dicho servicio común.
Como ya se ha señalado, la TGSS, para poder determinar el coste de estas exoneraciones y
efectuar su distribución por contingencias protegidas, ha procedido a efectuar una simulación de la
recaudación de dichas cuotas como si dicha exoneración no se hubiera producido, demorando el
inicio de la cuantificación de estos costes hasta finales del año 2020, motivo por el cual estos han
sido registrados, en el ejercicio 2020, solo en la contabilidad financiera de las MCSSs, sin proceder
a su imputación presupuestaria. Esta se ha efectuado en el ejercicio 2021, conforme a lo dispuesto
en el oficio de 9 de junio de 2021 de la Intervención General de la Seguridad Social —IGSS—
relativo al “Tratamiento contable de las exenciones de cuotas de autónomos en situación de cese
de actividad extraordinario”.
En base a lo anterior, la Intervención Delegada en los Servicios Centrales de la TGSS remitió a las
diferentes mutuas (en octubre de 2021 información relativa a la recaudación de marzo a diciembre
de 2020; en diciembre de 2021 información sobre recaudación de enero a septiembre 2021; y en
abril de 2022 información sobre recaudación de octubre a diciembre 2021) los ficheros con la
información relativa a las cuotas exoneradas que debían ser objeto de contabilización cuantificadas
en un importe de 2.208.333.317,75 euros53, 337.539.012,15 euros y 78.881.051,71 euros,
respectivamente.
La DGOSS, por su parte, emitió las correspondientes certificaciones —por dichos importes— con la
finalidad de que la TGSS pudiese efectuar las generaciones de crédito encaminadas a financiar el
importe de las exoneraciones de cuotas practicadas.
Con respecto a los beneficiarios del RETM, la Intervención Delegada en los Servicios Centrales de
la TGSS remitió al SEPE, en octubre de 2021 y marzo de 2022, los ficheros con la información
relativa a las exoneraciones practicadas hasta el mes de diciembre de 2021, sin que a 31 de
diciembre de 2021 se hubieran imputado al presupuesto de gastos de este organismo autónomo.
Tanto las certificaciones emitidas por la DGOSS como los ficheros remitidos por la citada
Intervención Delegada recogen la totalidad de las exoneraciones practicadas en el marco de los
diferentes RDL que han regulado las distintas prestaciones económicas extraordinarias derivadas
del cese de actividad de este colectivo, sin desglosar por tipo de prestación.
52 En este sentido, el 8 de marzo de 2021, la Dirección General de la TGSS remitió sendos escritos a la DGOSS y al ISM,
donde manifestaba la necesidad de que se comunicaran, en el más breve plazo posible, las variaciones producidas en las
prestaciones extraordinarias por cese de actividad concedidas, bien por corrección del periodo o por anulación de las
mismas, habida cuenta de que el cauce para la remisión de esta información era el mismo establecido para la
comunicación del reconocimiento de las prestaciones.
53 El Informe n.º 1.476 “Informe de fiscalización sobre el impacto económico producido por la crisis derivada del COVID-19
en las entidades y organismos del ámbito de la Administración Socio-Laboral y de la Seguridad Social durante el ejercicio
cve: BOE-A-2024-16741
2020” aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 29 de junio de 2022, corrige este importe al alza, en el importe de
las bonificaciones para el fomento del empleo, a cargo del SEPE, que ascienden a 56.312.057,43 euros.
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De la información remitida por la Intervención Delegada se desprende que ni las MCSSs ni el SEPE
han podido efectuar comprobaciones individualizadas sobre las exoneraciones practicadas a cada
beneficiario de esta prestación, a pesar de que, del tratamiento de estas exoneraciones, en el
proceso de recaudación, se vayan a generar ingresos a favor de estos órganos.
Por ello, este Tribunal considera que no existe un control adecuado sobre los importes imputados
por las mutuas y el SEPE en concepto de exoneración de cuotas y, en consecuencia, de los
ingresos derivados de las mismas, a pesar de que, en el caso de las mutuas, su principal fuente de
financiación procede de las cuotas a la Seguridad Social de sus asociados.
Considerando que los meses de devengo de la PECATA estuvieron comprendidos entre el mes de
marzo de 2020 (desde el día 14) y el mes de junio de dicho año54, de acuerdo con los trabajos
efectuados por este Tribunal, en el siguiente cuadro se recogen las diferencias obtenidas entre el
importe de las exoneraciones practicadas por la TGSS resultantes del FSL (ver cuadro n.º 6) y las
contabilizadas por los distintos órganos gestores:
CUADRO N.º 7
DIFERENCIA FSL/CONTABILIDAD EN EXONERACIONES PRACTICADAS
(En euros)
Entidad aseguradora FSL (1) Contabilidad (2) (*) Diferencia (1-2)
MCSSs 1.493.100.799,56 1.493.399.496,19 (298.696,63)
ISM 2.337.217,82 2.333.296,75 3.921,07
INSS 333.571,88 384.885,48 (51.313,60)
Sin entidad 70.735,63 - 70.735,63
Total 1.495.842.324,89 1.496.117.678,42 (275.353,52)
Fuente: Base de datos del FSL de la TGSS y estados contables de las mutuas.
(*)
Se han descontado para la comparación las cantidades que en la información contable se incluyeron
como exoneraciones de cuotas por IT superior a 60 días.
Como se muestra en este cuadro, de los trabajos realizados por este Tribunal, tendentes a
cuantificar, de forma aproximada, el importe de las exoneraciones de cuotas contabilizadas
derivadas exclusivamente de la PECATA se desprende que el importe neto finalmente contabilizado
por los distintos órganos gestores de esta prestación (1.496.117.678,42 euros) supera en
275.353,53 euros al importe obtenido del FSL (1.495.842.324,89 euros).
Este Tribunal no ha podido conciliar estas diferencias, ya que la información soporte (archivos
Excel) de las operaciones contables, como ya se ha señalado, se presenta agregada por
direcciones provinciales y conceptos económicos de recaudación —sin posibilidad de obtener
información nominativa por perceptores— mientras que la información facilitada por la TGSS
extraída del FSL se presenta a nivel de perceptor.
No obstante, parte de estas diferencias pueden deberse al desfase temporal existente entre la
información elaborada por la Intervención Delegada a efectos contables (la última de ellas
comunicada a las MCSSs en abril de 2022) y la fecha de extracción de la información recogida en
la base de datos facilitada por la TGSS en el marco de la presente fiscalización (diciembre de
2022). También puede ser debida a los registros correspondientes a los beneficiarios que figuran
sin código de adhesión a una mutua o entidad gestora.
54 En este mes ya comienza la vigencia de la prestación extraordinaria por cese de actividad de trabajadores de
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temporada regulada en el artículo 10 del RDL 24/2020, de 26 de junio, si bien su cuantía en dicho mes es de escasa
relevancia.
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Por último, en relación con los beneficiarios del RETM gestionados por el ISM, se ha verificado la
existencia de 44 beneficiarios que figurando en la aplicación de gestión PRETA no se encuentran
recogidos en el FSL; y, a la inversa, seis beneficiarios que figuran en este último fichero y, sin
embargo, no constan en la citada aplicación de gestión del SEPE.
II.3.3.3. ADECUACIÓN DE LAS EXONERACIONES DE CUOTAS PRACTICADAS POR LA TGSS
Como ya se ha expuesto, las exoneraciones de cuotas tienen su origen en la comunicación que los
órganos gestores de esta prestación (MCSSs y SEPE) efectúan a la TGSS en relación con sus
beneficiarios e intervalos de vigencia, materializándose dichas exoneraciones por el periodo en que
el beneficiario compatibiliza la prestación con una situación de alta en los Regímenes de
autónomos de la Seguridad Social. Con el fin de procurar su permanente actualización, la TGSS
remite a las MCSSs un fichero trimestral (CEACVERR) con la información consolidada de las
situaciones de PECATA existentes en el FGA.
En base a todo ello, el control de las exoneraciones de cuotas a favor de los beneficiarios de la
PECATA se lleva a cabo, fundamentalmente, mediante la interacción de las cuatro fuentes de
información recogidas en el siguiente gráfico:
GRÁFICO N.º 6
FLUJO DE INFORMACIÓN PARA EL CONTROL DE LA EXONERACIÓN DE CUOTAS
MCSSs Y SEPE
Bases de datos de gestión de prestaciones
Beneficiarios PECATA
Fecha Inicio – Fecha Fin PECATA (14/03/2020 a 30/06/2020) TGSS
Fichero Trimestral CEACVERR
Beneficiarios PECATA
TGSS Fecha Inicio – Fecha Fin PECATA (Régimen 531/831)
Fichero general de afiliación (FGA)
Beneficiarios PECATA
Fecha Inicio – Fecha Fin PECATA (Régimen 531/831)
Fecha Inicio – Fecha Fin alta en RETA/RETM (Régimen 521/825)
TGSS
Fichero de seguimiento de liquidaciones e ingresos (FSL)
Exoneraciones mensuales (Liquidaciones)
Periodos simultáneos en Régimen 531/831 y 521/825
Fuente: Elaboración propia.
Para verificar la idoneidad de las exoneraciones en las cotizaciones practicadas por la TGSS,
fundamentadas en la debida coherencia existente entre las fuentes de información anteriores, este
Tribunal ha efectuado las siguientes actuaciones:
• Se ha comprobado si las exoneraciones de cuotas practicadas por la TGSS tienen su base en la
correlativa concesión de una prestación por parte de las mutuas o el ISM, cruzando para ello la
información existente en el FSL y las bases de datos de gestión de prestaciones certificadas por
los citados órganos gestores.
cve: BOE-A-2024-16741
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• Asimismo, se ha verificado la adecuación de los periodos considerados para el cálculo de las
exoneraciones, mediante el análisis conjunto de la información —certificada por la TGSS—
recogida en los ficheros FSL y FGA.
Con carácter previo a la exposición de los resultados obtenidos en dichas comprobaciones es
necesario poner de manifiesto diversas inconsistencias advertidas por este Tribunal en el
procedimiento de determinación de estas exoneraciones que condicionan, en parte, dichos
resultados. Entre estas inconsistencias destacan las siguientes:
• De acuerdo con el criterio emitido por la DGOSS55 en respuesta a una solicitud de aclaración
formulada por la TGSS “sobre la obligación o no de cotizar” por parte de los beneficiarios de la
PECATA que pasan a una situación de IT, estos no pueden percibir de forma simultánea ambas
prestaciones, pero sí pueden compatibilizar la percepción de la prestación por IT con la
exoneración de sus cotizaciones sociales durante dicho periodo.
Sin embargo, este Tribunal ha advertido diferencias entre las MCSSs en relación con la efectiva
exoneración de cuotas en favor de los beneficiarios de la PECATA que pasan a una situación de
IT ya que, con carácter general, las MCSSs no han comunicado ninguna interrupción temporal
de los intervalos de vigencia de los Regímenes extraordinarios de cese de actividad de sus
beneficiarios que pasan a situación de IT. Por el contrario, algunas MCSSs sí han considerado
que la situación de IT interrumpe la vigencia de la situación en alta en los Regímenes
extraordinarios de cese de actividad.
Debido a que el cálculo de las exoneraciones se efectúa por los periodos en que los
beneficiarios se encuentran simultáneamente en alta en los Regímenes extraordinarios de cese
de actividad (Régimen 531/831) y en el RETA o RETM (Régimen 521/825) cuando las MCSSs
no interrumpieron el alta en los Regímenes extraordinarios de cese de actividad se continuaron
practicando las exoneraciones a favor de los beneficiarios durante el tiempo en que
permanecieron en situación de IT.
Por el contrario, la interrupción de la vigencia en alta en los Regímenes extraordinarios de cese
de actividad practicada por algunas MCSSs tuvo como consecuencia inmediata el
reconocimiento indebido de obligaciones de pago de las cotizaciones a los beneficiarios de
PECATA que pasaron a situación de IT, por el tiempo que permanecieron en dicha situación.
El importe de las cotizaciones asumidas indebidamente por los beneficiarios de la PECATA que
pasaron a situación de IT fue, al menos, de 883.931,61 euros, correspondiente a 3.415
beneficiarios.
Este Tribunal considera que esta falta de uniformidad en la comunicación de los intervalos de
vigencia de la PECATA y sus consecuencias podrían haberse evitado mediante el
55 Mediante oficio de 2 de septiembre de 2021, en el que dicho centro directivo concluye que “Durante las situaciones a
que se refiere la consulta, no existe obligación de cotizar por parte del trabajador autónomo, recayendo esta obligación en
el órgano gestor de la prestación por cese de actividad, que se hará cargo de las cotizaciones a la Seguridad Social, en
cve: BOE-A-2024-16741
los términos previstos en el artículo 329.1.b) del TRLGSS hasta el agotamiento del período de duración de la prestación al
que el trabajador autónomo tuviere derecho”.
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establecimiento, y comunicación a las MCSSs de instrucciones precisas al respecto, por parte de
la TGSS, con el fin de garantizar un tratamiento homogéneo entre los beneficiarios56.
• Como ya se ha expuesto anteriormente, la normativa reguladora de la PECATA establece, por
un lado, que no es obligatorio darse de baja en el Régimen correspondiente de Seguridad Social
para causar el derecho a la prestación (en los supuestos de reducción de facturación resulta
obligatorio permanecer en alta en dicho régimen) y, por otro, que el tiempo de su percepción se
entiende como cotizado, no existiendo la obligación de cotizar.
Este Tribunal ha verificado que, efectivamente, la TGSS ha arbitrado los procedimientos
necesarios para que los periodos de permanencia en alta en los Regímenes extraordinarios de
cese de actividad (531/831) se consideren como cotizados, aunque el beneficiario esté en
situación de baja en los Regímenes de afiliación de autónomos (521/825).
Sin embargo, la no permanencia del afiliado en alta en el RETA/RETM (Régimen 521/825) sí
tiene repercusiones en el cálculo de las exoneraciones practicadas ya que las mismas sólo se
generan cuando el afiliado se encuentra de alta en estos Regímenes especiales provocando con
ello un menor gasto para las MCSSs por el importe de las exoneraciones no practicadas a los
beneficiarios que no se encontraban de alta en los citados RETA/RETM y un menor ingreso por
las correspondientes fracciones de cuota dejadas de percibir por las MCSSs.
• Asimismo, este Tribunal ha verificado la inconsistencia de la información contenida en el FSL, ya
que se han detectado 27.991 liquidaciones mensuales duplicadas y 21 triplicadas, con un
importe exonerado conjunto de 4.221.180,89 euros, que deberían ser objeto de revisión por la
TGSS con el fin de determinar si procede su regularización57. Adicionalmente, se han detectado
13.383 asegurados con exenciones en más de un código de la CNAE (13.347 asegurados con
exoneraciones asociadas a dos y 36 con exoneraciones asociadas a tres códigos de la CNAE
diferentes).
El cruce de información efectuado por este Tribunal entre el FSL y las bases de datos de gestión de
prestaciones de las MCSSs y del ISM ha permitido verificar que, con carácter general, las
56
En el trámite de alegaciones, el Director General de la TGSS se pronuncia en sentido contrario al criterio emitido por la
DGOSS, considerando a los beneficiarios de la PECATA que pasan a situación de IT sujetos responsables del ingreso de
sus cuotas hasta el día sexagésimo de permanencia en esta situación. Y, en este sentido, indica que las MCSSs debieron
comunicar la suspensión de la PECATA cuando sus beneficiarios pasaron a situación de IT, con el fin de que se pudiera
reiniciar para estos autónomos “la obligación de ingreso de las correspondientes cuotas por extinción de aquella
exoneración”, y que va a reiterar expresamente a las MCSSs la necesidad de interrumpir la prestación extraordinaria de
cese de actividad durante los períodos en que se perciba la prestación de IT.
Esta alegación no puede ser aceptada, y este Tribunal considera acertado el criterio emitido por la DGOSS, que, por lo
demás fue defendido previamente por la propia TGSS en su solicitud de aclaración a la DGOSS sobre la obligación o no
de cotizar de estos beneficiarios, en la que ese servicio común sugería “que si el trabajador autónomo va a percibir la
prestación por incapacidad temporal en cuantía igual a la prestación extraordinaria por cese de actividad, no parece que
sea el espíritu del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, que durante dicho período se cotice”.
A mayor abundamiento, y a la vista de las alegaciones formuladas por las MCSSs que interrumpieron la prestación
extraordinaria cuando sus beneficiarios pasaron a situación de IT, se deduce que se están aplicando criterios dispares.
Por ello, se estima imprescindible que la TGSS, en coordinación con la DGOSS y las MCSSs, establezca criterios claros
sobre la forma de comunicar estas situaciones, de forma que quede garantizada la exoneración de la obligación de cotizar
de los autónomos beneficiarios de la prestación extraordinaria que pasaron a situación de IT, imposibilitando que, en
función de la interpretación de la entidad de cobertura, asuman o no el abono de sus cotizaciones sociales durante los
primeros 60 días de duración de la situación de IT.
57 En el trámite de alegaciones, el Director General de la TGSS manifiesta que esta situación se debe a una incidencia
cve: BOE-A-2024-16741
técnica de carácter informático cuya subsanación se llevará a cabo por el Centro de Desarrollo de la Gerencia de
Informática de la Seguridad Social, lo que será objeto de seguimiento por parte de este Tribunal.
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exoneraciones practicadas por la TGSS derivan de la concesión de una prestación favorable por
parte de los mencionados órganos gestores.
Sin embargo, se han apreciado deficiencias y numerosas incoherencias entre dichas fuentes de
información derivadas tanto de insuficiencias de control interno de la TGSS (beneficiarios con
exenciones asociadas a entidades en las que no están asegurados y beneficiarios con exenciones
en dos entidades distintas58, entre otras), como de la falta de calidad de la información de las bases
de datos de las MCSSs, en las que se han observado errores y omisiones de información que han
limitado su tratamiento cohesionado.
Cabe anticipar que muchas de estas incoherencias podrían haberse detectado y solventado por las
MCSSs, al menos parcialmente, mediante la revisión de las situaciones de PECATA que tienen
vinculadas en la TGSS, y que este servicio común les comunica trimestralmente. A la vista de los
resultados obtenidos por este Tribunal a fecha de diciembre de 2022, esta comprobación no estaría
llevándose a cabo, con carácter general, a pesar de las instrucciones dadas por la TGSS a la
DGOSS al respecto, en su mencionado escrito de 8 de marzo de 2021.
A continuación, se exponen los principales resultados obtenidos en estos cruces de información:
1) Exoneraciones practicadas a beneficiarios que no se encontraban de alta en el régimen
correspondiente o no se encontraban al corriente de pago de las cuotas a la Seguridad Social
Se ha verificado la existencia de, al menos, 35.681 beneficiarios a los que la TGSS les practicó
exoneraciones asociadas a una PECATA, aun cuando no reunían alguno de los requisitos legales
para causar el derecho a percibir la prestación (v.gr.: encontrarse de alta o al corriente en el pago
de sus cuotas a la Seguridad Social), cuyo importe conjunto, a fecha de diciembre de 2022,
asciende, al menos a 33.782.750,86 euros, con el siguiente detalle por incidencia:
CUADRO N.º 8
EXONERACIONES PRACTICADAS INDEBIDAMENTE POR FALTA DE REQUISITOS LEGALES
PARA CAUSAR DERECHO A LA PRESTACIÓN
(En euros)
Incidencia N.º beneficiarios (*) Importe exonerado
No encontrarse de alta en la fecha de la
146 94.106,14
declaración del estado de alarma
No encontrarse al corriente en el pago de las
25.186 23.647.542,27
cuotas ni al inicio ni al final de la prestación
No encontrarse al corriente en el pago de las
10.349 10.041.102,45
cuotas al final de la prestación
Total 35.681 33.782.750,86
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos facilitadas por las MCSSs y la TGSS.
(*) El número de beneficiarios considerado a los efectos de la determinación de los importes indebidamente
exonerados no coincide exactamente con el estimado en relación con los cobros indebidos de prestaciones
(Subepígrafes II.2.3.1 y II.2.3.2), entre otras razones, porque puede haber beneficiarios que hayan
reintegrado la prestación sin haberse anulado la exoneración y al revés.
58 Se trata en su mayor parte de beneficiarios que se dieron de baja una vez concedida la prestación por la entidad con la
cve: BOE-A-2024-16741
que tenían cubiertas las contingencias profesionales y que, antes de finalizar el periodo de devengo de esta, se dieron de
alta en una entidad aseguradora distinta.
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A 30 de junio de 2023 no se había procedido aún a la regularización de estas exoneraciones
indebidamente practicadas debido a que el proceso de revisión de las resoluciones provisionales
adoptadas por las MCSSs no se había iniciado.
Esta situación refleja una importante falta de coordinación entre las entidades del Sistema de la
Seguridad Social, así como una gestión ineficiente de los recursos públicos, que ha podido suponer
un perjuicio económico para dicho Sistema, lo cual refuerza la necesidad de que se lleve a cabo la
revisión de todos los expedientes y con ella la anulación de las exoneraciones vinculadas a los que
eventualmente resulten denegados y la posterior recuperación de cuotas por parte de la TGSS.
2) Exoneraciones practicadas a beneficiarios cuyos expedientes fueron denegados o reintegrados
Como ya se ha expuesto anteriormente, este Tribunal ha verificado la existencia de expedientes
con pagos cuya resolución responde a la situación de no favorable, con un importe de cuotas
exoneradas asociadas que, a fecha de diciembre de 2022, corresponde a un total de 311
beneficiarios, por importe igual a 242.109,71 euros, excluidos aquellos beneficiarios de
prestaciones anuladas y los beneficiarios de otras prestaciones compatibles con la exoneración de
cuotas por PECATA (v.gr.: IT, nacimiento y cuidado del menor).
Asimismo, se ha advertido la existencia de 2.577 beneficiarios que figuran en las distintas bases de
datos de gestión de las MCSSs con un importe de deuda reconocida (saldada o pendiente) por la
totalidad del importe bruto satisfecho y que, sin embargo, permanecen en alta en situación de
PECATA en el FGA, sin que aparentemente exista constancia del disfrute de una prestación por
parte de los beneficiarios de las mismas que justifique el mantenimiento del derecho a la
exoneración de cuotas una vez reintegradas las prestaciones de las que derivan.
Su alta en el FGA podría tener su origen, por un lado, en la falta de actualización permanente por
parte de las MCSSs de las situaciones de PECATA, cuyas variaciones deben comunicar a la TGSS
por los cauces establecidos; y por otro, podría deberse a la falta de revisión de las mutuas del
fichero que, a dichos efectos, les remite trimestralmente la TGSS.
El importe de las cuotas exoneradas vinculadas a estos beneficiarios asciende a un total de
844.543,76 euros.
Este Tribunal ha analizado, asimismo, la posible aplicación de exoneraciones derivadas de los
expedientes de PECATA que figuraban en las bases de datos de gestión de prestaciones
certificadas por las MCSSs como resueltos, pero sin pago de prestación, obteniéndose
exoneraciones asociadas con respecto a 2.688 beneficiarios, por un importe global de 2.545.551,12
euros.
II.4. FINANCIACIÓN
Las necesidades financieras surgidas en el Sistema de la Seguridad Social en el año 2020, como
consecuencia de las medidas adoptadas para paliar la situación de emergencia sobrevenida,
motivaron la concesión —mediante el RDL 19/2020, de 26 de mayo, por el que adoptan medidas
complementarias en materia agraria, científica, económica, de empleo y Seguridad Social para
paliar los efectos del COVID-19— de un crédito extraordinario en el Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones por importe de 14.002.593.960 euros en la aplicación
presupuestaria “Transferencias para equilibrar el impacto en las cuentas de la Seguridad Social
cve: BOE-A-2024-16741
derivado del COVID-19”.
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Asimismo, mediante el RDL 34/2020, de 17 de noviembre, de medidas urgentes de apoyo a la
solvencia empresarial y al sector energético y en materia tributaria, se concedió un suplemento de
crédito por importe de 6.000.000.000 de euros en la citada aplicación presupuestaria.
En base a lo anterior, en el año 2020, la TGSS generó un crédito, por importe de 6.046.533.988,72
euros, destinado a financiar la totalidad del gasto de las prestaciones derivadas del COVID-19
imputadas por las MCSSs, incluyendo tanto las prestaciones extraordinarias por cese de actividad
como el resto de las prestaciones derivadas del COVID-19. Por su parte, las mutuas registraron en
su presupuesto de gastos —aplicación presupuestaria 4887 “Prestación extraordinaria por cese de
actividad COVID-19”— ampliaciones de crédito por un importe de 3.893.003.419,57 euros.
En el año 2021, la persistencia de los efectos negativos derivados de la crisis sanitaria, con el
consiguiente incremento de los gastos y reducción de los ingresos en el Sistema de la Seguridad
Social, requirieron la necesidad de continuar con las medidas adoptadas en 2020, para garantizar
una acción protectora adecuada. En consecuencia, se hizo necesaria la autorización de un crédito
extraordinario en los presupuestos para el ejercicio 2021, por importe de 5.012.000.000 de euros,
para equilibrar el impacto en las cuentas de la Seguridad Social derivado del COVID-19, recogido
en el RDL 25/2021, de 8 de noviembre, de medidas en materia de Seguridad Social y otras
medidas fiscales de apoyo social.
En dicho ejercicio, la TGSS tramitó expedientes de generación de crédito para transferir a las
MCSSs por un importe de 7.738.867.516,85 euros, destinados a financiar la totalidad de los gastos
en que estas habían incurrido. A su vez, las MCSSs registraron, en su presupuesto de gastos,
ampliaciones de crédito por un total de 206.164.687,94 euros (“Prestación extraordinaria por cese
de actividad COVID-19”) y 2.649.633.391,69 euros (“Cuotas de beneficiarios de la prestación
extraordinaria por cese de actividad COVID-19”), respectivamente.
En ambos ejercicios los créditos extraordinarios y suplementos de crédito se financiaron con cargo
a deuda pública, tal y como se recoge en los distintos RDL donde se aprobaron.
Como ya se ha expuesto, la finalidad de esta financiación proporcionada a las mutuas por la TGSS
era equilibrar el impacto derivado del COVID-19 en las cuentas de la Seguridad Social. Esta
financiación se destinó, fundamentalmente, a abonar las prestaciones económicas directamente
relacionadas con la pandemia (PECATA, exoneración de cuotas sociales y prestaciones de IT de
procesos derivados del COVID-19). No obstante, a pesar de la directa relación existente entre los
gastos financiados y las transferencias concedidas por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones a la TGSS, tanto la IGSS como la DGOSS consideran que no se trata de gastos con
naturaleza de financiación afectada.
Así, la IGSS considera que estas transferencias para equilibrar el impacto en las cuentas de la
Seguridad Social no deben considerarse como financiación afectada, en virtud del principio general
de desafectación. Es decir, con carácter general, los ingresos de carácter presupuestario se
destinan a financiar la totalidad de los gastos, sin que exista relación directa entre unos y otros. En
el supuesto de que determinados gastos presupuestarios se financien con ingresos presupuestarios
específicos a ellos afectados, debe ser aprobado en una norma y el sistema contable debe reflejar
esta circunstancia y permitir su seguimiento.
cve: BOE-A-2024-16741
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El criterio59 establecido por la IGSS respecto a estos recursos es que las transferencias que el
Estado concedió a la TGSS, mediante los RDL anteriores, estén destinadas a equilibrar las cuentas
de la Seguridad Social como consecuencia del COVID-19; por tanto, no se concedieron con una
finalidad específica para la cobertura de determinados gastos del Sistema.
Como consecuencia de lo anterior, los créditos transferidos a las MCSSs, para la financiación de
los gastos derivados del COVID-19, no aplicados finalmente por estos órganos, permanecerán
reflejados en sus estados contables. A este respecto conviene recordar que el documento n.º 8
“Gastos con financiación afectada” de los Principios Contables Públicos establece que “los ingresos
afectados deberán aplicarse, necesariamente, a la financiación de la unidad de gasto a la que se
destinan, de modo tal que de no realizarse aquella no se recibirán dichos recursos o, en su caso, la
entidad ejecutora quedaría obligada a su devolución o, previo acuerdo de los agentes económicos
que los hubiesen aportado, a aplicarlos a otras unidades de gasto de similar naturaleza”.
Asimismo, los reintegros procedentes de las prestaciones indebidamente percibidas no revertirán a
la entidad financiadora de estos gastos (TGSS) sino que van a permanecer en el patrimonio neto de
los órganos gestores de estas prestaciones (MCSSs).
Por su parte, por acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020, se autorizó la
concesión de un suplemento de crédito en el presupuesto de gastos del SEPE por importe de
6.063.446,53 euros con el fin de financiar las prestaciones económicas aprobadas por el ISM y las
cuotas exoneradas asociadas a los beneficiarios de la prestación por cese de actividad del RETM.
Además, el 16 de noviembre de 2021, el Consejo de Ministros autorizó un nuevo suplemento de
crédito en el presupuesto de gastos de este organismo autónomo por importe de 11.478.914,36
euros, para financiar el incremento del gasto de cuotas de beneficiarios y prestaciones económicas
por cese de actividad de trabajadores autónomos, derivado de las medidas adoptadas para hacer
frente al COVID-19.
Ambos suplementos de crédito se financiaron con cargo al “Remanente de tesorería afectado” de
este organismo autónomo; éste constituye un recurso para su financiación y solo puede ser
utilizado para dar cobertura a los gastos a cuya financiación se encuentran afectados dichos
recursos. En consecuencia, en el SEPE los gastos derivados de las prestaciones extraordinarias
por cese de actividad y de las cuotas exoneradas asociadas a las mismas sí tienen la consideración
de gastos con financiación afectada, provocando que la financiación de estos gastos haya tenido
una diferente consideración en función de los presupuestos con cargo a los cuales se han imputado
los mismos.
59 “Esta transferencia no la vemos finalista, ya que más que para financiar gastos específicos en los que han incurrido las
entidades de la Seguridad Social, se ha utilizado para compensar, mediante ingresos a las mutuas, los gastos que en
concepto de prestaciones por el Covid han sido abonadas por estas entidades o los ingresos no recibidos por
exoneraciones de cuotas. Bien es cierto que podríamos entender que estos recursos sirven para financiar los gastos en
prestaciones Covid o exoneraciones, pero en los Reales Decretos de concesión de estas transferencias debería haberse
indicado expresamente. Para nosotros esta transferencia debe servir al sistema para equilibrar el impacto de todos los
cve: BOE-A-2024-16741
gastos por Covid de forma genérica ya que existen otros gastos como los realizados por las entidades para adaptar los
centros de trabajo, mascarillas, geles, productos de limpieza que también son gastos de Covid (…)”.
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II.5. REVISIÓN DE LAS RESOLUCIONES PROVISIONALES
El artículo 17.960 del RDL 8/2020 establece, con carácter preceptivo, la necesidad de revisar todas
las resoluciones provisionales dictadas una vez finalizado el estado de alarma con el fin de ratificar
o rectificar los actos administrativos de reconocimiento del derecho a la prestación dictados
inicialmente.
El diferente procedimiento de concesión de esta prestación adoptado por sus órganos gestores
(MCSSs e ISM) lleva aparejadas también diferencias en su proceso de revisión, tal y como se
recoge en los siguientes epígrafes.
II.5.1. Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social
Como ya se ha reiterado, las MCSSs reconocieron el derecho a esta prestación de forma
provisional, en base al modelo de solicitud y declaración jurada61 aportados por sus solicitantes.
La declaración jurada (declaración responsable de conformidad con el artículo 69 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas —LPACAP—) fue el instrumento jurídico utilizado por el legislador para simplificar el
procedimiento de concesión de esta prestación, dado el contexto de emergencia existente en el
momento de su implantación, reduciendo la documentación a aportar a lo dispuesto en el precitado
apartado 9 y, con ello, permitir el reconocimiento de la prestación de una forma ágil, alcanzando de
esta forma su objetivo de protección a los trabajadores autónomos y el mantenimiento de su
empleo. Debido al elevado volumen de solicitudes de prestaciones presentadas por los
trabajadores autónomos en tan corto periodo de tiempo, las MCSSs no disponían de los recursos
humanos y materiales necesarios para efectuar un análisis que garantizara el cumplimiento de
todos y cada uno de los requisitos exigidos por la norma, otorgando por tanto validez provisional a
lo manifestado por los solicitantes en dicha declaración jurada.
En esta declaración, los solicitantes manifiestan, bajo su responsabilidad, cumplir todos los
requisitos necesarios para el reconocimiento del derecho a esta prestación extraordinaria y su
compromiso de comunicar al órgano gestor cualquier hecho que suponga dejar de cumplirlos, así
como de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas en ese caso. En consecuencia, al
suscribir esta declaración el solicitante queda comprometido con lo expuesto en ella, asegurando su
veracidad y generando las responsabilidades que de su incumplimiento puedan derivarse.
Las resoluciones provisionales dictadas en base a estas declaraciones juradas producen plenos
efectos jurídicos desde que se emiten por la entidad competente, reconociéndose, por tanto, al
interesado el derecho a la prestación extraordinaria y a su percepción desde ese mismo momento,
sin perjuicio de las facultades de comprobación e inspección que los órganos gestores competentes
puedan realizar con posterioridad.
60 Dicho párrafo, en su redacción anterior a la modificación introducida por la mencionada Disposición final quinta del RDL
2/2023, de 16 de marzo, establecía que “Finalizado el estado de alarma se procederá a revisar todas las resoluciones
provisionales adoptadas. En el supuesto de que se desprenda que el interesado no tiene derecho a la prestación, se
iniciarán los trámites de reclamación de las cantidades indebidamente percibidas”.
61 A este respecto el artículo 17.10 párrafo tres del RDL 8/2020 dispone que “Toda solicitud deberá ir acompañada de una
cve: BOE-A-2024-16741
declaración jurada en la que se haga constar que se cumplen todos los requisitos exigidos para causar derecho a esta
prestación”.
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En este sentido, el referido artículo 17.9 establece, con carácter preceptivo, el ejercicio de la
facultad de comprobación e inspección que corresponde a las entidades competentes para la
gestión de esta prestación al disponer que “finalizado el estado de alarma se procederá a revisar
todas las resoluciones provisionales adoptadas” y exige que estas inicien, cuando corresponda, los
trámites de reclamación de las cantidades indebidamente percibidas en caso de que se verifique
que el interesado no cumple con los requisitos legalmente establecidos. De manera que dichas
resoluciones provisionales, aun cuando producen plenos efectos desde el día en que se dictan,
deben ser objeto de revisión, sin que en su normativa reguladora se haya establecido un plazo al
efecto.
El plazo de vigencia de la PECATA finalizó el 30 de junio de 2020 (último día del mes de
finalización del estado de alarma) pudiendo los interesados solicitar la prestación hasta el 31 de
julio de 2020. Pues bien, a pesar del periodo transcurrido desde la finalización de la vigencia de
esta prestación extraordinaria, a 30 de junio de 2023, es decir, tres años después, aún no se había
iniciado el proceso de revisión de estas resoluciones provisionales.
Entre los motivos que podrían justificar esta importante demora en el inicio de dicho proceso se
podrían encontrar las sucesivas modificaciones normativas acaecidas en la regulación de esta
prestación (las últimas modificaciones tuvieron lugar mediante la Disposición final quinta del RDL
2/2022, de 22 de febrero, afectando a la acreditación del requisito de reducción de la facturación y
la Disposición final quinta del RDL 2/2023, de 16 de marzo) las cuales, en numerosas ocasiones,
han llevado aparejada la necesidad de emitir criterios interpretativos por parte de la DGOSS al
respecto.
Como ya se ha expuesto en el subepígrafe II.2.3.9 de este Informe, tres años después de la
finalización de la vigencia de esta prestación extraordinaria, la Disposición final quinta del RDL
2/2023, ha modificado el apartado noveno del artículo 17 del RDL 8/2020, introduciendo un nuevo
párrafo62 en virtud del cual las mutuas, de oficio, pueden proceder a la novación del supuesto que
motivó la solicitud de la prestación y, solo en la circunstancia de que el interesado no tenga derecho
a la prestación en ninguno de los dos supuestos contemplados legalmente (suspensión de actividad
y reducción en la facturación), se iniciaría la reclamación de las cantidades indebidamente
percibidas.
Esta modificación, en primer lugar, denota, de nuevo, una falta de regulación jurídica no solventada
de forma adecuada mediante los criterios interpretativos emitidos por la DGOSS, ya que dicho
centro directivo en su criterio 6/202263, de 26 de julio, estableció la posibilidad del supuesto de
novación, solo y exclusivamente, para los supuestos de reducción de facturación a suspensión de
actividad, ampliándose mediante esta última modificación la novación para ambos supuestos.
Además, como ya se ha expuesto en el mencionado subepígrafe II.2.3.9, esta modificación va a
suponer, presumiblemente, una ampliación del colectivo de beneficiarios de esta prestación, como
consecuencia de la novación recíproca entre supuestos y el elevado número de códigos de la
62 “Si en el proceso de revisión se comprueba que en la resolución provisional se ha reconocido la prestación por uno de
los supuestos del apartado primero, pero falta algún requisito por justificar y, sin embargo, mediante la prueba obrante en
el expediente, se verifica que el beneficiario reúne desde la fecha del hecho causante todos los requisitos para la
percepción de la prestación por otro supuesto diferente del mismo apartado, la resolución definitiva confirmará el derecho
a la prestación por cese de actividad por el nuevo supuesto”.
63 “Si algún trabajador autónomo, que haya ocasionado una prestación por reducción de la facturación se hubiera dado de
baja en la seguridad social de forma permanente y acredita que cesó en la actividad, tendrá derecho a percibir la
cve: BOE-A-2024-16741
prestación económica por suspensión. Produciéndose una novación del supuesto que motiva la protección, pasando de
reducción a suspensión”.
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CNAE que cumplen la presunción de reducción en la facturación recogida en la Disposición final
quinta del RDL 2/2022.
En consecuencia, desde la finalización del periodo de vigencia de la PECATA se han ido
sucediendo reformas legislativas cuyo contenido ha alterado de modo significativo y sustantivo, a lo
largo del tiempo, los requisitos a revisar y su forma de acreditación, minorando con ello el número
de expedientes objeto de revisión.
Con el fin de iniciar y homogeneizar el procedimiento de revisión por parte de las MCSSs, la
DGOSS solicitó a los órganos competentes la información necesaria para acreditar el cumplimiento
de los requisitos para el acceso a la prestación (INSS —prestaciones incompatibles— y TGSS —
afiliación, alta, deudas con la Seguridad Social y reducción de actividad por código de la CNAE—),
que les fue trasladada a las MCSSs. Sin embargo, debido a la falta de idoneidad de la información
remitida, se efectuaron posteriores envíos rectificativos, siendo remitido por la DGOSS el último
fichero con fecha 7 de julio de 2022, sin que hasta la fecha de finalización de los trabajos de esta
fiscalización, como se ha expuesto anteriormente, las MCSSs hayan iniciado el procedimiento de
revisión ni, por tanto, dado trámite de audiencia a los beneficiarios para aportar la documentación
acreditativa del cumplimiento de los requisitos correspondientes, en su caso, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 82 de la LPACAP.
No obstante, en este punto es necesario recordar, en relación con la declaración responsable, que
el artículo 69.4 de la LPACAP dispone: “La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de
cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable (…), o la no
presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, (…), determinará la
imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en
que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o
administrativas a que hubiera lugar. Asimismo, la resolución de la Administración pública que
declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación
jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho (…)”.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior, la inexactitud o falsedad de la información
recogida en la declaración jurada implicaría el resarcimiento por parte del beneficiario de las
prestaciones indebidamente percibidas, con los correspondientes intereses de demora y sin
perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas que pudieran corresponder.
Por ello, en virtud de lo preceptuado en dicho artículo, y de acuerdo con el compromiso adquirido
por los solicitantes en la declaración jurada suscrita, este Tribunal considera que el trámite de
audiencia a los interesados debe posibilitar la aportación de la documentación acreditativa del
cumplimiento de los requisitos exigidos para el acceso a esta prestación, así como solventar
posibles errores acaecidos en su procedimiento de concesión, pero no permitir el cumplimiento, a la
fecha de revisión de estas resoluciones (más de tres años después), de los requisitos que debieron
cumplirse a la fecha de la declaración del estado de alarma (14 de marzo de 2020)64.
cve: BOE-A-2024-16741
64 Ver nota al pie de página n.º 16 y subepígrafe II.2.3.2.
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Como ya se ha mencionado, el artículo 17 del RDL 8/2020 no prevé un plazo concreto para el inicio
o finalización de este proceso de revisión, pero en todo caso, debe ser tenido en consideración el
plazo de prescripción contemplado en el artículo 5565 del TRLGSS, establecido en cuatro años.
Si bien las mutuas no han llevado a cabo, hasta la finalización de los trabajos de fiscalización el
procedimiento de revisión requerido en la normativa reguladora de esta prestación, sí han realizado
revisiones de oficio en determinados supuestos, cuando han detectado el incumplimiento de algún
requisito (principalmente, no encontrarse de alta el beneficiario en el RETA o al corriente en el pago
de sus cotizaciones sociales). Asimismo, determinados beneficiarios han reintegrado
voluntariamente la totalidad o parte de la prestación percibida cuando han dejado de cumplir los
requisitos establecidos para su percepción.
De acuerdo con la información obrante en las bases de datos certificadas por las MCSSs, a febrero
de 2022, tan solo el 1,9 % de las resoluciones concedidas presentaban un saldo con deuda
reconocida. El importe de dicha deuda ascendería, aproximadamente, a 19.970.085,94 euros, de
los cuales se habrían recuperado 11.202.216,99 euros, quedando el resto pendiente de reintegro.
Sin embargo, estas bases de datos de deudas y reintegros facilitadas presentan numerosas
incidencias que no han permitido a este Tribunal verificar la idoneidad del procedimiento de
reconocimiento de la deuda y de los reintegros efectuados por los beneficiarios de estas
prestaciones.
Estas incidencias se refieren fundamentalmente a la inclusión de reintegros de otras prestaciones
distintas a la PECATA; expedientes sin pagos asociados, pero con cantidades reintegradas;
expedientes con deudas superiores a los pagos realizados, así como reintegros en expedientes no
localizados en las bases de datos certificadas por las mutuas relativas a los expedientes tramitados.
Además, analizados los inventarios de la cuenta 448 “Deudores por prestaciones” remitidos por las
mutuas como información complementaria para el análisis de la Cuenta General de la Seguridad
Social, se observa que la información recogida no permite identificar la deuda con una prestación
extraordinaria por cese de actividad (PECATA), además de que algunas mutuas solo registran
contablemente el deudor cuando se ha producido el cobro de la deuda.
No obstante, lo anterior, de la información facilitada se desprende que el importe reclamado por las
MCSSs a los beneficiarios de estas prestaciones responde a supuestos muy puntuales de
incumplimientos de requisitos verificados por estos órganos gestores y, principalmente, a la
devolución del importe de prestaciones motivado por las renuncias a las mismas por los propios
beneficiarios, siendo las cantidades reintegradas poco representativas.
Por último, hay que señalar que los reintegros de las prestaciones indebidamente percibidas
conllevan la anulación de la parte correspondiente de las cuotas sociales exoneradas asociadas a
las mismas por parte de la TGSS, y la generación de la obligación de pago de las cuotas a la
Seguridad Social que debería haber abonado el beneficiario durante el periodo de tiempo que
abarca la prestación indebidamente percibida.
65
Este artículo establece que “La obligación de reintegro del importe de las prestaciones indebidamente percibidas
prescribirá a los cuatro años, contados a partir de la fecha de su cobro, o desde que fue posible ejercitar la acción para
cve: BOE-A-2024-16741
exigir su devolución, con independencia de la causa que originó la percepción indebida, incluidos los supuestos de
revisión de las prestaciones por error imputables a la entidad gestora”.
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II.5.2. Instituto Social de la Marina
El ISM resolvió (concediendo o denegando) con carácter definitivo las solicitudes de prestaciones
efectuadas por su colectivo objeto de protección, verificando para ello el cumplimiento de todos los
requisitos contemplados en el artículo 17.2 del RDL 8/2020, motivo por el cual esta entidad gestora
no llevará a cabo este proceso de revisión de las resoluciones adoptadas, al ser estas definitivas.
Así, los reintegros efectuados por los beneficiarios tienen su origen, fundamentalmente, en las
revisiones de oficio efectuadas por el ISM.
De acuerdo con la información obrante en la base de datos certificada por el ISM correspondiente a
la gestión de esta prestación, el importe de cobros indebidos derivados de esta prestación (a
febrero de 2023) asciende a 399.341,58 euros, de los cuales 43.847,46 euros se encuentran
pendientes de reintegro. De este último importe, 14.733,60 euros, no se tiene constancia de su
comunicación a la TGSS para el inicio de su gestión de cobro por dicho servicio común.
Estas deudas son comunicadas por el ISM a la TGSS y este servicio común, cuando tiene
conocimiento del reintegro efectuado, lo comunica de forma global al SEPE a través del documento
de relaciones financieras, procediendo este organismo autónomo a su registro contable. Sin
embargo, no existe una comunicación de estos reintegros por parte de la TGSS al ISM, debiendo
esta entidad gestora acceder a los sistemas de información de dicho servicio común con el fin de
llevar a cabo un seguimiento adecuado de las deudas pendientes de ingreso y de los reintegros
efectuados.
Además, tal y como se indica en el subepígrafe II.2.2.2, la aplicación informática de gestión PRETA
adolece de una serie de deficiencias que impiden este adecuado seguimiento por el ISM ya que no
es posible diferenciar las cancelaciones de los efectivos reintegros de prestaciones, ya que desde
diciembre de 2020, se codifican bajo la misma clave las cancelaciones y los reintegros de
prestaciones, impidiendo, con ello, diferenciar aquellos cobros indebidos que son cancelados por el
órgano gestor de aquellos otros que proceden de un reintegro efectuado por el beneficiario.
II.6. EFICACIA DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS
II.6.1. Introducción
En este subapartado se recogen, en primer lugar, los indicadores más representativos del alcance
de la PECATA, con el fin de conocer el grado de protección que esta prestación ha dispensado al
colectivo de autónomos, analizando a continuación el impacto de esta prestación extraordinaria en
el mantenimiento del empleo por cuenta propia.
No obstante, es necesario recordar que a la PECATA le fueron sucediendo, durante los años 2020
y 2021, distintas prestaciones y/o exoneraciones en las cuotas sociales adicionales—requiriéndose
en algunos supuestos, para su percepción, haber sido previamente beneficiarios de la citada
prestación— con el fin de mantener la protección de los trabajadores autónomos mientras
persistiesen los efectos negativos de la pandemia por el COVID-19.
Así, con posterioridad al RDL 8/2020, de 17 de marzo, que regula la PECATA en su artículo 17, se
aprobaron los RDL 24/2020, de 26 de junio —donde se regulan las exoneraciones de cuotas
sociales progresivamente descendentes a favor de los trabajadores autónomos que hayan
cve: BOE-A-2024-16741
percibido la precitada prestación (artículo 8); la prestación de cese de actividad y trabajo por cuenta
propia (artículo 9) y la prestación extraordinaria de cese de actividad para los trabajadores de
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temporada (artículo 10)— y 30/2020, de 29 de septiembre —donde se regulan la prórroga de la
prestación de cese de actividad y trabajo por cuenta propia, así como la prestación de cese de
actividad compatible con el trabajo por cuenta propia (disposición adicional cuarta); las nuevas
prestaciones por cese de actividad recogidas en el artículo 13, apartados 1 y 2, y la nueva
prestación extraordinaria de cese de actividad para los trabajadores de temporada (artículo 14)—.
Finalmente, en el año 2021 se aprobaron los RDL 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y
consolidación de medidas sociales en defensa del empleo, 11/2021, de 27 de mayo, sobre medidas
urgentes para la defensa del empleo, la reactivación económica y la protección de los trabajadores
autónomos y 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la
recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo, en cuyo articulado se aprueban o
prorrogan diferentes modalidades de prestaciones extraordinarias por cese de actividad.
Como consecuencia de ello, para poder analizar la eficacia de las medidas excepcionales
adoptadas, este Tribunal ha considerado necesario ampliar el ámbito temporal de análisis más allá
del periodo de vigencia de la PECATA —sin perjuicio de que el ámbito objetivo de la presente
fiscalización se limita exclusivamente a esta última— al no resultar posible aislar su impacto del
resto de prestaciones extraordinarias aprobadas posteriormente. No obstante, la PECATA fue la
primera medida extraordinaria adoptada sobre este colectivo, desde el inicio de la pandemia, así
como la que ha representado un mayor importe económico y cobertura, de todas las desplegadas
desde marzo de 2020, por lo que su representatividad sobre el impacto causado por el conjunto de
medidas adoptadas es muy significativa.
cve: BOE-A-2024-16741
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II.6.2. Colectivo beneficiario
En el siguiente cuadro se recoge el número de prestaciones mensuales abonadas en concepto de
PECATA en el año 2020, de acuerdo con las certificaciones emitidas por la DGOSS y el ISM, así como el
número de trabajadores por cuenta propia afiliados al Sistema desde marzo a diciembre de dicho año:
CUADRO N.º 9
PRESTACIONES MENSUALES
Año 2020
Número de Número de
Trabajadores por cuenta Total
prestaciones prestaciones Grado de
Mes propia afiliados al prestaciones
mensuales mensuales cobertura (%)
sistema (1) mensuales(3)
(MCSS)(2) (ISM)(2)
Marzo 3.239.608 898.514 2 898.516 27,74
Abril 3.219.650 1.146.616 395 1.147.011 35,63
Mayo 3.242.175 1.411.055 1.894 1.412.949 43,58
Junio 3.260.173 1.450.519 2.549 1.453.068 44,57
Julio 3.271.930 42.163 463 42.626 1,30
Agosto 3.272.424 15.092 143 15.235 0,47
Septiembre 3.269.130 10.499 73 10.572 0,32
Octubre 3.280.304 12.192 28 12.220 0,37
Noviembre 3.280.838 12.940 11 12.951 0,39
Diciembre 3.283.358 12.133 3 12.136 0,37
Total 5.011.723 5.561 5.017.284
Fuente: Elaboración propia.
(1) Total de trabajadores por cuenta propia afiliados en 2020 al RETA y al RETM, a último día de cada mes, según
información obtenida de la página web de la Seguridad Social
(https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/Afiliados%20en%20alta%20laboral/).
(2) Fuente: Certificaciones emitidas por la DGOSS y el ISM.
(3) La diferencia existente entre el total de prestaciones mensuales y las liquidaciones de cuotas exoneradas
practicadas por la TGSS (cuadro n.º 6) se debe, fundamentalmente, a que el pago de la prestación puede
realizarse de forma única, por el total de meses a los que se tiene derecho a la prestación -cuando se reconoce
dicho derecho con carácter retroactivo- mientras que, con carácter general, la TGSS ha practicado una liquidación
de cuotas por cada mes exonerado.
Como se refleja en el cuadro anterior, en el año 2020 el total acumulado de prestaciones
mensuales abonadas se elevó a 5.017.284, si bien el volumen del colectivo protegido se acumula,
mayoritariamente, entre los meses de marzo (fecha de implantación de la PECATA) y junio (fecha
de finalización del estado de alarma y de dicha prestación) donde el grado de cobertura sobre el
colectivo objeto de protección se eleva hasta un 44,57 %.
No obstante, la cobertura es diferente atendiendo al régimen de afiliación, ya que mientras para el
RETA la cobertura alcanza, en el mes de junio, el 44,68 %, en el RETM este porcentaje disminuye
hasta el 18,72 %.
El número de prestaciones mensuales abonadas desciende bruscamente a partir del mes de julio
de 2020 (mes siguiente a la finalización del estado de alarma), pero siguen produciéndose debido a
que las nóminas abonadas, desde dicho mes, responden fundamentalmente a solicitudes de
cve: BOE-A-2024-16741
prestaciones que se encontraban pendientes de concesión y al reconocimiento de las nuevas
prestaciones extraordinarias por cese de actividad.
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II.6.3. Evolución del número de afiliados
Como primera evaluación del impacto que la PECATA ha tenido sobre el mantenimiento del
empleo, se presenta a continuación un gráfico descriptivo de la evolución del empleo por cuenta
propia, tomándose como indicador de este el número de afiliados al RETA durante los ejercicios
2020 y 2021 y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas anteriormente en relación con las
prestaciones que se fueron aprobando con posterioridad a dicha prestación:
GRÁFICO N.º 7
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE AFILIADOS AL RETA
Periodo 2020-2021
3.350.000
jul-21
3.321.202
dic-21
3.325.252
3.300.000
dic-20
feb-20 3.269.541
3.261.729
jun-20
3.246.557
3.250.000
ene-20
3.244.290
3.200.000 abr-20
3.205.927
3.150.000
dic-19 feb-20 abr-20 jun-20 ago-20 oct-20 dic-20 feb-21 abr-21 jun-21 ago-21 oct-21 dic-21
Fuente: Elaboración propia en base al número de trabajadores por cuenta propia afiliados al RETA en 2020 y 2021,
a último día de cada mes, según información obtenida de la página web de la Seguridad Social
(https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/Afiliados%20en%20alta%20laboral/).
Como se deduce del gráfico anterior, en marzo de 2020 desciende de forma brusca el número de
afiliados, coincidiendo con la declaración del estado de alarma, situándose en su mínimo en el mes
de abril, para comenzar a partir de dicho mes una paulatina recuperación del número de afiliaciones
como consecuencia de la entrada en vigor, en primer lugar, de la PECATA —cuyo primer pago tuvo
lugar el 17 de abril de 2020— seguida del resto de prestaciones que fueron entrando en vigor
sucesivamente en el ejercicio, así como de la finalización del estado de alarma y la progresiva
apertura de la actividad económica.
Como puede apreciarse, a finales del mes de diciembre de 2020, el número de afiliados
experimentó un incremento del 0,78 % respecto de enero de 2020 continuando esta tendencia
positiva durante el ejercicio 2021, siendo el número de afiliados en el RETA a finales de diciembre
de 2021 de 3.325.252, lo que supone un incremento del 2,5 % respecto a enero de 2020.
cve: BOE-A-2024-16741
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Atendiendo a su género, en el siguiente cuadro se observa que la evolución del número de afiliados
al RETA ha sido positiva, tanto en mujeres como en hombres; si bien puede observarse que,
aunque en enero de 2020 el número de mujeres afiliadas era muy inferior al de hombres, el
incremento en el número de mujeres afiliadas al RETA fue superior al experimentado por los
hombres, tanto en número como en tasa de variación:
CUADRO N.º 10
VARIACIÓN POR SEXO AFILIADOS AL RETA
Sexo Enero 2020 Diciembre 2021 Variación Variación %
Mujer 1.164.409 1.205.015 40.606 3,49
Hombre 2.079.881 2.120.237 40.356 1,94
Total 3.244.290 3.325.252 80.962 2,43
Fuente: Elaboración propia en base al número de trabajadores por cuenta propia afiliados al RETA en 2020
y 2021, a último día de cada mes, según información obtenida de la página web de la Seguridad Social
(https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/Afiliados%20en%20alta%20laboral/).
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Desde la perspectiva de los sectores de actividad, casi todos recuperan el nivel de afiliación
existente en enero de 2020, salvo dos sectores, “Industria manufacturera” y “Agricultura, ganadería,
silvicultura y pesca”, como se recoge en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 11
AFILIACIÓN Y VARIACIÓN POR SECTORES DE ACTIVIDAD Y SEXO
Tasa Tasa
Enero Diciembre Variación Variación
Sectores de actividad Variación variación% variación%
2020 2021 Mujer Hombre
Mujer Hombre
Actividades profesionales,
289.350 309.234 19.884 11.504 8.381 9,83 4,86
científicas y técnicas
Actividades sanitarias y de
116.850 126.523 9.673 6.852 2.821 9,74 6,07
Servicios Sociales
Otros servicios 208.760 215.231 6.471 5.640 831 4,33 1,06
Transporte y almacenamiento 204.252 210.736 6.484 3.812 2.672 15,18 1,49
Construcción 381.000 398.239 17.239 2.484 14.755 6,91 4,28
Educación 93.279 97.176 3.897 2.393 1.504 4,41 3,85
Actividades artísticas,
recreativas y de 70.433 75.873 5.440 2.079 3.361 7,99 7,57
entretenimiento
Información y comunicaciones 65.786 68.329 7.578 1.747 5.831 12,32 11,30
Actividades inmobiliarias 48.479 49.045 3.296 1.552 1.744 6,91 6,70
Actividades administrativas y
131.109 134.104 2.995 1.375 1.620 2,66 2,04
servicios auxiliares
Comercio al por mayor, al por
menor; reparación vehículos de 770.271 772.234 1.963 1.313 650 0,41 0,14
motor y motocicletas
Hostelería 318.534 319.600 1.066 789 277 0,58 0,15
Industria manufacturera 213.897 209.694 (4.203) 167 (4.370) 0,30 (2,76)
Agricultura, ganadería,
265.303 263.509 (1.794) (1.420) (374) (1,80) (0,20)
silvicultura y pesca
Resto sectores 66.987 67.960 973 319 654 0,48 0,96
Total sectores 3.244.290 3.325.252 80.962 40.606 40.356 3,49 1,94
Fuente: Elaboración propia en base al número de trabajadores por cuenta propia afiliados al RETA en 2020 y 2021, a
fecha fin de cada mes, según información obtenida de la página web de la Seguridad Social
(https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/Afiliados%20en%20alta%20laboral/).
En relación con las mujeres, el incremento en el número de afiliadas se ha concentrado en
determinados sectores, como son los relativos a “Actividades profesionales, científicas y técnicas”,
“Transporte y almacenamiento” —sectores donde es mayoritaria la afiliación de hombres y sin
embargo han experimentado una variación positiva en la afiliación de mujeres muy superior a la
experimentada por los hombres— “Actividades sanitarias y de servicios sociales” y “Otros
servicios”, fundamentalmente.
Con respecto a los hombres, el incremento de afiliación destaca fundamentalmente en los sectores
de la “Construcción”, “Actividades profesionales, científicas y técnicas” e “Información y
comunicaciones”. Destaca, por otra parte, la significativa variación negativa de hombres afiliados en
el sector de la “Industria manufacturera”.
cve: BOE-A-2024-16741
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Por lo que se refiere a los afiliados al RETM, se presenta a continuación gráfico representativo de
su evolución en los ejercicios 2020 y 2021:
GRÁFICO N.º 8
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE AFILIADOS AL RETM
Periodo 2020-2021
14.000 nov-20
13.928
ene-20
13.936
dic-20
13.817
13.750
abr-20
13.723
jul-21
jun-20 13.519
13.616 dic-21
13.500 13.572
13.250
dic-19 feb-20 abr-20 jun-20 ago-20 oct-20 dic-20 feb-21 abr-21 jun-21 ago-21 oct-21 dic-21
Fuente: Elaboración propia en base al número de trabajadores por cuenta propia afiliados al RETM en 2020 y 2021,
a último día de cada mes, según información obtenida de la página web de la Seguridad Social
(https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/Afiliados%20en%20alta%20laboral/).
Como puede observarse en el gráfico anterior, a diferencia del régimen especial de trabajadores
autónomos, este colectivo integrado en el sector del mar no se ha recuperado de la crisis tras la
pandemia, si bien este descenso en el número de afiliados puede ser debido a numerosos factores
(v.gr.: envejecimiento de este colectivo y condiciones laborales, entre otros). Cabe recordar también
a estos efectos que la cobertura de la PECATA en este régimen especial fue muy inferior a la
lograda en el RETA.
Al igual que en el RETA, se observa una caída importante en el número de afiliados en marzo de
2020, iniciando un periodo de recuperación a partir de junio (si bien esta evolución puede haberse
visto afectada por los periodos de veda obligatorios) con un pico máximo de 13.928 afiliados en
noviembre de 2020, comenzando una caída paulatina de esta cifra en el año 2021 que, si bien se
ha visto compensada a partir del último semestre, no ha podido recuperar los valores prepandemia.
Atendiendo al sexo, la pérdida en el número de afiliados es mayor en el caso de la mujer (278
afiliadas menos, con una tasa de variación negativa del 6,50 %) que en el de los hombres (86
afiliados menos, con una tasa de variación negativa del 0,89 %).
II.6.4. Evolución de los beneficiarios de la PECATA
La percepción de la PECATA en el RETA se ha concentrado en ocho sectores fundamentalmente,
conforme muestra el siguiente gráfico:
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GRÁFICO N.º 9
REPARTO DE LA PECATA POR SECTORES
Hostelería Comercio al por mayor e
Construcción (18,05 %) intermediarios del comercio
Actividades (4,34 %)
profesionales, (11,12 %)
científicas y técnicas Comercio al Reparación de vehículos
(5,97 %) por mayor y al de motor y motocicletas
por menor; (3,42 %)
Transporte y reparación de
almacenamiento vehículos a Comercio al
(5,37 %) por menor
motor y
motocicletas (16,87 %)
Actividades sanitarias
y de servicios sociales (24,63 %)
(4,95 %)
Otros
servicios
(9,98 %)
Resto sectores
Industria manufacturera (14,76 %)
(5,17 %)
Fuente: Elaboración propia en base a la información recogida en el FGA sobre los beneficiarios de la PECATA.
Como se refleja en este gráfico destacan los sectores del “Comercio al por mayor y al por menor,
reparación de vehículos a motor y motocicletas” (24,63 %) —si bien, dentro de este sector, destaca
la actividad de comercio al por menor, que concentró el 16,87 % de las prestaciones— el sector de
la “Hostelería” (18,05 %) y el de la “Construcción” (11,12 %).
Con el fin de conocer el impacto que la PECATA ha tenido en el mantenimiento en el empleo de
sus perceptores, se han analizado las bajas de afiliación producidas en dos momentos temporales:
a 30 de junio de 2020 —fecha de finalización del devengo de la prestación— y a 31 de diciembre de
2020, teniendo en cuenta las consideraciones formuladas con anterioridad sobre la sucesión de
prestaciones extraordinarias posteriores a la PECATA.
A 31 de diciembre de 2020, los perceptores de la PECATA afiliados al RETA que se habían dado
de baja en el sector de actividad en el que se concedió la prestación ascendieron a 90.866,
representando un 6,26 % del total de perceptores.
Estas bajas se desglosan en los siguientes periodos temporales: 21.676 hasta el 30 de junio de
2020 y 69.190 desde esta fecha hasta el 31 de diciembre de 2020. En consecuencia, la mayor parte
de las bajas tuvieron lugar una vez finalizada la percepción de la prestación.
En relación con el RETM, el número de bajas a 31 de diciembre de 2020 se elevó solo a 169,
representando un porcentaje del 4,03 % respecto de los beneficiarios de esta prestación,
correspondiendo 42 hasta el 30 de junio de 2020 y 127 desde esta fecha hasta el 31 de diciembre
de 2020. Al igual que en el RETA, la mayor parte de las bajas tuvieron lugar con posterioridad a la
finalización de la vigencia de la PECATA, como se refleja en el siguiente gráfico:
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GRÁFICO N.º 10
EVOLUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DE LA PECATA. EJERCICIO 2020
1,49 6,26 1,00 4,03
100
75
50 98,51 93,74 99,00 95,97
25
0
30 junio 2020 31 diciembre 2020 30 junio 2020 31 diciembre 2020
RETA RETM
Altas Bajas
Fuente: Elaboración propia en base a la información recogida en el FGA sobre los beneficiarios de la PECATA.
De todo lo expuesto anteriormente, este Tribunal considera que la PECATA permitió contener los
efectos negativos derivados de la pandemia producida por el COVID-19 en el empleo por cuenta
propia, atendiendo principalmente al reducido porcentaje de bajas acaecidas hasta finales del mes
de junio de 2020, todo ello con las limitaciones y consideraciones expuestas anteriormente en
relación con las sucesivas medidas adoptadas posteriormente en relación con este colectivo.
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La prestación extraordinaria por cese de actividad de los trabajadores autónomos (PECATA)
afectados por la declaración del estado de alarma es una prestación del Sistema de la Seguridad
Social, de carácter excepcional y vigencia limitada, dirigida a proteger a aquellos trabajadores
autónomos que, como consecuencia de las restricciones derivadas de la declaración del estado de
alarma en el año 2020, vieron suspendida o reducida su actividad laboral. Ha sido beneficiario de
esta prestación un colectivo de 1.486.924 autónomos. El gasto neto reconocido se ha elevado, al
menos, a 3.741.221.296,98 euros derivados del pago de esta prestación, al que han de sumarse
1.495.842.324,89 euros como consecuencia de las exoneraciones en las cotizaciones sociales
efectuadas a estos trabajadores.
La percepción de esta prestación se extendió desde el 14 de marzo de 2020 al 30 de junio de 2020,
durante la duración del estado de alarma decretado para la gestión de la situación de crisis sanitaria
ocasionada por el COVID-19. Sin embargo, a lo largo de los años 2020, 2021, 2022 y 2023 se
produjeron distintas modificaciones del régimen jurídico aplicable.
Su reconocimiento se efectuó, mayoritariamente, de forma provisional, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 17.9 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (RDL 8/2020),
debiendo proceder sus órganos gestores a revisar todas las resoluciones provisionales adoptadas
una vez finalizado el estado de alarma. Sin embargo, a 30 de junio de 2023, tres años después de
la finalización del periodo de vigencia de esta prestación, aún no se había iniciado el procedimiento
de revisión de las resoluciones provisionales adoptadas por dichos órganos gestores, como se
expone en las siguientes conclusiones.
cve: BOE-A-2024-16741
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III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA FALTA DE UNA REGULACIÓN CLARA Y ESTABLE
1. La PECATA afectados por la declaración del estado de alarma, fue introducida por el RDL
8/2020. La regulación, prevista en el artículo 17 del referido RDL, se ha revelado
manifiestamente insuficiente para lograr una adecuada y eficiente gestión de la prestación, tanto
por la imprecisión de sus términos como por la falta de previsión de algunos de sus aspectos
esenciales. Como consecuencia de ello, ha sido preciso modificar hasta en siete ocasiones el
contenido del precepto en los tres años transcurridos desde su aprobación.
Esta insuficiencia e imprecisión de la regulación ha tenido como consecuencia, que, tanto los
órganos administrativos competentes encargados del reconocimiento del derecho a la prestación
-las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (MCSSs) y el Instituto Social de la Marina
(ISM)-, como los órganos jurisdiccionales, hayan adoptado sucesivos criterios interpretativos -en
ocasiones, dispares- en relación con la aplicación de la norma, en aspectos relevantes como la
solicitud y el mantenimiento del derecho a la prestación.
El resultado ha sido un tratamiento no homogéneo, y por tanto desigual, ante idénticas
situaciones de hecho, de los beneficiarios de la prestación: mientras unos beneficiarios no han
visto reconocido su derecho a la prestación, han renunciado a ella, o han procedido a su
reintegro, al entender condicionada la prestación al cumplimiento o mantenimiento de
determinados requisitos en un momento temporal determinado, otros beneficiarios, en su misma
situación, sí la han percibido hasta la finalización de su periodo máximo de duración como
consecuencia de los cambios normativos e interpretativos producidos (Epígrafe II.1.3).
2. Con el fin de suplir las lagunas jurídicas derivadas de esta insuficiente regulación y, asimismo,
homogeneizar los criterios de reconocimiento y gestión de esta prestación, la Dirección General
de Ordenación de la Seguridad Social (DGOSS) ha emitido diferentes criterios interpretativos
que, en algunas ocasiones, no han suplido de forma adecuada la falta de concreción de la
norma.
Estos criterios se expresaron, en ocasiones, a través de instrumentos inadecuados (meras
actuaciones administrativas, oficios sin firma, correos electrónicos o incluso mediante una nota
de prensa) que no fueron objeto de publicidad oficial alguna, a pesar de que alguno de ellos
regulaba aspectos no contemplados en la norma y tenían efectos jurídicos frente a terceros.
Todo ello imposibilitó su adecuado y necesario conocimiento por parte de los interesados
generando, en consecuencia, inseguridad jurídica sobre su alcance y aplicación (Subepígrafe
II.1.3.1).
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Recomendación 1. La DGOSS, como órgano competente para la ordenación jurídica del
Sistema de la Seguridad Social, debería adoptar sus criterios interpretativos recurriendo a los
instrumentos jurídico-administrativos adecuados para ello y necesariamente cuando éstos
produzcan efectos jurídicos frente a terceros, dándoles en todo caso publicidad y garantizando,
de esta forma, su pleno conocimiento por los interesados. Sólo así se puede dar cumplimiento a
las exigencias de la seguridad jurídica e igualdad de trato a todos los beneficiarios de las
prestaciones del Sistema de la Seguridad Social66.
3. Fruto de las insuficiencias de la redacción original del artículo 17 del RDL 8/2020, han tenido que
ser aclarados con posterioridad a su promulgación aspectos tan relevantes como los
relacionados con la duración, el mantenimiento y la extinción del derecho a la prestación.
Inicialmente, el criterio 5/2020, de 20 de marzo, de la DGOSS, estableció el plazo máximo de
duración de la prestación (hasta el último día del mes en que finalice el estado de alarma) y
precisó que el beneficiario debía continuar cumpliendo los requisitos exigidos para su concesión
(haber cesado su actividad o haber reducido su facturación en los términos establecidos) durante
todo su periodo de percepción.
Sin embargo, este criterio inicial fue modificado el 29 de abril de 2020 eliminando la necesidad
de seguir cumpliendo los requisitos durante todo el periodo de percepción para tener derecho a
la prestación.
Este cambio de criterio, que contraviene la regla general aplicable a las prestaciones del Sistema
de la Seguridad Social (los requisitos para la concesión de una prestación deben mantenerse
durante todo el periodo de su percepción), ha ocasionado que las MCSSs y el ISM no hayan
podido seguir un criterio de actuación único y homogéneo en el tiempo, provocando una
situación de desigualdad y de falta de equidad entre los beneficiarios que llevó a que algunos
renunciaran a su prestación mientras que otros continuaron percibiéndola (Subepígrafe II.1.3.1).
4. El derecho a la prestación podía fundamentarse bien en la suspensión de la actividad, bien en la
reducción de la facturación. Pues bien, en relación con este último supuesto, la fecha de inicio
del devengo en el 67,59 % de las prestaciones (474.812 casos), coincide con la fecha de la
declaración del estado de alarma. Dado que para el reconocimiento del derecho a esta
prestación, bajo este supuesto habilitante, resulta necesario que la facturación en el mes natural
anterior al que se solicita se vea reducida, al menos, en un 75 %, en relación con el promedio de
facturación del semestre natural anterior, este Tribunal considera, que las solicitudes efectuadas
bajo este supuesto, en los meses de marzo y abril de 2020, no podían acreditar el cumplimiento
de dicho requisito, por una razón objetiva y estrictamente temporal, ya que la actividad
económica no sufrió restricciones hasta el 14 de marzo de 2020 con la declaración del estado de
alarma (Subepígrafe II.1.3.1).
Recomendación 2. La DGOSS, como órgano competente para la dirección y tutela de la gestión
de las MCSSs, debería dictar instrucciones precisas en relación con la duración, mantenimiento
y extinción del derecho a la percepción de la PECATA con el fin de que, en el procedimiento de
revisión de las resoluciones provisionales adoptadas por estos órganos gestores, aún pendiente,
se logre una homogeneidad e igualdad de trato entre sus beneficiarios.
66 En el trámite de alegaciones la DGOSS manifiesta que se propone dar cumplimiento a esta recomendación en el más
breve plazo posible y, en consecuencia, establecer un procedimiento de publicación en el portal de transparencia de los
criterios que adopte en lo sucesivo cuando supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos. De
cve: BOE-A-2024-16741
hecho, expresa que ya ha realizado trabajos preparatorios tendentes a facilitar este proceso de publicación, lo que será
objeto de seguimiento por parte de este Tribunal.
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5. A través de la Disposición Adicional segunda del Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, y
posteriormente, casi dos años después de la implantación de esta prestación, a través de la
Disposición Final Quinta del Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero, se introdujeron nuevas
formas de acreditar el requisito de reducción de la facturación a que se refiere el artículo 17 del
RDL 8/2020, no contempladas inicialmente. Con ello se facilitó el mantenimiento de la prestación
para muchos solicitantes que, en otro caso, no habrían tenido derecho a la misma y habrían
tenido que reintegrarla. Pero, a la inversa, otros trabajadores autónomos, que no podían
acreditar los requisitos de facturación exigidos en la redacción original del artículo 17 y que por
ello no solicitaron la prestación, habrían tenido derecho a ella de haberse conocido en 2020 las
formas de acreditación del requisito de reducción de la facturación, más laxas y benevolentes,
fijadas con posterioridad67.
En efecto, el artículo 17 del RDL 8/2020 establecía originalmente la acreditación de la reducción
de la facturación en un 75 % por medio de la aportación de documentación económica y
contable. Sin embargo, estas disposiciones posteriores establecieron una presunción de
existencia de la reducción de los ingresos del trabajador autónomo cuando se hubiera producido
una reducción mínima del 7,5 % en el número medio diario de trabajadores con actividad
afiliados en la actividad económica correspondiente.
A pesar de la trascendencia que estas modificaciones tienen para el reconocimiento y
mantenimiento de la prestación, debido al elevado porcentaje (70,31 %) de actividades
económicas que vieron reducido su número medio diario de trabajadores con actividad afiliados
en el precitado porcentaje mínimo de reducción del 7,5 %, la DGOSS no ha facilitado ningún
informe en el que se sustentara la motivación y justificación de este cambio normativo, ni
tampoco los análisis realizados para el establecimiento, en un 7,5 %, del porcentaje de reducción
(Subepígrafes II.1.3.2 y II.2.3.9).
Recomendación 3. La DGOSS, como órgano competente para la elaboración e interpretación
de las normas y disposiciones que afectan al Sistema de la Seguridad Social, debería
fundamentar y apoyar, a través de los estudios y análisis técnicos que resulten, en su caso,
necesarios, tanto las modificaciones normativas efectuadas como los criterios interpretativos
dictados en aplicación de las normas.
6. El establecimiento de esta presunción conlleva la acreditación directa y automática del requisito
de reducción en la facturación en, al menos, el 91,64 % (643.563) de los beneficiarios de esta
prestación, cuyo motivo de concesión se fundamentó en la reducción de sus ingresos,
limitándose al 8,36 % restante (58.943) la necesidad de requerir las MCSSs, al trabajador
autónomo, la información económica acreditativa de su reducción de facturación, que fue el
requisito inicialmente establecido en marzo de 2020.
El porcentaje de reducción del 7,5 % se aleja de forma muy significativa del porcentaje promedio
de reducción en el número medio diario de afiliados en activo (excluidos los trabajadores
acogidos a un ERTE) en todos los sectores de actividad en el Régimen General de la Seguridad
Social, situado en un 21,69 %, así como de otros posibles indicadores que reflejan el grado de
paralización que sufrió la economía, como es el número medio de personas, que desde marzo a
junio de 2020, percibieron la prestación por desempleo derivada de un ERTE-COVID, que se
67 En el trámite de alegaciones la DGOSS manifiesta que estos cambios normativos tuvieron por objeto facilitar la gestión
y “vinieron motivados por la imposibilidad técnica, así como por la falta de medios humanos en las MCSSs, para
cve: BOE-A-2024-16741
garantizar una revisión homogénea entre los autónomos, dada la variabilidad fiscal existente en el colectivo afectado por
la disminución de la facturación”.
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elevó a un 16,45 % del número medio de afiliados respecto al segundo semestre de 2019
(Subepígrafes II.1.3.2 y II.2.3.9).
7. La finalidad de esta modificación —según expresa el criterio interpretativo 4/2022, de 7 de
marzo, de la DGOSS— era otorgar un trato igualitario a todos los beneficiarios de la prestación
en el cumplimiento del requisito de reducción de la facturación, con independencia de su
régimen de tributación. Esta razón puede explicar el cambio producido en 2022 con respecto a la
regulación establecida en 2021, pero no con respecto a la original de 2020. En cualquier caso, la
introducción de una nueva forma de acreditación de la reducción de la facturación ha dado lugar
a un tratamiento distinto y no homogéneo entre sus posibles beneficiarios atendiendo al órgano
gestor competente para su concesión.
Así, el ISM emitió las resoluciones definitivas de concesión de la prestación en un momento
temprano, anterior a la promulgación del RDL 3/2021, de 2 de febrero, verificando el
cumplimiento de todos los requisitos exigidos en el artículo 17 del RDL 8/2020 a través de la
revisión de la documentación económica acreditativa correspondiente. No resultaron, en
consecuencia, de aplicación a sus beneficiarios las modificaciones introducidas por los Reales
Decretos-leyes mencionados porque estos fueron promulgados con posterioridad a las
resoluciones definitivas dictadas por el ISM.
Sin embargo, las MCSSs emitieron una resolución provisional sin verificar el cumplimiento de
este requisito en el momento de su concesión, relegando su comprobación a un momento
posterior (todo ello de acuerdo con las previsiones del artículo 17 del RDL 8/2020) provocando
que esta revisión se vea limitada, exclusivamente, a aquellos beneficiarios que no cumplan la
presunción de reducción en su facturación recogida en las disposiciones normativas antes
citadas (Subepígrafe II.1.3.2).
Recomendación 4. Este Tribunal considera que, atendiendo al elevado impacto que la
presunción recogida en el RDL 2/2022, de 22 de febrero, supone en la acreditación del requisito
de reducción de la facturación y, ante el riesgo de que perciban, con carácter definitivo, esta
prestación solicitantes que podrían no tener derecho a la misma, la DGOSS debería garantizar
en el proceso de revisión de las resoluciones provisionales adoptadas, el principio de igualdad
de trato entre los beneficiarios de esta prestación excepcional, la eficiencia en la gestión de los
recursos públicos destinados a la misma así como la consecución de la finalidad perseguida por
la norma, dictando, para ello, las instrucciones necesarias tendentes a su cumplimiento.
8. Por último, las insuficiencias regulativas del artículo 17 del RDL 8/2020 han tenido también
repercusión en la determinación de la incompatibilidad de la percepción de la PECATA con otras
prestaciones del Sistema de la Seguridad Social, generando disparidad de criterios entre sus
órganos gestores a la hora de declarar su incompatibilidad o modular su grado de aplicación
(Subepígrafe II.1.3.3).
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN
9. La vocación inicial de la PECATA como prestación económica del Sistema de la Seguridad
Social, en la redacción original del artículo 17 del RDL 8/2020, se ha venido desnaturalizando
como consecuencia de las modificaciones normativas introducidas y de los cambios de criterio
efectuados en la interpretación de esta norma. Al dejar de exigirse durante el periodo de
devengo de la prestación el cumplimiento de los requisitos exigidos para su concesión, su
cve: BOE-A-2024-16741
naturaleza inicial de prestación se ha transformado en una figura jurídica más acorde con los
principios inspiradores de las ayudas públicas (Epígrafe II.2.1).
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10. De acuerdo con la información certificada por las MCSSs, el número de prestaciones concedidas
asciende a 1.483.465, de las cuales el 52,64 % (780.959) tuvieron su causa en la suspensión de
la actividad de los trabajadores autónomos, mientras el 47,36 % restante (702.506) se
fundamentaron en la reducción de su facturación. El 94,33 % de las solicitudes presentadas
fueron resueltas favorablemente de manera provisional (sujetas a su posterior revisión, que aún
no ha sido llevada a cabo), resultando denegadas, tan solo, 89.143 solicitudes (5,67 %).
Por su parte, el ISM resolvió favorablemente 3.459 solicitudes, representando un porcentaje del
82,69 % sobre el total de solicitudes presentadas. Este porcentaje, sensiblemente inferior al que
resulta de la gestión efectuada por las MCSSs, puede venir motivado, principalmente, por la
verificación en esta entidad gestora del cumplimiento de todos los requisitos exigidos por el
artículo 17 del RDL 8/2020 con carácter previo a la emisión de las correspondientes resoluciones
que, en este caso, fueron dictadas con carácter definitivo (Subepígrafes II.2.2.1 y II.2.2.2).
11. Las obligaciones netas reconocidas por las MCSSs en los ejercicios 2020 y 2021, de acuerdo
con las certificaciones de gasto emitidas por estos órganos gestores, ascienden a
3.731.119.993,67 euros, lo cual representa un porcentaje del 99,73 % del total de obligaciones
reconocidas en esta prestación, ya que las obligaciones reconocidas por el ISM ascendieron a
un importe neto de 10.101.303,31 euros.
No obstante, este Tribunal no ha podido conciliar el importe de las obligaciones netas
reconocidas, certificadas por estos órganos gestores, con el derivado del análisis de las bases
de datos de gestión de prestaciones utilizadas por los mismos, debido, fundamentalmente, al
desfase temporal existente entre ambas fuentes de información, si bien estas diferencias se
consideran de escasa relevancia, en términos relativos, dado el elevado volumen de gasto
imputado (Subepígrafes II.2.2.1 y II.2.2.2).
12. Este Tribunal ha evidenciado los siguientes incumplimientos de los requisitos legalmente
establecidos para causar derecho a esta prestación e incidencias derivadas del procedimiento de
reconocimiento, gestión y control implantado por sus órganos gestores68. Su exposición se
realiza atendiendo a los requisitos exigidos legalmente para el acceso a esta prestación,
cuantificando, en su caso, el importe de las prestaciones percibidas de forma indebida o
excesiva, por sus beneficiarios:
a. Al menos 151 beneficiarios, cuyas prestaciones fueron reconocidas por las MCSSs, no se
encontraban de alta, a la fecha de la declaración del estado de alarma, en el régimen especial
de la Seguridad Social correspondiente, percibiendo de forma indebida un importe de
340.779,33 euros.
Asimismo, 5.282 beneficiarios cuyas prestaciones fueron reconocidas con motivo de la
reducción sufrida en su facturación, no mantuvieron su situación de alta en el régimen
especial correspondiente, o no regularizaron la misma con anterioridad al 29 de marzo de
2020, percibiendo un importe de 8.064.999,72 euros.
Esta misma situación se ha verificado en diez beneficiarios cuyas prestaciones fueron
reconocidas por el ISM, ascendiendo el importe percibido a 26.371,35 euros.
68 En el trámite de alegaciones numerosas MCSSs han mostrado su conformidad con la gran mayoría de los expedientes
afectados por estos incumplimientos e incidencias, manifestando, en este sentido, que o bien dichas situaciones ya se
cve: BOE-A-2024-16741
encuentran en proceso de regularización o, en su caso, serán objeto de inclusión en el proceso de revisión de las
resoluciones provisionales adoptadas, lo que será objeto de seguimiento por parte de este Tribunal.
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b. Este Tribunal ha verificado que, al menos, 35.764 beneficiarios no se encontraban al corriente
de pago de sus cuotas a la Seguridad Social, bien al inicio del devengo de la prestación o
bien al final de este, percibiendo de forma indebida un importe de 87.030.708,23 euros69.
Este incumplimiento se ha observado también en 13 beneficiarios cuyas prestaciones fueron
reconocidas por el ISM, ascendiendo el importe indebidamente percibido a 33.587,68 euros.
c. Los supuestos de incompatibilidad entre la percepción de esta prestación extraordinaria y
otras prestaciones del Sistema de la Seguridad Social verificados han sido los siguientes70:
i. Al menos 555 beneficiarios han percibido de forma simultánea una prestación
extraordinaria por cese de actividad y una pensión de jubilación derivada del RETA,
provocando la percepción de prestaciones indebidas por importe de 615.712,67 euros71.
Esta misma incompatibilidad se ha observado en un beneficiario del ISM, generando un
importe indebidamente percibido de 1.841,22 euros.
ii. En el caso de, al menos, 218 beneficiarios, se ha verificado la existencia de periodos de
incompatibilidad entre la percepción de esta prestación y la prestación de incapacidad
temporal de pago directo, ascendiendo el importe percibido a 218.331,90 euros.
iii. Asimismo, se ha comprobado la existencia de periodos de incompatibilidad entre la
percepción de esta prestación y la prestación por nacimiento y cuidado del menor en
6.144 beneficiarios con un importe percibido de 5.409.236,59 euros72.
69 En el trámite de alegaciones las MCSSs manifiestan que, de acuerdo con el Criterio 8/2023, de 30 de mayo, de la
DGOSS, sobre el cumplimiento del requisito de hallarse al corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social, en
aquellos supuestos de reconocimientos provisionales en los que, no habiéndose efectuado previamente la invitación al
pago de la deuda por cotizaciones sociales anteriores al hecho causante de la prestación, y manteniéndose dicha deuda
en la actualidad, procederán a invitar a su pago íntegro en el plazo improrrogable de 30 días naturales, y en caso de no
saldarse la deuda en dicho plazo, se declarará anulado y sin efectos el reconocimiento provisional e indebidamente
abonadas las cantidades percibidas por el beneficiario, a quien se reclamará su reintegro.
70
En el trámite de alegaciones las MCSSs, con carácter general, han manifestado que el 30 de mayo de 2023 la DGOSS
ha emitido el Criterio 8/2023, cuyo apartado II establece que “(…) para aquellos trabajadores autónomos que al tiempo de
pedir esta prestación por cese de actividad vinieran percibiendo una prestación de Seguridad Social abonadas por el
INSS o el ISM debemos entender que la prestación que el trabajador autónomo viene percibiendo es compatible con el
trabajo y por tanto la mutua gestora del cese de actividad deberá partir de esta premisa, sin perjuicio de que las entidades
gestoras de la prestación realicen los controles ordinarios que consideren oportuno, que en todo caso afectará a la
prestación que vinieran percibiendo y no al cese de actividad”.
Este Tribunal considera que la presunción recogida en dicho criterio es aplicable, exclusivamente, para aquellas
prestaciones compatibles con el trabajo por cuenta propia pero no para aquellas que, en todo caso, resulten incompatibles
con el desarrollo de una actividad profesional.
71 En el trámite de alegaciones determinadas MCSSs manifiestan que, de acuerdo con lo dispuesto en el precitado
Criterio 8/2023, de la DGOSS, existe compatibilidad entre la percepción de la PECATA y cualquier pensión de jubilación
devengada con anterioridad a la fecha del hecho causante.
Este Tribunal considera que esta compatibilidad solo es posible en el caso de las jubilaciones compatibles con el trabajo
por cuenta propia. En consecuencia, las incidencias recogidas en este Informe se refieren, exclusivamente, a la situación
de pensionistas derivados del RETA, no incluyéndose, por ello, otros supuestos de jubilación que pueden ser compatibles
con la percepción de la PECATA, como pueden ser aquellas derivadas del régimen general, que son las relacionadas por
las MCSSs en sus alegaciones.
72 En el trámite de alegaciones las MCSSs, con carácter general, manifiestan que consultada la información que obra al
respecto en la aplicación informática SUSPAL (Suspensiones por prestaciones de corta duración), no han encontrado, en
relación con la percepción de la prestación por nacimiento y cuidado del menor, así como de IT de pago directo, los
periodos de incompatibilidad con la PECATA observados por este Tribunal.
A este respecto, ha de señalarse que la información recogida en dicha aplicación informática, dependiente de la TGSS, no
siempre se encuentra actualizada y completa, nutriéndose este aplicativo de la información que facilitan tanto el INSS
como las propias MCSSs.
cve: BOE-A-2024-16741
La información utilizada por este Tribunal, a estos efectos, ha sido la facilitada por el INSS, que es la fuente de
información directa y más completa, al ser la entidad gestora de estas prestaciones.
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iv. Entre los beneficiarios del ISM se ha observado la existencia de doce supuestos de
incompatibilidad entre la percepción de esta prestación y la de incapacidad temporal,
resultando un cobro de 10.144,69 euros.
d. Los supuestos de duplicidad en la percepción de esta prestación comprobados han sido los
siguientes:
i. Al menos 315 beneficiarios percibieron de forma duplicada esta prestación en una misma
mutua, produciéndose, en consecuencia, la percepción de prestaciones indebidas por un
importe de 326.740,37 euros.
ii. Asimismo, se ha verificado la existencia de 64 beneficiarios que han percibido dos
prestaciones en mutuas diferentes, ascendiendo las cantidades percibidas indebidamente
a 112.853,30 euros.
e. Debido a que las MCSSs solo disponen de información de sus afiliados desde el momento de
su adhesión a la misma, este Tribunal ha comprobado la existencia de 20.699 beneficiarios
que habrían percibido un menor importe de prestación, cuantificado en 12.603.403,89 euros,
como consecuencia del incorrecto cálculo de sus bases reguladoras. Por este mismo motivo,
51.317 beneficiarios percibieron una prestación por un importe superior al que debía
corresponderle, cuantificado en 24.436.033,09 euros.
Por su parte, el ISM ha abonado prestaciones a 53 beneficiarios por un importe superior al
que les correspondería, cuantificado en 25.655,94 euros. Asimismo, la cuantía de la
prestación abonada a 62 beneficiarios es inferior a la que les correspondería legalmente,
valorándose esta incidencia en 58.526,14 euros.
f. Las prestaciones abonadas a 599 beneficiarios superan los importes máximos establecidos
legalmente, acumulando un importe de 339.285,89 euros.
g. La situación procedimental de 4.100 prestaciones responde a la de anulada, desfavorable o
desistida. Este Tribunal considera que, si bien estas prestaciones fueron inicialmente
reconocidas favorablemente, con posterioridad fueron anuladas no procediendo, en
consecuencia, su abono. El importe de las prestaciones indebidamente percibidas, en caso de
confirmarse esta situación, ascendería a 5.156.767,19 euros.
h. Por último, 84 beneficiarios percibieron esta prestación por periodos devengados con
posterioridad a su fecha de fallecimiento, generando un abono indebido de 68.903,34 euros.
En consecuencia, los incumplimientos e incidencias observadas por este Tribunal en el
procedimiento de reconocimiento, gestión y control de esta prestación económica extraordinaria
afectarían, al menos, a 125.292 beneficiarios gestionados por las MCSSs totalizando un importe
neto de prestaciones, indebidamente percibidas o incorrectamente calculadas, que asciende a
119.516.947,73 euros. Esta situación también afectaría a un total de 151 beneficiarios cuyas
prestaciones fueron gestionadas por el ISM por un importe de 39.074,74 euros (Epígrafe II.2.3).
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Recomendación 5. Las MCSSs73 y el ISM deberían proceder, a la mayor brevedad posible, a
analizar y revisar todos los incumplimientos e incidencias relacionadas con el procedimiento de
reconocimiento, gestión y control de esta prestación extraordinaria detectados por este Tribunal,
e iniciar, en su caso, el procedimiento de reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas
garantizando, de esta forma, el cumplimiento de los principios de legalidad y eficiencia en la
gestión de los recursos públicos74.
13. El 19,98 % (156.066) de los beneficiarios cuya prestación fue reconocida como consecuencia de
la suspensión de su actividad tienen asociado, a pesar de ello, un código de la Clasificación
Nacional de Actividades Económicas (CNAE) que no se encuentra recogido ni en el listado inicial
orientativo de actividades económicas suspendidas durante el estado de alarma elaborado por la
DGOSS, ni en el ampliado posteriormente con aquellas actividades acordadas por unanimidad
por las MCSSs.
El importe neto de las prestaciones percibidas por este colectivo de beneficiarios asciende a un
total de 386.383.403,77 euros.
Este Tribunal, sin embargo, no ha podido verificar la efectiva suspensión de estas actividades
económicas ya que en los expedientes revisados no figura la documentación acreditativa al
respecto al no resultar preceptiva su aportación en el momento del reconocimiento provisional de
esta prestación.
Además, se ha verificado la existencia de 919 beneficiarios cuya alta en el Sistema de la
Seguridad Social se ha producido en un código de la CNAE con suspensión de actividad, con
posterioridad al 14 de marzo de 2020, o bien con una modificación de su código de la CNAE a lo
largo del periodo de devengo de la prestación, existiendo dudas razonables sobre su derecho a
la percepción de la prestación, así como sobre su duración.
El importe percibido por estos beneficiarios asciende a 2.291.147,96 euros (Subepígrafe II.2.3.9).
Recomendación 6. Las MCSSs, en el proceso de revisión de las resoluciones provisionales
emitidas, deberían adoptar las medidas oportunas tendentes a verificar el efectivo cumplimiento
del requisito de suspensión de la actividad por parte de los trabajadores autónomos, con el fin de
garantizar los principios de legalidad y eficiencia en la gestión de los recursos públicos,
atendiendo a la especial relevancia que este incumplimiento puede suponer en el gasto
imputado por estos órganos gestores.
73 En el trámite de alegaciones (el cual ha tenido lugar entre el 19 de julio y el 15 de septiembre de 2023) las MCSSs
manifiestan que durante el mes de septiembre de 2023 procederían a iniciar la comunicación de la revisión de los
reconocimientos provisionales de la PECATA, incluidos los posibles incumplimientos e incidencias puestos de manifiesto
en este Informe, fecha que fue calificada como adecuada y necesaria por la DGOSS, en su comunicación de 21 de julio
de 2023, para el inicio de la revisión de los expedientes de las prestaciones concedidas en el RDL 8/2020 con el fin de
proceder a la resolución definitiva. Igualmente señalan las MCSSs que, como resultado de dicha revisión, se llevará a
cabo la reclamación de las prestaciones indebidamente percibidas a que se hubiere dado lugar, así como a comunicar
estas decisiones a la TGSS para la regularización que proceda de las exoneraciones de cuotas practicadas. Este proceso
de revisión será objeto de seguimiento por parte del Tribunal de Cuentas.
74 En el trámite de alegaciones la DGOSS manifiesta que “las MCSSs, previo al reconocimiento definitivo de la prestación
realizarán el análisis de aquellos incumplimientos manifestados, otorgando el correspondiente trámite de audiencia a los
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interesados y procederán a reclamar aquellas prestaciones indebidamente abonadas”, lo que será objeto de seguimiento
por parte de este Tribunal.
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III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EXONERACIÓN DE COTIZACIONES SOCIALES
14. Las MCSSs han asumido la totalidad del coste derivado de las exoneraciones de cotizaciones
sociales asociadas a la PECATA, en aplicación de lo dispuesto en el criterio fijado mediante
oficio de 12 de mayo de 2021 de la DGOSS, que no se ajusta a lo establecido en el párrafo
segundo del artículo 17.4 del RDL 8/2020, de 17 de marzo. Este Tribunal considera que la
imputación presupuestaria derivada de estos gastos debería haberse efectuado de conformidad
con lo dispuesto de forma expresa en el mencionado artículo 17.4, y así, este gasto debe ser
asumido por la TGSS y, en la fracción de cuota que corresponda, por las MCSS; a cargo de los
presupuestos de las MCSS o del SEPE en el caso del gasto derivado de la aportación por
contingencias profesionales y cese de actividad; y, por último, a cargo de los presupuestos del
SEPE la aportación correspondiente a formación profesional (Epígrafe II.3.1).
15. El procedimiento de gestión e intercambio de información implantado entre los órganos
intervinientes para la determinación, cálculo y control de las exoneraciones a las cotizaciones a
la Seguridad Social vinculadas a los trabajadores autónomos en situación de cese extraordinario
de actividad presenta debilidades, ya que la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)
reconoce las exoneraciones de acuerdo con la información suministrada por las MCSSs, sin
verificar aspectos como la situación en alta de los beneficiarios, encontrarse al corriente de pago
de sus cotizaciones sociales o la entidad con quien tienen cubiertas las contingencias
profesionales, con el fin de detectar y advertir posibles inconsistencias reveladas en las
comunicaciones efectuadas por los órganos gestores de esta prestación75 (Epígrafe II.3.2).
16. De acuerdo con la base de datos certificada al Tribunal de Cuentas por la TGSS —extraída del
Fichero de Seguimiento de Liquidaciones e Ingresos (FSL)— el importe de las exoneraciones de
cotizaciones sociales asociadas a la PECATA asciende a 1.495.842.324,89 euros. No obstante,
este Tribunal no ha podido conciliar dicho importe con el registrado en los estados financieros de
las MCSSs y del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) debido a que la información
suministrada a estos efectos, acumula la totalidad de las exoneraciones practicadas en el marco
de los diferentes Reales Decretos-leyes que han regulado las distintas prestaciones económicas
extraordinarias derivadas del cese de actividad de los trabajadores autónomos (y no distingue
las del artículo 17 del RDL 8/2020 de las demás). No obstante, las diferencias observadas entre
ambas fuentes de información se consideran de escasa relevancia relativa.
No existe un control adecuado e individualizado sobre los importes imputados por las MCSSs y
el SEPE en concepto de exoneración de cotizaciones sociales, ya que ninguno de estos órganos
puede efectuar comprobaciones sobre las exoneraciones practicadas a cada beneficiario. Ello
sucede, a pesar de que del tratamiento de dichas exoneraciones vayan a generarse ingresos a
favor de los mismos, siendo de especial relevancia en el caso de las MCSSs, cuya principal
fuente de financiación procede de las cuotas a la Seguridad Social de sus asociados
(Subepígrafe II.3.3.2).
75 En el trámite de alegaciones, el Director General de la TGSS manifiesta que son las entidades gestoras de la PECATA
quienes ostentan las competencias de reconocimiento de la prestación y control del cumplimiento de sus requisitos de
acceso; y, asimismo, argumenta que el reconocimiento de la exoneración por parte de este servicio común solo está
supeditado al reconocimiento de la prestación, no a la verificación del cumplimiento de los requisitos de acceso, por ser
una prestación indisoluble, y que otra cosa sería ejercer sobre dichas entidades gestoras una función de tutela que no
tiene encomendada legalmente.
Sin embargo, la alegación no puede ser aceptada ya que este Tribunal no cuestiona la distribución de competencias
atribuida legalmente a los órganos gestores y a la TGSS, sino que las entidades del Sistema de Seguridad Social no
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establezcan mecanismos de comunicación y control para actuar de la manera más eficiente y coordinada y con la mayor
agilidad posible, evitando el mantenimiento en el tiempo de situaciones contrarias a la norma.
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Recomendación 7. Este Tribunal considera que, con independencia de la atribución de
competencias existente entre los distintos órganos intervinientes en el procedimiento de gestión
y control de las exoneraciones de cuotas asociadas a esta prestación, dado que toda la
información relativa a este proceso figura recogida en los distintos sistemas de información del
Sistema de la Seguridad Social, las MCSSs, el SEPE y la TGSS deberían actuar de forma
conjunta, utilizando todos los recursos disponibles de manera más eficiente e intentar lograr, de
esta forma, un mejor control y seguimiento de las exoneraciones de cuotas practicadas.
17. Este Tribunal ha verificado los siguientes incumplimientos e incidencias relacionadas con el
procedimiento de gestión y control de las exoneraciones de cuotas asociadas a la PECATA, de
acuerdo con la información facilitada por la TGSS76 (Subepígrafe II.3.3.3):
a. Se ha comprobado la existencia de 27.991 liquidaciones mensuales duplicadas y 21
triplicadas, con un importe exonerado conjunto que asciende a 4.221.180,89 euros.
b. Al menos, 35.681 beneficiarios fueron exonerados de sus cotizaciones sociales asociadas a la
PECATA, a pesar de no encontrarse de alta en el régimen especial de la Seguridad Social
correspondiente, o no encontrarse al corriente de pago de sus cuotas a la Seguridad Social,
ascendiendo el importe conjunto exonerado a 33.782.750,86 euros.
c. Se ha comprobado la exoneración de cuotas sociales a 311 beneficiarios, por un importe
conjunto de 242.109,71 euros, que, sin embargo, figuran en las bases de datos de gestión de
prestaciones de las MCSSs con una resolución de prestación no favorable.
d. Se ha advertido la existencia de 2.577 beneficiarios que, figurando en las bases de datos de
gestión de prestaciones de las MCSSs con una deuda reconocida por el importe total de la
prestación concedida, sin embargo, permanecen de alta en situación de PECATA en el
Fichero General de Afiliación sin que exista constancia del derecho a una prestación por estos
que justifique el mantenimiento en la exoneración de sus cuotas sociales. El importe de las
cuotas exoneradas vinculadas a estos beneficiarios asciende a 844.543,76 euros.
e. Por último, se ha observado la exoneración de cuotas a 2.688 beneficiarios cuyos
expedientes, en las bases de datos de gestión de prestaciones de las MCSSs, figuran como
resueltos sin pagos, alcanzando estas exoneraciones un importe de 2.545.551,12 euros.
Estas incidencias podrían haber sido detectadas y subsanadas, al menos parcialmente, por las
MCSSs si hubieran efectuado la revisión de las situaciones de PECATA que tienen vinculadas
en la TGSS comunicadas por este servicio común trimestralmente.
76 En el trámite de alegaciones, el Director General de la TGSS manifiesta que “solicitará de los órganos gestores que
analicen sus respectivas necesidades de información para la mejor gestión de las prestaciones y acometerá, dentro del
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marco de la legalidad, las correspondientes modificaciones, con la debida diligencia que le permitan sus posibilidades
técnicas”, lo que será objeto de seguimiento por parte de este Tribunal de Cuentas.
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Recomendación 8. La TGSS, en coordinación con las MCSSs y el ISM, debería adoptar las
medidas oportunas dirigidas a determinar el efectivo y adecuado reconocimiento de las
prestaciones extraordinarias por cese de actividad y, en caso contrario, proceder a regularizar la
exoneración de cuotas sociales indebidamente practicadas. Asimismo, con el fin de asegurar la
procedencia de las exoneraciones practicadas, las MCSSs deberían efectuar la revisión de las
situaciones de cese extraordinario de actividad que tienen asociadas en la TGSS mediante la
comprobación del fichero que, a estos efectos, le remite trimestralmente este servicio común77.
III.4. CONCLUSIÓN RELATIVA A LA FINANCIACIÓN
18. La financiación de la PECATA, así como de las exoneraciones de cotizaciones sociales
asociadas a la misma, ha tenido una diferente consideración en función de los presupuestos de
gastos con cargo a los cuales se han imputado los mismos. Así, mientras los gastos imputados
con cargo a las MCSSs no han tenido la consideración de financiación afectada, los gastos
derivados de las prestaciones reconocidas por el ISM, e imputados al presupuesto de gastos
del SEPE, sí han tenido dicha consideración.
Como consecuencia de este diferente tratamiento, los posibles créditos transferidos a las
MCSSs por la TGSS para la financiación de los gastos derivados de esta prestación
extraordinaria, que finalmente no resulten imputados por dichos órganos gestores, así como los
reintegros procedentes de las prestaciones indebidamente percibidas y las anulaciones de
cuotas exoneradas asociadas a las mismas, no revertirán a la TGSS, entidad financiadora de
estos gastos, sino que permanecerán en los estados contables de las MCSSs (Subapartado
II.4).
III.5. CONCLUSIÓN RELATIVA A LA REVISIÓN DE LAS RESOLUCIONES PROVISIONALES
19. A 30 de junio de 2023, tres años después de la finalización del periodo de vigencia de la
PECATA, aún no se había iniciado el preceptivo procedimiento de revisión de las resoluciones
provisionales adoptadas por las MCSSs requerido en el artículo 17.9 del RDL 8/2020.
Si bien la normativa reguladora de esta prestación no recoge un plazo concreto para la
finalización de dicho proceso, la demora en su inicio provoca, a su vez, el retraso de los
procedimientos de revisión de las prestaciones extraordinarias dirigidas a apoyar al colectivo de
los trabajadores autónomos concedidas con posterioridad a la PECATA, algunas de las cuales
se encontraban supeditadas a la previa percepción de esta, pudiendo verse afectadas por el
plazo de prescripción de cuatro años establecido para las prestaciones indebidamente
percibidas en el ámbito de la Seguridad Social (Epígrafe II.5.1).
77 En el trámite de alegaciones las MCSSs manifiestan que, una vez finalizado el trámite de audiencia en los
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procedimientos de revisión de las resoluciones provisionales de la PECATA y emitidos los correspondientes acuerdos que
finalicen la vía administrativa en este procedimiento de revisión, comunicarán a la TGSS el movimiento que corresponda.
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Recomendación 9. La DGOSS, como órgano de dirección y tutela de la gestión de las MCSSs,
debería, con carácter urgente, impulsar y adoptar las medidas oportunas tendentes a garantizar
el inicio del procedimiento de revisión de las resoluciones provisionales adoptadas por los
citados órganos gestores, dictando, para ello, las instrucciones necesarias que permitan su
desarrollo bajo unos criterios homogéneos y dirigidas a solventar los incumplimientos e
incidencias recogidos en este Informe, dando de esta forma cumplimiento efectivo al mandato
explícito recogido en el artículo 17.9 del RDL 8/202078.
III.6. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EFICACIA DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS
20. El número de prestaciones mensuales abonadas entre los meses de marzo y junio de 2020 se
elevó a 4.911.544, alcanzando en este último mes un grado de cobertura del 44,57 % sobre el
colectivo de trabajadores por cuenta propia afiliados al Sistema de la Seguridad Social, lo que
denota el elevado grado de protección logrado con esta prestación dirigida a paliar los efectos
negativos derivados de la pandemia surgida por el COVID-19 en este colectivo.
No obstante, este grado de cobertura es muy diferente atendiendo al Régimen al que se
encuentran afiliados los trabajadores autónomos, ya que mientras en el RETA dicho grado se
elevó hasta un 44,68 %, esta cobertura desciende a tan solo un 18,72 % en el caso de los
trabajadores autónomos afiliados al RETM (Epígrafe II.6.2).
21. A 31 de diciembre de 2020, el 93,74 % de los beneficiarios de esta prestación afiliados al RETA
permanecía de alta en el mismo sector económico donde se encontraba cuando le fue
concedida la prestación, reduciéndose las bajas producidas en la afiliación al Sistema de
Seguridad Social a un 6,26 %, las cuales tuvieron lugar, en su gran mayoría, una vez finalizada
la percepción de esta prestación.
En relación con los trabajadores autónomos afiliados al RETM, también el porcentaje
experimentado en las bajas de afiliación al Sistema de la Seguridad Social ha sido reducido
(4,03 %), manteniéndose en alta en el mismo sector económico el 95,97 % de los beneficiarios
de esta prestación (Epígrafe II.6.4).
22. Con respecto al mantenimiento en el empleo, a 31 de diciembre de 2021, el número de
afiliados al RETA no solo vio recuperado los valores anteriores a la pandemia, sino que se
vieron incrementados en un 2,5 %, con respecto al mes de enero de 2020, en todos los
sectores económicos —a excepción de dos—, situación que no se ha producido en relación
con el colectivo afiliado al RETM donde dicha recuperación no se ha producido, si bien el
descenso en la afiliación a este régimen especial puede haber estado influido también por otros
factores.
Desde una perspectiva de género, en el RETA el incremento de afiliación en las mujeres tanto
en términos absolutos (40.606) como en términos de tasa de variación (3,49 %) ha sido
superior al experimentado por los hombres (40.356 afiliados con una tasa de variación del
78
En el trámite de alegaciones, la DGOSS manifiesta que con fecha 23 de julio de 2023 (ha de señalarse que el
anteproyecto de informe de fiscalización fue remitido para alegaciones el 19 de julio de 2023) ha remitido un correo
electrónico, a todas las MCSSs, expresando que dicho centro directivo considera adecuado y necesario el inicio de la
revisión de los expedientes de las prestaciones concedidas en el RDL 8/2020, con el fin de proceder a la resolución
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definitiva de los mismos a partir del 1 de septiembre de 2023. Este proceso de revisión será objeto de seguimiento por
parte del Tribunal de Cuentas.
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1,94 %), circunstancia muy significativa dado que el número de mujeres afiliadas en enero de
2020 solo representaba el 55,98 % de los hombres afiliados (Epígrafe II.6.3).
23. Este Tribunal considera que la implantación de la PECATA ha logrado el mantenimiento en el
empleo de los trabajadores autónomos —fin para el que fue concebida— ya que un elevado
porcentaje de sus beneficiarios han mantenido su actividad económica finalizado el plazo de
vigencia de la prestación, si bien es necesario considerar, a este respecto, el resto de las
prestaciones que, con menor repercusión económica e impacto social, le fueron sucediendo,
permitiendo, conjuntamente, contener los efectos negativos derivados de la pandemia
producida por el COVID-19 en el empleo por cuenta propia.
Sin embargo, esta eficacia de la medida adoptada no ha venido acompañada de una gestión
eficiente, atendiendo a las numerosas incidencias e incumplimientos puestos de manifiesto en
este Informe, algunos de los cuales derivan de los cambios de criterio adoptados por la
DGOSS en relación con la interpretación de la norma (fundamentalmente la no obligación del
mantenimiento del cumplimiento de los requisitos para poder seguir percibiendo la prestación) y
de las sucesivas modificaciones normativas introducidas (forma de acreditación del
cumplimiento del requisito de reducción de la facturación y la novación entre supuestos
motivadores) que han provocado inseguridad jurídica y un trato no homogéneo y por tanto
desigual entre los beneficiarios de la prestación (Epígrafe II.6.4).
Madrid, 20 de diciembre de 2023
LA PRESIDENTA
Enriqueta Chicano Jávega
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ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 ALCANCE Y METODOLOGÍA DE LA FISCALIZACIÓN.
ANEXO 2 RÉGIMEN JURÍDICO.
ANEXO 3 MARCO NORMATIVO.
ANEXO 4 NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS
ÓRGANOS INCLUIDOS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN.
ANEXO 5 BASES DE DATOS ANALIZADAS.
ANEXO 6 CRITERIOS EMITIDOS POR LA DGOSS.
ANEXO 7 CONCILIACIÓN ENTRE LAS BASES DE DATOS DE GESTIÓN DE
PRESTACIONES Y LAS CERTIFICACIONES EMITIDAS POR LAS MUTUAS.
ANEXO 8 SOLICITUDES DE PRESTACIONES ISM.
ANEXO 9 METODOLOGÍA UTILIZADA PARA LA CUANTIFICACIÓN.
ANEXO 10 ACTIVIDADES ECONÓMICAS (CNAE 2009). PORCENTAJE DE VARIACIÓN
DE AFILIADOS.
ANEXO 11 BENEFICIARIOS E IMPORTE TOTAL DE LAS EXONERACIONES POR
ENTIDAD ASEGURADORA Y RÉGIMEN DE AFILIACIÓN A LA SEGURIDAD
SOCIAL.
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ANEXO 1-1/3
ALCANCE Y METODOLOGÍA DE LA FISCALIZACIÓN
1.- Ámbitos objetivo, subjetivo y temporal
El ámbito objetivo ha comprendido los procedimientos de reconocimiento, gestión, seguimiento,
control y pago de esta prestación extraordinaria destinada a los trabajadores incluidos en el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos —RETA— y a los autónomos incluidos en el
Régimen Especial de Trabajadores del Mar —RETM— tanto si sus contingencias profesionales se
encuentren cubiertas por el Instituto Social de la Marina (ISM) o por una mutua, implantados por
sus órganos gestores (Mutuas Colaboras con la Seguridad Social —MCSSs— e ISM) tendentes a
garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos, para su concesión y abono, en su
normativa de aplicación.
Asimismo, la fiscalización se ha extendido a aquellos procedimientos implantados por la Tesorería
General de la Seguridad Social —TGSS— y los precitados órganos gestores relativos a las
exoneraciones de cuotas asociadas al reconocimiento de esta prestación, con el fin de verificar el
cumplimiento de la legalidad y los principios de eficacia, eficiencia y economía en la gestión de
estos recursos públicos.
Con respecto al Servicio Público de Empleo Estatal —SEPE— se han analizado, exclusivamente,
los procedimientos establecidos por este organismo autónomo tendentes a garantizar el pago de
esta prestación, así como la aplicación de las exoneraciones de cuotas asociadas a la misma, a
los trabajadores autónomos incluidos en el RETM cuyas contingencias profesionales se
encuentran cubiertas por el lSM.
El ámbito subjetivo79 se ha referido a las MCSSs y al ISM como órganos gestores de esta
prestación extraordinaria por cese de actividad de los trabajadores autónomos (PECATA) de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17.7 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de
medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19
—RDL 8/2020—; a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social (DGOSS) como
órgano de ordenación jurídica del Sistema de Seguridad Social y de dirección y tutela de las
MCSSs; el SEPE como organismo autónomo de la Administración General del Estado (AGE)
encargado de su abono en relación con aquellos trabajadores autónomos incluidos en el RETM
que tengan las contingencias profesionales cubiertas con la precitada entidad gestora y la TGSS
como servicio común del Sistema de la Seguridad Social encargado de la afiliación, alta y baja de
los trabajadores así como de la recaudación de las cotizaciones a la Seguridad Social.
Por lo que se refiere al ámbito temporal, las actuaciones se han centrado en las actividades
desarrolladas por los citados órganos y entidades, en los ejercicios 2020 y 2021, sin perjuicio de
haber analizado también cuanta documentación, hechos y actuaciones, anteriores y posteriores a
dichos ejercicios, se han considerado oportunos para el cumplimiento de los objetivos fijados para
esta fiscalización.
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79 En el anexo 4 se recoge la naturaleza, régimen jurídico y rendición de cuentas de los órganos incluidos en el ámbito
subjetivo de la fiscalización.
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ANEXO 1-2/3
2.- Metodología
De acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, se ha realizado una
fiscalización de cumplimiento y operativa o de gestión.
Atendiendo a los objetivos fijados en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal
de Cuentas el 26 de mayo de 2022 y modificadas el 30 de mayo de 2023 se han analizado los
procedimientos de reconocimiento, gestión, seguimiento, control y pago implantados, así como la
homogeneidad de los criterios adoptados, por los órganos gestores de esta prestación, con
respecto a dichos procedimientos.
Asimismo, se ha analizado la compatibilidad de la percepción de esta prestación con otras
prestaciones del Sistema de la Seguridad Social de conformidad con lo dispuesto en el artículo
17.5 del mencionado RDL 8/2020.
Igualmente se han analizado los procedimientos implantados por la TGSS con respecto a la
exoneración de las cotizaciones sociales asociadas al reconocimiento de la PECATA y el
intercambio de información realizado, a estos efectos, entre los órganos gestores de esta
prestación con la TGSS y el SEPE, con el fin de cuantificar adecuadamente dichas exoneraciones.
También se ha evaluado tanto la situación —a la fecha de finalización de los trabajos de campo
desarrollados en los órganos gestores— del procedimiento implantado para la revisión de las
resoluciones provisionales adoptadas por las MCSSs con el fin de garantizar la reclamación, en su
caso, de las cantidades indebidamente percibidas por sus beneficiarios, como la eficacia de las
medidas adoptadas.
Finalmente, se ha verificado si los estados financieros de las MCSSs y el SEPE reflejan
adecuadamente los gastos derivados de la PECATA, así como de las exoneraciones de cuotas
asociadas, de conformidad con las normas presupuestarias y criterios contables dictados al efecto
por los órganos competentes en esta materia, sin que dicho análisis haya tenido por objeto emitir
una opinión sobre la fiabilidad de la información que suministran dichos estados financieros.
Para la consecución de los objetivos de la fiscalización, se han efectuado todas las
comprobaciones y pruebas, tanto sustantivas como de cumplimiento, que se han considerado
necesarias para la obtención de los datos e información que soportan los resultados de la
presente fiscalización en relación con cada uno de sus objetivos. Además, se han utilizado las
técnicas de auditoría y muestreo generalmente aceptadas, así como la aplicación de técnicas de
análisis de datos.
En particular, los trabajos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de esta fiscalización se
han llevado a cabo en la DGOSS, en una muestra de MCSSs, así como en las Direcciones
Generales del ISM, TGSS y SEPE, mediante la obtención de datos y la realización de
comprobaciones y verificaciones sobre toda aquella documentación e información disponible al
efecto (manuales de procedimiento, bases de datos, aplicaciones informáticas, expedientes de
reconocimiento de prestaciones, nóminas de pago, estados contables, intercambio de información
sobre la exoneración de cotizaciones sociales practicadas, entre otros), así como mediante la
realización de entrevistas con los responsables de los distintos órganos y entidades relacionados
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con los objetivos de la fiscalización.
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ANEXO 1-3/3
Asimismo, se ha solicitado información a la Dirección General del Instituto Nacional de la
Seguridad Social —INSS— relativa a las prestaciones sociales de contenido económico inscritas
en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas (RPSP) y en el sistema “Tarjeta Social Digital”
(TSD) respecto al colectivo beneficiario de la PECATA, con el fin de verificar la compatibilidad en
la percepción de esta prestación con otras del Sistema de la Seguridad Social.
Gran parte de los trabajos de fiscalización realizados se han basado en el análisis de datos y en el
cruce de la información obrante en los diferentes sistemas de información y aplicaciones
informáticas utilizados por todos los órganos intervinientes en el procedimiento de gestión y
control de esta prestación extraordinaria. Para ello se han analizado las bases de datos de gestión
de esta prestación certificadas por todas las MCSSs y el ISM; las bases de datos
correspondientes a la afiliación, cotización y exoneración de cotizaciones sociales practicadas al
colectivo beneficiario de esta prestación certificadas por la TGSS, así como las bases de datos de
los sistemas de información TSD y RPSP facilitadas por el INSS, entre otras.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 2-1/4
RÉGIMEN JURÍDICO
1.- Introducción
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma para la gestión de la
situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en todo el territorio nacional. Su duración
inicial fue de quince días ampliándose, mediante posteriores Reales Decretos, hasta el 21 de junio
de 2020 —Real Decreto 555/2020, de 5 de junio—.
Tras la declaración del estado de alarma el Gobierno, con el fin de paliar los efectos negativos
derivados de esta pandemia, adoptó diferentes medidas excepcionales entre las cuales se
encuentran las recogidas en el RDL 8/2020, cuyo artículo 17, con el objetivo de proteger el trabajo
por cuenta propia, crea —con carácter excepcional y vigencia limitada— una prestación
extraordinaria para aquellos trabajadores autónomos afiliados al RETA y al RETM cuyas
actividades queden suspendidas o su facturación se vea reducida —en los términos recogidos en
el mencionado artículo— como consecuencia de las restricciones establecidas en el precitado
Real Decreto 463/2020.
Además, el tiempo de percepción de esta prestación económica se considera como cotizado no
existiendo, por ello, la obligación de cotizar por parte de sus beneficiarios, imputándose el coste
de estas cotizaciones sociales exoneradas con cargo a los presupuestos de gastos de sus
órganos gestores.
En consecuencia, esta prestación extraordinaria por cese de actividad contempla dos medidas:
• Reconocimiento de una prestación económica.
• Exoneración de las cotizaciones sociales.
2.- Requisitos
Los requisitos subjetivos de esta prestación excepcional, es decir, su colectivo protegido se
encuentra conformado por:
• Los trabajadores autónomos incluidos en el RETA, los trabajadores autónomos agrarios
incluidos en el Sistema Especial para trabajadores por cuenta propia agrarios y los
trabajadores autónomos incluidos en el RETM, cuyas actividades queden suspendidas en
virtud del Real Decreto 463/2020.
• Los trabajadores autónomos contemplados en el punto anterior que, no cesando en su
actividad, vean reducida su facturación en el mes natural anterior al que se solicite la
prestación, al menos, en un 75 % en relación con el promedio de facturación del semestre
natural anterior.
• Los trabajadores autónomos agrarios de producciones de carácter estacional incluidos en el
Sistema especial para trabajadores por cuenta propia agrarios, así como los trabajadores de
producciones pesqueras, marisqueras o de productos específicos de carácter estacional
incluidos en el RETM, cuando su facturación promedio en los meses de campaña de
cve: BOE-A-2024-16741
producción anteriores al que se solicita la prestación se vea reducida, al menos, en un 75 % en
relación con los mismos meses de la campaña del año anterior.
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ANEXO 2-2/4
• Los trabajadores autónomos que desarrollen actividades en los códigos de la CNAE (2009)
recogidos en el artículo 17.1.d) del RDL 8/2020, siempre que, no cesando en su actividad, vean
reducida su facturación en el mes natural anterior al que se solicita la prestación, al menos, un
75 % en relación con la efectuada en los doce meses anteriores.
Los requisitos objetivos que deben reunir los trabajadores mencionados anteriormente para
causar derecho a esta prestación son:
• Estar afiliados y en alta, en la fecha de la declaración del estado de alarma, en el RETA o en el
RETM.
• Que su actividad quede suspendida en virtud del Real Decreto 463/2020 o, cuando esta
suspensión no se produzca, acreditar la reducción de sus ingresos en, al menos, un 75 %, en
los periodos legalmente establecidos.
• Hallarse al corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social.
3.- Órganos gestores
En virtud de lo dispuesto en el artículo 17.780 del RDL 8/2020 la gestión de esta prestación
corresponde a las MCSSs o al ISM —cuando los trabajadores autónomos afiliados al RETM
tengan cubiertas las contingencias profesionales con esta entidad gestora—.
A estos efectos, el artículo 83.1.b) del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social,
aprobado mediante Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS) dispone que, los
trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación del RETA deben formalizar la cobertura de
la acción protectora por contingencias profesionales, incapacidad temporal y cese de actividad con
una MCSS, debiendo optar por la misma mutua para toda la acción protectora indicada81.
Las competencias de las MCSSs en esta materia se extienden al reconocimiento, gestión, control
y abono de esta prestación.
Por su parte, los trabajadores autónomos incluidos en el RETM pueden optar por proteger sus
contingencias profesionales con el ISM o con una MCSS, debiendo formalizar la protección por
cese de actividad con la entidad gestora o con la mutua con quien protejan dichas contingencias
profesionales.
80 Su redacción original (recogida en su apartado 6) establecía que la gestión de esta prestación correspondía a las
entidades a las que se refiere el artículo 346 del TRLGSS. Esta redacción fue modificada por la Disposición final octava
del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el
empleo, donde se indica que la gestión de esta prestación corresponde a las MCSSs y al ISM.
81 En este sentido la Disposición adicional décima del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes
complementarias para apoyar la economía y el empleo, establece que los trabajadores incluidos en el RETA que no
hubiesen ejercitado dicha opción deberán formalizar la adhesión a una mutua en el plazo de tres meses desde la
finalización del estado de alarma. Finalizado dicho plazo sin que el trabajador hubiese formalizado el documento de
cve: BOE-A-2024-16741
adhesión a una mutua se entenderá que opta por la mutua con mayor número de trabajadores autónomos asociados en
la provincia del domicilio del interesado.
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ANEXO 2-3/4
La competencia del ISM, en este ámbito, comprende el reconocimiento, gestión y control de la
prestación económica correspondiendo, sin embargo, su pago —así como el abono de las
cotizaciones sociales al RETM durante la percepción de la prestación— al SEPE, de acuerdo con
la Resolución de 28 de diciembre de 2011, del ISM, por la que se publica el Acuerdo de
encomienda de gestión con el SEPE para el abono de la prestación económica por cese de
actividad de los trabajadores por cuenta propia del RETM.
En consecuencia, el SEPE abona, exclusivamente, las prestaciones por cese de actividad
reconocidas a favor de los trabajadores por cuenta propia afiliados al RETM que tengan cubiertas
sus contingencias profesionales con el ISM.
4.- Cuantía
Cuando el trabajador autónomo acredite el periodo mínimo de cotización necesario para causar
derecho a la prestación ordinaria por cese de actividad (CATA) —doce meses continuados e
inmediatamente anteriores a la situación legal de cese de actividad— la cuantía de esta prestación
se determina aplicando un porcentaje del 70 % a su base reguladora, calculada como el promedio
de las bases reguladoras por las que se hubiera cotizado durante los doce meses continuados e
inmediatamente anteriores a la situación legal de cese, de conformidad con lo previsto en el
artículo 339 del TRLGSS.
Cuando no se acredite el periodo mínimo de cotización para tener derecho a la CATA, la cuantía
de la prestación será equivalente al 70 % de la base mínima de cotización en el RETA o en el
RETM, que les corresponda por su actividad.
La cuantía máxima de esta prestación —de acuerdo con lo preceptuado en el mencionado artículo
339 del TRLGSS— será del 175 % del indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM),
salvo que el trabajador autónomo tenga hijos a su cargo, en cuyo caso, esta cuantía puede verse
elevada hasta el 225 % del citado IPREM. Por su parte, el importe mínimo de esta prestación será
del 107 % o del 80 % de este indicador, según el trabajador autónomo tenga hijos a su cargo, o
no. A estos efectos, se considera que se tienen hijos a cargo, cuando estos sean menores de
veintiséis años o mayores con una discapacidad igual o superior al 33 %, carezcan de rentas y
convivan con el beneficiario.
Finalmente, para determinar la cuantía máxima y mínima de la prestación, se tendrá en cuenta el
IPREM mensual, vigente en el momento del nacimiento del derecho, incrementado en una sexta
parte de acuerdo con el apartado 4 del mencionado artículo 339.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 2-4/4
5.- Duración
De conformidad con lo establecido en el artículo 17.482 del mencionado RDL 8/2020 esta
prestación tiene una vigencia limitada, encontrándose inicialmente fijada en un periodo de un mes
y ampliada, posteriormente, hasta el 30 de junio de 2020, atendiendo a la finalización de la
prestación el último día del mes en que finalizó el estado de alarma (21 de junio de 2020)
establecida en el Real Decreto 555/2020, de 5 de junio. No obstante, su reconocimiento pudo
solicitarse hasta el último día del mes siguiente al que se produjo la finalización de dicho estado,
esto es, el 31 de julio de 2020.
6.- Incompatibilidad
Esta prestación es compatible, de acuerdo con el artículo 17 apartado 5 del RDL 8/2020, “con
cualquier otra prestación de seguridad social que el beneficiario viniera percibiendo y fuera
compatible con el desempeño de la actividad que desarrollaba”. En consecuencia, a sensu
contrario, esta prestación es incompatible con otras prestaciones del Sistema que, a su vez, sean
incompatibles con el desempeño de la actividad por parte del trabajador autónomo (incapacidad
temporal; incapacidad permanente absoluta y gran invalidez; jubilación total; nacimiento y cuidado
del menor —maternidad y paternidad— y riesgo durante el embarazo, entre otras).
Asimismo, el precitado artículo establece una incompatibilidad expresa entre esta prestación y la
percepción de las ayudas por paralización de la flota para los trabajadores autónomos incluidos en
el RETM.
cve: BOE-A-2024-16741
82 La PECATA “(…) tendrá una duración de un mes, ampliándose, en su caso, hasta el último día del mes en el que
finalice el estado de alarma, en el supuesto de que se prorrogue y tenga una duración superior al mes”.
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ANEXO 3-1/2
MARCO NORMATIVO
El marco normativo aplicable a las entidades y organismos fiscalizados en el ámbito temporal de
esta fiscalización se encuentra constituido, principalmente, por las siguientes disposiciones:
• Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
• Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por
cese de actividad de los trabajadores autónomos.
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas.
• Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras
del sector marítimo-pesquero
• Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.
• Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación de la Seguridad Social.
• Real Decreto 1541/2011, de 31 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 32/2010, de 5 de
agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de
los trabajadores autónomos.
• Artículo 17 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias
para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, modificado por las siguientes
disposiciones:
o Disposición final primera del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se
adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer
frente al COVID-19.
o Disposición final segunda del Real Decreto-ley 13/2020, de 7 de abril, por el que se adoptan
determinadas medidas urgentes en materia de empleo agrario.
o Disposición final octava del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes
complementarias para apoyar la economía y el empleo.
o Disposición final novena del Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se
aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al
impacto económico y social del COVID-2019.
o Disposición final octava del Real Decreto-ley 19/2020, de 26 de mayo, por el que se adoptan
medidas complementarias en materia agraria, científica, económica, de empleo y Seguridad
Social y tributarias para paliar los efectos del COVID-19.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 3-2/2
o Artículo decimoprimero. Ocho de la Ley 14/2021, de 11 de octubre, por la que se modifica el
Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban medidas de apoyo al
sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del
COVID-19.
o Disposición final quinta del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes
para la ampliación de derechos de los pensionistas, la reducción de la brecha de género y el
establecimiento de un nuevo marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones.
• Disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se
adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de
la Seguridad Social y económico.
• Disposición final quinta del Real Decreto-ley 2/2022, de 22 de febrero, por el que se adoptan
medidas urgentes para la protección de los trabajadores autónomos, para la transición hacia
los mecanismos estructurales de defensa del empleo, y para la recuperación económica y
social de la isla de La Palma, y se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a
situaciones de vulnerabilidad social y económica.
• Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado,
por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades
que integran el sistema de Seguridad Social.
• Resolución de 3 de julio de 2014, de la Intervención General de la Seguridad Social, por la que
se aprueba la Instrucción de contabilidad para las entidades que integran el sistema de
Seguridad Social.
• Resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de 21 de octubre de
2020, por la que se modifican o se crean determinadas rúbricas de la estructura presupuestaria
de la Seguridad Social.
• Criterios emitidos por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 4-1/4
NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS ÓRGANOS
INCLUIDOS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN
1.- Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social
El TRLGSS dispone en su artículo 80 que las MCSSs son asociaciones privadas de empresarios
constituidas mediante autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social83 e inscripción en
el registro especial dependiente de este, que tienen por finalidad colaborar en la gestión de la
Seguridad Social, bajo la dirección y tutela de este, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados
responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en esta Ley.
Las MCSSs, una vez constituidas, adquieren personalidad jurídica y capacidad de obrar para el
cumplimento de sus fines. Su ámbito de actuación se extiende a todo el territorio nacional y
pertenecen al sector público estatal de carácter administrativo, sin perjuicio de su naturaleza
privada.
Su régimen jurídico está constituido, principalmente, por el TRLGSS tras la redacción dada por la
Ley 35/2014, de 26 de noviembre, por la que se modifica dicho texto en relación con el régimen
jurídico de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social.
Las MCSSs tienen por objeto el desarrollo, mediante la colaboración con el Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones, entre otras, de las siguientes actividades de la Seguridad Social
relacionadas con el objeto de esta fiscalización:
a) La gestión de la prestación económica por incapacidad temporal de los trabajadores
autónomos.
b) La gestión de las prestaciones económicas por cese en la actividad de los trabajadores por
cuenta propia, en los términos establecidos en el título V del TRLGSS.
A 31 de diciembre de 2021, el número de MCSSs era de diecinueve con la denominación recogida
en el siguiente cuadro:
cve: BOE-A-2024-16741
83 Actual Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones de acuerdo con el Real Decreto 2/2020, de 12 de
enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
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ANEXO 4-2/4
CUADRO N.º 12
DENOMINACIÓN MCSSS
N.º mutua Denominación
1 MC Mutual
2 Mutualia
3 Activa Mutua
7 Mutua Montañesa
10 Mutua Universal, Mugenat
11 Maz, Mutua de Accidentes de Zaragoza
15 Umivale
21 Mutua Navarra
39 Mutua Intercomarcal
61 Fremap
72 Solimat
115 Cesma-Mutua de Andalucía y de Ceuta
151 Asepeyo
183 Mutua Balear
267 Unión de Mutuas
272 Mac-Mutua de Accidentes de Canarias
274 Ibermutua
275 Fraternidad-Muprespa
276 Egarsat
Con fecha 1 de enero de 2022 la MCSS n.º 15 ha absorbido a la MCSS n.º 3, bajo la
denominación de “Umivale Activa, MCSS n.º 3”, reduciéndose el número de mutuas a dieciocho.
2.- Instituto Social de la Marina
El ISM es una entidad gestora de la Seguridad Social que se configura como una entidad de
derecho público con personalidad jurídica propia, de ámbito nacional, que actúa bajo la dirección y
tutela del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, adscrita a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social y Pensiones.
Su régimen jurídico se encuentra integrado, principalmente, por la Ley 47/2015, de 21 de octubre,
reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero y el
Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del Instituto Social de la
Marina, modificado mediante Real Decreto 450/2012, de 5 de marzo.
De acuerdo con las citadas normas corresponde al ISM la gestión del RETM, así como garantizar
la protección social integral de las personas que trabajan en el sector marítimo-pesquero.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 4-3/4
En particular, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del precitado Real Decreto 504/2011, de
8 de abril, le corresponden a esta entidad gestora, entre otras, las siguientes funciones
relacionadas con el ámbito objetivo de la presente fiscalización:
a) La gestión, administración y reconocimiento del derecho a las prestaciones del RETM, así
como la inscripción de empresas, afiliación, altas, bajas y variación de datos de los
trabajadores adscritos a dicho Régimen Especial en colaboración con la TGSS.
b) La colaboración con la TGSS en la gestión de la cotización y la función recaudatoria en periodo
voluntario en el sector marítimo-pesquero.
c) La gestión de las prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autónomos cuando
estos tengan cubiertas las contingencias profesionales con el ISM.
3.- Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social
La DGOSS es un órgano directivo dependiente de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y
Pensiones que se rige por lo establecido en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público y demás disposiciones aplicables a la AGE.
De acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, le
corresponden, entre otras, las funciones de ordenación jurídica del Sistema de la Seguridad
Social, elaborando e interpretando las normas y disposiciones que afecten a dicho sistema,
unificando los criterios normativos necesarios para su efectividad; la realización del seguimiento
en el orden económico y presupuestario de las entidades gestoras, servicios comunes y MCSSs,
así como la dirección y tutela de las MCSSs y de las empresas colaboradoras.
4.- Tesorería General de la Seguridad Social
La TGSS es un servicio común de la Seguridad Social dotado de personalidad jurídica propia
donde, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, de conformidad con
el artículo 74 del TRLGSS, se unifican todos los recursos financieros del Sistema de la Seguridad
Social.
Se encuentra adscrita al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones a través de la
Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, teniendo a su cargo la custodia de los
servicios de recaudación de derechos y pagos de las obligaciones del Sistema de la Seguridad
Social.
Por su parte, el artículo 1.1 del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la
estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social manifiesta que le
corresponde a dicho servicio común la gestión y administración de los recursos financieros del
Sistema de la Seguridad Social, atribuyéndole diversas funciones, entre las cuales, por su relación
con el ámbito objetivo de la presente fiscalización se encuentran las siguientes:
a) La inscripción de empresas y la afiliación, altas y bajas de los trabajadores.
cve: BOE-A-2024-16741
b) La gestión y control de la cotización y de la recaudación de las cuotas y demás recursos de
financiación del Sistema de la Seguridad Social.
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ANEXO 4-4/4
La TGSS se rige fundamentalmente por el TRLGSS y el mencionado Real Decreto 1314/1984, y
en cuanto al régimen económico-financiero, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2.1.b),
2.2.h) y 3.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria —LGP—, al formar
parte del sector público estatal, y dentro de este del sector público administrativo, se encuentra
sometida, en consecuencia, al régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad,
intervención y de control financiero regulado en la mencionada Ley.
5.- Servicio Público de Empleo Estatal
El SEPE es un organismo autónomo de la AGE, adscrito al Ministerio de Trabajo y Economía
Social (a través de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social) con personalidad
jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, rigiéndose por lo establecido en el
Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley de Empleo; en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en
las demás disposiciones de aplicación a los organismos autónomos de la AGE.
Las funciones del SEPE en el ámbito de esta prestación se encuentran definidas en el Acuerdo de
encomienda de gestión con el ISM para el abono de la prestación económica por cese de
actividad de los trabajadores por cuenta propia del RETM, publicada mediante Resolución de 28
de diciembre de 2011, del ISM.
Rendición de cuentas
Las MCSSs, el ISM, la TGSS y el SEPE han cumplido con sus obligaciones de rendición de
cuentas y con el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas durante el ámbito temporal
objeto de fiscalización, de conformidad con lo establecido en el artículo 137 de la LGP, así como
en los artículos 7 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y 30 y 34
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
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ANEXO 5-1/3
BASES DE DATOS ANALIZADAS
La información analizada con el fin de atender los objetivos fijados en esta fiscalización procede,
principalmente, de los siguientes sistemas de información y aplicaciones informáticas, cuyos
responsables son los órganos y entidades que a continuación se relacionan:
Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social
• Relación de solicitudes gestionadas, por todas las MCSSs, para el reconocimiento de esta
prestación, extraídas de sus aplicaciones informáticas de gestión.
• Relación de cobros indebidos derivados de esta prestación tramitados, por las MCSSs, en el
periodo comprendido entre el mes de marzo de 2020 y abril de 2022.
• Reclamaciones previas efectuadas por sus solicitantes en el periodo comprendido entre el mes
de marzo de 2020 y abril de 2022.
• Pagos realizados, por todas las MCSSs, en el periodo comprendido entre el mes de marzo de
2020 y abril de 2022.
Instituto Social de la Marina
• Relación de solicitudes gestionadas, a nivel de dirección provincial, para el reconocimiento de
esta prestación.
• Relación de cobros indebidos tramitados durante el periodo comprendido entre el mes de
marzo de 2020 y marzo de 2022.
• Reclamaciones previas efectuadas por sus solicitantes en el periodo comprendido entre el mes
de marzo de 2020 y marzo de 2022.
Servicio Público de Empleo Estatal
• Pagos realizados, por este organismo autónomo, derivados de las prestaciones económicas
por cese de actividad reconocidas por el ISM en el periodo comprendido entre el mes de marzo
de 2020 y marzo de 2022, extraídos de la aplicación PRETA.
• Relación de beneficiarios con prestaciones aprobadas por reducción de facturación o
suspensión de actividad, extraída de la aplicación PRETA.
• Relación, a nivel de beneficiario, de todas las situaciones de altas y bajas producidas en el
periodo de gestión de la prestación.
• Relación de cobros indebidos aprobados y registrados en la aplicación PRETA, en el periodo
comprendido entre el mes de marzo de 2020 y marzo de 2022.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 5-2/3
Tesorería General de la Seguridad Social
• Relación de beneficiarios de la PECATA comunicados por las MCSSs a la TGSS para la
exoneración de sus cotizaciones sociales, durante el periodo de marzo 2020 a junio 2022,
extraída del Fichero General de Afiliación.
• Exoneraciones de cotizaciones sociales practicadas por la TGSS a los trabajadores autónomos
beneficiarios de esta prestación durante el periodo comprendido entre el mes de marzo de
2020 a junio de 2022, extraídas del Fichero de Seguimiento de Liquidaciones e Ingresos.
• Reintegros tramitados por la TGSS derivados de esta prestación en el periodo de marzo de
2020 a noviembre de 2022.
• Cuotas exoneradas y posteriormente regularizadas por la TGSS entre marzo de 2020 y
noviembre de 2022.
• Número de afiliados diarios al Régimen General de la Seguridad Social desde el 16 de marzo
al 30 de junio de 2020 desglosados por CNAE a cuatro dígitos.
• Número de afiliados medios al Régimen General de la Seguridad Social del segundo semestre
de 2019 desglosado por CNAE a cuatro dígitos.
• Número de trabajadores en ERTEs desglosado por CNAE a cuatro dígitos.
Instituto Nacional de la Seguridad Social
• Prestaciones económicas percibidas por el colectivo beneficiario de esta prestación durante el
periodo comprendido entre el 14 de marzo y el 30 de junio de 2020, recogidas en los sistemas
de información Tarjeta Social Digital, Registro de Prestaciones Sociales Públicas y en la
aplicación informática INCA.
Como ya se ha expuesto en el subapartado I.2 de este Informe las bases de datos extraídas de
los anteriores sistemas de información y aplicaciones informáticas han presentado numerosas
deficiencias e incoherencias que han afectado a la calidad y fiabilidad de la información
suministrada, si bien gran parte de ellas han sido solventadas con la información facilitada por
otros de los entes incluidos en el ámbito subjetivo de esta fiscalización y, en todo caso, no han
impedido la consecución de los objetivos fijados en la misma, aunque sí han retrasado el
desarrollo de los trabajos programados.
Así, en relación con la información facilitada por las MCSSs, en determinadas ocasiones esta no
se encontraba completa o presentaba inconsistencias, ya que algunas mutuas no han facilitado
información relativa a las bases reguladoras; otras la información relativa a las fechas de alta y
baja del autónomo en el RETA y la mayoría han sustituido la información relativa a la fecha de alta
en el RETA por la fecha de su adhesión a la mutua. No obstante, esta información ha sido
solventada a través de la información facilitada por la TGSS.
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ANEXO 5-3/3
Asimismo, se han observado numerosos expedientes que teniendo pagos corresponden a
situaciones de solicitudes anuladas, denegadas o con acuerdo desfavorable. En otros
expedientes, los importes reintegrados por el beneficiario superan el importe reconocido como
deuda y, en otras ocasiones, se han incluido reintegros de otras prestaciones extraordinarias por
cese de actividad distintas a la objeto de fiscalización en este Informe.
En relación con la información facilitada por la TGSS procedente del Fichero General de Afiliación
se ha observado, en determinados supuestos, la falta de información sobre la mutua a que se
encuentran adheridos los beneficiarios.
Con respecto al Fichero de Seguimiento de Liquidaciones e Ingresos no figura información, para
determinados beneficiarios, relativa a la entidad gestora de adhesión y, en otras ocasiones, los
beneficiarios figuran adheridos al INSS, mientras que en el Fichero General de Afiliación figuran
adheridos a una mutua, lo cual revela la falta de una adecuada interconexión de los datos entre
ambas aplicaciones informáticas.
Por último, con respecto a la información facilitada por el INSS cabe indicar que el sistema de
información Tarjeta Social Digital, a la fecha de la finalización de los trabajos de campo, no
disponía de la información completa y depurada, por lo que la información necesaria para el
desarrollo de los trabajos de esta fiscalización se ha extraído del sistema de información Registro
de Prestaciones Sociales Públicas y de la aplicación informática INCA.
No obstante, esta última aplicación solo ha podido arrojar información adecuada sobre las
prestaciones de incapacidad temporal cuyo pago directo corresponde al INSS, debiendo acudir
para el resto de los supuestos de incapacidad temporal a la información facilitada por las MCSSs,
ya que son estas quienes comunican el resto de los supuestos de incapacidad temporal al INSS.
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ANEXO 6-1/2
CRITERIOS EMITIDOS POR LA DGOSS
La DGOSS, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3.1.a) del Real Decreto 497/2020, de
28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones, ha emitido los siguientes criterios interpretativos relacionados con
el procedimiento de gestión de la PECATA:
• Criterio 5/2020, de 20 de marzo, sobre la aplicación del artículo diecisiete del Real Decreto-ley
8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto
económico y social del COVID-19.
• Criterio 6/2020, de 20 de mayo, sobre la acreditación del requisito de reducción del 75 % en la
facturación del semestre natural anterior al del mes natural, también anterior, a aquel en el que
el trabajador autónomo solicite la prestación extraordinaria por cese de actividad, así como
sobre su comprobación.
• Criterio 7/2020, de 4 de junio, sobre derecho a la prestación de cese de actividad de los
trabajadores autónomos cuya actividad fue suspendida por la Comunidad Autónoma antes de
la declaración del estado de alarma, por lo que no están en situación de alta en esa fecha a
efectos de la prestación extraordinaria por cese de actividad.
• Criterio 8/2020, de 29 de junio, sobre el reconocimiento de la prestación extraordinaria por cese
de actividad a los trabajadores autónomos en caso de pluriactividad.
• Criterio 10/2020, de 11 de noviembre, sobre derecho a la prestación extraordinaria de cese de
actividad para los trabajadores autónomos afectados por una suspensión temporal de toda la
actividad como consecuencia de resolución de la autoridad competente como medida de
contención de la propagación del virus COVID-19.
• Criterio 4/2022, de 7 de marzo, sobre la acreditación de la reducción de la facturación por los
trabajadores autónomos que han percibido la prestación por cese de actividad contempladas
en los Reales Decretos-leyes 8/2020, de 17 de marzo; 24/2020, de 26 de junio; 30/2020, de 29
de septiembre; 2/2021, de 26 de enero; 11/2021, de 27 de mayo y 18/2021, de 28 de
septiembre.
• Criterio n.º 6, de 26 de julio de 2022, sobre cumplimiento del requisito de alta en los
trabajadores autónomos que percibieron la prestación por cese de actividad motivada por la
reducción de la facturación prevista en el artículo 17 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de
marzo.
• Criterio 8/2023 referido al sistema de incompatibilidades y situación del corriente de pago en la
gestión de la prestación de cese extraordinario de trabajadores autónomos.
Asimismo, emitió los siguientes oficios resolviendo cuestiones concretas:
• Oficio, de 17 de abril de 2020, sobre aclaración de dudas surgidas en la gestión de solicitudes
de prestación extraordinaria por cese de actividad de los trabajadores autónomos.
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ANEXO 6-2/2
• Oficio, de 22 de enero de 2021, dirigido al Defensor del Pueblo manifestando el criterio de la
DGOSS sobre la compatibilidad de la PECATA con la prestación por desempleo, de un
trabajador en situación de pluriactividad, por inclusión en el expediente de regulación temporal
de empleo de su empresa.
• Oficio, de 12 de mayo de 2021, relativo al criterio a seguir en la imputación de la exención de
las cuotas de los trabajadores autónomos.
• Oficio, de 5 de agosto de 2021, sobre aclaración de discrepancias sobre el cálculo de la
prestación en el caso de los trabajadores autónomos que cotizan por una base inferior a la
mínima establecida con carácter general.
• Oficio, de 2 de septiembre de 2021, sobre cotización durante la situación de incapacidad
temporal de autónomo que percibe la prestación extraordinaria por cese de actividad COVID-19.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 7 Núm. 194
CONCILIACIÓN ENTRE LAS BASES DE DATOS DE GESTIÓN DE PRESTACIONES Y LAS CERTIFICACIONES EMITIDAS POR LAS MUTUAS
(En euros)
Año 2020 Año 2021
Mutua Importe base Importe base
N.º Importe base de Importe neto Certificaciones Diferencia Importe base de Importe neto Certificaciones Diferencia
de reintegros de reintegros
prestaciones (1) (3)=(1)-(2) de gastos (4) (3)-(4) prestaciones (1) (3)=(1)-(2) de gastos (4) (3)-(4)
(2) (2)
1 302.273.824,64 344.282,94 301.929.541,70 301.941.197,21 (11.655,51) 67.001,57 168.131,91 (101.130,34) (105.334,37) 4.204,03
2 64.412.358,34 177.139,68 64.235.218,66 64.234.838,20 380,46 12.011,69 14.582,76 (2.571,07) (2.190,61) (380,46)
3 146.342.753,55 197.937,09 146.144.816,46 146.135.936,00 8.880,46 88.269,24 385.959,97 (297.690,73) (273.091,06) (24.599,67)
7 38.760.038,63 33.232,02 38.726.806,61 38.727.781,36 (974,75) 29.735,46 4.667,21 25.068,25 24.093,50 974,75
10 338.453.725,91 870.601,64 337.583.124,27 337.480.057,34 103.066,93 72.797,67 275.049,20 (202.251,53) (336.660,31) 134.408,78
11 133.292.405,90 1.370.587,79 131.921.818,11 131.887.786,95 34.031,16 14.289,64 101.990,30 (87.700,66) (48.629,27) (39.071,39)
15 106.441.506,01 0,00 106.441.506,01 106.442.198,56 (692,55) 109.988,72 180.701,33 (70.712,61) (80.934,75) 10.222,14
21 15.912.187,17 8.412,74 15.903.774,43 15.903.423,88 350,55 2.358,28 0,00 2.358,28 2.358,28 0,00
39 87.807.620,89 3.868,04 87.803.752,85 87.766.472,03 37.280,82 0,00 10.689,10 (10.689,10) 38.377,06 (49.066,16)
61 1.075.241.934,05 2.951.868,13 1.072.290.065,92 1.072.262.137,16 27.928,76 627.271,84 671.395,34 (44.123,50) (14.074,68) (30.048,82)
72 26.142.689,27 38.476,68 26.104.212,59 26.139.265,39 (35.052,80) 2.653,79 1.799,05 854,74 9.188,04 (8.333,30)
115 53.297.657,16 43.753,55 53.253.903,61 53.249.917,67 3.985,94 8.045,60 3.051,63 4.993,97 4.993,97 0,00
151 569.102.589,83 1.729.310,94 567.373.278,89 569.345.879,41 (1.972.600,52) 207.365,11 371.770,42 (164.405,31) (117.239,69) (47.165,62)
183 58.505.928,21 45.945,05 58.459.983,16 59.376.734,08 (916.750,92) 0,00 26.869,93 (26.869,93) (4.982,29) (21.887,64)
267 73.678.533,65 21.546,58 73.656.987,07 73.655.954,50 1.032,57 22.721,02 9.053,81 13.667,21 13.273,29 393,92
272 19.410.450,14 35.375,91 19.375.074,23 19.135.243,18 239.831,05 0,00 7.368,04 (7.368,04) 0,00 (7.368,04)
274 318.987.951,79 0,00 318.987.951,79 318.765.850,62 222.101,17 25.220,56 0,00 25.220,56 (18.535,73) 43.756,29
Lunes 12 de agosto de 2024
275 235.111.742,46 274.859,63 234.836.882,83 234.850.422,55 (13.539,72) 45.349,43 168.835,56 (123.486,13) (120.287,07) (3.199,06)
276 74.836.334,35 12.094,74 74.824.239,61 74.855.746,26 (31.506,65) 7.221,56 23.287,26 (16.065,70) (7.172,99) (8.892,71)
Total 3.738.012.231,95 8.159.293,15 3.729.852.938,80 3.732.156.842,35 (2.303.903,55) 1.342.301,18 2.425.202,82 (1.082.901,64) (1.036.848,68) (46.052,96)
Fuente: Certificaciones emitidas por las MCSSs y bases de datos de gestión de prestaciones de estos órganos gestores.
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ANEXO 8
SOLICITUDES DE PRESTACIONES
ISM
%
Resoluciones Resoluciones
Direcciones Provinciales Solicitudes Desfavorables/
favorables84 desfavorables85
Solicitudes
A Coruña 925 804 121 13,08
Alicante 21 8 13 61,90
Almería 32 16 16 50,00
Barcelona 19 13 6 31,58
Bizkaia 1 1 0 0,00
Cádiz 37 25 12 32,43
Cantabria 51 42 9 17,65
Cartagena 5 5 0 0,00
Castellón 1 1 0 0,00
Gijón 141 60 81 57,45
Gipuzkoa 1 1 0 0,00
Huelva 67 36 31 46,27
Illes Balears 26 11 15 57,69
Las Palmas 17 12 5 29,41
Lugo 24 23 1 4,17
Madrid 5 5 0 0,00
Málaga 31 17 14 45,16
Sevilla 2 1 1 50,00
Tarragona 1 0 1 100,00
Tenerife 46 38 8 17,39
Valencia 4 2 2 50,00
Vigo 992 898 94 9,48
Vilagarcía de Arousa 1.734 1.440 294 16,96
Total 4.183 3.459 724 17,31
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos facilitada por el ISM.
84 No se ofrece información desglosada por supuesto motivador -suspensión de actividad o reducción de facturación -ya
cve: BOE-A-2024-16741
que no se dispone de esta información en todos los casos.
85 Incluyen tanto solicitudes desfavorables como desistidas por los solicitantes.
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ANEXO 9-1/2
METODOLOGÍA UTILIZADA PARA LA CUANTIFICACIÓN
Los trabajos de fiscalización desarrollados en este ámbito se han fundamentado, principalmente,
en el análisis de datos y en el cruce de la información obrante en los diferentes sistemas de
información y aplicaciones informáticas relacionadas con el ámbito objetivo de esta fiscalización86.
En determinadas ocasiones, las incidencias obtenidas en dicho análisis han sido corroboradas,
asimismo, mediante un muestreo de expedientes de prestaciones reconocidas.
En primer lugar, se han analizado las 19 bases de datos de gestión de prestaciones remitidas por
las MCSSs, cuya agrupación arroja, como se ha expuesto anteriormente, un total de 1.572.608
solicitudes de prestaciones y 1.483.465 beneficiarios. Asimismo, se ha analizado la información
remitida por estos órganos relativa al reconocimiento de deuda y reintegros efectuados.
Esta información se ha contrastado con la información obrante en las bases de datos extraídas de
diferentes sistemas de información de la TGSS (Fichero General de Afiliación —FGA— y Fichero
de Seguimiento de Liquidaciones e Ingresos —FSL—) con el fin de verificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos para el reconocimiento y mantenimiento del derecho a la PECATA, así como la
adecuada exoneración de las cuotas sociales asociadas a la misma.
De igual forma, se han efectuado las comprobaciones necesarias entre la información obrante en
las mencionadas bases de datos de las MCSSs y las bases de datos extraídas de los sistemas de
información Tarjeta Social Digital —TSD— y Registro de Prestaciones Sociales Públicas —
RPSP—, cuya gestión corresponde al INSS, con el fin de verificar la compatibilidad de la
percepción de la PECATA con otras prestaciones del Sistema de la Seguridad Social.
La cuantificación de las incidencias relacionadas en este Informe se fundamenta en las siguientes
consideraciones generales:
• El análisis se ha efectuado sobre todos los expedientes que disponen de un reconocimiento de
prestación, aunque posteriormente se haya producido un reintegro total o parcial del importe
percibido. No obstante, en el supuesto de haberse producido un reintegro total de la prestación
percibida, no ha sido considerado como incidencia en este Informe. Por su parte, en el
supuesto de haberse producido un reintegro parcial solo ha sido considerado como incidencia
el importe resultante de la diferencia obtenida entre el cálculo efectuado por este Tribunal y el
reintegro ya efectuado.
• Los importes se han calculado atendiendo al importe bruto de la prestación percibida por el
beneficiario, sin considerar las posibles deducciones efectuadas, si bien estas se han
producido en un número muy escaso de supuestos. Este criterio se ha adoptado atendiendo a
que si los reintegros se producen en el mismo ejercicio de percepción de la prestación (en este
caso 2020) las MCSSs pueden efectuar una regularización de las deducciones. Sin embargo,
cuando el reintegro se produce en un ejercicio posterior al cobro de la prestación, el importe a
reclamar al beneficiario debe efectuarse por el importe bruto de la prestación percibida, ya que
la liquidación del modelo 190 ha sido presentado en la Agencia Estatal de Administración
Tributaria debiendo ser el beneficiario quien solicite, a dicha Agencia, la devolución de las
retenciones practicadas.
cve: BOE-A-2024-16741
86 Las bases de datos analizadas, así como las deficiencias observadas en cada una de ellas se recogen en el anexo 5
de este Informe.
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ANEXO 9-2/2
• Aquellos expedientes sobre los que este Tribunal ha verificado la existencia de varias
incidencias (v.gr.: no encontrarse de alta y no hallarse al corriente del pago de las cuotas
sociales) solo han sido considerados, a efectos del cálculo del importe a reintegrar, en uno de
los apartados con el fin de evitar duplicidades, si bien, sí ha sido considerada la incidencia en
cada apartado con el fin de cuantificar el volumen de expedientes afectados por dicha
incidencia y, asimismo, facilitar a las MCSSs su oportuna revisión.
• Por último, atendiendo al principio de importancia relativa, solo han sido cuantificadas en este
Informe aquellas incidencias o incumplimientos cuyo importe de regularización es igual o
superior a 100 euros, debido al elevado número de expedientes afectados por regularizaciones
inferiores a dicho importe que, en numerosas ocasiones, podrían derivarse de errores
meramente formales.
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 10 1/17
ACTIVIDADES ECONÓMICAS (CNAE 2009).
PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE AFILIADOS
% VARIACIÓN DE
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
AFILIADOS (*)
A AGRICULTURA, GANADERÍA, SILVICULTURA Y PESCA
0111 Cultivo de cereales (excepto arroz), leguminosas y semillas oleaginosas -7,66
0112 Cultivo de arroz 6,07
0113 Cultivo de hortalizas, raíces y tubérculos -3,21
0114 Cultivo de caña de azúcar 0,00
0115 Cultivo de tabaco 0,00
0116 Cultivo de plantas para fibras textiles 20,52
0119 Otros cultivos no perennes -13,83
0121 Cultivo de la vid 0,54
0122 Cultivo de frutos tropicales y subtropicales -5,78
0123 Cultivo de cítricos 13,23
0124 Cultivo de frutos con hueso y pepitas 0,66
0125 Cultivo de otros árboles y arbustos frutales y frutos secos -6,34
0126 Cultivo de frutos oleaginosos -12,58
0127 Cultivo de plantas para bebidas 12,15
0128 Cultivo de especias, plantas aromáticas, medicinales y farmacéuticas -12,59
0129 Otros cultivos perennes -5,61
0130 Propagación de plantas -10,8
0141 Explotación de ganado bovino para la producción de leche 0,84
0142 Explotación de otro ganado bovino y búfalos -1,49
0143 Explotación de caballos y otros equinos -12,61
0144 Explotación de camellos y otros camélidos 10,52
0145 Explotación de ganado ovino y caprino 0,61
0146 Explotación de ganado porcino 3,22
0147 Avicultura 1,20
0149 Otras explotaciones de ganado -0,23
0150 Producción agrícola combinada con la producción ganadera -2,30
0161 Actividades de apoyo a la agricultura 7,67
0162 Actividades de apoyo a la ganadería 3,70
0163 Actividades de preparación posterior a la cosecha 2,13
0164 Tratamiento de semillas para reproducción -7,04
0170 Caza, captura de animales y servicios relacionados con las mismas -20,79
0210 Silvicultura y otras actividades forestales -0,53
0220 Explotación de la madera -4,57
0230 Recolección de productos silvestres, excepto madera 111,82
0240 Servicios de apoyo a la silvicultura -11,57
0311 Pesca marina 2,26
cve: BOE-A-2024-16741
0312 Pesca en agua dulce -61,34
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ANEXO 10 2/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
0321 Acuicultura marina -7,63
0322 Acuicultura en agua dulce -6,42
B INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
0510 Extracción de antracita y hulla 3,03
0610 Extracción de crudo de petróleo 6,76
0620 Extracción de gas natural 0,00
0721 Extracción de minerales de uranio y torio 0,00
0729 Extracción de otros minerales metálicos no férreos -2,88
0811 Extracción de piedra ornamental y para la construcción, piedra caliza, yeso, creta y pizarra -12,33
0812 Extracción de gravas y arenas; extracción de arcilla y caolín -7,95
0891 Extracción de minerales para productos químicos y fertilizantes -15,14
0893 Extracción de sal -10,91
0899 Otras industrias extractivas no comprendidos en otras partes -8,78
0910 Actividades de apoyo a la extracción de petróleo y gas natural -10,01
0990 Actividades de apoyo a otras industrias extractivas -0,49
C INDUSTRIA MANUFACTURERA
1011 Procesado y conservación de carne 0,90
1012 Procesado y conservación de volatería -5,82
1013 Elaboración de productos cárnicos y de volatería -8,09
1021 Procesado de pescados, crustáceos y moluscos -12,71
1022 Fabricación de conservas de pescado -11,64
1031 Procesado y conservación de patatas -6,06
1032 Elaboración de zumos de frutas y hortalizas -2,88
1039 Otro procesado y conservación de frutas y hortalizas -9,58
1042 Fabricación de margarina y grasas comestibles similares -9,29
1043 Fabricación de aceite de oliva -15,97
1044 Fabricación de otros aceites y grasas -1,58
1052 Elaboración de helados -18,64
1053 Fabricación de quesos -7,10
1054 Preparación de leche y otros productos lácteos -1,13
1061 Fabricación de productos de molinería -2,35
1062 Fabricación de almidones y productos amiláceos -2,17
1071 Fabricación de pan y de productos frescos de panadería y pastelería -19,54
1072 Fabricación de galletas y productos de panadería y pastelería de larga duración -16,84
1073 Fabricación de pastas alimenticias, cuscús y productos similares -16,51
1081 Fabricación de azúcar -15,49
1082 Fabricación de cacao, chocolate y productos de confitería -31,92
1083 Elaboración de café, té e infusiones -25,28
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ANEXO 10 3/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
1084 Elaboración de especias, salsas y condimentos -6,67
1085 Elaboración de platos y comidas preparados -22,91
1086 Elaboración de preparados alimenticios homogeneizados y alimentos dietéticos -3,74
1089 Elaboración de otros productos alimenticios no comprendidos en otras partes -11,71
1091 Fabricación de productos para la alimentación de animales de granja 0,66
1092 Fabricación de productos para la alimentación de animales de compañía -1,99
1101 Destilación, rectificación y mezcla de bebidas alcohólicas -23,93
1102 Elaboración de vinos -22,74
1103 Elaboración de sidra y otras bebidas fermentadas a partir de frutas -26,03
1104 Elaboración de otras bebidas no destiladas, procedentes de la fermentación -17,23
1105 Fabricación de cerveza -11,10
1106 Fabricación de malta 9,70
1107 Fabricación de bebidas no alcohólicas; producción de aguas minerales y otras aguas embotelladas -10,87
1200 Industria del tabaco 7,25
1310 Preparación e hilado de fibras textiles -19,69
1320 Fabricación de tejidos textiles -27,94
1330 Acabado de textiles -35,98
1391 Fabricación de tejidos de punto -35,38
1392 Fabricación de artículos confeccionados con textiles, excepto prendas de vestir -33,58
1393 Fabricación de alfombras y moquetas -39,16
1394 Fabricación de cuerdas, cordeles, bramantes y redes -9,68
1395 Fabricación de telas no tejidas y artículos confeccionados con ellas, excepto prendas de vestir -9,37
1396 Fabricación de otros productos textiles de uso técnico e industrial -22,11
1399 Fabricación de otros productos textiles no comprendidos en otras partes -31,37
1411 Confección de prendas de vestir de cuero -42,56
1412 Confección de ropa de trabajo -19,84
1413 Confección de otras prendas de vestir exteriores -35,29
1414 Confección de ropa interior -48,59
1419 Confección de otras prendas de vestir y accesorios -43,82
1420 Fabricación de artículos de peletería -48,03
1431 Confección de calcetería -39,52
1439 Confección de otras prendas de vestir de punto -34,11
1511 Preparación, curtido y acabado del cuero; preparación y teñido de pieles -24,43
1512 Fabricación de artículos de marroquinería, viaje y de guarnicionería y talabartería -39,04
1520 Fabricación de calzado -39,70
1610 Aserrado y cepillado de la madera -11,57
1621 Fabricación de chapas y tableros de madera -16,92
1622 Fabricación de suelos de madera ensamblados -22,38
Fabricación de otras estructuras de madera y piezas de carpintería y ebanistería para la
1623 -20,60
construcción
1624 Fabricación de envases y embalajes de madera -7,53
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1629 Fabricación de otros productos de madera; artículos de corcho, cestería y espartería -25,59
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ANEXO 10 4/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
1711 Fabricación de pasta papelera -1,86
1712 Fabricación de papel y cartón -4,48
1721 Fabricación de papel y cartón ondulados; fabricación de envases y embalajes de papel y cartón -4,43
1722 Fabricación de artículos de papel y cartón para uso doméstico, sanitario e higiénico -9,68
1723 Fabricación de artículos de papelería -12,76
1724 Fabricación de papeles pintados -25,62
1729 Fabricación de otros artículos de papel y cartón -13,36
1811 Artes gráficas y servicios relacionados con las mismas -21,83
1812 Otras actividades de impresión y artes gráficas -27,30
1813 Servicios de preimpresión y preparación de soportes -23,56
1814 Encuadernación y servicios relacionados con la misma -27,61
1820 Reproducción de soportes grabados -32,56
1910 Coquerías -31,82
1920 Refino de petróleo -0,72
2011 Fabricación de gases industriales -0,85
2012 Fabricación de colorantes y pigmentos -2,45
2013 Fabricación de otros productos básicos de química inorgánica -1,24
2014 Fabricación de otros productos básicos de química orgánica -2,41
2015 Fabricación de fertilizantes y compuestos nitrogenados 2,97
2016 Fabricación de plásticos en formas primarias -9,69
2017 Fabricación de caucho sintético en formas primarias -36,06
2030 Fabricación de pinturas, barnices y revestimientos similares; tintas de imprenta y masillas -9,07
2041 Fabricación de jabones, detergentes y otros artículos de limpieza y abrillantamiento 0,14
2042 Fabricación de perfumes y cosméticos -12,25
2051 Fabricación de explosivos -34,73
2052 Fabricación de colas -8,57
2053 Fabricación de aceites esenciales -0,44
2059 Fabricación de otros productos químicos no comprendidos en otras partes -4,42
2060 Fabricación de fibras artificiales y sintéticas -5,94
2110 Fabricación de productos farmacéuticos de base 5,58
2120 Fabricación de especialidades farmacéuticas -0,91
2211 Fabricación de neumáticos y cámaras de caucho; reconstrucción y recauchutado de neumáticos -27,11
2219 Fabricación de otros productos de caucho -24,87
2221 Fabricación de placas, hojas, tubos y perfiles de plástico -12,07
2222 Fabricación de envases y embalajes de plástico -0,68
2223 Fabricación de productos de plástico para la construcción -15,99
2229 Fabricación de otros productos de plástico -20,56
2311 Fabricación de vidrio plano -29,41
2312 Manipulado y transformación de vidrio plano -23,42
2313 Fabricación de vidrio hueco -6,42
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ANEXO 10 5/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
2314 Fabricación de fibra de vidrio -7,67
2319 Fabricación y manipulado de otro vidrio, incluido el vidrio técnico -7,83
2320 Fabricación de productos cerámicos refractarios -10,11
2331 Fabricación de azulejos y baldosas de cerámica -10,83
2332 Fabricación de ladrillos, tejas y productos de tierras cocidas para la construcción -12,51
2341 Fabricación de artículos cerámicos de uso doméstico y ornamental -27,39
2342 Fabricación de aparatos sanitarios cerámicos -44,28
2343 Fabricación de aisladores y piezas aislantes de material cerámico 2,25
2344 Fabricación de otros productos cerámicos de uso técnico -7,45
2349 Fabricación de otros productos cerámicos -9,90
2351 Fabricación de cemento -4,79
2352 Fabricación de cal y yeso -8,28
2361 Fabricación de elementos de hormigón para la construcción -11,27
2362 Fabricación de elementos de yeso para la construcción -6,24
2363 Fabricación de hormigón fresco -7,02
2365 Fabricación de fibrocemento -6,74
2369 Fabricación de otros productos de hormigón, yeso y cemento -9,41
2370 Corte, tallado y acabado de la piedra -19,24
2391 Fabricación de productos abrasivos -20,15
2399 Fabricación de otros productos minerales no metálicos no comprendidos en otras partes -1,83
2410 Fabricación de productos básicos de hierro, acero y ferroaleaciones -16,20
2420 Fabricación de tubos, tuberías, perfiles huecos y sus accesorios, de acero -14,56
2431 Estirado en frío -20,69
2432 Laminación en frío -9,07
2433 Producción de perfiles en frío por conformación con plegado -15,90
2434 Trefilado en frío -8,89
2441 Producción de metales preciosos -36,26
2442 Producción de aluminio -10,27
2444 Producción de cobre -8,55
2445 Producción de otros metales no férreos -30,87
2451 Fundición de hierro -14,90
2453 Fundición de metales ligeros -25,82
2454 Fundición de otros metales no férreos -26,40
2511 Fabricación de estructuras metálicas y sus componentes -15,89
2512 Fabricación de carpintería metálica -19,84
2521 Fabricación de radiadores y calderas para calefacción central -21,98
2529 Fabricación de otras cisternas, grandes depósitos y contenedores de metal -10,69
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 10 6/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
2530 Fabricación de generadores de vapor, excepto calderas de calefacción central -5,73
2540 Fabricación de armas y municiones -15,55
2550 Forja, estampación y embutición de metales; metalurgia de polvos -21,38
2561 Tratamiento y revestimiento de metales -16,53
2562 Ingeniería mecánica por cuenta de terceros -15,06
2571 Fabricación de artículos de cuchillería y cubertería -21,95
2572 Fabricación de cerraduras y herrajes -15,81
2573 Fabricación de herramientas -17,69
2591 Fabricación de bidones y toneles de hierro o acero -15,31
2592 Fabricación de envases y embalajes metálicos ligeros -5,00
2593 Fabricación de productos de alambre, cadenas y muelles -15,56
2594 Fabricación de pernos y productos de tornillería -18,42
2599 Fabricación de otros productos metálicos no comprendidos en otras partes -18,48
2611 Fabricación de componentes electrónicos -12,84
2612 Fabricación de circuitos impresos ensamblados 5,73
2620 Fabricación de ordenadores y equipos periféricos -19,34
2630 Fabricación de equipos de telecomunicaciones -15,26
2640 Fabricación de productos electrónicos de consumo -19,28
2651 Fabricación de instrumentos y aparatos de medida, verificación y navegación 2,33
2652 Fabricación de relojes -18,93
2660 Fabricación de equipos de radiación, electromédicos y electroterapéuticos -2,49
2670 Fabricación de instrumentos de óptica y equipo fotográfico -36,48
2680 Fabricación de soportes magnéticos y ópticos 0,00
2711 Fabricación de motores, generadores y transformadores eléctricos 2,68
2712 Fabricación de aparatos de distribución y control eléctrico -16,02
2720 Fabricación de pilas y acumuladores eléctricos -19,56
2731 Fabricación de cables de fibra óptica -7,75
2732 Fabricación de otros hilos y cables electrónicos y eléctricos -12,58
2733 Fabricación de dispositivos de cableado -1,72
2740 Fabricación de lámparas y aparatos eléctricos de iluminación -23,38
2751 Fabricación de electrodomésticos -17,18
2752 Fabricación de aparatos domésticos no eléctricos -29,86
2790 Fabricación de otro material y equipo eléctrico -9,31
Fabricación de motores y turbinas, excepto los destinados a aeronaves, vehículos automóviles y
2811 -2,08
ciclomotores
2812 Fabricación de equipos de transmisión hidráulica y neumática -11,43
2813 Fabricación de otras bombas y compresores -4,74
2814 Fabricación de otra grifería y válvulas -3,86
2815 Fabricación de cojinetes, engranajes y órganos mecánicos de transmisión -15,28
2821 Fabricación de hornos y quemadores -14,53
2822 Fabricación de maquinaria de elevación y manipulación -7,14
cve: BOE-A-2024-16741
2823 Fabricación de máquinas y equipos de oficina, excepto equipos informáticos -14,54
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ANEXO 10 7/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
2824 Fabricación de herramientas eléctricas manuales -13,33
2825 Fabricación de maquinaria de ventilación y refrigeración no doméstica -12,32
2829 Fabricación de otra maquinaria de uso general no comprendidos en otras partes -12,52
2830 Fabricación de maquinaria agraria y forestal -8,53
2841 Fabricación de máquinas herramienta para trabajar el metal -11,15
2849 Fabricación de otras máquinas herramienta -11,61
2891 Fabricación de maquinaria para la industria metalúrgica -15,83
2892 Fabricación de maquinaria para las industrias extractivas y de la construcción -11,34
2893 Fabricación de maquinaria para la industria de la alimentación, bebidas y tabaco -7,51
2894 Fabricación de maquinaria para las industrias textil, de la confección y del cuero -14,95
2895 Fabricación de maquinaria para la industria del papel y del cartón -0,99
2896 Fabricación de maquinaria para la industria del plástico y el caucho -7,71
2899 Fabricación de otra maquinaria para usos específicos no comprendidos en otras partes -14,94
2910 Fabricación de vehículos de motor -37,87
2920 Fabricación de carrocerías para vehículos de motor; fabricación de remolques y semirremolques -16,48
2931 Fabricación de equipos eléctricos y electrónicos para vehículos de motor -37,31
2932 Fabricación de otros componentes, piezas y accesorios para vehículos de motor -37,76
3011 Construcción de barcos y estructuras flotantes -13,21
3012 Construcción de embarcaciones de recreo y deporte -10,03
3020 Fabricación de locomotoras y material ferroviario -0,24
3030 Construcción aeronáutica y espacial y su maquinaria -6,54
3091 Fabricación de motocicletas -13,32
3092 Fabricación de bicicletas y de vehículos para personas con discapacidad -9,35
3099 Fabricación de otro material de transporte no comprendidos en otras partes 97,10
3101 Fabricación de muebles de oficina y de establecimientos comerciales -29,75
3102 Fabricación de muebles de cocina -29,80
3103 Fabricación de colchones -40,97
3109 Fabricación de otros muebles -36,46
3211 Fabricación de monedas -66,68
3212 Fabricación de artículos de joyería y artículos similares -61,17
3213 Fabricación de artículos de bisutería y artículos similares -65,27
3220 Fabricación de instrumentos musicales -38,92
3230 Fabricación de artículos de deporte -29,47
3240 Fabricación de juegos y juguetes -19,56
3250 Fabricación de instrumentos y suministros médicos y odontológicos -37,96
3291 Fabricación de escobas, brochas y cepillos -16,02
3299 Otras industrias manufactureras no comprendidos en otras partes -24,89
3311 Reparación de productos metálicos -25,69
3312 Reparación de maquinaria -13,97
3313 Reparación de equipos electrónicos y ópticos -7,25
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ANEXO 10 8/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
3314 Reparación de equipos eléctricos -18,32
3315 Reparación y mantenimiento naval -20,35
3316 Reparación y mantenimiento aeronáutico y espacial -29,31
3317 Reparación y mantenimiento de otro material de transporte -12,44
3319 Reparación de otros equipos -18,73
3320 Instalación de máquinas y equipos industriales -23,45
D SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, GAS, VAPOR Y AIRE ACONDICIONADO
3512 Transporte de energía eléctrica -1,32
3513 Distribución de energía eléctrica -2,51
3514 Comercio de energía eléctrica 12,81
3515 Producción de energía hidroeléctrica -20,98
3516 Producción de energía eléctrica de origen térmico convencional -2,53
3517 Producción de energía eléctrica de origen nuclear -1,40
3518 Producción de energía eléctrica de origen eólico -2,47
3519 Producción de energía eléctrica de otros tipos 1,48
3521 Producción de gas -8,62
3522 Distribución por tubería de combustibles gaseosos -7,99
3523 Comercio de gas por tubería -20,42
3530 Suministro de vapor y aire acondicionado -34,82
E SUMINISTRO DE AGUA, ACTIVIDADES DE SANEAMIENTO, GESTIÓN DE RESIDUOS Y DESCONTAMINACIÓN
3600 Captación, depuración y distribución de agua -1,44
3700 Recogida y tratamiento de aguas residuales -4,56
3811 Recogida de residuos no peligrosos -6,66
3812 Recogida de residuos peligrosos -11,52
3821 Tratamiento y eliminación de residuos no peligrosos -2,33
3822 Tratamiento y eliminación de residuos peligrosos -6,76
3831 Separación y clasificación de materiales -20,99
3832 Valorización de materiales ya clasificados -7,91
3900 Actividades de descontaminación y otros servicios de gestión de residuos -17,69
F CONSTRUCCIÓN
4110 Promoción inmobiliaria -19,16
4121 Construcción de edificios residenciales -17,40
4122 Construcción de edificios no residenciales -17,10
4211 Construcción de carreteras y autopistas -8,23
4212 Construcción de vías férreas de superficie y subterráneas -0,33
4213 Construcción de puentes y túneles -8,97
4221 Construcción de redes para fluidos -21,54
4222 Construcción de redes eléctricas y de telecomunicaciones -20,13
4291 Obras hidráulicas -6,10
4299 Construcción de otros proyectos de ingeniería civil no comprendidos en otras partes -12,13
cve: BOE-A-2024-16741
4311 Demolición -10,00
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ANEXO 10 9/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
4312 Preparación de terrenos -12,30
4313 Perforaciones y sondeos -17,15
4321 Instalaciones eléctricas -19,63
4322 Fontanería, instalaciones de sistemas de calefacción y aire acondicionado -21,16
4329 Otras instalaciones en obras de construcción -21,58
4331 Revocamiento -17,80
4332 Instalación de carpintería -30,27
4333 Revestimiento de suelos y paredes -17,74
4334 Pintura y acristalamiento -28,67
4339 Otro acabado de edificios -21,33
4391 Construcción de cubiertas -15,44
4399 Otras actividades de construcción especializada no comprendidos en otras partes -20,41
G COMERCIO AL POR MAYOR Y AL POR MENOR; REPARACIÓN DE VEHÍCULOS DE MOTOR Y MOTOCICLETAS
4511 Venta de automóviles y vehículos de motor ligeros -49,16
4519 Venta de otros vehículos de motor -26,30
4520 Mantenimiento y reparación de vehículos de motor -43,56
4531 Comercio al por mayor de repuestos y accesorios de vehículos de motor -36,08
4532 Comercio al por menor de repuestos y accesorios de vehículos de motor -44,51
4540 Venta, mantenimiento y reparación de motocicletas y de sus repuestos y accesorios -47,03
Intermediarios del comercio de materias primas agrarias, animales vivos, materias primas textiles y
4611 -10,49
productos semielaborados
4612 Intermediarios del comercio de combustibles, minerales, metales y productos químicos industriales -9,04
4613 Intermediarios del comercio de la madera y materiales de construcción -20,12
4614 Intermediarios del comercio de maquinaria, equipo industrial, embarcaciones y aeronaves -14,98
4615 Intermediarios del comercio de muebles, artículos para el hogar y ferretería -36,17
4616 Intermediarios del comercio de textiles, prendas de vestir, peletería, calzado y artículos de cuero -53,03
4617 Intermediarios del comercio de productos alimenticios, bebidas y tabaco -22,53
4618 Intermediarios del comercio especializados en la venta de otros productos específicos -23,54
4619 Intermediarios del comercio de productos diversos -25,07
4621 Comercio al por mayor de cereales, tabaco en rama, simientes y alimentos para animales -4,15
4622 Comercio al por mayor de flores y plantas -30,53
4623 Comercio al por mayor de animales vivos -3,49
4624 Comercio al por mayor de cueros y pieles -29,25
4631 Comercio al por mayor de frutas y hortalizas -0,45
4632 Comercio al por mayor de carne y productos cárnicos -18,64
4633 Comercio al por mayor de productos lácteos, huevos, aceites y grasas comestibles -16,60
4634 Comercio al por mayor de bebidas -43,27
4635 Comercio al por mayor de productos del tabaco -0,43
4636 Comercio al por mayor de azúcar, chocolate y confitería -23,57
4637 Comercio al por mayor de café, té, cacao y especias -40,10
cve: BOE-A-2024-16741
4638 Comercio al por mayor de pescados y mariscos y otros productos alimenticios -24,42
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ANEXO 10 10/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
4639 Comercio al por mayor, no especializado, de productos alimenticios, bebidas y tabaco -26,41
4641 Comercio al por mayor de textiles -46,20
4642 Comercio al por mayor de prendas de vestir y calzado -44,53
4643 Comercio al por mayor de aparatos electrodomésticos -19,80
4644 Comercio al por mayor de porcelana, cristalería y artículos de limpieza -33,87
4645 Comercio al por mayor de productos perfumería y cosmética -32,73
4646 Comercio al por mayor de productos farmacéuticos -0,67
4647 Comercio al por mayor de muebles, alfombras y aparatos de iluminación -37,84
4648 Comercio al por mayor de artículos de relojería y joyería -56,04
4649 Comercio al por mayor de otros artículos de uso doméstico -30,19
4651 Comercio al por mayor de ordenadores, equipos periféricos y programas informáticos -12,89
4652 Comercio al por mayor de equipos electrónicos y de telecomunicaciones y sus componentes -15,18
4661 Comercio al por mayor de maquinaria, equipos y suministros agrícolas -10,55
4662 Comercio al por mayor de máquinas herramienta -10,98
4663 Comercio al por mayor de maquinaria para la minería, la construcción y la ingeniería civil -8,57
4664 Comercio al por mayor de maquinaria para la industria textil y de máquinas de coser y tricotar -20,83
4665 Comercio al por mayor de muebles de oficina -25,57
4666 Comercio al por mayor de otra maquinaria y equipo de oficina -8,55
4669 Comercio al por mayor de otra maquinaria y equipo -11,98
4671 Comercio al por mayor de combustibles sólidos, líquidos y gaseosos, y productos similares -6,05
4672 Comercio al por mayor de metales y minerales metálicos -11,24
4673 Comercio al por mayor de madera, materiales de construcción y aparatos sanitarios -19,47
4674 Comercio al por mayor de ferretería, fontanería y calefacción -21,26
4675 Comercio al por mayor de productos químicos -3,27
4676 Comercio al por mayor de otros productos semielaborados -18,05
4677 Comercio al por mayor de chatarra y productos de desecho -26,35
4690 Comercio al por mayor no especializado -19,79
Comercio al por menor en establecimientos no especializados, con predominio en productos
4711 -4,72
alimenticios, bebidas y tabaco
4719 Otro comercio al por menor en establecimientos no especializados -32,83
4721 Comercio al por menor de frutas y hortalizas en establecimientos especializados -21,21
4722 Comercio al por menor de carne y productos cárnicos en establecimientos especializados -10,96
4723 Comercio al por menor de pescados y mariscos en establecimientos especializados -13,35
Comercio al por menor de pan y productos de panadería, confitería y pastelería en
4724 -39,87
establecimientos especializados
4725 Comercio al por menor de bebidas en establecimientos especializados -33,87
4726 Comercio al por menor de productos de tabaco en establecimientos especializados -10,22
4729 Otro comercio al por menor de productos alimenticios en establecimientos especializados -20,91
4730 Comercio al por menor de combustible para la automoción en establecimientos especializados -15,25
Comercio al por menor de ordenadores, equipos periféricos y programas informáticos en
4741 -21,46
establecimientos especializados
cve: BOE-A-2024-16741
4742 Comercio al por menor de equipos de telecomunicaciones en establecimientos especializados -50,37
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ANEXO 10 11/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
4743 Comercio al por menor de equipos de audio y vídeo en establecimientos especializados -44,62
4751 Comercio al por menor de textiles en establecimientos especializados -67,20
4752 Comercio al por menor de ferretería, pintura y vidrio en establecimientos especializados -40,46
Comercio al por menor de alfombras, moquetas y revestimientos de paredes y suelos en
4753 -49,50
establecimientos especializados
4754 Comercio al por menor de aparatos electrodomésticos en establecimientos especializados -56,10
Comercio al por menor de muebles, aparatos de iluminación y otros artículos de uso doméstico en
4759 -56,55
establecimientos especializados
4761 Comercio al por menor de libros en establecimientos especializados -52,12
4762 Comercio al por menor de periódicos y artículos de papelería en establecimientos especializados -45,15
4763 Comercio al por menor de grabaciones de música y vídeo en establecimientos especializados -61,04
4764 Comercio al por menor de artículos deportivos en establecimientos especializados -60,79
4765 Comercio al por menor de juegos y juguetes en establecimientos especializados -69,11
4771 Comercio al por menor de prendas de vestir en establecimientos especializados -57,53
4772 Comercio al por menor de calzado y artículos de cuero en establecimientos especializados -70,97
4773 Comercio al por menor de productos farmacéuticos en establecimientos especializados -0,91
4774 Comercio al por menor de artículos médicos y ortopédicos en establecimientos especializados -29,30
4775 Comercio al por menor de productos cosméticos e higiénicos en establecimientos especializados -58,25
Comercio al por menor de flores, plantas, semillas, fertilizantes, animales de compañía y alimentos
4776 -27,81
para los mismos en establecimientos especializados
4777 Comercio al por menor de artículos de relojería y joyería en establecimientos especializados -69,91
4778 Otro comercio al por menor de artículos nuevos en establecimientos especializados -47,60
4779 Comercio al por menor de artículos de segunda mano en establecimientos -51,22
Comercio al por menor de productos alimenticios, bebidas y tabaco en puestos de venta y en
4781 -37,46
mercadillos
Comercio al por menor de productos textiles, prendas de vestir y calzado en puestos de venta y en
4782 -74,26
mercadillos
4789 Comercio al por menor de otros productos en puestos de venta y en mercadillos -53,68
4791 Comercio al por menor por correspondencia o Internet -14,98
Otro comercio al por menor no realizado ni en establecimientos, ni en puestos de venta ni en
4799 -33,97
mercadillos
H TRANSPORTE Y ALMACENAMIENTO
4910 Transporte interurbano de pasajeros por ferrocarril -1,01
4920 Transporte de mercancías por ferrocarril -1,01
4931 Transporte terrestre urbano y suburbano de pasajeros -7,25
4932 Transporte por taxi -67,73
4939 Tipos de transporte terrestre de pasajeros no comprendidos en otras partes -48,82
4941 Transporte de mercancías por carretera -10,76
4942 Servicios de mudanza -30,86
4950 Transporte por tubería -5,86
5010 Transporte marítimo de pasajeros -63,09
5020 Transporte marítimo de mercancías -3,81
cve: BOE-A-2024-16741
5030 Transporte de pasajeros por vías navegables interiores -78,66
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ANEXO 10 12/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
5040 Transporte de mercancías por vías navegables interiores -18,90
5110 Transporte aéreo de pasajeros -56,92
5121 Transporte aéreo de mercancías -13,71
5122 Transporte espacial -98,65
5210 Depósito y almacenamiento -13,55
5221 Actividades anexas al transporte terrestre -15,21
5222 Actividades anexas al transporte marítimo y por vías navegables interiores -6,16
5223 Actividades anexas al transporte aéreo -44,08
5224 Manipulación de mercancías -24,52
5229 Otras actividades anexas al transporte -4,30
5310 Actividades postales sometidas a la obligación del servicio universal -10,42
5320 Otras actividades postales y de correos -12,54
I HOSTELERÍA
5510 Hoteles y alojamientos similares -80,59
5520 Alojamientos turísticos y otros alojamientos de corta estancia -77,25
5530 Campings y aparcamientos para caravanas -62,69
5590 Otros alojamientos -53,87
5610 Restaurantes y puestos de comidas -74,97
5621 Provisión de comidas preparadas para eventos -54,46
5629 Otros servicios de comidas -52,08
5630 Establecimientos de bebidas -78,80
J INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES
5811 Edición de libros -12,43
5812 Edición de directorios y guías de direcciones postales -7,23
5813 Edición de periódicos -10,56
5814 Edición de revistas -11,36
5819 Otras actividades editoriales -14,17
5821 Edición de videojuegos -10,35
5829 Edición de otros programas informáticos -1,47
5912 Actividades de postproducción cinematográfica, de vídeo y de programas de televisión -14,31
5914 Actividades de exhibición cinematográfica -82,36
5915 Actividades de producción cinematográfica y de vídeo -37,77
5916 Actividades de producciones de programas de televisión -13,52
5917 Actividades de distribución cinematográfica y de vídeo -19,53
5918 Actividades de distribución de programas de televisión -10,59
5920 Actividades de grabación de sonido y edición musical -28,73
6010 Actividades de radiodifusión -4,69
6020 Actividades de programación y emisión de televisión -6,84
6110 Telecomunicaciones por cable -7,97
6120 Telecomunicaciones inalámbricas 2,04
cve: BOE-A-2024-16741
6130 Telecomunicaciones por satélite -5,28
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ANEXO 10 13/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
6190 Otras actividades de telecomunicaciones -5,51
6201 Actividades de programación informática -0,23
6202 Actividades de consultoría informática -0,16
6203 Gestión de recursos informáticos -1,24
6209 Otros servicios relacionados con las tecnologías de la información y la informática -1,77
6311 Proceso de datos, hosting y actividades relacionadas -6,59
6312 Portales web -2,05
6391 Actividades de las agencias de noticias -8,04
6399 Otros servicios de información no comprendidos en otras partes -19,57
K ACTIVIDADES FINANCIERAS Y DE SEGUROS
6411 Banco central -1,01
6419 Otra intermediación monetaria -2,83
6420 Actividades de las sociedades holding 5,11
6430 Inversión colectiva, fondos y entidades financieras similares -4,20
6491 Arrendamiento financiero -5,54
6492 Otras actividades crediticias -2,65
6499 Otros servicios financieros, excepto seguros y fondos de pensiones no comprendidos en otras -3,52
6511 Seguros de vida -1,24
6512 Seguros distintos de los seguros de vida 0,93
6520 Reaseguros -3,19
6530 Fondos de pensiones -38,21
6611 Administración de mercados financieros -6,32
6612 Actividades de intermediación en operaciones con valores y otros activos -10,83
6619 Otras actividades auxiliares a los servicios financieros, excepto seguros y fondos de pensiones -8,99
6621 Evaluación de riesgos y daños -13,17
6622 Actividades de agentes y corredores de seguros -4,44
6629 Otras actividades auxiliares a seguros y fondos de pensiones -4,07
6630 Actividades de gestión de fondos 0,93
L ACTIVIDADES INMOBILIARIAS
6810 Compraventa de bienes inmobiliarios por cuenta propia -19,92
6820 Alquiler de bienes inmobiliarios por cuenta propia -11,47
6831 Agentes de la propiedad inmobiliaria -36,25
6832 Gestión y administración de la propiedad inmobiliaria -18,42
M ACTIVIDADES PROFESIONALES, CIENTÍFICAS Y TÉCNICAS
6910 Actividades jurídicas -9,38
6920 Actividades de contabilidad, teneduría de libros, auditoría y asesoría fiscal -5,37
7010 Actividades de las sedes centrales -1,45
7021 Relaciones públicas y comunicación -19,12
7022 Otras actividades de consultoría de gestión empresarial -5,99
7111 Servicios técnicos de arquitectura -11,01
cve: BOE-A-2024-16741
7112 Servicios técnicos de ingeniería y otras actividades relacionadas con el asesoramiento técnico -7,28
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ANEXO 10 14/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
7120 Ensayos y análisis técnicos -21,42
7211 Investigación y desarrollo experimental en biotecnología -2,15
7219 Otra investigación y desarrollo experimental en ciencias naturales y técnicas -2,41
7220 Investigación y desarrollo experimental en ciencias sociales y humanidades -15,69
7311 Agencias de publicidad -22,50
7312 Servicios de representación de medios de comunicación -1,35
7320 Estudio de mercado y realización de encuestas de opinión pública -20,63
7410 Actividades de diseño especializado -23,59
7420 Actividades de fotografía -65,44
7430 Actividades de traducción e interpretación -13,28
7490 Otras actividades profesionales, científicas y técnicas no comprendidos en otras partes -18,57
7500 Actividades veterinarias -9,44
N ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS Y SERVICIOS AUXLIARES
7711 Alquiler de automóviles y vehículos de motor ligeros -52,43
7712 Alquiler de camiones -34,56
7721 Alquiler de artículos de ocio y deportivos -74,35
7722 Alquiler de cintas de vídeo y discos -62,22
7729 Alquiler de otros efectos personales y artículos de uso doméstico -72,68
7731 Alquiler de maquinaria y equipo de uso agrícola -15,90
7732 Alquiler de maquinaria y equipo para la construcción e ingeniería civil -14,88
7733 Alquiler de maquinaria y equipo de oficina, incluidos ordenadores -19,22
7734 Alquiler de medios de navegación -63,25
7735 Alquiler de medios de transporte aéreo -41,45
7739 Alquiler de otra maquinaria, equipos y bienes tangibles no comprendidos en otras partes -35,62
Arrendamiento de la propiedad intelectual y productos similares, excepto trabajos protegidos por
7740 -24,92
los derechos de autor
7810 Actividades de las agencias de colocación -27,67
7820 Actividades de las empresas de trabajo temporal -39,28
7830 Otra provisión de recursos humanos -35,04
7911 Actividades de las agencias de viajes -50,75
7912 Actividades de los operadores turísticos -43,09
7990 Otros servicios de reservas y actividades relacionadas con los mismos -55,91
8010 Actividades de seguridad privada -7,11
8020 Servicios de sistemas de seguridad -17,83
8030 Actividades de investigación -6,01
8110 Servicios integrales a edificios e instalaciones 3,56
8121 Limpieza general de edificios -15,48
8122 Otras actividades de limpieza industrial y de edificios -9,86
8129 Otras actividades de limpieza -14,11
8130 Actividades de jardinería -7,60
cve: BOE-A-2024-16741
8211 Servicios administrativos combinados -12,49
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ANEXO 10 15/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
Actividades de fotocopiado, preparación de documentos y otras actividades especializadas de
8219 -56,02
oficina
8220 Actividades de los centros de llamadas -3,46
8230 Organización de convenciones y ferias de muestras -53,86
8291 Actividades de las agencias de cobros y de información comercial -10,30
8292 Actividades de envasado y empaquetado -17,93
8299 Otras actividades de apoyo a las empresas no comprendidos en otras partes -22,40
O ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEFENSA; SEGURIDAD SOCIAL OBLIGATORIA
8411 Actividades generales de la Administración Pública -2,15
Regulación de las actividades sanitarias, educativas y culturales y otros servicios sociales, excepto
8412 -2,93
Seguridad Social
8413 Regulación de la actividad económica y contribución a su mayor eficiencia -3,09
8421 Asuntos exteriores 2,19
8422 Defensa 4,35
8423 Justicia -1,29
8424 Orden público y seguridad 2,99
8425 Protección civil -0,86
8430 Seguridad Social obligatoria -2,62
P EDUCACIÓN
8510 Educación preprimaria -20,82
8520 Educación primaria 1,49
8531 Educación secundaria general 3,19
8532 Educación secundaria técnica y profesional -7,85
8541 Educación postsecundaria no terciaria -17,53
8543 Educación universitaria 3,57
8544 Educación terciaria no universitaria -4,16
8551 Educación deportiva y recreativa -48,85
8552 Educación cultural -21,49
8553 Actividades de las escuelas de conducción y pilotaje -72,41
8559 Otra educación no comprendidos en otras partes -23,76
8560 Actividades auxiliares a la educación -34,52
Q ACTIVIDADES SANITARIAS Y DE SERVICIOS SOCIALES
8610 Actividades hospitalarias -0,19
8621 Actividades de medicina general -10,65
8622 Actividades de medicina especializada -21,10
8623 Actividades odontológicas -49,90
8690 Otras actividades sanitarias -20,30
8710 Asistencia en establecimientos residenciales con cuidados sanitarios -1,47
Asistencia en establecimientos residenciales para personas con discapacidad intelectual,
8720 -3,07
enfermedad mental y drogodependencia
cve: BOE-A-2024-16741
8731 Asistencia en establecimientos residenciales para personas mayores 2,55
8732 Asistencia en establecimientos residenciales para personas con discapacidad física -3,72
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ANEXO 10 16/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
8790 Otras actividades de asistencia en establecimientos residenciales -5,31
8811 Actividades de servicios sociales sin alojamiento para personas mayores -1,07
8812 Actividades de servicios sociales sin alojamiento para personas con discapacidad -20,93
8891 Actividades de cuidado diurno de niños -39,36
8899 Otros actividades de servicios sociales sin alojamiento no comprendidos en otras partes -6,73
R ACTIVIDADES ARTÍSTICAS, RECREATIVAS Y DE ENTRENIMIENTO
9001 Artes escénicas -49,10
9002 Actividades auxiliares a las artes escénicas -60,05
9003 Creación artística y literaria -29,64
9004 Gestión de salas de espectáculos -77,95
9102 Actividades de museos -30,30
9103 Gestión de lugares y edificios históricos -37,46
9104 Actividades de los jardines botánicos, parques zoológicos y reservas naturales -35,87
9105 Actividades de bibliotecas -19,52
9106 Actividades de archivos -25,28
9200 Actividades de juegos de azar y apuestas -74,38
9311 Gestión de instalaciones deportivas -59,30
9312 Actividades de los clubes deportivos -50,58
9313 Actividades de los gimnasios -62,96
9319 Otras actividades deportivas -52,29
9321 Actividades de los parques de atracciones y los parques temáticos -82,20
9329 Otras actividades recreativas y de entretenimiento -74,93
S OTROS SERVICIOS
9411 Actividades de organizaciones empresariales y patronales -10,13
9412 Actividades de organizaciones profesionales -5,13
9420 Actividades sindicales -4,85
9491 Actividades de organizaciones religiosas -4,77
9492 Actividades de organizaciones políticas 0,23
9499 Otras actividades asociativas no comprendidos en otras partes -15,52
9511 Reparación de ordenadores y equipos periféricos -12,40
9512 Reparación de equipos de comunicación -26,02
9521 Reparación de aparatos electrónicos de audio y vídeo de uso doméstico -22,97
9522 Reparación de aparatos electrodomésticos y de equipos para el hogar y el jardín -28,83
9523 Reparación de calzado y artículos de cuero -68,01
9524 Reparación de muebles y artículos de menaje -36,77
9525 Reparación de relojes y joyería -66,22
9529 Reparación de otros efectos personales y artículos de uso doméstico -39,68
9601 Lavado y limpieza de prendas textiles y de piel -51,70
9602 Peluquería y otros tratamientos de belleza -63,91
cve: BOE-A-2024-16741
9603 Pompas fúnebres y actividades relacionadas 0,85
9604 Actividades de mantenimiento físico -69,49
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ANEXO 10 17/17
% VARIACIÓN
CÓDIGO ACTIVIDAD ECONÓMICA
DE AFILIADOS
9609 Otras servicios personales no comprendidos en otras partes -31,91
ACTIVIDADES DE LOS HOGARES COMO EMPLEADORES DE PERSONAL DOMÉSTICO; ACTIVIDADES DE LOS
T
HOGARES COMO PRODUCTORES DE BIENES Y SERVICIOS PARA USO PROPIO
9700 Actividades de los hogares como empleadores de personal doméstico -5,93
U ACTIVIDADES DE ORGANIZACIONES Y ORGANISMOS EXTRATERRITORIALES
9900 Actividades de organizaciones y organismos extraterritoriales -18,99
(*) Se incluye información sobre la variación porcentual del número medio diario de afiliados en aquellos códigos de la
CNAE correspondientes a los beneficiarios de la PECATA comunicados por las MCSSs, de acuerdo con la información
obrante en la TGSS.
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos de la TGSS y de la información recogida en la página web
https://www.ine.es
cve: BOE-A-2024-16741
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ANEXO 11
BENEFICIARIOS E IMPORTE TOTAL DE LAS EXONERACIONES POR ENTIDAD
ASEGURADORA Y RÉGIMEN DE AFILIACIÓN A LA SEGURIDAD SOCIAL
(En euros)
Entidad N.º de Importe cuotas exoneradas Importe promedio
aseguradora beneficiarios por asegurado
Régimen 0521 Régimen 0825 Total % / Total
Sin entidad 77 70.735,63 0,00 70.735,63 0,01 918,64
Mutua n.º 1 119.249 120.445.545,02 161.304,29 120.606.849,31 8,06 1.011,39
Mutua n.º 2 24.722 28.384.642,35 21.891,31 28.406.533,66 1,90 1.149,04
Mutua n.º 3 59.088 57.750.539,39 86.140,15 57.836.679,54 3,87 978,82
Mutua n.º 7 15.350 15.878.922,99 2.750,05 15.881.673,04 1,06 1.034,64
Mutua n.º 10 133.846 134.256.717,21 69.731,52 134.326.448,73 8,98 1.003,59
Mutua n.º 11 52.238 52.831.737,88 13.012,71 52.844.750,59 3,53 1.011,62
Mutua n.º 15 41.190 41.326.312,62 11.876,58 41.338.189,20 2,76 1.003,60
Mutua n.º 21 6.052 6.678.210,21 0,00 6.678.210,21 0,45 1.103,47
Mutua n.º 39 34.910 35.285.389,55 26.862,76 35.312.252,31 2,36 1.011,52
Mutua n.º 61 429.093 426.549.425,26 247.258,86 426.796.684,12 28,53 994,65
Mutua n.º 72 10.552 10.673.806,09 0,00 10.673.806,09 0,71 1.011,54
Mutua n.º 115 21.067 19.926.312,06 2.805,53 19.929.117,59 1,33 945,99
Mutua n.º 151 225.044 228.215.733,58 110.954,21 228.326.687,79 15,26 1.014,59
Mutua n.º 183 23.681 23.209.876,28 74.285,84 23.284.162,12 1,56 983,24
Mutua n.º 267 29.414 29.879.627,51 1.574,05 29.881.201,56 2,00 1.015,88
Mutua n.º 272 7.861 7.058.179,85 6.890,95 7.065.070,80 0,47 898,75
Mutua n.º 274 125.234 127.930.266,48 117.922,31 128.048.188,79 8,56 1.022,47
Mutua n.º 275 92.552 95.218.526,26 41.563,75 95.260.090,01 6,37 1.029,26
Mutua n.º 276 29.533 30.601.927,27 2.276,83 30.604.204,10 2,05 1.036,27
INSS 519 333.571,88 0,00 333.571,88 0,02 642,72
ISM 3.402 0,00 2.337.217,82 2.337.217,82 0,16 687,01
Total 1.484.674 1.492.506.005,37 3.336.319,52 1.495.842.324,89 100,00 1.007,52
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos facilitadas por la TGS.
cve: BOE-A-2024-16741
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